Юридическая
консультация:
+7 499 9384202 - МСК
+7 812 4674402 - СПб
+8 800 3508413 - доб.560
 <<
>>

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

На основании проведенных в рамках данного диссертационного исследования анализа и обобщений сущности, целей и задач, результатов реализации и перспектив развития общей иммиграционной политики Европейского союза целесообразно сделать следующие выводы, оценки, прогнозы и рекомендации.

I.

В ходе мировой истории процесс глобализации неоднократно порождал волны иммиграции внутри и между континентами, странами и регионами (последняя крупная волна была вызвана сломом «биполярного» мира, изменением баланса сил, социальными проблемами в странах, приступивших к осуществлению системных преобразований и реформ). В целом, проблема иммиграции давно уже стала одной из наиболее острых глобальных проблем современности, и внимание к ней со стороны политиков и экспертов не ослабевает. Эти проблема чрезвычайно важно для Европы, которая по концентрации иммигрантов занимает одно из первых мест в мире (6,1 проц. всего населения континента), принимая в год до полумиллиона иммигрантов (еще примерно 400 тыс. оседают здесь нелегально). В начале XXI в. прирост населения ЕС за счет иммигрантов превысил прирост населения за счет рождаемости среди его граждан (по прогнозам, в последующую четверть века «вклад» иммигрантов в общий прирост населения Европы достигнет 75 проц.).

П. В рассмотрении вопросов иммиграции научная мысль утвердила в качестве основополагающего системно-функциональный подход. С одной стороны, ключевыми вопросами такого подхода является взаимосвязь миграционных потоков с экономическим, социальным и геополитическим, культурным взаимодействием стран, потоками капиталов, товаров, технологий и идей, реализация миграции через глобальные и локальные сети разного уровня, составляющие инфраструктуру миграции. Этот подход продуктивен,

199

поскольку позволяет решать проблему в комплексе, с учетом взаимосвязей и взаимозависимостей между элементами системы, быстро определяя слабые ее «звенья».

Системный анализ внутренних и внешних факторов, влияющих на выработку и реализацию общей иммиграционной политики ЕС на данном этапе, позволяет выделить в качестве ее главных проблем следующие «озабоченности». 1)

экономические последствия притока иностранцев (возрастание конкуренции на рынке труда и образования, и потеря рабочих мест представителями титульной нации, сокращение заработной платы и жалованья, социальных выплат и т.д. и т.п.); 2)

угрозы безопасности (национальной и региональной):

а) глобальная, внешнеполитическая угроза (международный терро ризм);

б) угроза политической безопасности (неизбежное при численном рос те иммигрантов усиление их как политической силы - численный рост их партий, представительства в выборных органах, пропаганда их интересов в СМИ, гипертрофированное внимание к защите их прав и свобод в судебных органах и другие «сопутствующие» явления могут создать критическую мас су недовольства в обществе и дестабилизировать его);

в) обострение прочих «мягких» цивилизационных угроз и вызовов, «импортируемых» иммигрантами - организованной преступности, наркотра фика, контрабанды, торговли людьми - и растущие трудности борьбы с ними в силу замкнутости, клановости большинства образуемых выходцами из дру гих стран и регионов этнических группировок; речь, таким образом, идет в первую очередь о безопасности личности, что принципиально важно для са мосознания европейцев.

3) возможность культурно-демографической (гуманитарной) катастро фы (утрата нацией культурно-цивилизационной идентичности на фоне роста

200

численности иммигрантов и их потомков в общем демографическом балансе населения, численное вытеснение «коренных» европейцев иммигрантами из всех сфер общественной жизни, всепроникающее засилье «чужаков» с последующей переориентацией общества на первоочередное удовлетворение запросов именно этой части населения и т.д.).

III.

Большинство из вышеозначенных угроз - явления, связанные с теми во многом нетрадиционными проблемами, которые привносит в мир глобализация. Эти угрозы уже дают о себе знать - так, в условиях роста безработицы в последние годы наличие массовой иммиграции создает напряженное положение на рынке рабочей силы, и на этой волне в Европе спекулируют правые экстремистские партии (успехи И.Хайдера в Австрии, П.Кьярсгаард в Дании, Ф.Девинтера во фламандской части Бельгии и Ж.-М.Ле Пена во Франции). Опасения европейцев на этот счет подтвердила и неудача с принятием единой Конституции ЕС в 2005 г.

Современные реалии общемирового и регионального развития, следовательно, требуют от государств-членов ЕС, принимающих значительные потоки иммигрантов, разработки новых эффективных способов реагирования на новые ситуации в миграционной сфере.

С момента начала институционального оформления интеграционных структур европейского сообщества в конце 1950-х годов и в последующем во второй половине XX в. ЕС был выработан определенный механизм по управлению потоками товаров и капиталов; в начале XXI в. настало время для упорядочения движения рабочей силы. В целом этот процесс в рамках Евросоюза находится в начальной стадии.

До осени 2005 г. иммиграционную политику стран ЕС в целом оценивали как эффективную. Действительно, этническая пестрота стран ЕС весьма редко (по сравнению с другими регионами) приводила к межнациональным конфликтам, все больше иммигрантов достигает успеха и больших высот в жизни «стран приема», а в отношении к ним у большинства граждан евро-

201

пейских стран доминируют толерантность, политкорректность, либерализм и гуманизм. Волнения иммигрантов в крупных городах Франции в конце ок-тября-ноябре 2005 г. высветили, однако, ряд серьезных недостатков и недоработок в этой сфере, характерных, по признанию европейских политиков, и для других крупных стран ЕС1. К числу основных причин, вызвавших вспышки насилия в иммигрантских гетто во Франции, следует отнести слабую интегрированность иммигрантов в общество (отсутствие корней у иммигрантов второго-третьего поколения), неэффективный механизм вовлечения иммигрантов в экономическую деятельность, социальную неустроенность и бедность жителей этнических гетто, усиливаемый обособленностью гетто рост организованной преступности, непризнание иммигрантов обществом полноправными гражданами, отсутствие долгосрочной политики в отношении иммигрантов, влияние экстремистских сил в иммигрантской среде и рост национализма, нагнетаемый правыми силами. Французская социальная модель, которую обычно характеризуют как «щедрую», оказалась несостоятельной в отношении обеспечения социальной адаптации (интеграции) иммигрантов, в связи с чем предлагается провести широкие социально-политические преобразования (прежде всего - срочно разработать и начать реализовывать программу реконструкции иммигрантских пригородов и гетто, осуществить меры по политической социализации иммигрантов в целях признания их полноценным членами общества, сформулировать более внятную политику в отношении взаимодействия и обмена культур.

IV. . Несомненно, что после французских событий определенные изменения и новшества будут внесены в нституциональную и нормативно-правовую базу иммиграционной политики как самого ЕС, так и отдельных

Так, комментируя эти события, бывший глава Еврокомиссии и лидер итальянских левых сил Р.Проди отметил, например, следующее: «Италия не слишком отличается от Франции. То, что происходит сейчас в парижских пригородах, рано или поздно случится и у нас». См. об этом подробнее: Коваленко 10. «Мы вам еще устроим Багдад»//Известия. 8 ноября, 2005. С.4.

202

стран-членов этой организации (основы этой политики уже определены главными, учредительными документами ЕС - Маастрихтским и Амстердамским договорами, а также целым рядом других законодательных актов ЕС и отдельных государств).

Разработку документов, определяющих общий, идеологический подход к иммиграции следует считать первым и основным направлением работы в ЕС по выработке основ собственной либерально-демократической иммиграционной политики. Так, Маастрихтский договор (вступил в силу в 1993 г.) декларировал создание в Европе «пространство свободы, безопасности и справедливости» для всех ее жителей, недопустимость нарушения прав человека. Учрежденная Маастрихтским договором общая политика в сфере внутренних дел и юстиции предполагает проведение государствами-членами согласованной иммиграционной политики. Тот же договор установил единое гражданство ЕС и определил следующие сферы сотрудничества в области правосудия и внутренних дел: политика предоставления убежища, правила пересечения границ и иммиграционная политика. Амстердамский договор учредил, как известно, институт общей внешней политики и политики безопасности, составной частью которого стала иммиграционная политика, повысившая, таким образом свой статус до официального1.

С момента запуска процесса институционализации европейского сообщества, инициированного Римским договором 1957 г. о создании ЕЭС, оно прилагало значительные усилия для оптимизации конкретных составляющих сферы иммиграции, закрепляя права и свободы (свободу на труд, передвижение, выбор места жительства и проживание и т.д.) иммигрантов в соответствующих документах2. Упрощались процедуры и либерализовались правила

Текст Маастрихтского и Амстердамского договоров см. на сайте: http://europa.eu.int/eur-lex/lex/cs/treaties/treaties_founding.htm

2 Помимо Маастрихстского и Амстердамского договора, в этой связи следует назвать более ранние директивы ЕС 68/360, 90/364, 90/365, 90/266, 89/48, 89/49, Дублинскую Конвенцию о праве убежища и обращении с беженцами, Шенгенские соглашения, Хартию

203

для так называемых «трудовых иммигрантов» (в частности, облегчалась процедура получения гражданства и легализация нелегалов, расширялись и разнообразились меры по социальной адаптации беженцев и иммигрантов, сокращались сроки и оптимизировались каналы натурализации (последние стали охватывать службу в вооруженных силах, обучение в вузах, получение специальности, инвестирование в экономику, воссоединение семей и т.д.), вводились изменение принципа происхождения и квоты по странам и специалистам и т.д.). Это было второе магистральное направление совершенствования институциональной базы иммиграционой политики ЕС, и в сочетании с основополагающими документами, закладка в ее нормативно-правовой массив этого блока привела к тому, что в начале XXI в. иммигранты, имеющие гражданство одной из стран ЕС, фактически уравнены в правах с «коренными» европейцами.

Третьим направлением законотворческой деятельности ЕС в сфере иммиграционной политики было введение мер по ограничению ксенофобии и расизма, других проявлений этнической нетерпимости (так, 1997 год был объевлен «Европейским годом борьбы против расизма»; помимо значитель-

Европейского союза об основных правах, Единый Европейский Акт и др. Тексты см. на сайте Московской Государственной Юридической Академии:

http://eulaw.edu.ru/documents/legislation.htm.

Помимо общих положений о недопустимости дискриминации иммигрантов и необходимости координации иммиграционной политики (декларация Европарламента об основных правах и свободах, ст. 3/2, резолюция Европарламента от 27 июля 1989 г., декларация Европейского совета в Дублине, резолюции Европарламента от 11 марта и 24 июня 1993 г.), коммунитарные институты формулируют достаточно целостные программы воздействия на этот фактор националистического подъема. Европейский совет в Эдинбурге принял уже упоминавшуюся декларацию о принципах урегулирования внешнеполитических аспектов миграционной политики, где признается роль неконтролируемой иммиграции как дестабилизирующего фактора и отмечаются основные политические и законодательные ориентиры, которых рекомендовано придерживаться при решении проблем легальных иммигрантов. 21 января 1993 г. Европарламент принял резолюцию по проблеме доступа детей иммигрантов к обучению на их родном языке), а год спустя - 25 марта 1994 г. - Комиссия опубликовала доклад на эту же тему). На стадии практической реализации эти решения находят свое воплощение в рамках формируемого механизма общей политики в сфере внутренних дел и юстиции, а также в рамках программ социальной адаптации (интеграции) иммигрантов, разрабатываемых, главным образом, на национальном уровне.

204

ного количества пропагандистских и образовательных акций, программа года предусматривала создание Европейского центра наблюдения за проявлениями расизма и ксенофобии (начал работу осенью 1997 г.).

Ответом на рост проявлений национализма, расизма и ксенофобии в отношении иммигрантов стала серия политических актов интеграционных институтов, дополнившая базовые документы по правам человека. Являясь межгосударственным объединением с жесткой правовой инфраструктурой, ЕС имеет возможность - и в этом основное отличие именно европейской интеграционной модели - непосредственно участвовать в деле защиты прав и свобод индивидуума посредством Суда ЕС. Однако его компетенция имеет четко очерченные пределы, заданные сферой применения Договоров об учреждении Сообществ.

V. В целом, речь идет, таким образом, о становлении общей иммиграционной политики ЕС, и этот процесс имеет давнюю историю. Активно этими вопросами начали заниматься в Евросоюзе лишь в 1980-1990-е годы, когда экономическая целесообразность заставила признать иммигрантов важным компонентом экономической деятельности с закреплением за ними статуса долговременного жителя стран ЕС (падение рождаемости, кризис пенсионной системы, нехватка рабочих мест, по мнению некоторых экспертов, привели к переходу от этнической к эмигрантской модели государства). Тем не менее, основополагающий подход ЕС к формированию иммиграционной политики далеко не столь однозначен.

В общем, и целом, этот подход следует охарактеризовать как в высшей степени прагматичный. Европейцы весьма прагматичны в своей иммиграционной политике, которая, в конечном счете, служит сохранению самоидентификации общества в национальном, культурном, религиозном, историческом и политическом аспектах. Оборотной стороной прагматизма европейцев при это является селективность, т.е. избирательность в отношении тех, кому может быть предоставлено право работать и жить в ЕС. Цели иммиграцион-

205

ной политики для стран Европейского союза необходимо рассматривать в трех аспектах: 1.

обеспечения защиты национальной экономики каждой страны ЕС и экономики ЕС в целом от нежелательного притока трудящихся-мигрантов, как по масштабам, так и по качественному составу; 2.

решения наиболее острых проблем в области занятости населения внутри ЕС с помощью гибкого регулирования численности иностранной рабочей силы; 3.

рационального использования прибывающих в страны ЕС трудящихся-мигрантов в экономических и политических интересах страны-импортера.

Селективность миграционной политики стран-импортеров выражается в предоставлении льгот отдельным категориям мигрантов с целью их привлечения в страну. Так, приоритетным правом получения разрешения на иммиграцию пользуются бизнесмены, предполагающие открыть дело в стране пребывания (в руководящих инстанциях ЕС, Совета Европы, ряда европейских стран ныне прослеживается линия на согласование подходов к проблеме эмиграции, выработке механизмов регулирования миграционных потоков).

Суммировать общую направленность иммиграционной политики стран ЕС на современном этапе можно тремя основными положениями - это а) ограничение въезда в страну низкоквалифицированной рабочей силы, б) борьба с нелегальной эмиграцией и в) политика реэмиграции. При этом при максимальном упрощении перемещения своих граждан в пределах общих границ ЕС предусмотрено внедрение единых стандартов обращения с гражданами иных стран, въезжающих на территорию ЕС, создание жестких иммиграционных правил по отношению к беженцам и лицам, ищущим убежище, формирование общей процедуры признания их статуса.

VI. Несомненно, что на процесс формирование иммиграционной политики объединяемой «большой Европы» оказывают и будут оказывать влия-

206

ние национальные подходы к регулированию миграционной сферы, которые в силу интересов представляющих эти подходы государств-членов ЕС могут быть более жесткими или мягкими. Конечно, многое будет зависеть от позиций ведущих членов ЕС - Германии, Франции, Великобритании, Италии, Испании. Эти позиции далеко не однозначны и тождественны, но на уровне национальных законодательств этих стран наблюдается общая тенденция к ужесточению миграционных процедур (например, в более либеральных Испании и Великобритании - после унесших сотни человеческих жизней террористических актов в Мадриде в мае 2004 г. и Лондоне в июле 2005 г. соответственно).

Поскольку тенденция к ужесточению и ограничениям в сфере регулирования иммиграционной политики существует в целом ряде государств ЕС, тем более - государств влиятельных, то, следовательно, можно говорить и об общеевропейском, или, точнее, - «внутрисоюзном» ее уровне. Признаки этого уже есть.

Так, своеобразной «козырной картой» испанского председательства в Евросоюзе (январь-июнь 2002 г.) стала проблема борьбы с незаконной иммиграцией. Суть испанской позиции в концентрированном виде была отражена в весьма жестких предложениях по вопросам незаконной иммиграции на саммите ЕС в Севилье (21-22 июня 2002 г.) и состояла в том, что Евросоюзу необходимо принять эффективные меры по наказанию тех стран, которые не желают должным образом сотрудничать в предотвращении нелегальной иммиграции. Испанцы пытались продвинуть свои предложения, заручившись поддержкой представителей других ведущих стран, т.е. фактически утвердить собственное видение ряда вопросов иммиграционной политики в качестве официальной линии ЕС.

VII. В рамках ЕС вопросы обеспечения безопасности (прежде всего -угроза терроризма) все сильнее, таким образом, влияют на иммиграционную политику, в целом меры, принимаемые по соображениям безопасности, ук-

207

ладываются в общее русло вышеназванной «ограничительной» тенденции. Отметим также, что вопросы внутренней безопасности остаются в начале XXI в. в ведении национальных государств. Реализацию более жесткого курса в отношении иммигрантов, непосредственно вызванного ухудшением ситуации в сфере безопасности, целесообразно показать на примере страны, пострадавшей от или страдающей от этих угроз - например, Испании.

Королевство Испания - одна из стран ЕС с наибольшим количеством нелегальных иммигрантов как собственно внутри государства, (по разным оценкам, - от нескольких сотен тысяч до миллиона), так и на его границах. Испания испытывает большое давление со стороны нелегальной иммиграции (более уже не может принимать потоки иммигрантов) и всемерно поддерживает меры борьбы с нею и обслуживающей ее интересы организованной преступностью.

В целом, иммиграционная политика Испании направлена на более жесткий контроль за миграционными потоками и численностью нелегалов на своей территории посредством законодательных мероприятий как на международном, так и национальном уровнях. В 2002 г. Испания впервые выступила за ограничение въезда иммигрантов в Европу (в год из Испании депортируется свыше 90 тыс. иностранцев). Вместе с тем, после терактов в Мадриде в марте 2004 г. тенденция к ужесточению иммиграционных норм и процедур укрепилась. В настоящее время нелегальные иммигранты не имеют права на забастовку, отменено положение о предоставлении гражданства Испании «нелегалам», прожившим в ней пять лет, апелляция об отмене депортации из страны может быть отклонена и т.д.

Работа по оптимизации иммиграционной политики идет по трем направлениям.

Во-первых, в Испании внедряется новое иммиграционное законодательство (принятие новых законов и совершенствование действующих).

208

Королевство Испания, придерживаясь основных норм международного права, правовых актов и других соглашений, заключаемых в рамках Европейского союза, имеет свою нормативно-правовую базу, достаточно подробно регламентирующую вопросы в области иммиграционной политики и в борьбе против нелегальной иммиграции. Конституция Испании 1978 г., специальная правительственная программа по регулированию иммиграционных процессов в Испании (Plan Greco), Основной закон 8/2000 о правах и свободах иностранцев в Испании и их социальной интеграции от 22 декабря 2000 г. и Регламент его исполнения являются основными документами в данной сфере.

Во-вторых, в административной сфере проводятся мероприятия по обустройству государственной границы, совершенствованию визового режима, ужесточению санкций к работодателям, предоставляющим работу нелегальным мигрантам, а также их перевозчикам, разного рода посредникам и т.д.

В-третьих, в отдельное направление можно выделить работу по легализации иммигрантов (проведение амнистий, поощрение иммигрантов, сотрудничающих с полицией в разоблачении преступных группировок и т.д.).

В четвертых, при поддержке ЕС Испания развивает сотрудничество в сфере иммиграционной политики между государствами, ведет поиск долгосрочных решений существующих проблем, осуществляет оказание экономической и технической помощи государствам происхождения нелегальных мигрантов и т.д. При этом приоритетными становятся программы не только по борьбе с самой нелегальной миграцией, но и по предотвращению причин, ее порождающих, в значительной степени - причин экономического характера.

VIII. Несмотря на всю устойчивость данной «ограничительной тенденции», нет оснований драматизировать ситуацию. Европейское сообщество -это вторая после США экономическая сила и наиболее «продвинутое» в ин-

209

теграционном плане региональное образование современности. В общем виде, ЕС слишком далеко ангажирован в процессы демократизации, глобализации и региональной интеграции, чтобы не найти адекватного ответа на иммиграционный вызов. Такое заключение аргументируют следующие обстоятельства.

Во-первых, глобализация и интеграция требуют мощной экономики, развитой инфраструктуры, наукоемких отраслей и т.д. Все это в Европе присутствует, она хорошо подготовлена для возможных потрясений, социально защищена. Вместе с тем, ей будет полезен приток свежих сил, идей, умов и рабочих рук, что исключает отказ от приема иммигрантов, а открытость границ будет стимулировать попытки «перебраться» в ЕС у многих людей, и их желание по гуманитарным соображениям нельзя буде игнорировать.

Во-вторых, подавляющее большинство стран ЕС и в первую очередь -страны его старого «ядра» - решают проблемы иммиграции не одно десятилетие, и решают успешно. В качестве примера эффективности усилий, предпринимаемых в этом направлении на национальном уровне, можно привести Германию, которая в начале 1990-х годов, например, принимала в отдельные годы до 80 проц. всех лиц, просивших убежище в странах ЕС (по несколько сотен тысяч человек ежегодно). Естественно, что принимая иностранцев, немцы рассчитывают на дивиденды и получают их. Так, возникший в стране в конце 1990-х годов дефицит в 20 тыс. программистов покрывается выходцами из других стран.

Вместе с тем, ФРГ не является страной, приветствующей иммиграцию (так, изданный в 1973 г. запрет на вербовку иностранной рабочей силы за пределами ЕС действует без ограничений; независимо от Женевской конвенции о статусе беженцев Германия оставляет за собой право самой составлять

210

список тех государств, в которых, по ее мнению, нет политического преследования и, следовательно, нет оснований на ходатайство об убежище1 и т.д.).

В-третьих, из однородности, схожести типов рыночно-демократических систем в странах ЕС (в основном, это - так называемые «социально ориентированные экономики») и, следовательно, близости их подходов к решению миграционных проблем, логически вытекает и закрепление этих подходов в своде соответствующих норм на уровне самого ЕС. С учетом этого, общая иммиграционная политика ЕС будет, несомненно, оставлять его членам определенное поле для маневра, направляя по необходимости средства из общего бюджета на туда, где необходимо вмешательство.

Здесь возникает дилемма: с одной стороны, необходимо соблюдать принципы демократического государства, а с другой стороны - ужесточать в процессе формирования единой западноевропейской иммиграционной политики правовые нормы, регулирующие условия пребывания в стране иностранцев. На этой почве уже началась борьба противников и сторонников признания иммиграционного статуса. Эта дилемма вырастает из дуализма, двойственности иммиграционной политики ЕС на основе противоречия между либеральным стандартом и экономической целесообразностью.

IX. Как представляется, в обозримом будущем либеральный стандарт прав человека, положенный в основу данной политики, сохранится в неприкосновенности в силу самой демократической природы стран-членов континентального сообщества и доминирования в нем либеральных, гуманистических идеологий и институтов, включая в первую очередь правозащитные организации и СМИ. Отход от либерального стандарта не возможен, и Европа по-прежнему будет принимать сотни тысяч иммигрантов ежегодно. Ограничения, которые уже вводятся при въезде в отдельные страны ЕС, не выйдут

См.: Германия. Факты. Справочник (на русск. яз.)/Изд-во «Societats-Verlag». Франкфурт-на-Майне, ФРГ. 1996. С.76.

211

за рамки уже существующих общепринятых норм и представлений об основах миграционных политики и процедур.

Это можно проиллюстрировать на пример борьбы с нелегальной иммиграцией. Политика стран ЕС в отношении нелегальных иммигрантов носит комплексный характер и одновременно направлена на предупреждение незаконного въезда, пресечение незаконного пребывания и незаконной занятости. Основной упор делается на превентивно-заградительные меры, которые включают пограничный и документарный контроль, ужесточение требований к визам, санкции против перевозчиков нелегальных мигрантов, борьбу с контрабандой людей. Предупредительные меры считаются не только более экономичными и эффективными, но и более гуманными по сравнению с задержанием и депортацией незаконных мигрантов, которые уже проникли в страну.

Кроме того, развитые государства активно проводят в странах исхода и транзита нелегальных иммигрантов информационные кампании, разъясняющие условия легального въезда.

Согласованные в ходе вышеупомянутого саммита ЕС в Севилье в июне 2002 г. решения, например, были достаточно мягкими и осторожными (так, например, иммигрантам с пятилетним стажем пребывания в одной из стран ЕС предоставлена возможность продлить свой статус до десяти лет и более).

По самому острому вопросу о мерах в отношении тех государств, откуда чаще всего прибывают нелегальные иммигранты, было согласовано, что эти государства должны будут взять на себя обязательство сотрудничать с ЕС в вопросах борьбы с нелегальной иммиграцией, причем выполнение ими этого обязательства будет «систематически оцениваться». В то же время эти меры, как подчеркнули лидеры ЕС в Севилье, ни в коем случае не будут затрагивать «сотрудничество во имя развития».

По вопросу о координации в области безопасности внешних границ было достигнуто компромиссное решение о проведении совместных опера-

212

ций и совместном патрулировании внешних границ ЕС (взамен предлагавшегося Испанией создания Европейской пограничной полиции).

X. Тем не менее, открытость европейских границ подталкивает к быст рой доработке комплекса иммиграционной политики. Начиная с 1990-х гг. страны ЕС вынуждены были серьезно задуматься об усилении контроля не только на южных, но и на восточных рубежах. В ожидании огромного на плыва иммигрантов из стран ЦВЕ были предприняты меры по укреплению границ. С расширением ЕС в мае 2004 г. страны ЦВЕ и сами попали в доста точно сложную ситуацию. В результате либерализации визового режима, а также подписания Женевской Конвенции 1951 г. о беженцах и Протокола 1967 г. они оказались в положении государств, экспортирующих и одновре менно принимающих у себя иммигрантов. Кроме того, в отличие от своих западных соседей, они стали и странами транзита, вынужденными содер жать на своей территории приезжих из Азии и Африки, которые стреми лись попасть на Запад. В результате наплыва транзитных и нелегальных им мигрантов, а также беженцев, иностранное население в странах ЦВЕ значи тельно увеличилось. Ситуация осложнялась и почти полным отсутствием опыта приема иммигрантов странами ЦВЕ, в том числе специально подготов ленного персонала, а также трудностями социально-экономического характе ра. В целом, с расширением ЕС он географически приблизился к ряду источ ников иммиграции, в первую очередь - азиатским, а следовательно, и стал бо лее доступен.

XI. В рамках доработки, иммиграционная политика ЕС должна будет учесть целый ряд серьезных разноплановых моментов.

Во-первых, она должна будет учесть политическую реакцию общества на ее окончательный вид. Это тем более актуально, что, как уже было сказано, иммигранты - это важная политическая сила, в связи с чем регулируемая иммиграция и эффективная интеграция остаются важными политическими инструментами в управлении государством, в политической жизни. Право-

213

вые аспекты иммиграционной политики, следовательно, будут в дальнейшем играть важную роль в политике.

Отметим и важный внешнеполитический эффект - принимающие страны должны будут продолжать оказывать помощь странам-«поставщикам» для усовершенствования политических и экономических методов борьбы с причинами бегства и эмиграции их граждан. Дискуссия относительно объемов этой помощи может, однако, вызвать определенные коллизии во внутренней политике.

Во-вторых, ряд положений этой политики нуждаются в корректировке. В общем и целом возникает сомнение в том, что внешнеполитические аспек- ф ты в достаточной степени учтены в проводившейся до сих пор миграционной

политике. Так, многие страны Европейского союза, заключив соглашения о возврате иммигрантов в те страны, из которых они прибыли, переложили собственные финансовые проблемы, связанные с иммиграцией, на страны, которые не были к этому готовы. Следует также опасаться того, что ограничительная политика предоставления убежища, проводимая европейскими государствами, прежде всего, дефиниция «надежные третьи страны» приведет к прекращению международной защиты беженцев.

В-третьих, принципиально важным представляется и решение социокультурной проблемы, неизбежно возникающей при вливании значительных масс иммигрантов в тот или иной «чужеродный» культурно-цивилизационный пласт. Теория предлагает три решения этой проблемы: а именно: -

ассимиляцию; -

дифференцированное исключение; -

так называемый «мультикультуралзм».

Ведущие европейские державы избрали разные из названных моделей.

Великобритания, например, взяла на вооружение мультикультурализм, а

Франция явно тяготела к ассимиляции (в 1974 г. в стране был принят закон о I1

214

прекращении приема иммигрантов за исключением случаев предоставления убежища и воссоединения семей). В Германии также налицо ярко выраженное стремление к сохранению национальной идентичности. Так, при канцц-лере Г.Шредере (1999 - 2005 гг.) коалиционное правительство ключевым в определении политической цели являлась «нормальность Берлинской республики», что отражало именно это стремление1.

Вместе с тем, эксперты отмечают кризис ассимиляционной модели, в связи, с чем все большее признание завоевывает модель мультикультурализ-ма (тем более, что ряд средних и малых «мультикультурных» стран ЕС добились успехов в интеграции иммигрантов, что существенно повысило стабильность общества в этих странах). Концепция (или модель) мультикульту-рализма базируется на трех принципах: -

плюрализме культур; -

отсутствии препятствий для маргинальных групп; -

поддержке воспроизводства и развития различных культур.

В настоящее время проблема мультикультурализма постепенно превращается в общеевропейскую проблему. Сегодня, когда политика в области иммиграции и интеграции переходит в сферу компетенции европейских органов власти и регулируется уже общеевропейскими договорами, в которых устанавливаются рамки для действий государств - членов Европейского союза, это становится все более очевидным. Проблема иммиграции попадает в один ряд с аналогичными общеевропейскими проблемами, такими как перестройка экономики, кризис в сфере занятости, городская сегрегация, маргинализация работников низкой квалификации, необходимость пересмотра системы образования, проявления расизма и т. д. На все эти проблемы муль-тикультурализм предлагает свое, пусть не бесспорное решение.

Буров Н.В. Некоторые особенности иммиграционно-политического процесса в Германии на современном этапе/Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук. М., Дипломатическая академия МИД России, 2001. С. 163.

215

С учетом роста консервативных настроений, задача реализации муль-тикультурной модели представляется весьма сложной, так как предполагает изменение менталитета общества (в противном случае негативное отношение к иммигрантам, их культурам ведет к снижению общего стандарта защиты прав человека (в силу стремления уменьшить приток эмигрантов путем изменения формата конституционных прав).

XII. Новые реалии мирового развития требуют от европейских государств принимающих значительные потоки иммигрантов разработки новых эффективных способов реагирования на новые ситуации в миграционной сфере. Это означает не только то, что самые последние и самые достоверные данные должны быть положены в основу новых концепций иммиграционной политики ЕС в отношении трудовых мигрантов, но и то, что качественно новые приоритеты и принципы должны занять ключевое положение в стратегических иммиграционных концепциях этих стран.

Для разработки долгосрочной, ориентированной на приток иммигрантов политики занятости промышленно развитым государствам ЕС необходимо выяснить, какие квалификации иммигрантов желательны с точки зрения политики на рынке труда и с учетом создания стоимости в общенациональном масштабе. Необходимо провести политическую дискуссию на эту тему, поскольку желательная по производственным причинам иммиграция не приводит к автоматическому преумножению общеэкономического благосостояния. Следует также исследовать и роль нелегальной иммиграции. До сих пор подобный приток иностранной рабочей силы, которому не может воспрепятствовать ни одна промышленно развитая страна, как правило, не учитывался в прогнозах. Следует ожидать, что нелегальные иммигранты составят конкуренцию прежде всего для низкоквалифицированной отечественной рабочей силы. Среди прочего неясно, как нужно в данном случае расценивать экономические последствия, например, в связи с тем обстоятельством, что нелегальные иммигранты также выступают в качестве потребителей.

216

XIII. С точки зрения государственных интересов Российской Федера ции, одним из которых является решение болезненной проблемы наплыва иммигрантов и «транзитного характера» страны, опыт развития общей имми грационной политики ЕС представляет собой ценный источник пополнения общих представлений, концепций, моделей и конкретных решений по узким частным проблемам иммиграционной политики. Наиболее актуальными с точки зрения востребованности европейского опыта регулирования имми грационных потоков в российских условиях представляются следующие: -

решение проблем, связанных с нелегальной иммиграцией (превентивные и карательные меры, сроки и условия пребывания, осуществление законодательной амнистии и т.д.);; -

регулирование сферы иммиграционных потоков в больших городах (Москва и Санкт-Петербург, Владивосток) и отдельных регионах (Дальний Восток), поскольку в ЕС существует практика применения собственного иммиграционного законодательства данными категориями административно-территориальных единиц; -

немаловажный момент состоит в опыте селективности иммиграционной политики ЕС, т.е. в изучении норм и схем по привлечению высококвалифицированных специалистов (этот опыт может быть распространен, например, на русскоязычных «соотечественников», планирующих «воссоединиться» с Россией); -

для развития процессов демократизации интересны подходы ЕС, сочетающие высокие гуманитарные и либеральные стандарты с относительной жесткостыо иммиграционного законодательства, а также решения проблем сосуществования различных культур и диаспор.

XIV. Подводя итог обобщающему представленный в диссертации ана лиз иммиграционной политики ЕС краткому изложению ее проблем и пер спектив, подчеркнем принципиально важный момент: сохраняющиеся в об щей иммиграционной политике ЕС неопределенности и проблемы позволяют

217

уверенно прогнозировать, что предстоит серьезная проверка для Европы широко декларируемых демократических принципов правового социального государства. Лишь отдаленное будущее даст ответ на вопрос, будет ли объединенная Европа представлять собой некую новую цивилизацию, синтезирующую как традиционные ценности и представления европейских народов, так и цивилизационные ценности иммигрантов, в основном из мусульманских, в первую очередь, арабских стран, или же эта Европа выработает механизмы цивилизационного «поглощения» переселяющихся в нее людей на основе собственной, вполне устоявшейся европейской идентичности. Какой путь разрешения проблемы иммигрантов окажется более эффективным - решительный, жесткий, ограничительный, к которому тяготеют европейские консерваторы, или либеральный, основанный на учете реальных проблем, с которыми в условиях глобализации сталкиваются беднейшие страны - главный источник иммиграции, более близкий социал-демократам, покажет время.

218

<< | >>
Источник: Скорый, Роман Петрович. Основные направления иммиграционной политики в рамках Европейского Союза / Диссертация / Москва. 2006

Еще по теме ЗАКЛЮЧЕНИЕ:

  1. 1.1. Заключение под стражу и продление срока содержания под стражей (ст. ст. 108, 109 УПК)
  2. §3. Преддоговорная ответственность и преддоговорные соглашеиия цри заключении договора в соответствии с ВК
  3. 3. Заключения экспертов
  4. 2.1. Экспертное заключение
  5. 16.2. Заключение и расторжение корпоративного договора
  6. 13.4.0бвинительноезаключение: понятие, значение, структура и содержание
  7. 20. ОБЩИЕ ТРЕБОВАНИЯ И ПРАВИЛА ОФОРМЛЕНИЯ ЗАКЛЮЧЕНИЯ СУДЕБНО-ПСИХОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ
  8. § 3. Действия и решения прокурора по уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением
  9. 18.5. Заключение эксперта
  10. Заключение эксперта
  11. 8. Заключение эксперта
  12. 13.2. Окончание предварительного следствия с направлением дела с обвинительным заключением в суд
  13. § 2. Понятие и признаки заключения эксперта
- Европейское право - Международное воздушное право - Международное гуманитарное право - Международное космическое право - Международное морское право - Международное обязательственное право - Международное право охраны окружающей среды - Международное право прав человека - Международное право торговли - Международное правовое регулирование - Международное семейное право - Международное уголовное право - Международное частное право - Международное экономическое право - Международные отношения - Международный гражданский процесс - Международный коммерческий арбитраж - Мирное урегулирование международных споров - Политические проблемы международных отношений и глобального развития - Право международной безопасности - Право международной ответственности - Право международных договоров - Право международных организаций - Территория в международном праве -
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -