§ 1.1 Понятие, содержание и генезис международного полицейского сотрудничества

В последнее десятилетие XX века беспрецедентно возросла международная активность преступников, опасность которой усугубляется использованием в противоправных целях возможностей глобальных информационных технологий.

Экономическая интеграция государств, необходимость совместных действий для защиты окружающей среды, развития телекоммуникаций, науки и технологий, увеличивающиеся потребности в противодействии на международном уровне торговле наркотиками и оружием, коррупции, терроризму и организованной преступности усилили взаимозависимость между странами и создали предпосылки для большей координации государствами их целей, политики, в том числе уголовной, а также практической деятельности правоохранительных органов.

В этой ситуации для выявления и наказания современных преступников и преодоления растущей угрозы безопасности личности, государств и здоровью национальных экономик особенно важным становятся как эффективное использование существующих возможностей международного полицейского сотрудничества, так и принятие на национальном и международном уровнях мер по совершенствованию механизмов этого сотрудничества.

На Всемирной Конференции по организованной транснациональной преступности, в которой принимали участие министры внутренних дел различных государств, (Неаполь, 21-23 ноября 1994 года), было отмечено, что уровень международного полицейского сотрудничества за последние 20 лет

значительно вырос, однако «в механизмах сотрудничества все еще имеется множество пробелов, которые могут быть использованы в корыстных целях у

преступниками, особенно теми из них, кто принадлежит к наиболее влиятельным и хорошо приспосабливающимся к новым условиям транснациональным преступным организациям. Эти организации представляют серьезную угрозу для государств, сдержать которую можно лишь в том случае, если они сумеют наладить еще более тесное сотрудничество между собой»^[2].

Актуальность международного полицейского сотрудничества в реализации задач уголовной политики обусловлена также и тем, что в конце XX века после проблемы предотвращения войны «самой большой опасностью для человечества, его демократического и экономического развития, — утверждает В. В. Лунеев, — останется интенсивно растущая национальная и транснациональная преступность, которая в настоящее время включает в себя < и традиционно уголовные, и военные, и экологические, и генетические, и

прочие угрозы». Им делается вывод о том, что доминирующей кримино­логической тенденцией в начале нового столетия останутся продолжающийся

* рост преступности в мире, тенденции повышения ее общественной опасности с одновременным отставанием социально-правового контроля от растущей мобильной и мимикрирующей криминализации общественных отношений. ^[3]Начиная с 80-х гг. темпы роста преступности в мире в среднем увеличивались на 5% ежегодно.

Международное сотрудничество в целом и международное полицейское сотрудничество в частности, понимаются в научной литературе неоднозначно. Само понятие «сотрудничество» означает работу вместе, сообща, участие в об-

* щем деле^[4]. Международное сотрудничество предполагает совместную работу, участие в общих делах, затрагивающих интересы народов и государств, в сфере внешней политики.

Руководствуясь Уставом ООН (1945 г.), Декларацией о принципах международного права (1970 г.), Заключительным актом Совещания по безопасности и сотрудничеству государств в Европе (1975 г.), все государства должны поддерживать и развивать сотрудничество друг с другом, как и со всеми государствами, во всех областях в соответствии с целями и принципами Устава ООН, другими международно-правовыми документами и обязательствами.

Международное сотрудничество государств, таким образом, с одной стороны, рассматривается как самостоятельный вид деятельности, включающий совместную работу в экономической, социальной, культурной, гуманитарной и иных сферах^[5], с другой—выступает в качестве общего

принципа международного права. Большинство специалистов- международников рассматривают международное сотрудничество государств

* именно в качестве принципа международного права^[6]. Для этого имеется объективная международно-правовая основа, поскольку одобренная XXV сессией Генеральной Ассамблеи ООН 24 октября 1970 г. Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, среди основных принципов называет и межгосударственное сотрудничество.

Анализируя содержание принципа межгосударственного сотрудничества, следует сказать, что он предполагает сотрудничество государств независимо от < различий их политических, экономических и социальных систем^[7]. Такое

сотрудничество должно вести к прогрессу, иметь целью поддержание и развитие дружественных отношений, обеспечивать всеобщий мир и безопас­ность и в этом смысле являться обязательным для всех государств^[8].

Вместе с тем, поскольку принцип межгосударственного сотрудничества необходимо рассматривать в системе основных принципов современного международного права (например, в сочетании с принципами суверенного равенства государств и невмешательства во внутренние дела), следует признать, что сотрудничество во всех сферах не носит обязательного харак-

* тера.

том, что обязать государство к конкретному сотрудничеству столь же сложно, как и обязать его к дружбе с тем или иным государством. Аналогичную позицию занимает и Л.Н. Галенская^[9].

Рассматривая международное полицейское сотрудничество в этом двуединстве (деятельности и принципа), попытаемся акцентировать внимание на деятельностном аспекте. В данном качестве международное полицейское сотрудничество является частью более масштабного сотрудничества государств в разрешении глобальных социальных проблем, к которым несомненно относится проблема преступности в целом.

В научной литературе используются и иные термины, обозначающие международное полицейское сотрудничество. В частности, называются «международная борьба с преступностью», «правовое сотрудничество государств в борьбе с преступностью», «правовая помощь по уголовным делам», «сотрудничество по уголовным делам», «взаимопомощь по уголовным делам»^[10]. Эти термины, по нашему мнению, являются не вполне подходящими, поскольку не соотнесены друг с другом и не отражают в полной мере содержание и характер рассматриваемого явления.

Международное полицейское сотрудничество как деятельность является важной сферой международных отношений, обеспечивает международно­правовой и внутригосударственный правопорядок, способствует международной и национальной безопасности. Такое сотрудничество представляет собой специфическую деятельность государств и других субъ­ектов международных отношений в сфере предупреждения преступности, борьбы с ней и обращения с правонарушителями. При этом объем, основные направления и формы сотрудничества определяются содержанием и особенностями международной и внутригосударственной преступности, а

также политикой различных государств в сфере борьбы с преступностью, развитостью правовой системы этих государств, степенью их включенности в

*

международные отношения.

По своему содержанию международное полицейское сотрудничество включает осуществляемые на основе действующих норм международного права и национального законодательства согласованные действия, взаимопомощь заинтересованных государств, прежде всего в лице их правоохранительных органов, по предупреждению, выявлению, пресечению, расследованию и судебному рассмотрению преступлений, затрагивающих интересы нескольких государств либо всего мирового сообщества, а также по * исполнению наказаний и обращению с правонарушителями^[11].

Интегрированной целью международного сотрудничества в рассматриваемой сфере является совместное, объединенное противодействие преступности, затрагивающей интересы нескольких государств или всего международного сообщества^[12]. Эта цель реализуется через соответствующие задачи, которые включают в себя решение более частных, но взаимосвязанных вопросов. Такими задачами являются:

а) организация предупреждения международной (транснациональной) преступности;

б) осуществление мер непосредственной борьбы с ней;

в) обеспечение надлежащего обращения с правонарушителями в соответствии с международными стандартами¹.

Реализация названных цели и задач осуществляется как международными организациями, созданными для этого государствами, так и самими государствами по конкретным направлениям деятельности и в определенных формах.

Поскольку международное полицейское сотрудничество осуществляется в

> основном государствами в лице соответствующих органов государственной

власти², то вполне обоснованно можно говорить о нем как о направлении государственной политики в сфере борьбы с преступностью. Эта позиция основывается как на приведенных суждениях автора, так и на взглядах П.Ф. Гришанина, Г.М. Миньковского, В.П. Ревина, В.Ф. Цепелева и некоторых других специалистов в области уголовной политики³.

Действительно, содержание международного сотрудничества государств как деятельности по предупреждению преступности, борьбе с ней и обращению с правонарушителями отражает суть уголовной политики, которая * представляет собой целенаправленную активную деятельность государства по

защите общества от преступности, разработку и реализацию целей и задач,

¹ Выделение названных задач основывается на международно-правовых документах, принятых на конгрессах ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, а также в Комиссии ООН по преду­преждению преступности и уголовному правосудию.

² Более полное освещение круга субъектов международного полицейского сотрудничества в борьбе с преступностью рассматривается автором в § 2 данной главы.

« ³ Гришанин П.Ф. Современные проблемы уголовной политики и уголовно­

правовой практики.—М., 1994. С. 18—19; Минъковский Г.М., Ревин В.П. Уголовная политика и ее реализация в деятельности органов внутренних дел.—М., 1996. С. 12—13; Уголовная юстиция: проблемы международного

определение средств, форм и методов такой деятельности государственных, прежде всего правоохранительных, органов^[13]. Весьма примечательным в этой связи является то, что структурные подсистемы (элементы) уголовной политики (специальная профилактика, уголовно-правовое и уголовно­исполнительное воздействие) соответствуют структуре и содержанию международного полицейского сотрудничества.

Органическое единство и взаимосвязь уголовной политики государства и международного полицейского сотрудничества государств подтверждаются и принципами уголовной политики. Так, принцип законности, с одной стороны, означает, что положения уголовной политики должны соответствовать не только Конституции РФ, российскому законодательству, но и международно­правовым обязательствам России. С другой стороны, международная солидарность как принцип уголовной политики предполагает взаимную заинтересованность и взаимопомощь государств в совместной борьбе с преступностью, особенно с наиболее опасными видами транснациональной и организованной преступности.

Следует отметить, что взаимодействие при реализации международного сотрудничества как направления уголовном политики государства имеет помимо содержательного и организационно-правовой, информационно- * аналитический, методический и ресурсный аспекты^[14]. Без этих видов

обеспечения вряд ли возможна успешная реализация целей и задач уголовной политики в целом и международного сотрудничества в данной сфере в частности. Названное обстоятельство следует учитывать государствам, государственным органам и их должностным лицам, другим субъектам, реализующим международное полицейское сотрудничество как направление

борьбы с преступностью, включая международное сотрудничество в этой области.

В частности, в Заключительной декларации, принятой на Второй встрече на высшем уровне (Страсбург, 10—11 октября 1997 г.), главы государств и правительств стран—участниц Совета Европы, выразив озабоченность масштабами угрозы транснациональной преступности для безопасности граждан и демократии, высказались за своевременный поиск решения проб­лем, которые связаны с противодействием распространению наиболее опасных видов этой преступности на всем континенте при обязательном условии— соблюдении основных прав и свобод, закрепленных в Европейской конвенции « о защите прав человека и в других международно-правовых документах.

Приведенные положения затрагивают, в общем плане, вопросы о принципах международного полицейского сотрудничества, их взаимодействия друг с другом и с принципами уголовной политики государств. Дело в том, что, с одной стороны, такое сотрудничество должно строиться на основе принципов внутригосударственной политики в сфере борьбы с преступностью, о чем говорилось ранее; с другой — это сотрудничество должно осуществляться на основе общепризнанных принципов международного права, что, в свою очередь, не может не оказывать влияния на формирование и * реализацию уголовной политики. Причем второй аспект имеет в настоящее

время более важное, приоритетное значение^[15][16].

В этой связи следует отметить, что в специальной литературе выделяют две группы принципов, лежащих в основе международного полицейского сотрудничества.

1. Общие (основные) принципы международного права,

сформулированные в Декларации о принципах международного права, одобренной XXV сессией Генеральной Ассамблеи ООП 24 октября 1974 г. К этим принципам относятся:

— неприменение силы и угрозы силой;

— мирное разрешение международных споров;

— невмешательство во внутренние дела;

— межгосударственное сотрудничество;

— равноправие и самоопределение народов;

— суверенное равенство государств;

— добросовестное выполнение государствами обязательств^[17].

2. Специальные принципы:

— невыдача политических эмигрантов (политических преступников) ;

— неотвратимость наказания (ответственности);

— гуманность;

— защита прав граждан за границей^[18].

Сказанное позволяет констатировать, что в ходе международного полицейского сотрудничества государства и представляющие . их правоохранительные органы обязаны учитывать в своей деятельности общепризнанные принципы международного права, а также принципы * внутренней уголовной политики, закрепленные в конституционном,

уголовном, уголовно-процессуальном и уголовно-исполнительном законодательстве государств. Все это требует длительной и сложной работы как на внешнеполитическом и внутриполитическом, так и законодательном, правоприменительном и организационно-управленческом уровнях.

Поэтому в широком смысле международное полицейское сотрудничество представляет собой довольно сложную систему отношений, включающую согласованную политику, законодательство, правоприменительную и организационно-управленческую, информационную и научно- исследовательскую деятельность государств, государственных органов и должностных лиц, а также международных организаций по предупреждению преступности, борьбе с ней и обращению с правонарушителями.

В рамках названной системы к настоящему времени сложился определенный механизм реализации международного полицейского сотруд­ничества. Этот механизм включает договорно-правовой (конвенционный) и « организационно-правовой (институционный) элементы осуществления

совместной деятельности^[19]. Каждый из них требует более подробного рассмот­рения.

Само понятие международного договора определено в ст. 2 Венской кон­венции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г. Оно вос­произведено в п. «а» ст. 2 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации». Международный договор Российской Федерации означает «международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (государствами) либо с международной * организацией в письменной форме и регулируемое международным правом,

независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования». Из ч. 3 ст. 2 указанного закона следует, что международные договоры, заключаемые от имени Российской Федерации,

именуются межгосударственными договорами, от имени Правительства Российской Федерации — межправительственными договорами, от имени федеральных органов исполнительной власти — договорами межведомственного характера. Это могут быть договоры, соглашения, конвенции, протоколы, обмен письмами или нотами и др ^!.

Конвенционный элемент механизма международного полицейского сотрудничества включает в себя комплекс межгосударственных соглашений, предусматривающих договорно-правовую координацию усилий государств в сфере борьбы с преступностью.

Сюда относятся:

1. Многосторонние универсальные конвенции (договоры, соглашения), в которых содержатся общие нормы и институты об ответственности за международные преступления и правонарушения, например: Устав Международного Военного Трибунала (1945 г.), Конвенция о неприменении сроков давности к военным преступникам и преступлениям против человечества (1968 г.) и другие подобные документы.

2. Многосторонние целевые конвенции (договоры, соглашения), в которых имеются нормы и институты об ответственности за отдельные преступления, затрагивающие интересы многих государств или всего мирового сообщества, в частности:

Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него (1948 г.), Конвенция о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ (1988 г.), Международная конвенция о борьбе с захватом заложников (1979 г.) и т.д.

¹ Международно-правовой компонент регламентации участия России в межгосударственном сотрудничестве в борьбе с преступностью и обеспечении общественной безопасности включает в себя более 600 двусторонних и многосторонних договоров межгосударственного, межправительственного и межведомственного уровня. См.: Зимин В.П. Вступительная статья. Участие органов внутренних дел и внутренних войск МВД России в международном сотрудничестве. И Сборник документов. Выпуск 1. - М., 1999. С. 15.

3. Многосторонние региональные конвенции (договоры, соглашения), имеющие, как правило, целевой характер, т. е. предусматривающие нормы и институты об ответственности за отдельные виды преступлений либо регламентирующие другие вопросы борьбы с преступностью в рамках определенного региона. Ими являются: Европейская конвенция о выдаче правонарушителей (1957 г.) с Дополнительными протоколами к ней (1975 и 1978 гг.), Европейская конвенция о правонарушениях, связанных с культурной собственностью (1985 г.), Конвенция Совета Европы об «отмывании», выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности (1990 г.), Конвенция СНГ о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (1993 г.) и т.д.

4. Двусторонние договоры (соглашения) об оказании правовой помощи по уголовным делам, о выдаче преступников, о борьбе с отдельными видами преступлений, затрагивающих интересы нескольких государств. К таким документам, например, относятся: Договор между Российской Федерацией и Эстонской Республикой о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (1993 г.), Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан о сотрудничестве в борьбе с преступностью (1995 г.) и другие аналогичные акты, Договор между Российской Федерацией и Республикой Кипр о передаче для отбывания наказания лиц, осужденных к лишению свободы (1996 г.)¹.

Перечисленные источники составляют единый комплекс договорно­правовой основы международного полицейского сотрудничества. Именно на этой основе осуществляется установление уголовной ответственности

¹ Более полный перечень названных документов см.: Международно­правовые акты государств—участников СНГ в области борьбы с преступ­ностью.—М., 1999; Сборник международных договоров Российской Федера­ции по оказанию правовой помощи.—М., 1996; Защита прав человека и борьба с преступностью. Документы Совета Европы.—М., 1997; Действующее

(криминализация) за деяния, которые посягают на интересы и причиняют вред интересам мира и безопасности человечества в целом либо затрагивают ф -Г»

интересы нескольких государств. В конечном счете, речь идет о международном уголовном праве^[20][21].

Международное уголовное право, как отрасль международного публичного права, служит правовой основой международного полицейского сотрудничества. В.П. Панов определяет международное уголовное право как систему принципов и норм, регулирующих сотрудничество государств в борьбе с преступлениями, предусмотренными международными договорами^[22]. Относительно институционного элемента механизма международного v полицейского сотрудничества следует сказать, что организационно-правовое

содержание этого элемента характеризуется наличием организационно­структурного, организационно-управленческого, информационного, методического и ресурсных аспектов. Иными словами, речь здесь идет о создании организационных структур (межгосударственных,

межправительственных и иных международных организаций) для реализации международного сотрудничества в сфере борьбы с преступностью, - их непосредственной деятельности и всех видах обеспечения этой деятельности.

Особо следует сказать о богатой, многовековой истории международного

* сотрудничества, его возникновении и развитии. Так, из летописных

источников известно, что в договоре, заключенном в 1296 г. до н. э. между египетским фараоном Рамсесом II и царем хеттов Хаттушилем III, было зафиксировано обязательство: «Если кто из Египта и уйдет в страну хеттов, то царь хеттов не будет его задерживать в своей стране, но вернет в страну

Рамсеса»¹. Правда, из приведенного текста договора нельзя сделать однозначного вывода о выдаче именно преступников, скорее всего, речь шла о возвращении всех лиц (включая рабов), которые убегали из Египта в соседнюю страну.

Аналогичные договоры существовали между древнегреческими полисами—государствами, а также между Древним Римом и другими государствами. Конечно, в первую очередь положения этих договоров и факты выдачи касались беглых рабов Греции и Римской империи, поскольку сам факт их побега считался преступлением². По этому поводу Р.М. Валеев отмечал: «Договоры рабовладельческих государств показывают, насколько институт выдачи преступников носил ярко выраженный классовый характер, защищавший интересы господствующих классов»³. В то же время выдаче подлежали и уголовные преступники, в частности посягнувшие , на неприкосновенность послов, жизнь н имущество свободных граждан. Вместе с тем в силу разобщенности и соперничества государств, а также не­ограниченных возможностей монархов распоряжаться жизнью и судьбой своих подданных (казнить, обратить в рабство, изгнать и т. п.) институт выдачи в те времена был несовершенен и применялся довольно редко^[23].

Международное сотрудничество касалось и Древней Руси. Так, в договорах Киевской Руси с Византией, заключенных князем Олегом в 911 г. и князем Игорем в 944 г., содержались положения о том, что русские, совершившие преступления в Византии, должны быть выданы для наказания в свою страну, а греки, соответственно,— высылаться в. Византию^[24]. Из более

¹ История дипломатии.—М., 1959. Т. 1. С. 21.

² Никольский Д.П. О выдаче преступников по началам международного

права.—СПб., 1884. С. 80.

³ Валеев Р. М. Выдача преступников в современном международном пра-

поздней российской истории известна «договорная запись» 1649 г. со Швецией о взаимной выдаче перебежчиков. Примечательными чертами этих договоров были, во-первых, своеобразный иммунитет чужеземцев от местной юрисдикции; во-вторых, предусматривалась выдача за общеуголовные преступления (убийство, разбой, грабеж, кража и Др.). В том, что касается выдачи перебежчиков, следует отметить, что она была избирательной, политически конъюнктурной^[25].

Поскольку обычаи в сфере внешних сношений и международные договоры эпохи феодализма не позволяли государствам распространять свои уголовные законы и юрисдикцию на территории других государств, в этот w период формируются институт гостеприимства—прообраз предоставления

убежища— и правила дипломатического иммунитета для послов и посольских работников иностранного государства. Это существенно изменяло и даже ограничивало применение института выдачи, так как практически перестали выдаваться лица, преследуемые за политические убеждения, лица, совершившие преступления против государства (так называемые политические преступления)^[26]. Мусульманские страны не выдавали исповедовавших ислам лиц государствам с иной господствующей религией^[27]. Католическая церковь начинает активно использовать институт выдачи для преследования еретиков. * Несмотря на возникновение подобной практики, вплоть до начала XVIII в.

международные договоры в рассматриваемой сфере характеризовались наличием в них положений о выдаче лиц, совершивших как политические, так и общеуголовные преступления^[28].

Вместе с тем в эпоху феодализма расширился не только круг участников международного общения, но и сама сфера полицейского сотрудничества.

Особенно это стало заметно в позднефеодальный период развития общества, когда, с одной стороны, уголовная преступность стала носить относительно массовый характер, давая тем самым толчок к усилению разработки и применения как национальных, так и международных форм и способов борьбы с ней; с другой—расширилось международное сотрудничество в таких важных областях, как торговля, торговое мореплавание, географические путешествия ради открытия и захвата новых земель. В этот период наметилось сотрудничество государств в борьбе с такими конкретными видами преступлений, затрагивавших их общие интересы, как, например, морское пиратство. В частности, морские пираты были объявлены врагами рода человеческого (Rostis Rumoni generis).

Таким образом, полиция, получив развитие при феодализме развивалось такое направление международного полицейского сотрудничества, как договорно-правовая координация борьбы с преступлениями, затрагивающими интересы нескольких государств. Вполне понятно, что в те времена сотрудничество государств касалось лишь борьбы с самой преступностью и не затрагивало проблем предупреждения преступлений и обращения с правонарушителями^[29].

В дальнейшем, с распространением таких видов преступлений, как пиратство, работорговля, фальшивомонетничество, контрабанда, и других, затрагивавших интересы многих государств, усиливалась потребность сотрудничества в борьбе с ними. В этих целях возникла необходимость унифицировать нормы уголовного законодательства и юридическую практику их применения. Буржуазно-демократические революции XVII— XVIII вв. в Европе, прежде всего Французская революция 1789—1799 гг., вызвали активное формирование национальных правовых систем, включая уголовное право. При этом общие закономерности развития европейских буржуазных государств привели к тому, что нормы и институты общей части, виды

преступлений по уголовному законодательству разных стран во многом совпадали. Такое положение позволяло строить достаточно прочные отношения по международному сотрудничеству в сфере борьбы с уголовной преступностью^[30].

С тех пор положения о выдаче лиц, преследовавшихся по политическим мотивам, стали исключаться из договоров о выдаче преступников. Более того, государства стали официально предоставлять политическое убежище лицам, совершившим государственные преступления. Так, в Конституции Франции 1793 г. устанавливалось: «Французский народ предоставляет убежище иностранцам, изгнанным из пределов своей родины за преданность свободе. Он отказывает в убежище тиранам»^[31]. Стал утверждаться принцип выдачи только лиц, совершивших общеуголовные преступления^[32].

В этот период в договорах фиксировались положения, определяющие нормы, правила и процедуры экстрадиции, такие важные начала института выдачи, как принципы взаимности и невыдачи собственных граждан. Заключались как двусторонние, так и многосторонние соглашения о выдаче преступников^[33]. Так, в 1802 г. был подписан Амьенский договор между Великобританией, Голландией, Испанией и Францией. В Бельгии был принят первый закон о выдаче (1833 г.).

Своеобразием названных документов являлось то, что институт выдачи не только способствовал борьбе государств с преступностью, но и обеспечивал при этом определенные гарантии законности. В частности, предусматривался принцип «двойной» криминальности, в соответствии с которым деяние, явля­ющееся основанием для выдачи, должно было считаться преступным по уголовному закону как запрашивающего, так и выдающего государства.

Оговаривался принцип специализации, или конкретности, в соответствии с которым выданное лицо могли осудить лишь за то преступление, за которое оно было выдано. Эти принципы получили дальнейшее развитие в по­следующие времена¹. В целом продолжает укрепляться такое направление международного полицейского сотрудничества, как договорно-правовая координация борьбы с преступностью транснационального характера.

В связи с ростом в XIX в. таких преступлений, как: пиратство; работорговля и обращение в рабство; торговля женщинами и детьми; распространение порнографии; незаконный оборот наркотиков; контрабанда; фальшивомонетничество; столкновения морских судов и неоказание помощи

* на море, государства стали активнее и теснее сотрудничать в борьбе с ними².

Венский конгресс 1815 г. принял по этому поводу специальную декларацию. Аахенский конгресс 1818 г. осудил как преступную деятельность торговлю неграми. Лондонский договор 1841 г., заключенный Англией, Австрией, Пруссией, Россией и Францией, приравнял работорговлю к пиратству и предоставил военным кораблям этих стран право останавливать и обыскивать подозреваемые в работорговле суда, освобождать невольников и передавать виновных органам правосудия. В 1862 г. Англия и США заключили договор о взаимном обыске подозреваемых судов³.

* В развитие этих тенденций в 1885 г. на Берлинской конференции 16 государств подписали Генеральный акт о Конго, в котором подтвердили предыдущие решения о преступности и наказуемости работорговли. Через пять лет на Брюссельской конференции (1890 г.) был подписан Генеральный акт, согласно которому государства-участники взяли на себя обязательства принять национальные уголовные законы, устанавливающие ответственность за насильственный захват невольников, их перевозку, и реализовать

Лукашук И. И, Наумов А. В. Указ. раб. С. 31

² Галенская Л. Н. Международная борьба с преступностью.—М., 1972. С. 26 и др.

³ Панов В. П. Указ. раб. С. 10.

практические меры по пресечению таких преступлений на своих территориях. В этом же ряду можно назвать решения Лондонского международного

* конгресса по борьбе с торговлей женщинами в целях разврата (1899 г.).

В данный период, когда существовали и развивались старые формы международного полицейского сотрудничества, возникает объективная необходимость создания специальных межгосударственных органов и международных организаций, предназначенных для обсуждения и разрешения проблем этой деятельности. Дело в том, что к середине XIX в. международное сотрудничество расширилось как по кругу государств-участников, так и по своему содержанию. Оно стало включать не только решение задачи борьбы с Ф преступлениями международного характера, но и рассмотрение проблем

предупреждения преступности и обращения с правонарушителями. Все это требовало новых подходов к организации сотрудничества, которые были найдены и получили развитие. В этот период появляются новые и совершенствуются старые формы сотрудничества: заключаются договоры, проводятся конгрессы и конференции, создаются международные органы и организации, специально занимающиеся проблемами предупреждения пре­ступности, борьбы с ней и обращения с правонарушителями. Например, в 1846 г. во Франкфурте проходит Международный конгресс по уголовной

* преступности и исправительным учреждениям^[34], на котором впервые комплексно рассматриваются общие проблемы борьбы с преступностью.

В 1872 г. на Международном пенитенциарном конгрессе в Лондоне создается Международная уголовная и пенитенциарная комиссия (МУПК), которая просуществовала до 1950 г., когда ее функции бьши переданы ООН. По инициативе МУПК были созваны еще десять (II—XI) пенитенциарных конгрессов, на которых обсуждались различные проблемы борьбы с пре- ступностью: унификация договоров об экстрадиции и национального уголовного законодательства; возможность выдачи государством собственных

граждан; идентификация преступников; уголовное наказание иностранцев; уголовная статистика; координация деятельности органов полиции и др. На последних конгрессах обсуждались уже как самостоятельные проблемы предупреждения преступности, в частности преступности несо­вершеннолетних¹.

К концу XIX в. складывается научно-информационное направление международного сотрудничества в борьбе с преступностью. В 1889 г. по инициативе немецкого криминалиста Франца фон Листа² создается Международное криминалистическое общество (Международный союз криминалистов), которое провозглашает задачу изучения и подавления транснациональной преступности, призывает к проведению в этих целях научных исследований и международных мероприятии (конгрессов, кон­ференций, семинаров и т. п.). Известно, что многие ученые, выступавшие в тот период за развитие научного сотрудничества в борьбе с преступностью, говорили о необходимости обмена сведениями о нормах национального уголовного, пенитенциарного и иных отраслей права; информацией о практике применения этих норм и данными уголовной статистики, опытом подготовки и реализации международно-правовых (договорных) норм и обязательств в сфере борьбы с преступностью. Именно тогда, на рубеже XIX—XX вв., возникла идея создания международного уголовного права³. Однако комплексные исследования проблемы международного сотрудничества в борьбе с преступностью появились лишь в XX в.⁴

Активное участие в проводимых международных мероприятиях по

¹ Бородин С. В, Ляхов Е. Г. Указ. раб. С. 17.

² Именно Ф. Лист в 1883 г. написал, что «преступники начали колесить по всему свету, свободно переезжая из страны в страну. Полиция в большинстве случаев теряет их след у границ своего государства, за пределами которого они оказываются недосягаемыми для правосудия» (Цит. по кн.: Родионов К.С. Интерпол: вчера, сегодня, завтра.—М., 1990. С. 14).

³ КарпецИ.И. Преступления международного характера.—М., 1979. С. 12.

⁴ Галенская Л.Н. Правовые проблемы сотрудничества государств в борьбе

обсуждению проблем борьбы с преступностью принимали российские специалисты-криминалисты, изучавшие вопросы преступления и наказания^[35][36]. Этому способствовали достаточно высокая развитость криминалистических отраслей юридической науки в России второй половины XIX—начала XX вв. и благоприятные социально-политические и экономические условия, создавшиеся в результате судебно-правовых реформ 60-х гг. XIX в^[37]. Международное сотрудничество в данной сфере осуществлялось также по линии официальных государственных органов и учреждений дореволюционной России. Например, проведенное В. А. Чирикиным исследование позволяет утверждать, что первые договоры о выдаче (экстрадиции) лиц, прежде всего совершивших государственные (политические) преступления, об их преследовании и наказании, мерах борьбы с подобными посягательствами были заключены Россией со Швецией (1810 г.), Австрией (1833 г.), Пруссией (1834 г.). Выполнение этих соглашений осложнялось тем, что в период с начала 60-х гг. XIX в. и до 1881 г. действовал принцип невыдачи государствами политических преступников.

Однако после убийства 1 марта 1881 г. Александра II Россией были заключены двусторонние договоры об экстрадиции именно политических преступников, покушавшихся на жизнь правителей и членов их семей, с Бельгией (1881 г.), Монако (1883 г.), Германией, Баварией, Австро-Венгрией и Румынией (1885 г.), Португалией (1887 г.), Испанией (1888 г.), Люксембургом

* (1892 г.), США (1893 г.), Болгарией и Японией (1911 г.). Более того, в марте 1904 г. в Санкт-Петербурге десятью европейскими правительствами было подписано конфиденциальное (секретное) соглашение о борьбе с преступлениями анархистов.

К концу XIX в. в условиях роста общеуголовной преступности возникла необходимость установления сотрудничества государств в борьбе с ней. Первым шагом России в этом направлении стало заключение международных договоров о взаимной выдаче преступников и правовой помощи по уголовным делам. Начиная с конца 60-х гг. XIX в. и до 1917 г. Россия подписала с другими европейскими государствами и США 21 конвенцию. В начале XX в. эти соглашения были дополнены российско-швейцарской (1908 г.), российско- датской (1909 г.) и российско-монакской декларациями (1910 г.) о взаимной выдаче лиц, преследуемых за злоупотребление взрывчатыми веществами. По­скольку в деле заключения международных соглашений о взаимной выдаче преступников Россия имела богатейшую практику, то такие государства, как Англия, США, Бельгия, Португалия, и некоторые другие обращались к российскому правительству с целью изучения опыта.

* Кроме того, с 70-х гг. XIX в. Россия была связана целым рядом международных договоров, которые определяли сотрудничество с различными государствами относительно оказания правовой помощи, в частности: о судебных издержках (со Швецией и Норвегией—1870 г.); о передаче судебных объявлений и исполнении судебных поручений (с Италией—1874 г.); о не­посредственных сношениях пограничных судебных учреждений (с Германией—1879 г., Австрией—1884 г., Румынией—1894 г.); об издержках по исполнению судебных поручений по уголовным делам (с Францией—1890 г.) и др.

Россия была участником многосторонних конвенций: о пресечении торговли женщинами (1910 г.); о борьбе с распространением порнографии (1910 г.) и наркотиков (1911 г.); С участием России были учреждены Международная уголовно-пенитенциарная комиссия (1872 г.),

Международный Союз криминалистов (1889 г.) *.

Наибольшую инициативу в деле установления международных контактов в сфере совместной борьбы с преступностью в конце XIX— начале XX вв. проявляют представители полицейских органов наиболее развитых государств. По их убеждению, международно-правовые средства борьбы с уголовной преступностью следовало дополнить специфическими полицейскими средствами и методами, а всю повседневную работу по реализации международного сотрудничества в этой сфере по силам было осуществить только органам полиции разных государств.

Впервые подобная мысль была высказана еще в 1889 г. на учредительном заседании Международного союза специалистов уголовного права (криминалистов). Его участники констатировали появление «международной преступности» и призвали полицейские службы разных стран к согласованным действиям по ее подавлению. Одновременно с этим стали раздаваться призывы создать под мероприятия, проводимые в ходе сотрудничества с полициями других стран, постоянно действующую организационную структуру как на национальном, так и на международном уровнях^[38][39].

Несколько лет спустя, в 1905 г., в Гамбурге на заседании Международного криминалистического общества было принято обращение ко всем государствам мира создавать в своих полицейских ведомствах специальные подразделения для ведения борьбы с «международной преступностью».

Помимо этого высказывались также мнения о создании международных поли­цейских центров по борьбе с отдельными видами транснациональных преступлений. Аналогичные объединительные процессы происходили и в Америке, где на конференциях представителей полиции в 1905 г. и в 1910 г. в Буэнос-Айресе прозвучал призыв к созданию «всемирного союза полиции» и были приняты решения о практической помощи по делам о преследовании лиц, бежавших из стран, в которых они совершили преступления^[40].

Во исполнение высказанных предложений эти вопросы в 1909, 1912, 1913 и 1914 гг. активно обсуждались на международном уровне представителями уголовной полиции различных государств. В частности, на конгрессе в Монако

# (апрель 1914г.) было принято решение о необходимости централизации информации о внешних приметах преступников дактилоскопических данных, вещественных доказательствах, обнаруженных на месте совершения преступлений, а также о классификации этих материалов и организации обмена ими между индентификационными службами органов полиции государств-участников. С этой целью была учреждена специальная комиссия по изучению идентификационной практики разных стран. Результаты исследования предполагалось представить через два года к следующему конгрессу в Бухаресте, где намечалось решить вопрос о создании

* международного бюро идентификации. По существу, вопрос о создании Интерпола был предрешен, но этому помешала первая мировая война.

После ее окончания, в условиях резкого роста уголовной преступности и сопутствующих ей криминогенных явлений (алкоголизма, наркомании и проституции) в странах Европы, в Вене в 1923 г. состоялся II Международный конгресс уголовной полиции. Этот конгресс 7 сентября 1923 г. учредил постоянно действующую Международную комиссию уголовной полиции ф (впоследствии Международная организация уголовной полиции—Интерпол) и

принял ее Устав (в 1956 г. утверждена новая редакция). Целями этой

организации в момент ее создания провозглашались:

а) способствование установлению взаимных деловых контактов между полицейскими органами в рамках законов, действующих в странах- участницах;

б) забота о создании и успешной деятельности всех национальных учреждений, призванных вести борьбу с уголовными преступлениями.

В новой редакции Устава эти цели были несколько скорректированы. В частности, согласно ст. 2 к целям Интерпола относятся:

а) обеспечение и развитие взаимного сотрудничества всех органов (учреждений) уголовной полиции в рамках существующего законодательства стран и в духе Всеобщей декларации прав человека;

б) создание и развитие учреждений, которые могут успешно способствовать предупреждению и борьбе с общей уголовной преступностью.

Россия в качестве правопреемника Союза ССР состоит в Интерполе с 1990 г. Вместе с тем более детальное рассмотрение проблем деятельности данной организации не входит в предмет и задачи настоящего исследования, поскольку эти вопросы достаточно подробно освещены в специальной литературе^[41].

Созданная в 1919 г. Лига Наций не уделяла особого внимания проблемам * международного сотрудничества в борьбе с преступностью и не имела для

этого специальных органов. Вместе с тем, поскольку эта организация выполняла определенные экономические и социальные функции в области международного сотрудничества государств, некоторые вопросы борьбы с транснациональной преступностью ею затрагивались^[42]. Так, по рекомендации

Международной конференции по борьбе с торговлей женщинами и детьми (1921 г.) Лига Наций учредила Совещательный комитет по борьбе с торговлей женщинами и детьми (1922 г.), а несколько позже (1936 г.) преобразовала его в Совещательный комитет по социальным вопросам. На этот орган был возложен контроль за выполнением и соблюдением международных договоров не только по борьбе с торговлей женщинами и детьми, но и торговлей порнографическими изданиями. На основании положений Конвенции о рабстве (1926 г.) и резолюций самой Лиги Наций (1932 и 1934 гг.) был образо­ван Совещательный комитет экспертов по борьбе с рабством.

В соответствии с резолюцией Ассамблеи Лиги Наций был создан 4 Совещательный комитет по торговле опиумом и другими наркотиками (1920

г.), имеющий консультативный статус. Кроме этого органа проблемой наркотиков также занимались Постоянный комитет по опиуму, учрежденный в соответствии с Женевской конвенцией о наркотических средствах (1935 г.), п Контрольный орган, созданный на основании решений Женевской конвенции об ограничении производства п о регламентации распределения наркотических средств (1931 г.).

Следует отметить, что названные органы Лиги Наций занимались главным образом научно-информационной и консультативной работой, поскольку не * имели ни полномочий, ни реальных возможностей осуществлять

координационную или иную организаторскую деятельность в сфере борьбы с транснациональной преступностью. Понимая это, наиболее развитые государства мира предпринимали определенные шаги по выработке единой политики, по унификации уголовного законодательства как правовой основы борьбы с международной преступностью. Так, Брюссельский конгресс Международной ассоциации уголовного права (1926 г.) принял решение о У созыве международной конференции представителей национальных комиссий

по подготовке проектов новых уголовных кодексов, созданных в ряде стран, для того чтобы «рассмотреть и унифицировать принципы, положенные в

основание разрабатываемых проектов уголовных кодексов, вводя туда по возможности общие начала применения уголовной репрессии»^[43].

Во исполнение этого решения в период с 1927 г. по 1935 г. было проведено пять международных конференций по унификации уголовного законодательства ведущих капиталистических государств мира. По свидетельству специалистов, работа по унификации уголовного законодательства капиталистических стран развернулась в широкое и хорошо организованное международное движение и представляла собой действительно новый этап в процессе консолидации усилий этих государств, в частности в оценке терроризма².

Вторая мировая война (1939—1945 гг.) вновь приостановила созидательную работу по международному полицейскому сотрудничеству. Эта работа возобновилась после окончания войны и создания в 1945 г. Организации Объединенных Наций, которая одной из своих целей (согласно ст. 1 Устава ООН) провозгласила: «Осуществлять международное сотруд­ничество в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера»¹. Поэтому вполне обоснованно, что именно под эгидой ООН получила дальнейшее развитие многогранная деятельность по осуществлению международного сотрудничества в борьбе с преступностью. Сказанное позволяет сделать вывод о том, что международное полицейское сотрудничество, зародившееся в период создания первых древних государств (в конце II тысячелетия до н. э.), прошло в своем становлении и развитии длительный и неоднозначный путь, который предопределил современное состояние и тенденции данной деятельности государств и международного сообщества. Международное полицейское сотрудничество стало объективной необходимостью, получив достаточную научную, правовую и организационную основу.

¹ ТрайнинА.Н. Избранные произведения.—М.» 1969. С. 19.

² Там же. С. 20.

Вместе с тем, столь же очевидно из приведенных выше определений, что нормы, относящиеся к международному полицейскому сотрудничеству, не выделялись в самостоятельный юридический институт ввиду их крайней ограниченности и неразвитости^{1 [44].}

С развитием специальной договорной базы по вопросам международного полицейского сотрудничества дифференцировались вопросы осуществления оперативно-розыскной деятельности, уголовного преследования, выполнения процессуальных действий, розыска и экстрадиции преступников, передачи осужденных для отбывания наказания, стало возможным говорить об обособлении названных правовых институтов.

Вышеизложенный анализ научной и учебной литературы позволяет сделать вывод о том, что международное полицейское сотрудничество представляет собой сложную систему правоотношений в сфере внешней политики, международного публичного и уголовного права, правоприменительной, организационно-управленческой, информационной и научно-исследовательской деятельности, осуществляемой государством посредством государственных органов (включая полицию) и должностных лиц, а также международных организаций по предупреждению преступности, контролю за ней и обращению с правонарушителями.

Оформление института международного полицейского сотрудничества выразилось в создании системы его субъектов и комплекса специальных договорных норм, зафиксированных в отдельных договорах либо отдельных разделах договоров, регулирующих межгосударственные и межведомственные отношения в процессе деятельности государственных органов, являющихся субъектами международного полицейского сотрудничества.

До последних десятилетий XX века институт международного