Визначення та поняття виборчого спору

Існує ще одна група правовідносин, спори в яких за спеціаль­ними критеріями належать до юрисдикції адміністративних судів. Це спори щодо правовідносин у виборчому процесі чи процесі референдуму.

Належність спору до адміністративної юрисдикції може бути встановлена законодавством незалежно від сторін, які беруть у ньому участь, та спірних правовідносин. Такими спорами є ті, що стосуються правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму, на які відповідно до п. 6 ч. 2 ст. 17 КАС поширюється компетенція адміністративних судів. Згідно зі ст. 69 Конституції України народне волевиявлення здійсню­ється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії. Основною ознакою демократії є вибори державних органів влади та органів місцевого самоврядування народом, який через ці органи здійснює владу безпосередньо. Саме ви­рішення конфліктів у виборах та референдумах, які підлягають розгляду в судах, законодавець відніс до компетенції адміні­стративних судів, чим довірив їм здійснювати судовий контроль у цій сфері правовідносин та поклав на ці суди відповідальність за дотримання і збереження в Україні фундаментальних прав та гарантій громадян брати участь у виборах та бути обраними до органів державної влади та місцевого самоврядування.

У зв’язку із швидкоплинністю виборчого процесу та процесу референдуму законодавець передбачив особливості судового розгляду спорів щодо правовідносин, пов’язаних з цими проце­сами, у статтях 172—179 КАС. Ці норми регламентують судову процедуру розгляду зазначених спорів і є спеціальними порів­няно з іншими нормами КАС, тому застосовуються в першу чер­гу та мають пріоритет над іншими процесуальними нормами цього Кодексу. Якщо відсутні спеціальні норми, які регулюють судову процедуру розгляду виборчих спорів, застосовуються за­гальні норми КАС.

У цьому разі належність спору до адміністративної юрисдик­ції визначено законодавчо, і це залежить не від його суб’єктного складу, тобто не від того, чи є суб’єкт владних повноважень сто­роною у спорі, та не від предмета спору та його ознаки як пуб­лічно-правового, а, насамперед, від періоду виникнення спору, зокрема його виникнення на етапі виборчого процесу чи в пе­ріод процесу референдуму.

Законами України «Про вибори народних депутатів України» в редакції від 7 липня 2005 р. № 2777-IV (далі — Закон про пар­ламентські вибори) [9] та від 6 квітня 2004 р. № 1667-IV «Про ви­бори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (із змінами, внесеними згідно з КАС, від 6 липня 2005 р. № 2747-IV та Зако­ном від 21 грудня 2005 р. № 3253-IV) (далі — Закон про місцеві вибори) [8] від 18 березня 2004 р. № 1630-IV «Про вибори Прези­дента України» (далі — Закон про вибори Президента України) [10] визначено поняття виборчого процесу та його етапи. Тому всі спори, які виникають у цьому процесі та стосуються його, на­лежать до спорів адміністративної юрисдикції. Однак і при ви­значенні їх юрисдикції є певні проблеми, які можливо вирішити шляхом тлумачення норм права та науковим підходом.

Наголошуємо, що особливістю цієї категорії справ є те, що стороною у такому спорі не завжди є суб’єкт владних повнова­жень. Зокрема, це можуть бути спори між партіями, кандида­тами в депутати та інші. Тому в цій категорії справ іноді відсут­ні основна ознака спору адміністративної юрисдикції — наявність у спірних правовідносинах суб’єкта владних повно­важень, а також предмет спору, який має публічний характер (він може бути приватноправовим). Наприклад, відповідно до ч. 2 ст. 176 КАС позовною вимогою у виборчому спорі може бу­ти вимога про спростування опублікованих неправдивих відо­мостей про кандидата чи партію (блок), що висунули кандида­та. Хоча спростування неправдивої інформації (відомостей), тобто предмет спору, за межами виборчого процесу є цивільним

1 розглядається в порядку цивільного або господарського судо­чинства. Отже, наголошуємо, що при визначенні належності виборчого спору до певної судової юрисдикції слід обов’язково зважати на таке: спір має бути у виборчому процесі або процесі референдуму та випливати з правовідносин щодо цих виборів або референдуму.

З огляду на наведене та з метою виокремлення виборчих справ і встановлення належності таких спорів передусім необ­хідно дати визначення поняттям «виборчий процес» та «процес референдуму». Слід зазначити, що у КАС відсутнє визначення цих понять.

Із цього приводу Пленум ВАСУ у пункті 2 постанови від

2 квітня 2007 р. № 2 «Про практику застосування адміністра­тивними судами положень Кодексу адміністративного судочин­ства України під час розгляду спорів щодо правовідносин, по­в’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму» (далі — Постанова від 2 квітня 2007 р. № 2) дав такі роз’яснен­ня: «Поняття виборчого процесу або процесу референдуму Ко­дексом адміністративного судочинства України не визначено, а тому судам слід звертатися до законів України «Про вибори Президента України» від 18 березня 2004 р. № 1630-IV, «Про ви­бори народних депутатів України» в редакції від 7 липня 2005 року № 2777-IV, «Про вибори депутатів Верховної Ради Авто­номної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 6 квітня 2004 р. № 1667-IV (із змінами, внесе­ними згідно з КАС від 6 липня 2005 р. № 2747-IV та Законом від 21 грудня 2005 р. № 3253-IV), «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 р. № 1286-XII (із змінами і доповненнями, внесеними законами України від 19 червня 1992 року № 2481-XII, від 11 липня 2001 року № 2628-III) та ін­ших нормативно-правових актів, якими визначено етапи (по­чаток, проходження та закінчення) виборчого процесу та про­цесу референдуму» [63].

Аналіз положень зазначених законів свідчить про те, що за­конодавець не в кожному з них розкрив поняття виборчого про­цесу референдуму. Однак у деяких законах про це особливо на­голошено, тобто витлумачено ці поняття на законодавчому рівні. Так, відповідно до ч. 1 ст. 11 Закону про вибори Прези­дента України виборчий процес — це здійснення суб’єктами, визначеними ст. 12 цього Закону, виборчих процедур, передба­чених цим Законом.

Власне, поняття виборчих процедур законодавець також не розкрив, але на законодавчому рівні визначив етапи виборчого процесу.

1) утворення територіальних виборчих округів;

2) утворення виборчих дільниць;

3) утворення окружних та дільничних виборчих комісій;

4) формування списків виборців, їх перевірка та уточнення;

5) висування та реєстрація кандидатів;

6) проведення передвиборної агітації;

7) голосування у день виборів Президента України;

8) підрахунок голосів виборців та встановлення підсумків го­лосування і результатів виборів Президента України.

Згідно з ч. 5 цієї статті у разі необхідності виборчий процес може охоплювати також такі етапи:

1) повторне голосування;

2)підрахунок голосів виборців і встановлення підсумків по­вторного голосування та результатів виборів Президента України.

За приписами ч. 7 наведеної статті виборчий процес завер­шується офіційним оприлюдненням Центральною виборчою ко­місією результатів виборів Президента України або офіційною публікацією подання Центральної виборчої комісії до Верховної Ради України щодо призначення повторних виборів Президен­та України [10].

Водночас, щодо виборів народних депутатів України, то від­повідно до ч. 5 ст. 11 Закону про парламентські вибори вибор­чий процес завершується через п’ятнадцять днів після дня офіційного оприлюднення ЦВК результатів виборів. Тобто у цих виборах виборчий процес закінчується через певний строк пі­сля офіційного оприлюднення результатів виборів [9].

Процес виборів до органів місцевого самоврядування згідно з ч. 4 ст. 11 Закону про місцеві вибори завершується офіційним оприлюдненням результатів місцевих виборів, яким відповідно до ч. 1 ст. 76 цього Закону є офіційне оприлюднення терито­ріальною виборчою комісією результатів місцевих виборів депу­татів у місцевих друкованих засобах масової інформації.

Отже, визначено етапи виборчого процесу та його завершен­ня. Щодо початку виборчого процесу, то за ч. 3 ст. 17 Закону про вибори Президента України виборчий процес чергових ви­борів Президента України розпочинається за дев’яносто днів до дня виборів.

Попри чітке, на наш погляд, урегулювання визначення по­чатку та закінчення виборчого процесу Законом про парла­ментські вибори, на практиці іноді виникають певні складнощі з цього приводу.

Наприклад, виборчий процес виборів народних депутатів України 2007 року починався тричі. Перший — 2 квітня 2007 р. — в день припинення Указом Президента України від 2 квітня 2007 р. № 264/2007 «Про дострокове припинення пов­новажень Верховної Ради України» повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів до Верховної Ра­ди України на 27 травня 2007 р. Цей Указ був визнаний таким, що втратив чинність згідно з Указом Президента України від 26 квітня 2007 р. № 355/2007 «Про дострокове припинення пов­новажень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів». Цим же Указом позачергові вибори народних депута­тів України були призначені на 24 червня 2007 р. Отже, виходя­чи з положень ст. 16 Закону про парламентські вибори другий виборчий процес позачергових виборів почався з 26 квітня 2007 р. Згідно з указами Президента України від 25 травня 2007 р. № 476/2007, від 31 травня 2007 р. № 480/2007 та від 1 червня 2007 р. № 482 дія статті другої Указу Президента Украї- ни від 26 квітня 2007 р. № 355/2007 «Про дострокове припинен­ня повноважень Верховної Ради України та призначення поза­чергових виборів» про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України V скликання зупинялась на 29, 30, 31 травня та 1 червня 2007 р. Ці укази про зупинення Президент України приймав для того, щоб надати можливість Верховній Раді України прийняти відповідні закони щодо проведення пар­ламентських виборів.

Третій виборчий процес цих виборів, які були призначені Указом Президента України від 5 червня 2007 р. № 497/2007 «Про призначення позачергових виборів до Верховної Ради України у зв’язку з неповноважністю Верховної Ради України та достроковим припиненням її повноважень» на 30 вересня 2007 р., розпочався 2 серпня 2007 р. В кожному з цих виборчих процесів адміністративними судами розглядалися виборчі справи за особливостями розгляду цих спорів. Хоча у зв’язку зі швидким прийняттям Президентом України зазначених указів установити початок виборчого процесу було складно.

Аналіз наведених норм дає можливість розкрити поняття ви­борчого процесу — це здійснення суб’єктами виборчого процесу виборчих процедур щодо підготовки та проведення відповідних виборів у строки, передбачені законодавством, які починають­ся у законодавчо визначений термін та закінчуються офіцій­ним оприлюдненням результатів виборів або через законодавчо встановлений строк після цього оприлюднення.

Отже, для встановлення належності спору, що випливає з ви­борчого процесу, насамперед слід визначити початок та закін­чення цього процесу, для чого необхідно ретельно дослідити за­конодавчі норми, що регламентують цю процедуру. Тобто всі спори, які виникли за межами виборчого процесу, не належать до законодавчо визначеної адміністративної юрисдикції, їх роз­межування проводиться в загальному порядку. Можливо, серед них і є спори адміністративної юрисдикції (залежно від інших ознак визначення адміністративного спору), але вони не мо­жуть розглядатися в адміністративному судочинстві з особли­востями, передбаченими для розгляду виборчих спорів.

Із цього приводу Пленум ВАСУ в абз. 4 п. 2 Постанови від 2 квітня 2007 р. № 2 дав таке роз’яснення: «Спори, зокрема, що­до оскарження рішень, дій чи бездіяльності виборчих комісій чи комісій з референдуму, які виникли поза межами етапів вибор­чого процесу та процесу референдуму або не стосуються вибор­чого процесу чи процесу референдуму, не належать до спорів, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму, а тому визначення юрисдикції таких спорів та їх розгляд прово­дяться в загальному порядку» [63].

Наведений порядок початку та закінчення виборчих проце­сів є вичерпним та іншому тлумаченню не підлягає. Тому, на наш погляд, судова практика щодо розгляду справ у спорах про оскарження актів, якими призначено вибори, за особливостями розгляду виборчих спорів є помилковою. Також суди допуска­ють помилки у визначенні належності спорів щодо правовідно­син, пов’язаних з виборчим процесом, після закінчення таких процесів. Наприклад, суди розглядають за особливостями спо­рів у виборчому процесі спори про оскарження перших рішень новообраних рад.

На наш погляд, помилковою є позиція деяких правників про належність спорів щодо обрання голів районних, обласних рад до виборчого процесу. Згідно зі ст. 55 Закону України «Про міс­цеве самоврядування в Україні» голова районної, обласної, ра­йонної у місті (у разі її створення) ради обирається відповідною радою шляхом таємного голосування з числа її депутатів на строк повноважень ради. Голова ради здійснює свої повнова­ження до припинення ним повноважень депутата ради відпо­відного скликання, крім випадків, передбачених частинами 4 та 5 цієї статті. Голова ради вважається звільненим із посади з дня припинення ним депутатських повноважень або повнова­жень голови. Тобто в цьому разі відбувається внутрішнє форму­вання керівних органів ради, що перебуває за межами виборчо­го процесу. Стосовно спорів про припинення повноважень депутатів різних рівнів, то вони також перебувають за межами виборчого процесу та стосуються виконання цими депутатами своїх функцій та обов’язків. Для припинення повноважень де­путатів різних рівнів визначено окрему процедуру, яка жодним чином не пов’язана з виборами (виборчим процесом). Тому спо­ри з цих правовідносин не можуть розглядатися за особливостя­ми розгляду спорів щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.

Однак для того, щоб визначити, чи спір випливає з виборчого процесу та чи належить його розглядати за особливостями, пе­редбаченими статтями 172—179 КАС, недостатньо таких чин­ників, як визначення поняття самого виборчого процесу та ви­никнення спору із цього процесу, оскільки законодавець не кожному дав право на звернення до суду щодо розв’язання спо­ру, який випливає з виборчого процесу, та не встановив, що ко­жен спір, який випливає з виборчого процесу, може належати до адміністративної юрисдикції та бути розглянутий за особли­востями, передбаченими вищезазначеними процесуальними нормами. Крім того, законодавець передбачив перелік суб’єктів оскарження (відповідачів), які можуть бути відповідачами у та­ких спорах.

Процес референдуму в законодавстві чітко не визначено, на відміну від виборчого процесу. Однак аналіз та узагальнення судової практики дали можливість вийти з цієї ситуації під час розгляду спорів щодо референдуму. Із цього приводу Пленум ВАСУ в абз. 5 п. 2 Постанови від 2 квітня 2007 р. № 2 дав таке роз’яснення: «Разом з тим необхідно звернути увагу судів на те, що згідно зі ст. 72 Конституції України всеукраїнський рефе­рендум призначається Верховною Радою України або Прези­дентом України відповідно до їхніх повноважень, а згідно зі ст. 21 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референ­думи», п. 3ч. 2 ст. 26 Конституції Автономної Республіки Крим, прийнятої Законом України від 23 грудня 1998 р. № 350-XIV «Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим», п. 3ч. 2 ст. 9 Закону України від 10 лютого 1998 р. № 90/98-ВР «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» рішення про проведення місцевих референдумів приймаються відповідною місцевою радою, Верховною Радою АРК. Прийняттю такого рішення передує певна процедура, визначена Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», через яку реалі­зується право вимоги проведення референдуму. Тому суди по­винні враховувати, що всі спори щодо правовідносин, пов’яза­них з реалізацією права вимоги щодо проведення та призна­чення референдуму, також повинні розглядатися за особливо­стями, визначеними КАС для розгляду спорів, пов’язаних з ви­борчим процесом та процесом референдуму» [63].

Тобто, на нашу думку, передумовами для виборчої справи чи справи щодо референдуму мають бути виникнення спору у пе­ріод виборчого процесу чи процесу референдуму. Однак, як на­голошувалося вище, цього недостатньо для визначення належ­ності виборчої справи чи справи щодо референдуму, оскільки не кожен може бути суб’єктом звернення у такій справі. Зокре­ма, відповідно до ч. 1 ст. 172 КАС право оскаржувати рішення, дії чи бездіяльність виборчих комісій, комісій з референдуму, членів цих комісій мають суб’єкти відповідного виборчого про­цесу (крім виборчої комісії), а також ініціативна група референ­думу, інші суб’єкти ініціювання референдуму. Згідно з ч. 1 ст. 174 цього Кодексу право оскаржувати рішення, дії чи без­діяльність органів виконавчої влади, органів місцевого само­врядування, засобів масової інформації, підприємств, установ, організацій, їхніх посадових та службових осіб, творчих праців­ників засобів масової інформації, що порушують законодавство про вибори та референдум, мають виборча комісія, кандидат, партія (блок), місцева організація партії (блок місцевих орга­нізацій), які є суб’єктами відповідного виборчого процесу, ко­місія з референдуму, ініціативна група референдуму, інші суб’єкти ініціювання референдуму. Відповідно до ч. 1 ст. 175 цього Кодексу право оскаржувати дії чи бездіяльність кандида­тів, їхніх довірених осіб, партії (блоку), місцевої організації пар­тії (блоку місцевих організацій партій), їхніх посадових осіб та уповноважених осіб, ініціативних груп референдуму, інших суб’єктів виборчого процесу, що порушують законодавство про вибори чи референдум, мають кандидат, партія (блок), місцева організація партії (блок місцевих організацій партій), які є суб’єктами відповідного виборчого процесу, ініціативна група референдуму, інші суб’єкти ініціювання референдуму.

Особливості вирішення у справах, пов’язаних з виборами Президента України, регламентовано частинами 1, 2, 3 ст. 176 КАС, якими право на звернення до суду визначено таким чином:

1) виборча комісія, кандидат на пост Президента України, партія (блок) — суб’єкт виборчого процесу, виборець, законні права або охоронювані законом інтереси яких порушено, мають право оскаржувати рішення чи дії об’єднання громадян, вибор­чого блоку, його посадової особи чи повноважного представни­ка, які стосуються виборчого процесу, крім тих рішень чи дій, які відповідно до закону, статуту (положення) об’єднання грома­дян належать до його внутрішньої організаційної діяльності або його виключної компетенції;

2)кандидат на пост Президента України, партія (блок) — суб’єкт виборчого процесу чи окружна виборча комісія мають право оскаржувати до суду дії чи бездіяльність засобів масової інформації, ’їх власників, посадових та службових осіб, які пору­шують встановлений законом порядок діяльності засобів масо­вої інформації під час виборчого процесу, у тому числі стосовно передвиборної агітації, зокрема щодо вимоги спростування опублікованих ними неправдивих відомостей про кандидата чи партію (блок), що висунули кандидата;

3) кандидат на пост Президента України, партія (блок) — суб’єкт виборчого процесу мають право оскаржувати дії іншого кандидата на пост Президента України, його довіреної особи, якщо ці дії спрямовані на порушення встановленого законом порядку висунення кандидата, проведення передвиборної агітації, інші порушення їх прав або виборчих прав громадян. Виборець має право оскаржувати дії кандидата на пост Прези­дента України, його довіреної особи, якщо ці дії порушують його виборчі права [2].

Особливе місце в цьому переліку має виборець як суб’єкт ви­борчого процесу, оскільки відповідно до ч. 2 ст. 172, ч. 2 ст. 174, ч. 2 ст. 175 КАС виборець (громадянин, який має право голосу у відповідних виборах або референдумі) може оскаржити вище­зазначені рішення, дії та бездіяльність вищезазначених осіб, якщо такі рішення, дії чи бездіяльність порушують виборчі пра­ва або інтереси щодо участі у виборчому процесі чи процесі ре­ферендуму його особисто. Водночас, за приписами частини першої статті 173 цього Кодексу право звернутися з адміністра­тивним позовом про уточнення списку виборців, у тому числі про включення або виключення зі списку себе особисто або ін­ших осіб, має кожен, хто має право голосу на відповідних вибо­рах чи референдумі.

На наш погляд, суб’єкти виборчого процесу за приписами ч. 1 ст. 172 КАС та інші особи, перелічені в ч. 1 ст. 174 та ч. 1 ст. 175 КАС, а також виборці у випадках, передбачених ст. 173 КАС (спори щодо уточнення списків виборців), мають право на звернення до суду в порядку, визначеному для розгляду вибор­чих спорів, незалежно від того, чи порушені їхні права та інте­реси суб’єктом оскарження.

Зрозуміло, що у таких справах судам не слід перевіряти, чи порушено право та інтерес таких позивачів. Тобто це свідчить про своєрідну особливість виборчого спору щодо визначення позивача в такій справі. Вважаємо, що цим руйнується фунда­ментальна ознака позивача — порушення його права чи інтере­су, але так передбачив законодавець. Хоча в результаті всі суб’єкти виборчого процесу мають одну мету — проведення ви­борів без порушень виборчого законодавства.

Отже, можна припустити, що заінтересованість позивача у виборчій справі полягає в дотриманні законності під час вибор­чого процесу, але під час звернення до суду він не повинен за­значати, у чому полягає його інтерес та порушення його прав у виборчій справі. За таких обставин доходимо висновку, що суб’єкт виборчого процесу має право оскаржити в судовому по­рядку рішення, дії чи бездіяльність названих суб’єктів оскар­ження незалежно від того, чи порушуються його права цими рішенням, дією чи бездіяльністю. Тому суд не може відмовити у відкритті провадження в такій справі з підстав звернення не­належного позивача, якщо позов подано одним із названих суб’єктів виборчого процесу.

Зауважимо, що законодавець, надавши можливість суб’єк­там виборчого процесу звертатися до суду незалежно від того, чи порушенням виборчого законодавства порушено їхні права та інтереси, встановив, на наш погляд, для цих суб’єктів фунда­ментальне право — контролювати дотримання виборчого зако­нодавства всіма суб’єктами у виборчому процесі, і цей контроль вони зможуть реалізувати через звернення до суду та в судово­му порядку виявляти порушення виборчого законодавства з метою забезпечення законності всіма суб’єктами виборчого процесу. Це є одним із найважливіших досягнень у розвитку де­мократії в Україні та дотримання конституційної гарантії на су­довий захист з метою забезпечення законності під час виборчо­го процесу. Зазначеними положеннями КАС таке право на безперешкодне звернення до суду поставлено на один рівень із найвищими цінностями та правами людини. Однак це стосу­ється лише названих вище позивачів та за правилами адміні­стративного судочинства має місце тільки у виборчих справах чи справах щодо референдуму.

Отже, на зазначені виборчі справи за зверненням таких суб’єктів не поширюються положення ч. 1 ст. 6 КАС, відповідно до якої кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб’єкта владних повнова­жень порушено її права, свободи чи інтереси. А відтак, у такій справі позивач не повинен доводити, що оскаржуваними рішенням, дією чи бездіяльністю відповідач порушив його пра­ва та інтереси, оскільки достатньо лише встановити, що відпо­відач порушує виборче законодавство, та зобов’язати його при­пинити це порушення.

Такі процесуальні нововведення передбачив та дав їм оцінку науковець М. В. Жушман у праці «Судовий розгляд справ, що виникають з законодавства про вибори». На його думку, понят­тя заінтересованості як передумови права на пред’явлення по­зову має пов’язуватися з легітимацією позивача як такого. Зро­зуміло, що в цьому разі така заінтересованість має практичне значення не в усіх справах, а тільки в разі захисту «чужого» пра­ва, наприклад, якщо особою подано скаргу щодо неправильно­сті в списках виборців або списках громадян, які мають право брати участь у референдумі, щодо неправильностей, які стосу­ються іншої особи, тощо. За такої ситуації, крім застосування загальних правил порушення цивільних справ, слід запрова­джувати також спеціальні правила, які передбачають вичерп­ний перелік осіб, уповноважених порушувати цивільну справу. Таким чином, якщо, за загальним правилом, юридична заінте­ресованість позивача презюмується і не підлягає встановленню при прийнятті заяви, то в інших випадках, як-от у виборчих справах, вона встановленню підлягає. Іншими словами, якщо заява про захист виборчого права подається особою, яка не має юридичної заінтересованості, то суддя повинен відмовити в прийнятті такої заяви (скарги) [149, с. 180].

Такий підхід сьогодні поширюється на виборців як суб’єктів виборчого процесу, оскільки, як ми зауважували, відповідно до ч. 2 ст. 172, ч. 2 ст. 174, ч. 2 ст. 175 КАС виборець (громадянин, який має право голосу у відповідних виборах або референдумі) може оскаржити зазначені рішення, дії та бездіяльність назва­них осіб, якщо такі рішення, дії чи бездіяльність порушують ви­борчі права або інтереси щодо участі у виборчому процесі чи процесі референдуму його особисто. Тобто за положеннями ад­міністративного судочинства виборець може звернутися до су­ду лише за наявності юридичної заінтересованості, яка полягає у відновленні його виборчих прав чи інтересів, але, на нашу думку, не всіх виборчих прав та інтересів, а лише щодо участі у виборчому процесі чи процесі референдуму особисто.

Таке законодавче врегулювання ставить у нерівне станови­ще виборця як суб’єкта виборчого процесу чи процесу референ­думу з іншими суб’єктами виборчого процесу чи процесу рефе­рендуму в частині можливості звернення до суду у виборчій справі. Правовий аналіз зазначених норм свідчить, що можли­вості звернення до суду у виборця істотно обмежені порівняно з іншими суб’єктами виборчого процесу.

Тобто в цих випадках виборець як позивач у виборчій справі повинен ще до відкриття провадження у справі в позовній заяві зазначити, у чому полягає порушення оскаржуваними рішен­ням, дією чи бездіяльністю його виборчих прав та інтересів що­до участі у виборчому процесі чи процесі референдуму.

Аналіз викладеного свідчить, що в окремих категоріях вибор­чих справ позивачами є особи, які мають право на безпере­шкодне звернення до суду незалежно від заінтересованості як передумови права на пред’явлення позову. Ці позивачі мають право на звернення до суду не лише у спеціально передбачених законодавством випадках (наприклад, як виборці у разі захисту «чужого» права, у разі подання особою позову стосовно непра­вильностей у списках виборців або списках громадян, які ма­ють право брати участь у референдумі, щодо неправильностей, які стосуються іншої особи), а й у прямо не визначених законо­давством випадках [149, с. 180]. Проте перелік таких позивачів обмежений. Крім того, у справах, позивачами в яких є саме такі особи, не перевіряється і не встановлюється, чи спірними пра­вовідносинами порушено їхні права та інтереси. Вважаємо цю категорію позивачів у судочинстві новою, оскільки вони мають право на звернення до суду у виборчій справі незалежно від то­го, що оскаржуваними рішенням, дією чи бездіяльністю пору­шуються їхні права. Тобто в таких випадках суд не може відмо­вити в позові з підстав непорушення прав позивача.

Наведені процесуальні норми вказують на те, що у виборчій справі не лише обмежено перелік осіб, які можуть бути позива­чами, а й обмежено перелік відповідачів, на що також слід звер­тати увагу під час визначення виборчої справи.

Пленум ВАСУ в п. 3 постанови від 2 квітня 2007 р. № 2 дав таке роз’яснення: «Визначаючи спір щодо правовідносин, по­в’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму за суб’єктним складом (сторонами), судам необхідно керуватися тим, хто є позивачем у справі (суб’єкт виборчого процесу, іні­ціативна група референдуму, інші суб’єкти ініціювання рефе­рендуму) та хто є відповідачем у справі, оскільки не кожна осо­ба може бути стороною у такому спорі.

Загальне право на подання позову в спорі, пов’язаному з ви­борчим процесом чи процесом референдуму, належить суб’єк­там виборчого процесу, а також ініціативній групі референдуму, іншим суб’єктам ініціювання референдуму, як це передбачено ч. 1 ст. 172 КАС. Ця норма є бланкетною, вона відсилає до нор­мативно-правових актів, якими регулюється виборчий процес чи процес референдуму та які визначають коло суб’єктів вибор­чого процесу чи процесу референдуму.

Відповідно до ч. 2 ст. 172 КАС виборці мають таке право ли­ше в разі порушення їх виборчих прав чи інтересів у цих проце­сах особисто, крім випадків, визначених ст. 173 цього Кодексу, за якою виборець може звернутися до суду про включення або виключення зі списку виборців не лише себе особисто, а й ін­ших осіб.

Разом із тим, судам необхідно мати на увазі, що суб’єкти ви­борчих процесів чи процесів референдумів мають право на звернення до суду щодо вирішення зазначених спорів лише в тому виборчому процесі або процесі референдуму, в якому вони набули свого статусу суб’єкта виборчого процесу чи процесу ре­ферендуму.

Крім того, судам слід ураховувати, що в зазначеному порядку звернутися до суду мають право особи, які мають намір ре­алізувати своє право на участь у виборчому процесі чи процесі референдуму або набути статусу суб’єкта виборчого процесу чи процесу референдуму в разі відмови в цьому виборчими ко­місіями чи комісіями з референдуму або органами державної влади чи органами місцевого самоврядування. Якщо така від­мова не оскаржена або визнана законною, то ці особи не мають права оскаржувати подальші рішення, дії та бездіяльність ви­борчих комісій чи комісій з референдуму або органів державної влади чи органів місцевого самоврядування у виборчому про­цесі чи процесі референдуму як суб’єкти відповідного процесу та не мають права в подальшому на подання позову в зазначе­ному порядку» [63].

Таким чином, судова практика, з метою забезпечення кон­ституційної гарантії на судовий захист, визначає широке коло осіб, які мають право на звернення до суду, що, на наш погляд, є правильним та відповідає міжнародним стандартам забезпе­чення належного судового контролю виборчого процесу та про­цесу референдуму.

На підтвердження цієї практики (позиції) Пленумом ВАСУ в п. 1 зазначеної вище постанови дано роз’яснення: «Звернути увагу адміністративних судів на те, що згідно зі ст. 5 КАС адмі­ністративне судочинство здійснюється відповідно до Конститу­ції України, цього Кодексу та міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України.

З огляду на цю норму адміністративні суди під час вчинення будь-яких процесуальних дій у процесі розгляду та вирішення спорів, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референ­думу, повинні керуватися лише тими правилами та приписами, які передбачені в ст. 5 КАС, незалежно від можливої наявності інших нормативно-правових актів, зокрема законів, які визна­чають засади, порядок та організацію проведення виборів та в яких можуть бути окремі положення щодо вчинення процесу­альних дій судами.

Винятком із цього правила можуть бути особливості, перед­бачені матеріальними і процедурними нормами зазначених за­конів, з яких випливає право особи на звернення до суду у ви­борчому процесі чи процесі референдуму або можливість особи бути відповідачем у таких спорах» [63].

Пленум ВАСУ дав такі роз’яснення з метою захисту фунда­ментального права на звернення до суду за особливостями, вста­новленими статтями 172—179 КАС, у випадках, коли таке звер­нення передбачено іншими нормативно-правовими актами.

Наприклад, зі змісту ст. 76 Закону про парламентські вибори випливає, що громадські організації, до статутної діяльності яких належать питання виборчого процесу та спостереження за ним, зареєстровані у встановленому законом порядку не менш як за два роки до дня виборів, мають право за дозволом ЦВК мати офіційних спостерігачів, які ведуть спостереження за пе­ребігом виборчого процесу, в тому числі за голосуванням, підра­хунком голосів і встановленням підсумків голосування на будь-якій виборчій дільниці та в територіальному виборчому окрузі. Відповідно до ч. 3 цієї статті громадська організація має право оскаржити до суду рішення про відмову в наданні їй до­зволу мати офіційних спостерігачів. Разом із цим, за ч. 14 цієї статті в разі грубого або систематичного порушення офіційним спостерігачем від громадської організації вимог ч. 12 цієї статті дільнична виборча комісія своїм рішенням може позбавити його права бути присутнім на своєму засіданні. Таке рішення може бути оскаржено офіційним спостерігачем від громадської організації до виборчої комісії вищого рівня або до суду в по­рядку, передбаченому цим Законом. Однак такі громадська ор­ганізація та спостерігач не є суб’єктами виборчого процесу, то­му за правилами адміністративного судочинства вони не мають права на звернення до суду за особливостями, передбаченими для розгляду виборчих спорів.

Ураховуючи конституційні гарантії на звернення до суду, пе­редбачені статтями 8 та 55 Конституції України [1], а також пряму вказівку у виборчому законодавстві на право звернення до суду, вважаємо, що вищенаведені роз’яснення Пленуму ВАСУ відповідають основним європейським стандартам ре­алізації права на судовий захист.

Незважаючи на більші можливості суб’єктів виборчого про­цесу (крім виборця) звернення до суду у виборчій справі зако­нодавець шляхом прийняття останніх законів обмежив це фун­даментальне право. Про це вказують норми Закону України від 21 серпня 2009 р. № 1616-VI «Про внесення змін до деяких за­конодавчих актів України щодо виборів Президента України», зокрема прийняття в новій редакції ст. 176 КАС. Як зазначало­ся, за приписами статей 172, 174, 175 КАС, які й залишилися для інших виборчих процесів та процесу референдуму, суб’єкти виборчого процесу мають безперешкодне право на звернення до суду. Стосовно ж нововведень до ст. 176 КАС, яка визначає особливості провадження у справах, пов’язаних із виборами Президента України, то право суб’єктів виборчого процесу на звернення до суду звужено. Так, відповідно до приписів ч. 1 цієї статті виборча комісія, кандидат на пост Президента України, партія (блок) — суб’єкт виборчого процесу, виборець, законні права або охоронювані законом інтереси яких порушено (тобто всі названі особи), мають право оскаржувати рішення чи дії об’єднання громадян, виборчого блоку, його посадової особи чи уповноваженого представника, які стосуються виборчого про­цесу, крім тих рішень чи дій, які відповідно до закону, статуту (положення) об’єднання громадян належать до його внутріш­ньої організаційної діяльності або його виключної компетенції. Тобто, на відміну від інших виборчих процесів, у яких суб’єкт виборчого процесу має право на звернення до суду незалежно від порушення його прав та інтересів, у виборчому процесі ви­борів Президента України ці суб’єкти мають право на звернен­ня до суду щодо зазначених у нормі випадків лише в разі пору­шення їх законних прав та охоронюваних законом інтересів. Отже, такими нормами суб’єктів виборчого процесу позбавлено повноважень здійснювати контроль за законністю проведення виборчого процесу та в разі виявлення порушень цього процесу звертатися до суду щодо їх припинення, якщо ці порушення не стосуються цих суб’єктів.

Також в адміністративному судочинстві є проблемні питання щодо визначення предмета оскарження у виборчій справі, чим зумовлюється віднесення справи до виборчої. Це важливо в правовому та практичному аспектах, оскільки від встановлен­ня предмета спору у виборчій справі залежить обрання порядку її розгляду, в тому числі й визначення судової юрисдикції спра­ви. Предмет виборчого спору, який підлягає вирішенню в су­ді, — це завжди спірне правовідношення, яке регулюється нор­мами виборчого законодавства. Предмет спору визначається в заяві, в якій заявник, звертаючись до суду, конкретизує, з при­воду якого саме порушення виборчого права він просить суд розглянути його вимогу.

Ці проблеми дослідив науковець М. В. Жушман у праці «Судо­вий розгляд справ, що виникають з законодавства про вибори». Він зазначає, що у теорії цивільного процесуального права є два протилежних погляди щодо наслідків встановлення неправово­го характеру вимоги при вирішенні питання про прийняття за­яви судом. Одні автори вважають, що правовий характер вимо­ги є обов’язковою передумовою права на пред’явлення позову. Інші ж переконані, що відмовити в прийнятті заяви можна ли­ше в тому разі, коли судовий захист заявленої вимоги забороне­ний спеціальним законом. У всіх інших випадках провадження у справі повинно порушуватися, а суд, установивши в процесі розгляду справи по суті неправовий характер вимоги, має ухва­лити рішення про відмову в задоволенні позову.

Судова практика з цього питання також суперечлива. На дум­ку М. В. Жушмана, зазначену проблему слід ґрунтовно досліджу­вати із застосуванням нових підходів до її розв’язання, ніж ті, які є в науковій літературі. Науковець також зауважує, що конститу­ційне розширення юрисдикції судів свідчить про проблематич­ність виокремлення такої передумови права на пред’явлення по­зову, як правовий характер вимоги. Концептуально він виходить з того, що право на звернення до суду як елемент права на судо­вий захист реалізується в рамках специфічних правових зв’язків заявника і суду, що має правозобов’язувальний характер. Крім то­го М. В. Жушман вважає, що у справах, які виникають з публіч­но-правових відносин, у тому числі у виборчих справах, з огляду на законодавче визначення кола суб’єктів, які мають право на пред’явлення позову, підвідомчості цих справ, незважаючи на не­обмеженість судової юрисдикції в принципі, правовий характер вимоги є передумовою права на пред’явлення позову [149].

Дійсно, в цьому питанні судова практика є суперечливою, але, на наш погляд, оскільки адміністративним судочинством та виборчим законодавством визначено спори, які можуть роз­глядатися за особливостями судового розгляду спорів, пов’яза­них з виборчим процесом, то виходячи з положень адміністра­тивного судочинства, зокрема статті 108 КАС, правовий ха­рактер вимоги у цих справах обов’язково повинен бути зазначе­ний у позовній заяві, оскільки від цього залежить не лише право на звернення до суду за цими особливостями, а й встановлення судової юрисдикції справи.

Отже, правильне визначення виборчої справи (спору) має важливе правове значення для відкриття провадження у справі та правильного розв’язання спору. Спеціаліст з конституційного права В. П. Іщенко розкриває його таким чином: «Виборчий спір — це розбіжності, пов’язані з порушенням виборчих прав громадян при проведенні виборів до державних та місцевих ор­ганів влади, а також при проведенні референдумів, які ви­рішуються в адміністративному або судовому порядку» [160, с. 856]. На думку Ю. А. Попової, виборчий спір — це «правові конфлікти, які виникають між суб’єктами виборчих правовід­носин у зв’язку з порушенням виборчих прав заявника і які підлягають розгляду в адміністративному або судовому поряд­ку» [222, с. 247]. Важливо, що ці науковці у пропонованих ви­значеннях указують не лише на судовий розгляд виборчих спорів, а й на адміністративний порядок їх розгляду. Необхідно нагадати, що за виборчим законодавством такі спори розгляда­ють ще й виборчі комісії. Однак рішення цих комісій, у тому числі і з розв’язання виборчих конфліктів, можуть бути оскар­жені в порядку адміністративного судочинства.

Слід також зауважити,, що законодавець запроваджував пряму заборону щодо розгляду адміністративними судами спо­рів, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референду­му. Зокрема, Законом України від 21 серпня 2009 р. № 1616-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо виборів Президента України» внесено зміни до ст. 109 КАС України, ч. 1 якої доповнено пунктом четвертим, в якому зазна­чено, що суддя відмовляє у відкритті провадження в адміні­стративній справі, лише якщо: подана заява щодо протоколу територіальних (окружних) виборчих комісій про встановлення підсумків голосування у межах територіального виборчого округу під час проведення виборів Президента України, народ­них депутатів України, а також протоколу про підрахунок голо­сів виборців на виборчій дільниці [13]. Однак ці законодавчі но­вовведення КСУ Рішенням від 19 жовтня 2009 р. № 26-рп/2009 у справі № 1-50/2009 визнав такими, що не відповідають Кон­ституції України (є неконституційними) [80].

Аналізуючи викладене та зважаючи на чинне законодавство, наукові погляди та судову практику, можна розкрити поняття виборчого спору та його основні ознаки. По-перше, це вибор­чий конфлікт, який пов’язаний з порушенням виборчого зако­нодавства та виник у виборчому процесі. Розв’язувати його мо­жуть адміністративні суди або адміністративні органи (виборчі комісії), якщо немає заборони, а поставити питання про пору­шення справи у цьому конфлікті можуть лише суб’єкти, які ма­ють на це право. Відповідальність у цьому спорі повинні нести суб’єкти, визначені законодавством. Отже, виборчий спір — це правовий конфлікт, який розв’язується в судовому або адміні­стративному порядку, якщо на це немає заборони, за звернен­ням спеціально установлених законодавством суб’єктів та який виник під час виборчого процесу і пов’язаний з порушенням ви­борчого законодавства суб’єктами, які відповідно до законо­давства можуть нести відповідальність за це порушення.

У КАС відсутні процесуальні норми, які б надавали суду мож­ливість залишити позовну заяву без розгляду або відмовити у відкритті провадження у справі у зв’язку з відсутністю всіх на­званих ознак виборчого спору щодо розгляду його за особливос­тями, визначеними адміністративним судочинством для спорів щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом чи про­цесом референдуму. Однак комплексний аналіз цих процесу­альних норм Кодексу свідчить, що позовна заява у виборчому спорі може бути повернута позивачеві за приписами ч. 3 ст. 108 КАС.

Із цього приводу Пленум ВАСУ у п. 7 постанови від 2 квітня 2007 р. № 2 дав такі роз’яснення: «Суди зобов’язані виключити із практики випадки необгрунтованого повернення позовної за­яви, залишення її без руху чи без розгляду та відмови у відкрит­ті провадження у справі.

У випадку невідповідності поданої позовної заяви у спорі, по­в’язаному з виборчим процесом чи процесом референдуму, формі та змісту, які передбачені статтями 105, 106 КАС Украї­ни, така позовна заява в порядку ч. 1 ст. 108 КАС України зали­шається без руху, якщо не порушено строк звернення до суду або вона подана в межах строку, після закінчення якого не мо­же бути вирішений такий спір.

Оскільки за правилами ч. 1 ст. 172 КАС право оскаржувати рішення, дії чи бездіяльність виборчих комісій, комісій з рефе­рендуму, членів цих комісій мають суб’єкти відповідного вибор­чого процесу (крім виборчої комісії), а також ініціативна група референдуму, інші суб’єкти ініціювання референдуму, то в по­зовній заяві обов’язково повинен зазначатися юридичний ста- тус позивача із зазначенням документа, який підтверджує цей статус. А якщо ні, то така позовна заява залишається без руху з наданням терміну для усунення недоліків.

Аналогічно повинні поступати суди у справах щодо оскаржен­ня рішень, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади, орга­нів місцевого самоврядування, засобів масової інформації, під­приємств, установ, організацій, їхніх посадових та службових осіб, творчих працівників засобів масової інформації, що пору­шують законодавство про вибори та референдум, а також у справах щодо оскарження дій або бездіяльності кандидатів, їх­ніх довірених осіб, партій (блоків), місцевих організацій партій (блоків), їхніх посадових осіб, уповноважених осіб, ініціативних груп референдуму, інших суб’єктів ініціювання референдуму, офіційних спостерігачів від суб’єктів виборчого процесу.

Що ж стосується виборця, то він, оскаржуючи рішення, дії чи бездіяльність виборчої комісії, комісії з референдуму, членів цих комісій, у позовній заяві також повинен зазначати, яким чином таке рішення, дія чи бездіяльність порушує виборчі пра­ва або інтереси щодо участі у виборчому процесі чи процесі ре­ферендуму його особисто, крім спорів щодо уточнення списків виборців.

У випадку неусунення зазначених недоліків у встановлений судом строк такі позовні заяви за правилами п. 1 ч. 3 ст. 108 КАС повертаються позивачеві.

Також суди мають право повертати позовні заяви зі спорів, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму, з інших підстав, перелічених у ч. 3 ст. 108 цього Кодексу.

Якщо на стадії судового розгляду буде встановлено, що пози­вач не наділений правом у зазначеному порядку оскаржувати рішення, дії або бездіяльність виборчих комісій чи інших відпо­відачів, то в такому разі суди повинні відмовити в задоволенні позову.

За цими ж правилами повинні діяти суди стосовно справ, у яких позивачем є виборець, крім справ щодо уточнення списку виборців, якщо буде встановлено, що оскаржуваним рішенням, дією чи бездіяльністю виборчої комісії, комісії з референдуму, членів цих комісій не порушені особисто його виборчі права та інтереси.

Тобто, розглядаючи такі справи, суди повинні перевірити, чи має право позивач звертатися до суду з відповідними вимога­ми, і лише в разі встановлення такого права перевіряти право­мірність оскаржуваних рішень, дій чи бездіяльності виборчих комісій, комісій з референдуму, членів цих комісій» [63].

Системний аналіз поглядів науковців, норм адміністратив­ного судочинства та виборчого законодавства доводить склад­ність визначення компетенції адміністративних судів та роз­гляду спорів щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом та процесом референдуму, яка передбачена п. 5ч. 1 ст. 17 КАС. Зрозуміло, що слід шукати інших підходів для ви­рішення цих проблем як на науковому, так і на законодавчому рівні, з метою виокремлення ознак не лише виборчого спору, а й будь-якого спору адміністративної юрисдикції, що забезпе­чить усім громадянам України доступність до правосуддя.

2.4.