>>

Предисловие к третьему изданию

Dum spiro—spero!— Пока дышу — надеюсь!

С момента выхода в свет предыдущих изданий данного учебника произошли существенные изменения в правовой и организационно-управленческой сферах деятельности уголовно-исполнительной системы (далее — УИС) России.

С 1 июля 1997 г. вступил в действие новый Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации (далее — УИК РФ), и за это время в процессе применения выявились не только положительные его свойства, но и весьма существенные недостатки и проблемы при реализации отдельных правовых норм.

Это потребовало за короткие сроки внести в него значительное число изменений и дополнений, обусловленных, с одной стороны, непредсказуемостью развития социально-экономической ситуации в стране (как, например, августовский кризис 1998 г., который свел к минимуму возможности дифференциации многих условий отбывания наказания и поставил УИС на грань выживания); с другой — изменениями функционального и структурно-управленческого характера в связи с передачей УИС из МВД России в ведение Министерства юстиции РФ. Конечно, выявились и отдельные просчеты, недостатки и пробелы в правовом регулировании исполнения уголовных наказаний.

В связи с вступлением в Совет Европы Россия взяла на себя ряд обязательств, в том числе: передать уголовно-исполнительную систему из ведения Министерства внутренних дел в ведение Министерства юстиции; ввести мораторий на исполнение наказания в виде смертной казни, а в течение трех лет вообще отменить ее. Выполняя эти обязательства, Президент РФ издал Указ от 8 октября 1997 г. № 1100 "О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации", согласно которому предписывалось передать УИС в ведение Министерства юстиции. Как известно, в истории России это не первый случай передачи уголовно-исполнительной системы из одного ведомства в другое1.

В развитие этих положений Государственная Дума РФ приняла Федеральный закон от 21 июля 1998 г. № 117-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы", который касался более двадцати различных законов. Указом Президента РФ от 28 июля 1998 г. № 904 "О передаче уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации" УИС к 1 сентября 1998 г. была передана из одного ведомства в другое. Указом Президента РФ от 17 сентября 1998 г. № 1116 "О некоторых мерах по реформированию внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации" функция конвоирования осужденных и лиц, заключенных под стражу, была передана из внутренних войск в ведение Министерства юстиции РФ. 31 мая 2000 г. Государственная Дума РФ по этому вопросу приняла специальный Закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации".

Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1998 г. постановлением Правительства РФ от 20 февраля 1999 г. № 199 уголовно-исполнительные инспекции включены в состав уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ.

В связи с критической ситуацией, сложившейся в УИС в сентябре—ноябре 1998 г. (когда система в связи с экономическим кризисом в августе из госбюджета фактически не финансировалась), данная ситуация стала предметом специального рассмотрения в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания РФ (Государственная Дума приняла постановление от 21 октября 1998 г.

№ 3134 "О критической ситуации в финансовом обеспечении деятельности уголовно-исполнительной системы в условиях ее реформирования"), а также в Правительстве РФ. Совет Федерации в порядке законодательной инициативы в июле 1999 г. вошел в Государственную Думу с законопроектом (разработанным автором этих строк), предусматривающим существенную корректировку карательной политики в сторону гуманизации в отношении лиц, совершающих преступления небольшой и средней тяжести, а также в отношении лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы. Государственная Дума приняла Федеральный закон от 21 февраля 2001 г. № 25-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно- процессуальный кодекс РСФСР, Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации". Этим Законом внесены изменения и дополнения в 56 норм уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного и иного законодательства, реализация которых не толь- ко позволила облегчить условия содержания осужденных и лиц, содержащихся под стражей, но и существенно сократила их численность.

Проводимые в последнее время почти ежегодные амнистии не решают проблемы переполнения мест лишения свободы, в лучшем случае они дают лишь временную передышку. Самая крупная амнистия, проведенная в 2000 г. (только из УИС было освобождено около 206 тыс. человек), не обеспечила существенной раз груз - ки мест лишения свободы на длительное время, так как уже к концу ее проведения (ноябрь 2000 г.) численность контингента в следственных изоляторах не только не стабилизировалась, но и вновь приобрела тенденцию к росту. Поэтому и необходима существенная корректировка карательной политики, с тем чтобы ее тяжесть, суровость была сконцентрирована на лицах, совершающих тяжкие и особо тяжкие преступления, т. е. на ядре преступного мира. Сейчас же в следственных изоляторах среди лиц, числящихся за органами расследования, 56,8% привлечены за совершение преступлений небольшой и средней тяжести, т. е. для общества они не представляют особой общественной опасности1.

Практика применения ряда норм УМК РФ показала необходимость их переработки, особенно в связи с изменившимися социально-экономическими условиями в стране и потребностью более полного их соответствия международным стандартам обращения с осужденными и арестованными.

Отдельные нормы УИК РФ, составляющие сущность карательного воздействия на осужденных, входят в противоречие с международными стандартами, особенно в вопросах понимания такой категории, как "пытки". То, что в России традиционно рассматривается в качестве необходимой тюремной атрибутики (например, наличие в камерах общих мест пользования, сопровождение в положении "руки за спину" и разворачивание лицом к стене при встрече с другими арестованными, нахождение в многоместных камерах и др.), Комитетом против пыток Совета Европы признается в качестве разновидностей пыток. Однако в подобной ситуации следует принимать во внимание не только уровень правовой культуры, характер национальных традиций, менталитет той или иной нации, но и степень так называемых ножниц между уровнем жизни граждан на свободе и условиями отбывания тюремного заключения. Чем выше уровень жизни населения в обществе, тем меньше разрыв в условиях содержания арестантов в местах заключения, и карательное воздействие будет в основном сводиться к самому факту лишения человека свободы. Но даже при достижении такого уровня развития Россия все равно будет отличаться от Европы, например,

Зубков А.

И. Карательная политика России на рубеже тысячелетий.

если Европейские тюремные правила одиночное размещение арестантов считают нормой, то в России одиночное заключение традиционно рассматривается как наиболее строгое наказание, применяемое к опасным преступникам и злостным нарушителям режима.

В связи с указанными выше изменениями уголовно-исполнительная система с 1998 г. стала самостоятельной федеральной службой, выведенной из подчинения органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. УИС были переданы многие функции, которые она ранее вообще не исполняла либо исполняла лишь частично (таких функций оказалось более десяти). В частности, передача УИС функций охраны и конвоирования осужденных и арестованных обусловила создание в ее составе ряда военизированных структур, что в конечном счете предопределило отнесение Министерства юстиции РФ к силовым ведомствам, подчиненным непосредственно Президенту РФ (Указ Президента РФ от 7 декабря 1998 г. № 1483 "О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 22 сентября 1998 г. № 1142 "О структуре федеральных органов исполнительной власти"). Данное обстоятельство привело к активному привлечению военизированных подразделений УИС к проведению антитеррористических операций на Северном Кавказе, что в принципе для любой пенитенциарной системы является нехарактерным.

С другой стороны, деятельность УИС получила весьма интенсивную поддержку в лице различных правозащитных организаций как внутри, так и за рубежом. Если раньше уголовно-исполнительная система и правозащитные организации противостояли друг другу, то теперь они выступают практически единым фронтом, забыв прошлую конфронтацию. Это произошло в силу того, что УИС смогла предложить программу своего реформирования на несколько порядков выше, глубже и шире, чем имеющиеся программы правозащитных организаций. Данная программа была изложена в разработанной Концепции реформирования уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на период до 2005 года. На ее основании были разработаны и внесены в компетентные органы основополагающие законопроекты и иные правовые нормативные акты, в том числе и те, о которых уже говорилось выше.

В развитие данной Концепции были разработаны Концепция реструктуризации промышленного производства УИС на период до 2005 г., Концепция совершенствования воспитательной работы с осужденными в условиях реформирования уголовно-исполнительной системы и некоторые аналогичные директивные документы. В своей совокупности они представляют новые подходы УИС к организации функционирования системы как в области нормотворческой, так и в правоприменительной деятельности, расстановку иных, чем ранее, акцентов в практической работе органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, в том числе и в сфере подготовки персонала. Такой подход нашел одобрение и поддержку мирового и европейского сообщества. В частности, деятельность России по реформированию своей уголовно-исполнительной системы была одобрена в мае 2000 г. в Берлине на заседании руководителей пенитенциарных систем стран — членов Совета Европы по вопросам расширения альтернатив тюремному заключению и предотвращению пыток (в котором активное участие принимал и автор). А в 2003 г. опыт России по реформированию УИС был рекомендован странам — членам Совета Европы для изучения и внедрения.

Таким образом, уголовно-исполнительная система России сейчас функционирует в более благоприятных условиях, имея поддержку, по существу, всех государственных структур, гражданского общества, включая общественные формирования, а также мирового сообщества. Это обеспечивает стабильное и устойчивое функционирование УИС, несмотря на колоссальные материальные затруднения2.

Прошедшее со дня принятия Федерального закона от 21 февраля 2001 г. № 25-ФЗ время показало своевременность и полезность гуманизации условий и порядка исполнения и отбывания наказания, особенно в виде лишения свободы. Однако выявились и отдельные проблемы в правовом регулировании данной сферы, в связи с чем Президент РФ В. В. Путин выступил с законодательной инициативой дальнейшей гуманизации уголовного и уголовно-исполнительного законодательства, в соответствии с которой Государственная Дума РФ 21 ноября 2003 г. приняла федеральные законы № 161-ФЗ "О приведении Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и других законодательных актов в соответствие с Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации" и № 162-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации". Этими и другими законами в УК, УПК, УИК и другие нормативные акты внесены существенные изменения. Так, в УК РФ было внесено 257 изменений и дополнений, а в УИК РФ — 61.

Названные законы существенно изменяют карательную политику государства, поэтому их принятие вызвало неоднозначную (зачастую негативную) реакцию среди как научных, так и практических работников, что весьма затрудняет возможность од- нозначного толкования этих правовых новелл официальными лицами и структурами, имеющими отношение к их применению. В связи с этим трудно избежать возможных коллизий при обсуждении вопросов, связанных с необходимостью более четкой увязки как различных отраслей законодательства, так и норм внутри отдельной отрасли. Следует, к сожалению, констатировать, что разработчиками принятых законов не были учтены многочисленные предложения со стороны научной общественности о широком и публичном обсуждении данных законопроектов, что в результате сказалось на их качестве.

Указанные законы исключили из перечня видов наказаний конфискацию имущества, в связи с чем ст. 62—67 УИК признаны утратившими силу. Подобное решение законодателя, на наш взгляд, является исключительно спорным, и в скором времени придется вернуться к обсуждению данного вопроса на законодательном уровне. Решение об исключении конфискации из видов наказаний принято в угоду прежде всего тем лицам, которые нажили свою собственность и капиталы незаконным путем. Иными словами, осуществлена своего рода экономическая амнистия, защитившая прежде всего интересы олигархов.

Существенной трансформации подверглось наказание в виде исправительных работ. Их традиционный вид — по месту работы осужденного — отменен, а вместо него введены исправительные работы в местах, определяемых органами местного самоуправления по согласованию с Уголовно-исполнительной инспекцией (УИИ), но в районе места жительства осужденного. В истории России такой вид исправительных работ применялся, но даже советская власть с ее плановым ведением народного хозяйства не смогла организовать их исполнение на удовлетворительном уровне, что и привело в конечном счете к их отмене. Изыскание органами местного самоуправления свободных рабочих мест для осужденных к исправительным работам будет исключительно трудным делом. При этом следует иметь в виду, что эти органы обязаны будут изыскивать дополнительные рабочие места еще и для лиц, осужденных к обязательным работам. В нынешних условиях хозяйствования решение данной проблемы представляется архисложным, так как появляется конкуренция при исполнении двух сходных видов наказания. Подверглись изменению и условия отбывания обязательных работ, которые стали в полном смысле бесплатными как для самих осужденных, так и для работодателей. Вопрос о финансировании рабочих мест для этой категории осужденных так и остался открытым. Если цивилизованные страны такие рабочие места финансируют из государственного бюджета, то в России нрезюмиру- ется, что для привлечения осужденных к обязательным работам не требуется какого-либо финансирования. Такое отношение к данному вопросу ставит под сомнение эффективность применения наказания в виде обязательных работ.

Большие изменения внесены в порядок и условия исполнения наказания в виде ограничения свободы, включая ответственность осужденных за нарушение порядка и условий его отбывания. Изменен порядок исполнения наказания в виде штрафа, в частности сейчас возможна рассрочка его выплаты до трех лет. Весьма важной представляется новелла о создании в воспитательных колониях изолированных участков, функционирующих как исправительные колонии общего режима, для содержания осужденных, достигших во время отбывания наказания возраста 18 лет.

Редакция многих норм УИК изменена в направлении гуманизации порядка и условий отбывания наказания, причем это относится не только к лишению свободы, но и ко многим другим видам наказаний, что следует признать несомненным достоинством Закона № 161-ФЗ. Вместе с тем теперь администрация УИС отстранена от процесса представления осужденных к условно-досрочному освобождению и осужденные напрямую должны обращаться в суд с ходатайством об условно-досрочном освобождении. Насколько такой порядок окажется эффективным, покажет время, а пока он вызывает много вопросов.

Необходимо сказать еще об одном важном обстоятельстве, связанном с неоднозначным толкованием вопроса о дате федеральных законов.

В законодательной практике, как правило, фигурируют три даты федерального закона: 1) дата принятия его в окончательной редакции Государственной Думой; 2) дата подписания его Президентом РФ с присвоением регистрационного номера; 3) дата вступления его в силу. Во временных параметрах эти даты не совпадают, поэтому и возникает коллизия. Приоритет отдается дате подписания закона Президентом РФ, что, на наш взгляд, противоречит ст. 2 Федерального закона от 25 мая 1994 г. № 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания", согласно которой датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции.

В марте 2004 г. в рамках проводимой в России административной реформы произошли существенные изменения в структуре исполнительной власти. Президент РФ Указом от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" установил, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. В связи с этим Мин- юсту России стали подведомственны Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная регистрационная служба и Федеральная служба судебных приставов.

В развитие названного Указа Государственной Думой 11 июня 2004 г. был принят Федеральный закон № 58-ФЗ, который уточнил нормы ряда законов (включая УИК, УК и УПК) в сфере исполнения уголовных наказаний, в том числе параметры взаимоотношений ФСИН и Минюста России.

Эти взаимоотношения определены в указах Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313, 1314 и 1315, утвердивших соответствующие положения о Министерстве юстиции РФ, Положение о Федеральной службе исполнения наказаний и Положение о Федеральной службе судебных приставов. Эти новеллы существенным образом изменили систему и структуру управления УИС России.

Данный учебник написан нетрадиционно, по своему содержанию и структуре он близок к курсу по уголовно-исполнительному праву, так как содержит большой объем информации социального, политологического, управленческого, науковедческого и исторического характера. Такой подход значительно расширяет круг потенциальных читателей (не только студенты, курсанты, слушатели, аспиранты, адъюнкты и докторанты, научные сотрудники, преподавательский состав, но и практические работники, законодатели, а также все интересующиеся данной темой граждане), дает возможность уяснить проблемы уголовно-исполнительного права России на всех этапах развития ее государственности более чем за сто лет. Это важно не только с точки зрения понимания событий сегодняшнего дня, но и в плане прошлого опыта: от чего мы ушли, что и как проходили, а главное — как двигаться дальше, не повторяя прежних ошибок. Поэтому особую значимость приобретает широкий анализ материалов как центральных архивов, так и во многом теперь для России утраченных архивов многочисленных лагерей, располагавшихся ранее на самостоятельных сейчас территориях независимых государств.

Все рассмотренное выше в своей совокупности обусловливает фундаментальный характер данного учебника, его моральное долголетие. По крайней мере, авторы на это рассчитывают и видят в этом залог выполнения своего научного долга.

А. И. Зубков,

доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РСФСР

| >>
Источник: А. И. Зубков. Уголовно-исполнительное право России: теория, зако- У26 нодательство, международные стандарты, отечественная практика конца XIX — начала XXI века: Учебник для вузов — М.: Норма. — 720 с.. 2006

Еще по теме Предисловие к третьему изданию:

  1. Предисловие к третьему изданию
  2. Предисловие
  3. 4 ПРЕДИСЛОВИЕ К ПЕРВОМУ ИЗДАНИЮ
  4. ПРЕДИСЛОВИЕ
  5. Предисловие к третьему изданию
  6. Представления российских социал-демократов о познавательном потенциале социально-философской теории марксизма
  7. ПРЕДИСЛОВИЕ К ТРЕТЬЕМУ ИЗДАНИЮ
  8. ПРЕДИСЛОВИЕ КО ВТОРОМУ ИЗДАНИЮ
  9. ПРЕДИСЛОВИЕ
  10. Предисловие
  11. ПРЕДИСЛОВИЕ K 1-МУ ИЗДАНИЮ
  12. ПРЕДИСЛОВИЕ K 1-МУ ИЗДАНИЮ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -