ПЕРЕДМОВА

Пропоноване видання присвячене дослідженню питань роз­межування судових юрисдикцій та визначення компетенції ад­міністративних судів. Складнощі становлення адміністративної юстиції та сучасні обставини її розвитку відомі автору, який був у числі перших суддів адміністративних судів України та згодом обіймав посаду одного з дев’яти суддів Вищого адміністративно­го суду України, обраних Верховною Радою України (постанова від 11 грудня 2003 р.).

З часу започаткування адміністративного судочинства в Україні (1 вересня 2005 р.) одним з проблемних питань його здійснення та функціонування всього судочинства в Україні є розмежування адміністративної та інших судових юрисдик­цій — господарської, конституційної, цивільної та юрисдикції щодо розгляду спорів про адміністративні правопорушення, а також визначення підсудності спорів адміністративної юрис­дикції. Законом України від 6 жовтня 2005 р. № 2953-IV «Про внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства Украї­ни» було внесено зміни до розділу «Прикінцеві та перехідні поло­ження» Кодексу адміністративного судочинства України та ви­значено суди, на які покладено функції щодо розгляду адміні­стративних справ до утворення та започаткування діяльності окружних та апеляційних адміністративних судів. Таким чином, вдалося врегулювати визначення підсудності спорів адміністра­тивної юрисдикції.

Судовою палатою в адміністративних справах Верховного Суду України у 2007 р. у 21% з усіх розглянутих справ за винят­ковими обставинами рішення судів усіх інстанцій були скасо­вані та провадження закрито у зв’язку з неправильним визна­ченням юрисдикції справи. У 2008 році цей показник збіль­шився до 24%. Важливо, що до цього зазначені справи щонай­менше два роки перебували на розгляді в судах усіх інстанцій. Після закриття провадження у справі позивачу необхідно звер­татися з такою ж позовною заявою, але до суду іншої юрисдик­ції. Тривалі розгляд справи та судове розв’язання спору неви­гідні позивачу (фізичній чи юридичній особі), і це призводить до непродуктивних державних витрат та, найгірше, неефективно­го судового захисту.

За сучасних умов складається ситуація, коли українським су­дам простіше вирішити справу по суті, тобто розв’язати кон­флікт між сторонами, ніж визначити належність справи до від­повідної юрисдикції. Хай би яким правильним було б рішення суду по суті, його буде скасовано, якщо воно прийняте з пору­шенням визначення належності справи до відповідної юрис­дикції. І, безумовно, неприпустимим є явище, яке має місце сьогодні в українських судах України: окремі категорії справ розглядаються як судами адміністративної, так і господарської та цивільної юрисдикції.

Чітке розмежування судових юрисдикцій та правильне ви­значення адміністративної юрисдикції, компетенції адміні­стративних судів сприятимуть посиленню гарантій забезпечен­ня дотримання принципів законності та реалізації принципу доступності судочинства (у тому числі й в адміністративних су­дах) та безпосередньо впливають на ефективність та якість функціонування судової системи в цілому, створюючи умови для оптимізації діяльності адміністративних судів та й узагалі судової системи.

З огляду на складність завдання чіткого розмежування судо­вих юрисдикцій та правильного визначення адміністративної юрисдикції і компетенції адміністративних судів необхідне на­укове осмислення, розроблення відповідних засад та критеріїв, оскільки без цього на законодавчому рівні та шляхом вироблен­ня судової практики розв’язати ці проблеми неможливо.

Крім того, сучасні законопроекти, які нібито спрямовані на розв’язання зазначених проблем, свідчать про те, що між судо­вими системами (адміністративною, господарською та цивіль­ною) триває боротьба за розширення юрисдикції, оскільки від неї залежить авторитет відповідної структури судів незважаю­чи на те, в якій сфері правовідносин виникають ці спори. Отже, таким законодавчим підходом проблему розмежування видів юрисдикції не розв’язати.

У пропонованому дослідженні застосовано системний підхід щодо проблем розв’язання розмежування видів судової юрис­дикції і визначення юрисдикції адміністративних судів та зроб­лено акцент на тому, що лише законодавчим шляхом та у проце­сі судової практики без наукового підходу розв’язати проблему неможливо. Ситуація, яка склалася в судочинстві України, по­требує негайного розгляду, оскільки від цього залежать діяль­ність суддівського корпусу України та долі осіб, які потребують судового захисту. Викладене зумовлює актуальність і наукову значущість комплексного теоретичного дослідження проблем розмежування видів судової юрисдикції та визначення юрис­дикції адміністративних судів.

Слід наголосити, що правовий інститут «адміністративна юрисдикція» як вид судової юрисдикції вперше було законодав­чо закріплено у Кодексі адміністративного судочинства України (глава 1 розділ II КАС так і називається «Адміністративна юрис­дикція і підсудність адміністративних справ»), оскільки в ко­лишніх процесуальних законах використовувалося інше понят­тя — підвідомчість справ суду. Хоча сьогодні в ГПК України 1991 року ще застосовується поняття «підвідомчість справ», зокрема розділ III має назву «Підвідомчість справ господар­ським судам.

Як свідчить судова практика, що складність розв’язання за­значеної проблеми полягає в тому, що адміністративна юрис­дикція межує з усіма видами юрисдикції (конституційною, гос­подарською та цивільною), тому визначити основні ознаки справ, що належать до адміністративної юрисдикції, які були б притаманні для кожного предмета спору цієї юрисдикції, фак­тично неможливо. У деяких випадках вони мають суто інди­відуальний характер.

За своєю природою та з огляду на положення процесуальних кодексів адміністративна юрисдикція є змішаною, оскільки охоплює справи цивільної та господарської юрисдикцій. До неї також належать спори лише адміністративної юрисдикції, які до набрання чинності КАС розглядалися цивільними і господар­ськими судами. На сьогодні необхідно без стереотипів, спричи­нених колишніми правовими інститутами досить чітко визна­чити адміністративну юрисдикцію. Перешкодою для цього не може бути належність до адміністративної юрисдикції колиш­ніх цивільних справ, зокрема трудових та деяких господар­ських спорів, за які сьогодні ведуть боротьбу представники су­дів інших юрисдикцій.

Главою 1 розділу II КАС «Адміністративна юрисдикція і під­судність адміністративних справ», зокрема ст. 17 КАС, визначе­но юрисдикцію адміністративних судів (юрисдикція адміністра­тивних судів щодо вирішення адміністративних справ). Відпо­відно до ч. 1 цієї статті юрисдикція адміністративних судів по­ширюється на правовідносини, що виникають у зв’язку із здійсненням суб’єктом владних повноважень владних управлін­ських функцій, а також у зв’язку з публічним формуванням суб’єкта владних повноважень шляхом виборів або референду­му. Частиною 2 згаданої статті встановлено, що юрисдикція ад­міністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: 1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом влад­них повноважень щодо оскарження його рішень (норматив­но-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; 2) спори з приводу прийняття громадян на публіч­ну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; 3) спо­ри між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їх­ньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; 4) спори, що виникають з приводу укладання, ви­конання, припинення, скасування чи визнання нечинними ад­міністративних договорів; 5) спори за зверненням суб’єкта влад­них повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України; 6) спори щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.

У зазначеній нормі визначено зміст спору адміністративної юрисдикції. Однак, на нашу думку, цей перелік не є вичерп­ним. Для встановлення меж адміністративної юрисдикції слід аналізувати в комплексі всі норми КАС. Відповідно до ч. 2 ст. 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встанов­лений інший порядок судового вирішення.

Тобто аналіз цієї процесуальної норми свідчить, що навіть у випадку, якщо за правилами частин 1 та 2 ст. 17 КАС спір не бу­де віднесено до адміністративної юрисдикції, він належатиме до такої юрисдикції, якщо цей спір є публічно-правовим і для його вирішення законом не встановлений інший порядок.

Крім того, ч. 3 ст. 17 КАС передбачено, на які публічно-право­ві справи юрисдикція адміністративних судів не поширюється.

На перший погляд, таке чітке законодавче визначення ад­міністративної юрисдикції та компетенції адміністративних су­дів не повинно спричиняти жодних проблем у судовій практиці щодо розмежування адміністративної юрисдикції та інших су­дових юрисдикцій. Однак практика це заперечує, і підтвер­дженням цього є пропоноване дослідження, в якому виокремле­но, узагальнено та досліджено всі проблеми, які виникли з розмежуванням судової юрисдикції та виокремленням юрис­дикції адміністративних судів, та дано відповідні пропозиції та рекомендації щодо розв’язання цих проблем.

Наприклад, згідно з п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС компетенція адміні­стративних судів поширюється на спори фізичних чи юридич­них осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів ін­дивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Однак якщо сільською радою (як суб’єктом владних повноважень) прийнято рішення про передачу у власність громадянину земельної ділянки, то за судовою практикою законність такого рішення може перевіря­тися лише в цивільному судочинстві, оскільки спір виникає про цивільне право власності на земельну ділянку. Якщо ж керува­тися актом індивідуальної дії (указом Президента про звільнен­ня з підстав політичної недовіри) щодо перевірки його на відпо­відність Конституції України, то такий спір має вирішувати КСУ.

Як зазначено у п. 2 ч. 2 ст. 17 КАС, на спори з приводу прий­няття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби поширюється юрисдикція адміністративних судів. Попри зрозумілий виклад зазначеної норми, виникають питання: що таке публічна служба, коли вона починається і за­кінчується, що таке проходження публічної служби, чим вона відрізняється від трудової діяльності, хто може бути позивачем і відповідачем у цих правовідносинах тощо. Тобто визначення належності спорів, що випливають із зазначених правовідно­син, до адміністративної юрисдикції потребує відповідей на ба­гато питань.

Згідно з пунктами 3 та 4 ч. 2 ст. 17 КАС юрисдикція адміні­стративних судів поширюється на спори між суб’єктами влад­них повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфе­рі управління, у тому числі делегованих повноважень, а також на спори, що виникають з приводу укладання, виконання, при­пинення, скасування чи визнання нечинними адміністратив­них договорів. Наведена норма не викликає питань, однак сьо­годні судами України досі чітко не визначено поняття та сутність адміністративного договору, оскільки визначення, яке дано в КАС, не є однозначним і підлягає тлумаченню. Без розу­міння поняття «адміністративний договір» неможливо встано­вити юрисдикцію адміністративного суду.

Пунктом 5 ч. 2 ст. 17 КАС також встановлено, що юрисдик­ція адміністративних судів поширюється на спори за звернен­ням суб’єкта владних повноважень у випадках, передбачених Конституцією та законами України. На підставі такого законо­давчого закріплення розмежування видів юрисдикції відбу­вається залежно від того, хто є позивачем у справі, хоча спір може випливати з одних правовідносин. Тобто предмет спору може розглядатися в порядку різного судочинства, що також є неприпустимим.

У пункті 6 ч. 2 ст. 17 КАС зазначено, що до адміністративної юрисдикції належать спори щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму. Однак поста­ють питання щодо поняття виборчого процесу, його початку і закінчення, поняття спорів щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим чи процесом референдуму. Із наведеного положення незрозуміло, хто може звертатися з позовом у такому процесі, хто є суб’єктом виборчого процесу, хто може нести відповідаль­ність у такому спорі. Це неповний перелік питань, на які необ­хідно дати відповідь для визначення належності такого спору до адміністративної юрисдикції.

Частиною 3 ст. 17 КАС також визначено що компетенція ад­міністративних судів не поширюється на публічно-правові справи, які віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; які належить вирішувати в порядку кримінального су­дочинства; про накладення адміністративних стягнень; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об’єд­нання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції. У судовій практиці спостерігаються розходження з наведеним положенням. Так, наприклад, у дея­ких випадках рішення партій можуть оскаржуватися в адміні­стративному судочинстві. Також до адміністративної юрисдик­ції належать публічно-правові справи щодо оскарження поста­нов (рішень) про накладення адміністративних стягнень відпо­відними органами тощо. Проблеми розмежування адміністра­тивної і конституційної юрисдикцій і недоліки в законодавстві та судовій практиці щодо такого розмежування призводять до порушення фундаментального права на судовий захист.

Проблеми розмежування видів судової юрисдикції та визна­чення юрисдикції адміністративних судів, а також теоретич­ні шляхи їх розв’язання розглянуто в цьому дослідженні. Тео­ретичні положення та запропонований комплекс заходів мо­жуть слугувати науково-методологічною основою для усунення окреслених проблем, що дасть можливість адміністративним та іншим судам оперативно, якісно та ефективно вирішувати кон­флікти, які виникають у сфері публічно-правових відносин. Це сприятиме довірі української спільноти до судової влади в Україні. Тому метою судово-правової та інших реформ, що здій­снюються в Україні, є формування демократичної правової держави, де гідність особи, її здоров’я, права і свободи, недо­торканність і безпека є найвищою соціальною цінністю та га­рантуються Конституцією України. Визнання нашою країною міжнародних стандартів у галузі захисту прав людини потребує відповідного юридичного механізму забезпечення їх захисту, що є підтвердженням доцільності запровадження в Україні ад­міністративного судочинства.

Одним з основних принципів побудови системи судочинства є принцип спеціалізації, який водночас виступає гарантією ре­алізації таких засад здійснення правосуддя, як доступність і компетентність. Запровадження спеціалізації судів, зокрема формування системи адміністративних судів, упродовж усього періоду проведення в Україні судової реформи визнається од­ним з її пріоритетних напрямів.

Слід підкреслити, що ефективне функціонування адміні­стративного судочинства в Україні є неможливим без чіткого розподілу компетенції між судовими органами адміністратив­ної та інших видів юрисдикції як тими судами, що також нале­жать до загальної юрисдикції, так і судовим органом конститу­ційної юрисдикції. На сьогодні це завдання лише частково розв’язано на законодавчому рівні. Проте практика застосуван­ня відповідних положень нормативних актів свідчить про не­досконалість запропонованої законодавцем моделі визначення юрисдикції судів, адже неправильне визначення виду судочин­ства, в якому підлягає розгляду справа, веде до скасування су­дового рішення та закриття провадження у справі. Наслідком цього є тривалий розгляд справи та нерозв’язання спору в ро­зумний строк, що порушує право громадянина на справедли­вий розгляд справи та свідчить про неефективність судового захисту в Україні.

Правильне розмежування судових юрисдикцій та, зокрема, визначення юрисдикції адміністративних судів сприятиме по­силенню гарантій забезпечення дотримання принципу закон­ності та реалізації принципу доступності судочинства в адміні­стративних судах.

Необхідність чіткого розмежування судових юрисдикцій та правильного визначення юрисдикції адміністративних судів обумовлює потребу в науковому осмисленні цієї проблеми та ви­роблення відповідних методологічних засад для її практичного розв’язання з подальшим законодавчим закріпленням цих за­сад у процесуальних нормах.

Зазначене особливо підкреслює необхідність концептуально­го, заснованого на сучасній методології підходу до вирішення досліджуваних проблем та обумовлює актуальність цього дослі­дження.

Метою дослідження є здійснення наукового аналізу та визна­чення критеріїв розмежування судових юрисдикцій, ознак спо­рів адміністративної юрисдикції та належності справ до компе­тенції адміністративних судів.

Запропонована монографія дозволить визначити сутність адміністративного судочинства в Україні, його роль у реалізації головного обов’язку держави — утвердження та забезпечення прав і свобод людини і громадянина; проаналізувати мету адмі­ністративного судочинства крізь призму реалізації конститу­ційної гарантії демократизації судової влади; з’ясувати ознаки публічно-правових спорів та визначити критерії відокремлення їх від суміжних спорів; провести дослідження чинного законо­давства у сфері адміністративного судочинства з точки зору розмежування судових юрисдикцій, визначення предмета ад­міністративної юрисдикції, компетенції адміністративних судів щодо спорів, які виникають у сфері публічно-владних відносин, виходячи із завдань забезпечення реалізації принципу доступ­ності адміністративного судочинства; здійснити аналіз норм чинного законодавства України, відповідних роз’яснень, науко­вих підходів щодо визначення адміністративної юрисдикції та відмежування її від конституційної, кримінальної, господар­ської та цивільної юрисдикцій, у тому числі встановити основні ознаки та критерії спорів, що належать до компетенції адміні­стративних судів; запропонувати найбільш оптимальні пропо­зиції щодо розмежування юрисдикцій, визначення предмета адміністративної юрисдикції, компетенції адміністративних судів та вдосконалення процесуального законодавства.

Практичне значення результатів дослідження полягає в тому, що сформульовані в монографії теоретичні положення, виснов­ки та пропозиції можуть бути використані: у науково-дослідній сфері — для поглиблення теоретичних положень адміністратив­ної юстиції, адміністративного процесу, адміністративного судо­чинства, визначення їх сутності та змісту; у правотворчій діяль­ності — у процесі розроблення нових нормативно-правових актів та вдосконалення чинних, які стосуються проблем визна­чення ознак публічно-правових спорів, запровадження адміні­стративного судочинства, розмежування судових юрисдикцій, визначення предмета адміністративної юрисдикції, адміністра­тивного договору, виборчого спору, співпраці з науковими пра­цівниками; у навчальному процесі — для підготовки та підви­щення кваліфікації суддів адміністративних судів, викладання адміністративного права, спецкурсів з питань адміністративної юстиції, адміністративного процесу, адміністративного судо­чинства; під час підготовки підручників для студентів вищих навчальних закладів освіти, методичних і навчальних посібни­ків; у правозастосовній діяльності правників, у тому числі суд­дів — при визначенні адміністративних справ, що виникають у сфері публічно-владних відносин, вирішенні питань адміністра­тивної юстиції, адміністративного процесу, адміністративного судочинства, визначенні предмета адміністративної юрисдикції та компетенції адміністративних судів.