ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы диссертационного исследования. Для науки конституционного права актуальность проблемы институционального оформления отношений государства и человека в контексте развития демократии и укрепления конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина не вызывает сомнения.

В каждой конкретной стране концепция защиты прав и свобод человека и гражданина, создание тех или иных правозащитных институтов и механизмов, их полномочия и способы осуществления контроля за обеспечением и гарантиями прав человека зависят от государственного и общественного строя, соответствующей ему правовой системы, юридических традиций, уровня развития демократии, зрелости гражданского общества и т.д. Эти факторы создают необходимые предпосылки для осуществления прав человека. Наряду с этим на эволюцию и реализацию прав человека внутри государства значительное влияние оказывает международное право в области прав человека.

Следует согласиться с профессором В.Д. Зорькиным, что «одним из главных факторов сегодняшних перемен стала набирающая темп и масштабы глобализация, которая наращивает плотность коммуникаций между странами и регионами и углубляет их взаимосвязанность и взаимозависимость. Глобализация, как и любое значительное явление социальной жизни, имеет позитивные, и негативные аспекты. Процесс «турбулентно-хаотизирующей» глобализации оказывает возрастающее социокультурное давление на общество и юридическое сообщество каждой страны. Одной из наиболее острых проблем правового регулирования нынешней «эпохи перемен» стали конфликты вокруг содержания и объема понятия «права человека»»^[1], а также поиск баланса между базовыми конституционными ценностями государств и международными нормами по правам человека при создании и

функционировании внутригосударственных правозащитных механизмов.

В мировой практике к элементам относительно нового правозащитного механизма, функционально реализующего прямые и обратные связи между властью и обществом, государством и гражданином, можно отнести государственные органы по содействию правам человека и их защите.

По пути учреждения таких государственных правозащитных структур (различных типов) вместо/или дополнительно к действующим омбудсменам^[3], но выбрав разные траектории создания системы государственных органов по содействию правам человека и их защите, пошли все государства, как недавно вступившие на путь демократического развития, так и имеющие давние традиции развития демократии (Швеция, Австралия, Дания, Канада, Франция, Германия, Норвегия, и др., в том числе и Российская Федерация). Новые органы по содействию правам человека и их защите, в отличие от «классических» моделей омбудсмена - посредников по жалобам граждан на должностных лиц публичной администрации, имеют более широкую сферу компетенции - защиту прав человека (в широком смысле, включая просветительско-образовательную и мониторинговую деятельность).

В настоящее время в мировой практике существует большое разнообразие организационно-правовых форм органов по содействию правам человека и их защите. Показательно, что при сравнительной характеристике ситуации с правами человека в различных государствах, Организация Объединенных Наций среди шестнадцати индикаторов развития прав человека отводит специализированным государственным органам по содействию правам человека и их защите почетное пятое место.

Вместе с тем, в различных странах возникли новые типы, появились новые особенности правового статуса и современной практики функционирования органов по содействию правам человека и их защите. Тем более, что в Российской Федерации институт уполномоченного по правам человека является относительно новым, поэтому ответить, можно ли считать компетенцию, а также качество выполняемых функций Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и уполномоченными в субъектах Российской Федерации оптимальными без сравнения с аналогичными зарубежными структурами - невозможно.

Безусловно, в условиях глобализации прав человека, усиления влияния наднациональных регулятивных механизмов и транснациональных взаимодействий, поиск путей демократизации отношений гражданина и государства, гражданина и общества, в том числе, посредством повышения эффективности правозащитных органов, основанный исключительно на изучении только внутригосударственного опыта не будет адекватным. Поэтому сравнительный анализ правового регулирования форм взаимодействия общества, государства и гражданина в рамках мировой практики функционирования органов по содействию правам человека и их защите имеет не только теоретическую, но и практическую ценность. В первую очередь, в плане гармонизации отношений в системе «гражданин - государство-общество», включая аспект соотношения взаимных прав и обязанностей в соответствии с общепризнанными принципами и нормами по правам человека, и повышения эффективности системы институциональных гарантий прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

Можно сказать, что отвечая на запросы времени, правозащитная политика современных государств претерпела серьезные нормативноправовые изменения, реализовав концептуально-экзистенциональные интенции о партнерстве государства, общества и человека в моделях государственных специализированных органов по содействию правам человека и их защите.

Степень научной разработанности темы. Проблемы создания эффективной судебной и внесудебной системы государственной защиты прав и свобод человека и гражданина с учетом международных стандартов по правам человека достаточно подробно исследованы в отечественной и зарубежной юридической литературе. Существенный вклад в решение общих аспектов данной проблемы внесли такие видные российские ученые, специализирующиеся в различных вопросах, как: С.А. Авакьян, М.В. Баглай, И.Н. Барциц, Н.С. Бондарь, Л.Д. Воеводин, Н.В. Витрук, С.А. Горшкова, А.И. Казанник, Г.Н. Комкова, И.А. Конюхова, А.Н. Костюков, Е.А. Лукашева, Г.В.

Мальцев, М.В. Мархгейм, Н.И. Матузов, С.В. Нарутто, В.В. Невинский, Л.А. Нудненко, Ф.М. Рудинский, О.И. Тиунов, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев и др.

Исследованию такого типа органа по содействию правам человека и их защите как уполномоченный по правам человека (омбудсмен) посвящены работы А.С. Автономова, В.В. Бойцовой, Л.В. Бойцовой, С.Н. Гурвиц, В.А. Карташкина, Н.С. Колесовой, Е.А. Лукашевой, О.О. Миронова, Г.А. Мурашина, В.В. Смирнова, Б.А. Страшуна, В.А. Туманова, Н.Ю. Хаманевой, Ю.С. Шемшученко и др. Достаточно большое количество диссертаций за последние 5-7 лет посвящено институту уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации (К.М. Амосова, С.А. Борсученко, Е.С. Буянкина, О.Н. Еремеева, Л.И. Захарова, С.А. Князькина, Н.В. Корнеева, Е.Г. Матвеева, С.Н. Маркелова, Ю.Г. Спичак, З.М. Шабанова, В.В. Эмих и др.).

Среди первых сравнительно-правовых исследований омбудсменов классического (парламентского) типа можно назвать фундаментальную работу В.В. Бойцовой, а также диссертационное исследование А.Г.

В последние годы появились работы отечественных юристов, связанные с исследованием частных вопросов или исследованием специфики омбудсменов в отдельных странах (в ФРГ, в странах СНГ, в государствах Балтийского региона и др.). Особый интерес представляет единственное в своем роде диссертационное исследование А.В. Мелехина, посвященное различным специализированным государственным институтам защиты прав человека в государствах Британского Содружества (омбудсменам, комиссиям по правам человека и специализированным уполномоченным), которые относятся к разным правозащитным структурам и не в полной степени соответствуют требованиям, предъявляемым к институтам по содействию правам человека и их защите.

Необходимо отметить, что первенство в научных исследованиях функционирования различных типов государственных органов по содействию правам человека и их защите принадлежит зарубежным авторам (А. Г аллахер, Р. Грегори, Д. Джейкоби, Р. Карвер, П. Кессинг, К. Мортен, М. Оостиг, А.Е. Пойолайнен, Л. Райф, Д. Роуэт, А. Хиль-Роблес и др.). Однако их исследования проводятся преимущественно в социально-политическом контексте: через призму повышения эффективности управления и усиления политической деятельности, направленной на реализацию индивидуалистических целей и интересов и согласование их с интересами всего общества. Многие из них подчеркивают, что особенно в последние десять лет все больше государств обратились к демократическим формам управления и пытались улучшить свои демократические структуры посредством создания национальных учреждений по содействию правам человека и их защите. В государствах «старой» демократии национальные учреждения по правам человека выполняют ценную функцию наряду с другими демократическими институтами (парламентом, независимыми судами и т.п.) и негосударственными акторами. Однако в государствах, которые находятся на этапе перехода к демократии или пытаются усилить свои правозащитные механизмы, национальные учреждения по правам человека играют более важную роль как в целом в защите прав человека, так и в частности от злоупотреблений со стороны административной власти.

Не умаляя вклад всех ученых в теоретическую разработку проблемы, вместе с тем необходимо отметить, во-первых, в нашем быстроменяющемся мире ряд работ в некоторой степени успел устареть. Во-вторых, как в зарубежной, так и в отечественной юриспруденции не разработана концепция правового регулирования органов по содействию правам человека и их защите, не проведено комплексное сравнительно-правовое исследование различных типов государственных органов, специализирующихся на содействии правам человека и их защите. В-третьих, с учетом того, что большинство государственных органов по содействию правам человека и их защите функционируют не более десяти лет, представляется возможным на

основе анализа правоустанавливающих документов и результатов их практической деятельности, представленных в отчетах, докладах и др. материалах провести их конституционно-правовое и сравнительно-правовое исследование с целью изучения положительного опыта. Указанные обстоятельства свидетельствуют об актуальности и своевременности определения сущности и разработки правовой концепции государственных органов по содействию правам человека и их защите как одного из новых институциональных элементов конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина.

Теоретическую основу диссертационного исследования помимо названных выше составляют фундаментальные концепции специалистов в области теории государства и права, конституционного права и др. отраслей права, таких как: С.С. Алексеев, Е.С. Аничкин, А.В. Бутаков, А.В. Васильев, В.В. Гриб, Л.Н. Завадская, А.Д. Керимов, А.Н. Кокотов, Е.И. Козлова, М.И. Кукушкин, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, Г.В. Мальцев, М.Н. Марченко, А.С. Мордовец, С.Э. Несмеянова, В.С. Нерсесянц, М.С. Саликов, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, Г.Н. Чеботарев, П.Г. Щекочихин, Е.С. Шугрина, Ю.Л. Шульженко и др.

Цель и задачи диссертационного исследования.

Целью настоящего исследования является разработка современной концепции системы государственных органов по содействию правам человека и их защите как институциональных элементов внесудебного правозащитного механизма в условиях глобализации прав человека.

Основные исследовательские задачи:

• раскрыть правовую сущность и сформулировать понятие «государственного органа по содействию правам человека и их защите»;

• определить признаки эффективных государственных органов по содействию правам человека и их защите;

• провести теоретический анализ и выявить специфику становления, развития, правового регулирования и практики деятельности органов по содействию правам человека и их защите в зарубежных странах, а также проанализировать особенности их функционирования в федеративных государствах;

• проанализировать особенности становления органов по содействию правам человека и их защите в Российской Федерации;

• определить и обосновать основные модели создания систем государственных органов по содействию правам человека и их защите в зарубежных странах и Российской Федерации;

• выделить основные типы органов по содействию правам человека и их защите;

• исследовать конституционно-правовые аспекты взаимодействия органов по содействию правам человека и их защите с гражданским обществом и государством;

• определить и обосновать правовые формы участия органов по содействию правам человека и их защите в государственной и международной системах защиты прав человека;

• обобщить опыт конституционно-правового регулирования органов по содействию правам человека и их защите;

• провести анализ тенденций развития государственных специализированных органов по содействию правам человека и их защите в условиях глобализации;

• раскрыть теоретическую и практическую значимость органов по содействию правам человека и их защите в системе конституционной защиты прав и свобод человека и гражданина;

• проанализировать возможности использования положительного опыта зарубежных государственных органов по содействию правам человека и их защите для совершенствования деятельности института уполномоченных по правам человека в Российской Федерации, а также для повышения эффективности российской системы защиты прав человека.

Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования и деятельности специализированных государственных органов по содействию правам человека и их защите в Российской Федерации и зарубежных странах.

Предмет исследования - конституционно-правовые нормы Российской Федерации и зарубежных стран, общепризнанные принципы и нормы международного права, регулирующие общественные отношения, возникающие в сфере формирования и деятельности государственных органов по содействию правам человека и их защите в современном мире.

Методологическая база и методы исследования. Методология исследования базируется на общепринятых принципах научного познания явлений социальной действительности (объективности, системности, синергизма, всесторонности, развития, детерминизма и др.) и специальных методологических принципах познания социально-правовых явлений (признание права как выражения формального равенства, т.е. всеобщей равной меры свободы и справедливости в общественных отношениях; универсальности и неделимости прав человека; взаимосвязи международных и внутригосударственных принципов и норм по правам человека; учета национальной и региональной специфики при выборе способов, механизмов и средств обеспечения и защиты прав человека; и др.). Данные принципы нашли воплощение в методологическом кластере исследования, который состоит из внутренне взаимосвязанных между собой таких общенаучных и конкретнонаучных методов научного познания как: исторический, логический, генетический, аналогия, анализ и синтез, идеализация, дедукция, историкоправовой, формально-юридический анализ, сравнительно-правовой и др.

Системный, синергетический, структурно-функциональный подходы позволили концептуализировать и выявить правовую сущность государственных органов по содействию правам человека и их защите и представить их в единстве структурных элементов и связей. Политикоправовой, аксиологический и регионологический подходы придали особую

значимость исследованию и позволили рассмотреть политико-региональные контексты реализации практик функционирования государственных органов по содействию правам человека и их защите в различных странах.

Нормативной основой диссертации являются Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования деятельности уполномоченных по правам человека» и региональные законы об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации; конституционные и законодательные акты зарубежных государств, касающиеся вопросов защиты прав человека, включая нормативно-правовые акты субъектов федеративных государств по вопросам учреждения и правового регулирования органов по содействию правам человека и их защите; резолюции Г енеральной Ассамблеи ООН, Совета по правам человека ООН, документы международных конференций; иные нормативные правовые акты международного и национального права.

Эмпирическую базу диссертационного исследования составили ежегодные и специальные доклады, отчеты, тематические исследования, проведенный автором мониторинг реализации контрольных полномочий органов государственной власти в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации и другая информация о практике функционирования российских и зарубежных государственных органов по содействию правам человека и их защите.

Научная новизна исследования. Настоящая диссертация представляет собой одно из первых юридических исследований, посвященных изучению теоретических и прикладных проблем деятельности государственных органов по содействию правам человека и их защите в зарубежных странах, на новом научно-теоретическом уровне исследована специфика становления и развития системы государственных органов по содействию правам человека и их защите в Российской Федерации. На основе анализа нового фактического, нормативного и теоретического материалов (в подавляющем большинстве переведенных диссертантом с иностранных языков и впервые введенных в научный оборот) разработана авторская концепция правового регулирования и эффективного функционирования государственных органов по содействию правам человека и их защите, определены их правовая сущность, специфика, основные типы, место и роль в государственном внесудебном правозащитном механизме.

На защиту выносятся следующие выводы, касающиеся конституционно-правовой сущности, мирового опыта правового регулирования и функционирования государственных специализированных органов по содействию правам человека и их защите.

1. Установлено, что глобализация прав человека в результате имплементации норм международного права во внутригосударственное (и наоборот) привела к унификации правовых принципов создания и функционирования внутригосударственных правозащитных структур и механизмов и является новой общемировой тенденцией развития государственных систем обеспечения и защиты прав человека. Наряду с совершенствованием судебной и административной защиты происходит формирование новых государственных внесудебных органов по содействию правам человека и их защите, называемых по общепринятой терминологии в системе ООН (National Human Rights Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights) - национальными учреждениями (или институтами), специализирующимися исключительно на содействии правам человека и их защите (в широком смысле), которые стали важной новеллой ХХ века в конституциональном плане.

2. Траектории создания системы государственных органов по содействию правам человека и их защите зависят от уровня конституционно - правового и социально-экономического развития страны, формы государственного устройства и его особенностей, специфики и остроты существующих проблем с правами человека. Проведенный анализ позволяет выделить основные теоретические модели создания системы государственных органов по содействию правам человека и их защите:

1) инновализационную (учреждение новых правозащитных органов, детерминированное преимущественно внутригосударственными причинами);

2) модернизационную (расширение полномочий и функций имеющихся правозащитных органов, при которых ведущую роль играет инициатива самого государства);

3) парадигмальную (использование правовых конструкций, имеющихся в других странах и/или мирового опыта в целом, выбираемых государствами по собственной инициативе или под влиянием внешних факторов; в результате могут быть созданы как эффективные правозащитные органы, так и только формально соответствующие выбранному типу);

4) инновационную (соединение в одном органе различных типов правозащитных органов, преимущественно по инициативе государства).

На практике взаимодействие международного и национального права приводит к наложению моделей (в синхронном и диахронном аспекте) создания систем специализированных государственных органов по содействию правам человека и их защите.

3. Проведенный анализ национальных и региональных (в федеративных государствах) органов по содействию правам человека и их защите, несмотря на многообразие их типов, позволяет говорить о единой правовой сущности органов данного типа как новых институциональных элементов государственной внесудебной системы защиты; представить их в единстве структурных элементов, связей и функций.

Показано, что по своей правовой сущности государственные органы по содействию правам человека и их защите, несмотря на существующие между ними различия в разных странах, выступают как независимые субсидиарные структуры, интегрированные в систему публичного управления, но не обладающие юрисдикционными полномочиями (за редким исключением); создаваемые в целях предупреждения нарушений и защиты основных (конституционных) прав и имплементации общепризнанных стандартов прав человека на внутригосударственный уровень; реализующие в пределах своей компетенции принцип справедливости (в правовом и гуманистическом смыслах) с учетом национальных особенностей государства. Основной целью их учреждения служит правовая реализация стратегий содействия правам человека и их защиты и совершенствование конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина.

4. Показано, что по форме (источнику) закрепления полномочия органа по содействию правам человека и их защите классифицируются на: закрепленные в конституции, законе и, как исключение, подзаконном акте. По направлению деятельности полномочия целесообразно разделить на внутригосударственные и внешнегосударственные.

Спецификой функционирования государственных органов по содействию правам человека и их защите является взаимодействие с гражданским обществом и органами государственной власти. На практике существуют разнообразные модели включения представителей гражданского общества в состав органов по содействию правам человека и их защите и выполнения требований к его репрезентативности. Во-первых, члены руководства и штатные работники могут представлять различные социальные группы общества. Во-вторых, обеспечение плюрализма осуществляется через процедуры создания общественных (консультативных, экспертных) советов, комиссий или проведения совещаний. Для повышения эффективности деятельности органа по содействию правам человека и их защите в его состав включаются квалифицированные эксперты по правам человека и представители органов государственной власти на консультативной основе.

5. Применяемые государственными органами по содействию правам человека и их защите формы и методы защиты прав позволяют говорить о принципиально отличной от других органов, компетентных рассматривать жалобы и заявления частных лиц, посреднической роли данных органов в ситуации, связанной с нарушением прав и личных интересов граждан. При рассмотрении заявлений и жалоб граждан, во-первых, может использоваться метод примирения сторон (альтернативного урегулирования споров); во- вторых, метод вынесения в установленных законом пределах обязательного решения; в-третьих, метод уведомления стороны, представившей заявление, о ее правах, в частности об имеющихся в ее распоряжении средствах правовой защиты; в-четвертых, возможно направление заявления любому другому компетентному органу; в-пятых, наложение штрафных санкций (в некоторых странах: Индия, Пакистан и др.).

6. Установлено, что исторически генезис органов по содействию правам человека и их защите обусловлен правовыми и политическими причинами. До создания ООН страны самостоятельно решали вопрос об учреждении данных органов, с середины XX века международные структуры стали оказывать влияние, а в некоторых случаях инициировать процесс создания внутригосударственных органов по содействию правам человека и их защите. В этих целях были разработаны «стандарты», имеющие статус «мягкого» права (Парижские принципы) эффективного функционирования данных органов. Выявлено, что быстрого увеличения количества органов по содействию правам человека и их защите не происходило вплоть до конца 1990-х годов, за последние пятнадцать лет учреждены более 70 % всех имеющихся сегодня структур. Анализ эволюции органов по содействию правам человека и их защите дает основания говорить о тенденции к расширению их типов и смещению акцентов от реагирования на нарушения прав человека постфактум к превентивным формам и методам правозащитной деятельности. Показано, что впервые органы по содействию правам человека и их защите появились в форме комиссий по правам человека с широкой сферой компетенции по содействию правам человека и их защите (в том числе превентивной), включая развитие образовательных программ по соблюдению прав человека, консультаций-рекомендаций правительственным учреждениям, сотрудничество с неправительственными организациями и СМИ и др.

7. На основе сравнительного анализа компетенции «классического» омбудсмена и новых омбудсменов по правам человека обоснована трансформация концепции «классического» омбудсмена. Из органа контроля за администрацией он все больше превращается в институт постомбудсмена^[4] - государственный специализированный орган по содействию правам человека и их защите, понимаемой в широком смысле (как ретроспективная и проспективная защита), в орган внутригосударственного контроля за соблюдением конституционных и статутных прав с учетом международных стандартов прав человека (большинство омбудсменов в странах Восточной и Центральной Европы, включая Российскую Федерацию, и др.).

8. На основе разработанной автором типологии государственных специализированных органов по содействию правам человека и их защите выделены их основные типы: комиссии по правам человека; омбудсмены по правам человека - постомбудсмен институты; антидискриминационные омбудсмены/комиссии; институты/центры по правам человека; консультативные комиссии по правам человека; комплексные институты по правам человека (коллегиальные по составу, выполняющие функции омбудсменов, комиссий по правам человека и центров по правам человека).

Обосновано, что проблема типологии органов по содействию правам человека и их защите лежит не в формальной, а в практической плоскости. В рамках одного типа данные органы могут иметь отличия не только по названию, но и по правовому статусу (государственные или государственнообщественные органы), количественному составу, срокам полномочий, формам и методам работы с органами государственной власти и гражданским обществом, с международными органами и т.д.

9. В результате проведенного анализа установлено, что процесс институциализации органов по содействию правам человека и их защите в постсоветских государствах (СНГ) имеет многообразие вариаций. В отличие от мировой практики в государствах СНГ изначально учреждались комиссии по правам человека, затем институты омбудсмена (уполномоченного по правам человека). Анализ этого явления позволяет утверждать, что нормативно-правовые акты, учреждающие и регулирующие деятельность новых правозащитных структур, различались не только по юридической силе, но и по направленности самого процесса институциализации. В настоящее время главной особенностью системы органов по содействию правам человека и их защите в странах СНГ является их «комбинированный» характер: они одновременно сочетают традиционные функции омбудсмена и функции комиссий по правам человека, тем самым реализуя преимущественно инновационную модель развития. По сравнению с полномочиями Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации омбудсмены/уполномоченные по правам человека в некоторых государствах СНГ наделены правами: официального внесения заключений на законопроекты; обращения в Конституционный Суд в порядке абстрактного нормоконтроля.

Принятие и совершенствование национального законодательства, касающегося создания новых государственных органов по защите прав человека во многих зарубежных странах СНГ, проходили под влиянием и при непосредственном участии (включая финансовую помощь) международных структур по правам человека. Это предопределило схожесть законов об уполномоченных по правам человека в этих и других зарубежных странах, осуществляющих демократические реформы.

Практика адаптации мирового опыта с учетом национальных особенностей государств СНГ показывает, что в деятельности их органов по содействию правам человека и их защите возникает еще много проблем, обусловленных взаимосвязью социально-экономического и конституционноправового развития, а также особенностями правовой культуры и правового сознания, включая восприятие данных органов гражданским обществом и органами государственной власти.

10. Выявлено влияние доктринальных, конституционно-правовых и культурно-исторических факторов развития федераций на процесс учреждения органов по содействию правам человека и их защите в федеративных государствах, определения их сферы компетенции на федеральном и региональном уровнях. Специфика моделей разграничения предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов приводит к ряду различных практических трудностей, связанных c созданием органов по содействию правам человека и их защите и осуществлением международных обязательств в области прав человека и на федеральном, и на региональном уровнях (например, США, Австралия и др.). В отличие от федераций, принадлежащих к системе англо-саксонского права, европейские федерации позволяют обеспечивать более единообразный подход к защите прав человека на всей территории страны и учреждать органы по содействию правам человека и их защите на федеральном уровне.

Интенсивное развитие принципов кооперативного федерализма во многих странах и международные обязательства государств в области прав человека, рекомендации международных структур, стимулируют тенденцию к институционно оформленному сотрудничеству федерации и ее субъектов в форме создания и укрепления взаимодействия федеральных и региональных органов по содействию правам человека и их защите.

11. Установлено, что в Российской Федерации процесс создания системы новых внесудебных государственных органов по содействию правам человека и их защите берет начало с формирования комиссий по правам человека при Президенте Российской Федерации и главах субъектов Российской Федерации, учрежденных подзаконными актами. Изначально существующее противоречие между провозглашенными целями, задачами, функциями комиссий и средствами их обеспечения стало главным препятствием их эффективности и привело к замене институтом уполномоченного по правам человека.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации по принципам деятельности, правовому положению в системе государственных органов, механизмам обеспечения функциональной независимости, порядку назначения и прекращения полномочий, вопросам финансирования аппарата, специфическим методам «альтернативного урегулирования споров», сохраняет основные характеристики классического (парламентского) института омбудсмена. При этом законодательно закрепленная цель и практика функционирования данного института масштабно отличаются от целей института классического омбудсмена, что дает основания отнести его к такому типу органов по содействию правам человека и их защите как омбудсмен по правам человека, т.е. постомбудсмен институт, который в рамках своей компетенции должен способствовать системному совершенствованию всей государственной защиты прав человека.

12. По итогам исследования выработаны практические рекомендации:

- Для решения проблемы эффективности института регионального уполномоченного по правам человека необходимо учитывать специфику социально-культурного развития субъекта федерации: при утверждении структуры аппарата определять оптимальное количество штатного состава, создавать материально-технические условия адекватные направлениям деятельности, а также отразить акценты в направлениях и формах деятельности уполномоченного.

- В ежегодном отчетном докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека субъектов федерации должны быть названы органы государственной власти и органы местного самоуправления, должностные и юридические лица, которые нарушали права и свободы человека, не считались с рекомендациями Уполномоченного о мерах по восстановлению этих прав.

- Ввести в практику публичную презентацию и обсуждение ежегодных докладов уполномоченных по правам человека (федерального и регионального) с представителями органов власти и гражданского общества.

- Активизировать просветительно-образовательную деятельность в сфере прав человека, используя опыт зарубежных структур по содействию правам человека и их защите (в том числе с использованием современных информационно-коммуникационных технологий, СМИ и телевидения) в свете законодательно предусмотренной функции российских уполномоченных - правового просвещения.

- В целях совершенствования и координации деятельности российских уполномоченных по правам человека и повышения культуры прав человека в России представляется необходимым разработка Национальной программы по правовому просвещению с учетом Всемирной программы образования в области прав человека ООН.

13. В настоящее время система российского института уполномоченного по правам человека соответствует преимущественно модернизационной и инновализационной моделям развития. Перманентное совершенствование нормативно-правовой базы российского института уполномоченного по правам человека, включая изменения, внесенные в законодательство Российской Федерации в 2015 г., является одним из стимулов для эффективного выполнения триединой обязанности российского государства признавать, соблюдать, защищать права и свободы и акцентирует внимание на необходимости отказа от узкой конституционно-правовой трактовки защиты прав человека как правомерной деятельности управомоченных субъектов по применению способов защиты для фактического восстановления нарушенного права (законного интереса) и/или нейтрализации угрозы нарушения и законодательного закрепления термина «защита» в широком смысле.

Автор считает, что защита прав человека в широком и в узком смысле связаны принципом субсидиарности, предполагающим возможность и необходимость вмешательства исполнительных, судебных и других органов государства лишь тогда, когда это объективно неизбежно при нарушении прав человека или злоупотреблении правом. В нормальных условиях должен действовать принцип «презумпции добросовестности», усиливающий востребованность позитивной или проспективной юридической ответственности государства.

14. Показано, что аккредитация национальных учреждений по содействию правам человека и их защите Международным координационным комитетом означает официальное признание соответствия их правового регулирования и практики функционирования международным критериям эффективных учреждений (Парижским принципам). Парижские принципы стали ярким примером того, как «жесткие» договорные обязательства государств содействовали признанию «мягких» стандартов международного права.

Обосновано, что создание при ООН «Секции национальных учреждений и региональных механизмов» и получение национальными учреждениями по содействию правам человека и их защите аккредитационного статуса привело к расширению объема их полномочий за счет прямого участия в новых правозащитных международных механизмах (Совете ООН по правам человека), Универсальном периодическом обзоре стран, мониторинге выполнения рекомендаций конвенционных органов, а также посредством включения в их компетенцию защиты прав человека в соответствии с ратифицированными международными договорами.

15. Установлено, что в условиях глобализации у государственных специализированных органов по содействию правам человека и их защите появляется новое направление деятельности в сфере защиты прав человека от пыток и жестокого обращения. Подавляющее большинство государств при создании национальных превентивных механизмов в соответствии с Факультативным протоколом к Конвенции ООН против пыток пошли по пути наделения существующих государственных специализированных органов по содействию правам человека и их защите полномочиями национальных превентивных механизмов против пыток. Автором выделены основные модели участия государственных специализированных органов по содействию правам человека и их защите в национальных превентивных механизмах: «государственный специализированный орган по содействию правам человека и их защите + новая функция»; «государственный специализированный орган по содействию правам человека и их защите + новая структура»; «государственный специализированный орган по содействию правам человека и их защите + другие органы»; «государственный специализированный орган по содействию правам человека и их защите как центральный механизм + другие органы».

16. Государственные органы по содействию правам человека и их защите обрели международное измерение и стали первым примером практической реализации инновационного подхода, основанного на взаимосвязанном трехстороннем взаимодействии «органов государственной власти - государственных специализированных органов по содействию правам человека и их защите - международных органов».

Благодаря своему уникальному статусу они, с одной стороны, содействуют выполнению обязанностей органов власти по защите прав и свобод человека и гражданина, привлекая для реализации этой функции институты гражданского общества, с другой стороны, содействуют разрешению противоречий между вызовами процесса глобализации прав человека и культурно-историческими и социально-экономическими особенностями развития государств.

Научная и практическая значимость исследования определяется комплексным исследованием проблем создания и функционирования государственных органов по содействию правам человека и их защите в странах, находящихся на разных уровнях демократического, политикоправового и социально-экономического развития, имеющих федеративное или унитарное устройство. Полученные диссертантом выводы позволяют определить правовую сущность и юридическое содержание понятия «государственный орган по содействию правам человека и их защите», выявить специфику деятельности государственных органов по содействию

правам человека и их защите, их основные типы и роль в государственном правозащитном механизме. Предложенная в диссертации трактовка конституционно-правовых аспектов создания и эффективной деятельности государственных органов по содействию правам человека и их защите в условиях функционирования национальных и международных норм по правам человека может использоваться для дальнейшего развития теоретических представлений о специализированных внесудебных правозащитных механизмах.

Полученные теоретические результаты развивают и дополняют исследования о взаимосвязи государства и гражданского общества, внутригосударственной и международной систем защиты прав человека.

Выявленные общие и специфические характеристики государственных органов по содействию правам человека и их защите имеют особое значение для дальнейшего исследования данных правозащитных структур.

Практические предложения, касающиеся функционирования российского института уполномоченного по правам человека, направлены на повышение эффективности данного института и внесудебной защиты прав человека в России в целях наиболее полной реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина. Материалы диссертации могут быть рекомендованы для внедрения в учебный процесс в качестве дополнения и углубления понятийного материала, на котором строится изучение дисциплин «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран», «Права человека», а также составить основу спецкурсов сравнительного правоведения по внесудебным механизмам защиты прав человека.

Апробация результатов исследования. Основные результаты, концептуальные выводы и предложения докладывались автором на международных и всероссийских научных и научно-практических конференциях, семинарах, «круглых столах», в частности: на международных научно-практических конференциях (Кутафинские чтения) в 2010-2014 гг. (Москва), международной конференции «Модели защиты прав человека: европейская и американская» в 2014 г. (Варшава), на международных научнопрактических конференциях «Актуальные проблемы права, экономики и управления в Сибирском регионе» в 2006-2013 гг. (Иркутск), на всероссийских научно-практических конференциях «Актуальные проблемы правотворчества и правоприменительной деятельности в Российской Федерации» в 2008-2011 гг. (Иркутск), «Правозащитная деятельность органов государственной власти: проблемы и перспективы» в 2012 г. (Иркутск), «Совершенствование законодательства в сфере защиты прав человека и гражданина: проблемы и перспективы» в 2013 г. (Иркутск) и др.

Отдельные результаты исследования нашли применение:

- в ходе выполнения научно-исследовательских работ в рамках участия в гранте «Высший международный курс по защите прав человека» (2004-2005 гг. Варшава, Страсбург, Женева, Амстердам);

- в учебном процессе в Байкальском государственном университете экономики и права, в частности, при преподавании курса «Конституционное право» для бакалавров и специалистов, в дисциплинах для магистрантов (направление подготовки - юриспруденция) «Национальные институты по содействию и защите прав человека: эволюция и современные тенденции развития» и «Права человека: проблемы теории и практики», по данным курсам изданы два учебно-методических пособия;

- в учебном процессе Иркутского юридического института (филиала) Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации (авторский курс «Защита прав человека» для студентов, мастерклассы и тренинги по защите прав человека, лекции по защите прав человека на курсах повышения квалификации для адвокатов Иркутской области);

- в ходе выполнения научно-исследовательских работ в рамках реализации федеральной целевой программы «Научные и научно- педагогические кадры инновационной России» (2009-2013 гг.), соглашение № 14.В37.21.0048 по теме «Механизм защиты прав человека посредством реализации органами государственной власти контрольных полномочий: сравнительно-правовой анализ России и Г ермании» (опубликована

коллективная монография);

- в ходе выполнения научно-исследовательских работ в рамках реализации федеральной целевой программы «Научные и научно- педагогические кадры инновационной России» (2009-2013 гг.), соглашение №2 14.132.21.1063 по теме «Реализация норм международного «мягкого права» в правовой системе Российской Федерации» (опубликованы статьи);

- в ходе выполнения научно-исследовательских работ в рамках реализации проектной части государственного задания Министерства образования и науки Российской Федерации в 2014-2016 гг. (номер задания 29.1247.2014/K), проект «Пределы ограничения прав личности в уголовном судопроизводстве в целях обеспечения национальной безопасности государства: уголовно-процессуальный и криминалистический анализ» (опубликована монография и статья).

Некоторые научные результаты внедрены диссертантом в практическую деятельность региональных органов по содействию правам человека и их защите: при работе в Комиссии по правам человека при губернаторе Иркутской области (2000-2006 гг.), участие в разработке закона об Уполномоченном по правам человека в Иркутской области и в качестве советника и члена Экспертного совета Уполномоченного по правам человека в Иркутской области.

Основные положения диссертации опубликованы в 76 научных работах общим объемом 84,6 п.л., в том числе в четырех монографических работах и 27 научных статьях в рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации (в том числе одна статья опубликована в журнале, входящем в международную реферативную базу данных Scopus), ив 45 статьях, изданных по итогам всероссийских и международных конференций; иных изданиях.

Структура диссертации детерминирована поставленной целью и логикой изложения материала. Исследование состоит из введения, пяти глав, объединяющих пятнадцать параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.