§1. Антинаркотические конвенции ООН - базовый инструмент регулирования оборота контролируемых веществ

Противодействие распространению наркотиков на международном уровне является одной из самых старых форм многостороннего сотрудничества. Оно существовало еще до учреждения Организации Объединенных Наций и даже до ее предшественницы - Лиги Наций.

Сфера контроля за наркотиками с годами расширялась и углублялась: от опиума к кокаину, каннабису и впоследствии к психоактивным веществам; от регулирования производства и реализации медицинских препаратов до организации международного сотрудничества в борьбе с многочисленными проблемами, вызванными незаконным оборотом запрещенных веществ. В настоящее время правовыми рамками деятельности многосторонней системы контроля за распространением наркотиков являются три международные Конвенции в сфере наркотиков (1961 г., 1971 г. и 1988 г.), к которым присоединились практически все страны мира.

Что касается деятельности этой многосторонней системы контроля, существуют свидетельства того, что за последние столетие она смогла сократить и сдержать общемировое распространение наркотиков. Хотя выявление действующих на протяжении столетия тенденций является сложной задачей из-за малочисленности данных, некоторые рубежи могут быть обозначены. Лучше всего это можно сделать на примере решения проблемы опия, поскольку она исследовалась Шанхайской комиссией еще в 1909 г.

Таким образом, опиума производится на 80 процентов меньше при численности населении в три раза больше. В Китае, население которого составляло в то время около 450 миллионов человек, было почти 25 миллионов потребителей опиума. Сегодня количество людей в Азии, употребляющих опиаты, составляет, по оценкам, 8,5 миллионов. Конечно, сегодня существуют и многие другие наркотики. Но сама по себе тенденция является убедительнейшей иллюстрацией успешности сдерживания незаконного производства наркотического вещества на протяжении столетия. Картина становится менее радужной, когда речь заходит о легальных психоактивных веществах. В первую очередь это относится к табаку, который принадлежит к числу веществ, вызывающих быстрое привыкание. По некоторым оценкам, табак курит около 28 процентов взрослого населения планеты, что далеко превосходит число людей, употребляющих запрещенные наркотические вещества (каннабис - 4 процента, САР, кокаин и опиаты - 1 процент в общей сложности).

Многосторонняя система контроля за распространением наркотиков сдержала в реалыюсти разрастание проблемы наркотиков на уровне 5 процентов земного населения (в возрасте от 15 до 64 лет). Этот успех нельзя недооценивать, он дает благоприятную перспективу при возрасте от 15 до 64 лет. Эта оценочная величина практически не претерпела каких-либо существенных изменений за последние несколько лет на общемировом уровне, поскольку рост числа наркоманов в некоторых странах нивелировался снижением масштабов наркомании в других.

Современным базовым инструментом контроля над оборотом наркотиков в мире являются действующие международные договора - Конвенции ООН, поэтому практически во всех странах мира национальный контроль за оборотом наркотиков базируется на этих Конвенциях.

Протокол 1972 г. о поправках к Единой Конвенции о наркотических средствах 1961 г. (Protocol amending the Single Convention on Narcotic Drugs); -

Конвенция 1971 г. о психотропных средствах (Convention on Psychotropic Substances)2; 1

Единая конвенция о наркотических средствах 1961 г. // Сборник международных договоров СССР. Вып. 23. М., 1970. 2

Конвенция о психотропных веществах 1971 г. // Сборник международных договоров СССР. Вып. 35. М., 1981.

- Конвенция 1988 г. о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ (Convention Against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances)1.

В совокупности эти конвенции представляют собой достаточно исчерпывающий свод правил, регламентирующих, как наркотические психотропные вещества должны производиться, продаваться и использоваться, а также что надлежит сделать, чтобы воспрепятствовать преступным действиям, связанным с наркотиками. В соответствии с конвенциями ООН допускается использование наркотиков исключительно в медицинских и научных целях.

Конвенции имеют решающее политическое значение для того, чтобы остановить усилия, предпринимаемые в разных странах для разрешения некоторых видов наркотиков в качестве опьяняющих средств в целях личного пользования. Их можно назвать своеобразным юридическим заслоном, как на пути легализации наркотиков, так и нелегальной торговли наркотиками.

Конвенции ООН не базируются на каком-либо глубоком анализе проблем, связанных с наркотиками. Они возникли «на основаниях клинического, эмпирического и прагматического характера»2 и являются выражением рестриктивной (ограничительной) общественно- ориентированной наркополитики. Основная концепция данной политики заключается в том, что необходимо «защитить индивида и общество от данного типа наркотиков»3.

Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г. // Сборник важнейших документов по международному праву. Ч. II (Особенная). М, 1997. 2

См.: Бейерут Н. Злоупотребление наркотиками и антинаркотическая политика. Стокгольм, 1975. С. 28. 3

См. там же. С. 54.

были направлены на то, чтобы ограничить или, по возможности, полностью остановить предложение наркотиков для нелегального употребления.

Основным источником при выработке этих конвенций послужили законодательные акты об обращении с ядами и аптечные распоряжения, в которых наркотики представлены как опасные вещества, которые можно разрешить лишь для строго регламентированного применения в научных исследованиях и медицине, т.е. эти вещества не должны попасть в посторонние руки. Объектом защиты конвенций, то есть ценностями или интересами, которые угроза наказания, содержащегося в законодательстве, призвана защищать, являются в данном случае индивид, здоровье населения и общество. Однако развернутой дискуссии о здоровье человека или нации в конвенциях не ведется. Поэтому на практике, например в конвенциях, объектом защиты является «организованное и контролируемое обращение с наркотиками для некоторых ограниченных и специфических целей»1.

Защита легального обращения с наркотиками приводит к тому, что центральным преступлением становится передача наркотических средств. Наказание за хранение наркотиков на более ранних стадиях вводилось в качестве юридического средства, позволяющего возбудить уголовное преследование за передачу. Только в связи с более глубоким анализом особенностей и путей распространения наркоэпидемий, которых до начала 1960-х годов было задокументировано очень немного, хранение и незаконное обращение с наркотиками стали

1 См., например: Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г. // Сборник важнейших документов по международному праву.

центральными пунктом для понимания развития наркомании и роста наркорынка, составляющего основу международной наркопреступности.

Следует особо подчеркнуть, что в международных конвенциях не делается разницы между различными по происхождению видами наркомании, хотя различные виды наркомании (медицинская, самостоятельно сложившаяся, эпидемическая и эндемическая формы) имеют совершенно разную основу и разные модели преступности1. Соответственно, и меры контроля, направленные против них, должны быть различны.

В 1961 г. Международным сообществом была принята Единая конвенция о наркотических средствах. Она преследовала двойную цель: создать систему административного регулирования легального применения наркотиков и обозначить меры против их незаконного использования. Наркотиками считались те средства, которые включены в перечни, приложенные к Конвенции, включающие, в том числе опий, морфин, вещества-заместители морфина, листья коки, кокаин, а также гашиш и марихуана. Каждая страна имеет право добавить к разряду наркотиков другие вещества. Присоединение стран мира к Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г. до сих пор ire завершено. По состоянию на 1 ноября 2006 г.2 сторонами Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г. являлись 184 государства. Из них 181 являлись участниками этой Конвенции с поправками, внесенными в нес в соответствии с Протоколом 1972 г. После опубликования доклада Комитета за 2005 год стороной Конвенции 1961 г. с поправками, внесенными в нее в соответствии с Протоколом 1972 г., стала 1

Классификация видов наркомании по их происхождению была введена только в 1965 г. Нильсом Бейерутом // См.: Бейерут Н. Общество и вопрос о наркотиках. Стокгольм, 1968. С. 100-121. 2

United Nations. Treaty Series. Vol. 520. No. 7515.

Черногория1. Афганистан, Лаосская Народно-Демократическая Республика и Чад по-прежнему являются сторонами лишь Конвенции 1961 г. без поправок. Участниками Конвенции 1961 г.

Конвенция о наркотических средствах 1961 г. содержит подробные правила, как исчисляется легальная потребность в наркотиках, в какой форме статистические данные подаются в контролирующие органы ООН и каким образом должен осуществляться административный контроль за наркотиками.

В соответствии с базовыми требованиями этой Конвенции страна, присоединившаяся к Конвенции, должна «ограничить исключительно медицинскими и научными целями производство, изготовление, вывоз, ввоз, распределение наркотических средств, торговлю ими и их применение, и хранение» (ст. 4). Статья 33 содержит требование от присоединившихся стран запретить хранение наркотических средств без соответствующего разрешения. Они должны принимать «внутригосударственные меры для координации превентивных и репрессивных мероприятий против незаконного оборота» (ст. 35). Среди тех действий, которые, будучи произведены с умыслом, считаются преступлениями и влекут за собой наказание, следует отметить выращивание, производство, изгото&чение, хранение, предложение,

1 В своей резолюции 60/264 от 28 июня 2006 г. Генеральная Ассамблея постановила принять Черногорию в члены Организации Объединенных Наций II Доклад МККН за 2006 г. Нью-Йорк, 2007.

покупку, продажу и проч. (ст. 36). Само употребление (по-английски «use») не включено в список действий, влекущих за собой наказание, но оно и не исключено из другого списка действий, противоречащих конвенции, которые сторона должна облагать наказанием (ст. 39). Все наркотики, вещества и материалы, которые используются или предназначены для использования в совершении преступления в соответствии со статьей 36, должны быть изъяты (ст. 37).

Страна, которая считает, что это целесообразно для защиты здоровья населения, может вводить у себя более суровые меры: «Независимо, от каких либо постановлений настоящей Конвенции, ничто не препятствует, или считается препятствием, Сторонам принимать более строгие или более суровые меры контроля, чем те, которые предусматриваются настоящей Конвенцией» (ст. 39). В Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г. представлена статья 47, в результате применения которой Конвенция может быть изменена или отменена (ст. 46.3). Присоединившаяся сторона может выйти из конвенции (ст. 46.1). Все противоречия должны разрешаться Международным судом (ст. 48).

После принятия Конвенции возникли дискуссии о том, как следует истолковывать те пункты Конвенции, которые касаются хранения наркотических средств для собственного употребления, наказания за немедицинское использование, а также какие меры наказания при этом необходимы. В дебатах по поводу разрешения конопли в качестве средства личного пользования для достижения наслаждения не раз звучали предложения о разрешении (англ. «decriminalize») или легализации (англ. «legalize») этого наркотика. «Разрешение» предполагало отмену наказания за хранение небольших количеств. Под «легализацией» обычно понимается полная свобода торговли от совершенно стихийной уличной продажи до своеобразной государственной монополии.

Для того, чтобы не возникало проблем с истолкованием конвенции, Организация Объединенных Наций разработала и опубликовала официальный комментарий, «Commentary on the Single Convention on Narcotic Drugs» (ООН, 1973), который, в частности, закрепил положение о том, что каждая страна по собственному решению определяет, в какой мере она желает «обложить наказанием немедицинское употребление наркотиков наркоманом или предпочитает вести профилактику наркомании только путем административных и правовых мер, направленных против выращивания, производства и продажи наркотиков». Так, что Конвенция в первую очередь была направлена на регулирование предложения наркотических средств, а не на уменьшение спроса.

В комментарии ООН (ст. 113, п. 22) однозначно высказано, что ни одна сторона не должна разрешать хранение наркотиков иначе как для медицинских или научных целей и что все наркотики, хранящиеся незаконно, должны быть конфискованы (п. 24). Однако каждая страна может выбрать более мягкое наказание за хранение «для собственного употребления». Этим и объясняется то факт, что многие страны фактически разрешили у себя хранение наркотика в небольших количествах. Это произошло в тех случаях, когда за хранение предусмотрено не уголовное, а административное наказание в виде штрафа. Такой подход не противоречит букве Конвенции, однако и не соответствует ее духу, так как она ставит своей целью ограничение употребления наркотиков. Между тем полная легализация конопли или других наркотиков является фундаментальным отступлением от основных принципов конвенции и не может осуществиться без того, чтобы Конвенция была переработана.

В 1972 г. к Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г. был принят Протокол о поправках, содержащий положения о новых формулировках по целому ряду пунктов. Это касалось в первую очередь административных правил. Некоторые изменения относились к наркополитике и носили принципиальный характер. Так, статья 14 п. 2 Протокола предписывает, что статья 36 параграф 1 пункт 1 в конвенции 1961 г. должна быть изменена в следующей редакции: «Независимо от постановлений предыдущего подпункта настоящей статьи в тех случаях, когда лица, злоупотребляющие наркотическими средствами, совершают такие преступления, Стороны могут предусмотреть либо в качестве замены осуждения или наказания, либо в дополнение к наказанию, чтобы в отношении таких лиц применялись в соответствии с пунктом 1 статьи 38 меры, направленные на их лечение, воспитание, наблюдение за ними после окончания ими лечения, восстановление их трудоспособности и возвращение их в общество».

Это изменение является смягчением и отражает стремления, появившиеся в 1960-е годы в ряде западноевропейских стран, использовать принудительное лечение в качестве инструмента борьбы против наркомании. В статье 15 устанавливается, что в статье 38 Единой конвенции по наркотикам 1961 г.: «Стороны уделяют особое внимание и принимают все возможные меры, направленные на предотвращение злоупотребления наркотическими средствами и на раннее выявление, лечение, воспитание, восстановление трудоспособности, возвращение в общество соответствующих лиц и на наблюдение за ними после окончания ими лечения, и координируют свои усилия для достижения этих целей». Таким образом, внесенные изменения потребовали создания механизма практических мер, способного возвращать наркозависимых граждан в реальное социальное пространство.

В середине 1960-х годов в некоторых западноевропейских странах стремительно распространились новые наркотики, например, психостимуляторы и галлюциногены. Когда выяснилось, что их трудно внести в списки общей Конвенции, был разработан новый документ - Конвенция о психотропных веществах 1971 г. По состоянию на 1 ноября 2006 г. сторонами Конвенции 1971 г. являлись 179 государств. Из 14 государств, которые еще не стали сторонами Конвенции 1971 г., два государства находятся в Африке (Либерия и Экваториальная Гвинея), одно в Америке (Гаити), три в Азии (Корейская Народно- Демократическая Республика, Непал и Тимор-Лешти), одно в Европе (Андорра) и семь в Океании (Вануату, Кирибати, Науру, Самоа, Соломоновы Острова и Тувалу). После опубликования доклада Комитета за 2005 г. к Конвенции 1971 г. присоединилась, провозгласившая свою независимость, Черногория1.

К тому моменту во многих странах еще не существовало массового злоупотребления этими веществами, поэтому многие не осознавали их опасности. Эти препараты не были отнесены к классу наркотиков. Значительный научный вклад в разработку этого вопроса внес шведский врач Нильс Бейерут, который показал сходство между этими средствами и кокаином, давно внесенным в список наркотиков. С принятием Конвенции о психотропных веществах 1971 г. «Психотропное вещество» определяется (статья 1) следующим образом: «Психотропное вещество» означает любое вещество, природное или синтетическое, или любой природный материал, включенные в Список

1 См.: Доклад МККН за 2006 г. Нью-Йорк, 2007.

1, 2, 3 или 4. Основанием для внесения в эти списки служит тот факт, что данное вещество (по мнению Всемирной организации здравоохранения) обладает способностью: 1)

вызывать состояние зависимости и оказывать стимулирующее или депрессивное воздействие на центральную нервную систему, вызывая галлюцинации или нарушения моторной функции, либо мышления, либо поведения, либо восприятия, либо настроения, или; 2)

приводить к аналогичному злоупотреблению и аналогичным вредным последствиям, что и какое-либо вещество, включенное в Список 1,2, 3 или 4.

Если «есть достаточные свидетельства того, что имеет место злоупотребление данным веществом или существует вероятность такого злоупотребления, которое представляет или может представить собой проблему для здоровья населения и социальную проблему, дающую основания к этому веществу мер международного контроля», то ВОЗ должна представить Комиссии ООН по наркотикам рапорт о риске злоупотребления средством и тех последствиях, которые оно дает или к которым может привести (ст. 2). В этом случае комиссия может ввести средство в список наркотиков.

К Конвенции о психотропных веществах 1971 г. прилагается четыре списка. В первый из них включены, среди прочих, ТГК, ЛСД, псилоцибин и мескалин. Второй охватывает психостимуляторы (амфетамин и др.). В третий включены барбитураты (тяжелые снотворные вещества). Четвертый список регулирует некоторые снотворные вещества (метаквалон и др.).

На основании Конвенции о психотропных веществах 1971 г. шведское социальное управление ввело целый ряд психотропных лекарственных средств в свои списки наркотиков (1973, 1974 гг.). Эти меры носили срочный характер. В других странах эти вещества регулируются другим законодательством.

Конвенция о психотропных средствах менее «строгая», чем общая конвенция по наркотикам. Стороны должны запретить всякое использование тех веществ, которые включены в Список I, «за исключением использования в научных и в очень ограниченных медицинских целях» (ст. 7). В том, что касается средств, занесенных в списки И, III и IV, то для них вводится то правило, согласно которому они выдаются гражданам только по рецепту врача (сг. 9). Желательно, чтобы стороны не разрешали употребления средств, занесенных в списки II, III и IV, без наличия соответствующих разрешений. Конвенция дает лишь рекомендации о запрете использования без соответствующих разрешений. Правила в отношении задержания и конфискации такие же, как и в Единой конвенции по наркотикам. Однако «сторона может принимать более строгие или суровые меры контроля, чем меры, предусматриваемые настоящей Конвенцией, если, по ее мнению, такие меры являются желательными или необходимыми для охраны здоровья и благополучия населения».

Новая Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г. («United Nations Convention Against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances»), была заключена 20 декабря 1988 г. в Вене. Она стала дополнением к Единой конвенции о наркотиках 1961 г. и Конвенции о психотропных веществах 1971 г. Цель этой вновь принятой Конвенции состояла в том, чтобы способствовать развитию международного сотрудничества (ст. 2).

Каждое государство, ратифицировавшее Конвенцию, в соответствии со статьей 3, должно было объявить преступлениями следующие действия, в случаях когда они осуществляются с умыслом и вразрез с общей Конвенцией о наркотиках или Конвенцией о психотропных веществах:

во-первых, производство, изготовление, добычу, продажу, поставку на любых условиях, передачу, пересылку по почте, транспортировку, импорт, экспорт и проч. любого наркотика или психотропного средства;

во-вторых, хранение и приобретение наркотика или психотропного средства для вышеупомянутых преступных целей;

в-третьих, организацию, руководство и финансирование вышеуказанных преступлений и т.д.

Всякое вмешательство против преступлений должно осуществляться в соответствии с законодательством соответствующей страны. По статье 5 подлежат конфискации прибыль или имущество, соответствующее прибыли от преступлений против Конвенции, а также сами наркотики и психотропные средства вместе с материалами и оборудованием.

Каждая сторона должна выявлять, выслеживать и задерживать прибыль, имущество и проч., связанные с преступлениями против Конвенции. Преступлениями против Конвенции считаются преступления, в которых подозреваемый в сбыте или распространении должен быть задержан (ст. 6). Статья 7 предписывает, что стороны должны оказывать друг другу взаимную правовую помощь в отношении сбора доказательств, проведения обыска, задержания, выслеживания прибыли и так далее.

Другими направлениями международного сотрудничества являются обучение (ст. 9), экономическая поддержка странами наркотранзита для укрепления их мер в борьбе против незаконного оборота наркотиков (ст. 10), контроль за легальным оборотом наркотиков и психотропных средств (ст. 12). Также предполагается борьба с незаконным культивированием растений, содержащих наркотические вещества (ст. 14). В соответствии с последующим пунктом этой статьи «в целях уменьшения страданий людей и ликвидации финансовых стимулов для незаконного оборота Стороны принимают надлежащие меры, направленные на ликвидацию или сокращение незаконного спроса на наркотические средства и психотропные вещества». Страны могут принять более жесткие меры (ст. 24) для профилактики или борьбы с нелегальной торговлей. Присоединившаяся сторона может выйти из конвенции (ст. 30) или ввести ограничения при вступлении Конвенции в силу. Следовательно, Конвенции ООН имеют решающее политическое значение для того, чтобы остановить стремления некоторых стран полностью снять контроль за наркотиками и разрешить их в качестве опьяняющих средств для личного пользования. Их смело можно назвать юридическими заслонами на пути, как легализации, так и незаконной торговли наркотиками.

Конвенции ООН по наркотикам имеют большое практическое значение, которое состоит в том, что:

во-первых, они вводят по всему миру административный контроль за оборотом целого ряда опасных для здоровья, вызывающих зависимость препаратов;

во-вторых, составляют единую основу для законодательства по наркотикам в большинстве стран;

в-третьих, являются препятствием для неконтролируемой торговли наркотиками;

в-четвертых, служат юридической основой для международного сотрудничества полиции и таможенных служб;

в-пятых, поддерживают систему сбора данных о глобальном состоянии дел в том, что касается наркоситуации;

в-шестых, предлагают канал для обмена опытом о том, как происходит злоупотребление различными опьяняющими веществами, об опасных для здоровья последствиях, о новых формах злоупотребления, а также являются заслоном на пути усилий некоторых стран легализовать наркотики как средство наслаждения.

Немногие области международного политического сотрудничества вызывают такое единодушие среди различных культурных кругов и общественных слоев, как международные конвенции по наркотикам. Даже трудно представить себе, как выглядело бы международное сотрудничество в деле борьбы против наркотиков, или какова была бы глобальная наркоситуация, если бы этих конвенций не существовало. Рассмотренные конвенционные нормы направлены на защиту таких важнейших общечеловеческих ценностей, как здоровье и социальное благополучие населения. Этим нормам присущ весьма высокий уровень законодательной техники, обеспечивающий предельно четкое и точное определение терминов, понятий, предписаний. Все Конвенции взаимосвязаны одной идеей, каждая последующая Конвенция дополняет и обогащает предшествующую.

Важным элементом системы международного контроля над наркотиками стала деятельность международных организаций. Среди них в первую очередь следует упомянуть Комиссию экономического и социального совета ООН (ЭКОСОС) по наркотикам, Международный комитет по контролю над наркотиками и Программу ООН по международному контролю над наркотиками (ЮНДКП).

Программа ООН по контролю над наркотиками (английская аббревиатура - «UNDCP», русская аббревиатура «ЮНДКП») является органом Секретариата, отвечающим за все мероприятия Организации Объединенных Наций в области контроля над наркотическими средствами. Программа была создана в соответствии с резолюцией 45/179 Генеральной Ассамблеи от 21 декабря 1990 г. Она возглавляется Директором-исполнителем, который представляет доклады непосредственно Генеральному секретарю ООН. Среди своих многочисленных функций, связанных с контролем над наркотиками Программа служит секретариатом и исполнительным органом Комиссии по наркотическим средствам. В этой связи он оказывает помощь государствам-членам в осуществлении договоров по контролю над наркотическими средствами и выполняет обязанности, вытекающие из действующих международных соглашений по контролю над наркотическими средствами, а также из мандата Генеральной Ассамблеи, Экономического и Социального Совета и Комиссии по наркотическим средствам.

Кроме того, Программа оказывает техническое сотрудничество в борьбе со злоупотреблением наркотическими средствами и их незаконным оборотом, в разработке программ контроля над наркотиками и оказании помощи в финансировании их осуществления. Проекты, поддерживаемые ООН в настоящее время осуществляются в более чем 40 странах. Эти проекты охватывают все аспекты проблемы наркотиков.

Независимым квазисудебным контрольным органом стал Международный комитет по контролю над наркотиками (International Narcotics Control Board или МККН), созданный на договорной основе для мониторинга выполнения международных договоров о контроле над наркотиками. МККН был сформирован 2 марта 1968 г., в соответствии с Единой конвенцией о наркотических средствах 1961 г., путем преобразования в единый орган учрежденных еще Лигой Наций Постоянного центрального комитета по наркотическим средствам (Permanent Central Narcotics Control Board), образованного в 1925 г., и Контрольного органа по наркотическим средствам (Drug Supervisory Body), образованного в 1931 г. и продолжавших функционировать в системе ООН, взявшей на себя в 1946 г. функции и обязанности по контролю над наркотиками.

Статьей 9 Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г. установлено, что МККН состоит из 13 членов, избираемых Экономическим и Социальным Советом ООН (ЭКОСОС) и выступающих в личном качестве, а не в качестве представителей правительств. Три члена МККН, имеющие медицинский, фармаколог ический или фармацевтический опыт, избираются из списка лиц, рекомендованных Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ), а 10 членов избираются из списка кандидатов, рекомендованных правительствами, с учетом принципов справедливого географического представительства и соотношения лиц, обладающих знанием положения с наркотическими средствами как в производящих и изготовляющих, так и в потребляющих наркотики странах.

Членами МККН могут быть лица, которые в силу своей компетентности, объективности и беспристрастности пользуются общим доверием. Члены МККН, пока они состоят в этой должности, не могут заниматься какой-либо деятельностью, которая могла бы повредить их беспристрастности при выполнении ими функций членов МККН. ЭКОСОС в консультации с МККН принимает все необходимые меры для обеспечения полной технической независимости МККН при выполнении им своих функций.

МККН имеет секретариат, который помогает ему в выполнении его функций, связанных с соблюдением договоров. Секретариат МККН является административным подразделением Управления Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности (УНП ООН), однако по основным вопросам подотчетен исключительно МККН. МККН тесно сотрудничает с УНП ООН, а также с другими международными органами, занимающимися вопросами контроля над наркотиками, включая помимо ЭКОСОС и его Комиссию по наркотическим средствам (КНС), соответствующие специализированные учреждения ООН, в частности ВОЗ. Данная организация сотрудничает также с органами, не входящими в систему ООН, особенно с Международной организацией уголовной полиции (МОУП/Интерпол) и Советом таможенного сотрудничества (СТС), известного также как Всемирная таможенная организация (ВТО).

Обязанность МККН заключается в том, чтобы контролировать и стимулировать соблюдение правительствами положений международных договоров о контроле над наркотиками и оказывать помощь в реализации их усилий по выполнению своих обязательств согласно этим договорам.

Функции МККН закреплены в Конвенциях 1961 г., 1971 г. и 1988 г. В соответствии с этими договорами о контроле над наркотиками, функции МККН заключаются в принятии совместно с правительствами мер, направленных на ограничение культивирования, производства, изготовления и использования наркотических средств и психотропных веществ количествами, необходимыми для медицинских и научных целей; в обеспечении наличия определенных количеств упомянутых средств и веществ для использования в законных целях и в предотвращении незаконных культивирования, производства, изготовления, незаконного оборота и использования таких средств и веществ. Кроме того, после вступления в силу Конвенции 1988 г. на МККН возложены особые обязанности по осуществлению контроля над веществами, которые наиболее часто используются при изготовлении наркотических средств и психотропных веществ, а также по оценке таких веществ с целью возможного изменения сферы контроля этой Конвенции.

В отношении законного производства наркотиков и законной торговли наркотиками Комитет принимает меры к обеспечению достаточных поставок для медицинских и научных целей и недопущению утечки наркотиков в незаконный оборот. С этой целью он применяет «систему исчислений» для наркотических средств, а также добровольную систему оценок в отношении психотропных веществ и контролирует культивирование и производство наркотиков, и торговлю ими через систему представления статистических сведений. Комитет также следит за применяемыми правительствами мерами контроля в отношении химикатов, используемых в производстве наркотиков, и оказывает государствам помощь в предотвращении утечки этих химикатов в незаконный оборот. Комитет определяет слабые стороны систем национального и международного контроля над наркотиками и содействует принятию мер к исправлению положения.

Международный комитет по контролю над наркотиками подчеркивает, что согласованные действия государств приносят успех. Комитет отмечает, что, благодаря выявленным подозрительным обстоятельствам или другим отклонениям от норм, были сорваны попытки организовать утечку прекурсоров, конфисковано большое количество химических веществ и прекращены, приостановлены или добровольно отменены их поставки. Если бы эти химические вещества попали в руки торговцев наркотиками, то их хватило бы для изготовления значительной доли мирового объема производства незаконных наркотиков. При этом МККН:

а) в части законного изготовления наркотиков, торговли ими и их использования, в сотрудничестве с правительствами стремится обеспечить предложение наркотических средств для медицинских и научных целей в достаточных количествах и недопущение их утечки из законных источников в каналы незаконного оборота, следит за деятельностью государственных механизмов контроля над химическими веществами, используемыми при незаконном изготовлении наркотиков, и оказывает правительствам помощь в предотвращении утечки этих химических веществ в сферу незаконного оборота;

б) в части незаконного изготовления, оборота и использования наркотиков выявляет недостатки в национальных и международных системах контроля и содействует их устранению, несет ответственность за проведение оценки химических веществ, используемых при незаконном изготовлении наркотиков, с точки зрения возможного распространения на них международного контроля. При выполнении своих обязанностей МККН:

1) обеспечивает функционирование системы исчислений потребностей в наркотических средствах и добровольной системы оценки потребностей в психотропных веществах и осуществляет контроль за законной деятельностью, связанной с наркотическими средствами, с помощью системы статистических сведений с целью оказания правительствам помощи в достижении, в частности, баланса между предложением и спросом; 2)

следит за принимаемыми правительствами мерами по предотвращению утечки веществ, часто используемых при незаконном изготовлении наркотических средств и психотропных веществ, и оказывает им содействие, а также осуществляет оценку таких веществ с точки зрения возможного изменения сферы применения контроля над веществами, включенными в Таблицы I и II Конвенции 1988 г.; 3)

анализирует информацию, представляемую правительствами, органами системы Организации Объединенных Наций, специализированными учреждениями или другими компетентными международными организациями, с целью обеспечения надлежащего выполнения правительствами положений международных договоров о контроле над наркотиками и рекомендует необходимые меры для исправления положения; 4)

поддерживает постоянный диалог с правительствами для оказания им помощи в выполнении своих обязательств в соответствии с международными договорами о контроле над наркотиками и с этой целью дает, в случае необходимости, рекомендации относительно оказания технической или финансовой помощи- Этот диалог осуществляется с помощью регулярных консультаций и специальных миссий, организуемых по договоренности с заинтересованными правительствами.

МККН предписано запрашивать объяснения в случае явных нарушений договоров, предлагать правительствам, не в полном объеме применяющим положения договоров или испытывающим трудности в их применении, принимать соответствующие меры для исправления положения и, в случае необходимости, оказывать правительствам помощь в преодолении таких трудностей. Однако, если МККН считает, что меры, необходимые для исправления сложившейся серьезной ситуа- ции, не приняты, он может обратить на это внимание соответствующих сторон, КНС и ЭКОСОС. МККН в соответствии с положениями договоров может рекомендовать сторонам прекратить импорт наркотических средств из страны, не выполняющей свои обязательства, или экспорт наркотических средств в такую страну либо прекратить импорт и экспорт таких средств.

Еще десять лет тому назад широко бытовало мнение о том, что невозможно эффективно контролировать эти химические вещества. В настоящее время ситуация кардинально меняется. Все больше национальных органов власти в настоящее время предотвращают утечку даже обычных химических веществ, незаконно используемых во многих областях и продаваемых и покупаемых в большом количестве. В этом можно видеть результат политического взаимодействия ряда стран.

Примерно в 40 процентах известных случаев властям удалось предотвратить утечку этих химических веществ путем проверки через Комитет сделок до отгрузки. Правительства стран-экспортеров регулярно направляют правительствам импортирующих стран или МККН предварительные извещения об экспорте веществ, контролируемых по договорам, что позволило во многих случаях предотвратить утечку химических веществ, и, кроме того, власти получают также от промышленности информацию о некоторых подозрительных заказах на химические вещества.

Сейчас все большее число национальных органов систематически проверяют законность заказов до отгрузки или обмениваются информацией в отношении подозрительных случаев.

В конце XX в. во всем мире происходит ужесточение контроля над основными химическими веществами. Во время разработки Договора 1988 г. в области контроля над наркотиками правительства выразили согласие с тем, что следует осуществлять международный контроль над некоторыми основными химическими веществами, необходимыми для производства и переработка героина, кокаина и синтетических наркотиков, таких как стимуляторы.

Сейчас, спустя семнадцать лет с момента вступления в силу договора 1988 г., правительства признали, что жесткие меры контроля должны применяться к обычным промышленным химикатам, таким как перманганат калия и ангидрид уксусной кислоты, которые имеют важнейшее значение для производства, соответственно, кокаина и героина.

Специальные меры, которые МККН может применять в целях осуществления положений Конвенций, предусмотрены ст. 14 Конвенции 1961 г. и ст. 19 Конвенции 1971 г. При этом во всех случаях МККН действует в тесном сотрудничестве с правительствами.

Все меры, принимаемые МККН в соответствии с Конвенциями 1961 г., 1971 г. и 1981 г., должны быть мерами, в наибольшей степени отвечающими целям содействия развитию сотрудничества между правительствами и МККН и обеспечению механизма постоянного диалога между правительствами и МККН, который будет способствовать проведению эффективных национальных мер, направленных на достижение целей указанных Конвенций.

МККН оказывает помощь национальным органам в выполнении ими своих обязательств в соответствии с названными Конвенциями. С этой целью он участвует в подготовке и проведении региональных учебных семинаров и программ для руководящих работников учреждений по контролю над наркотиками.

В соответствии с международными договорами о контроле над наркотиками (ст. 15 Конвенции 1961 г., ст. 18 Конвенции 1971 г. и ст. 23

Конвенции 1988 г.) МККН должен ежегодно представлять доклад о свой работе. В ежегодном докладе дается анализ положения в области контроля над наркотиками во всем мире, с тем, чтобы правительства были постоянно информированы о существующих и потенциальных ситуациях, которые могут поставить под угрозу достижение целей международных договоров о контроле над наркотиками.

В докладе МККН обращает внимание правительств на пробелы и недостатки в национальных системах контроля и в выполнении договорных обязательств; он также вносит предложения и рекомендации, направленные на улучшение положения, как на национальном, так и на международном уровне. Ежегодный доклад готовится на основе информации, представляемой правительствами в распоряжение МККН, органов системы Организации Объединенных Наций и других организаций. Так, в нем используется также информация, получаемая через другие международные организации, такие, как Интерпол и ВТО, а также региональные организации.

Ежегодный доклад МККН дополняется подробными техническими докладами (дополнительными докладами). В них содержатся данные о законном обращении наркотических средств и психотропных веществ, необходимых для медицинских и научных целей, а также проведенный МККН анализ этих данных. Эти данные необходимы для надлежащего функционирования системы контроля за законным обращением наркотических средств и психотропных веществ. Кроме того, в соответствии с положениями ст. 12 Конвенции 1988 г. МККН ежегодно направляет КНС доклад о выполнении этой статьи. Этот доклад, в котором освещаются результаты деятельности по контролю за прекурсорами и химическими веществами, часто используемыми при незаконном изготовлений наркотических средств и психотропных веществ, публикуется в качестве дополнения (приложения) к ежегодному докладу. В настоящее время доклады МККН за соответствующий год (именуются в документах и литературе как ежегодные или годовые доклады МККН), дополняются ежегодно следующими техническими докладами: -

Наркотические средства: Исчисление мировых потребностей и статистические данные; -

Психотропные вещества: Статистические данные, исчисления по веществам, включенным в списки II, III и IV, и информация о национальных положениях в отношении импорта веществ, включенных в списки III и IV; -

Прекурсоры и химические вещества, часто используемые при незаконном изготовлении наркотических средств и психотропных веществ: доклад о выполнении ст. 12 Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г.

Начиная с 1992 г. первая глава ежегодного доклада посвящается какому-то конкретному вопросу контроля над наркотиками, в связи с которым МККН представляет свои выводы и рекомендации для содействия обсуждению вопросов политики и принятию решений в области контроля над наркотиками на национальном, региональном и международном уровнях. За этот период в ежегодных докладах рассматривались следующие темы: 1992

г.: Легализация использования наркотиков в немедицинских

целях; 1993

г.: Важность сокращения спроса; 1994

г.: Оценка эффективности международных договоров о контроле над наркотиками; 1995

г,: Удаление первоочередного внимания задаче борьбы с отмыванием денег; 1996

г.: Злоупотребление наркотиками и система уголовного правосудия; 1997

г.: Предупреждение злоупотребления наркотиками в условиях пропаганды незаконных наркотиков; 1998

г.: Международный контроль над наркотиками: прошлое, настоящее и будущее; 1999

г.: Освобождение от боли и страданий; 2000

г.: Чрезмерное потребление лекарственных средств, находящихся под международным контролем; 2001

г.: Глобализация и новые технологии: задачи органов по обеспечению соблюдения законов о наркотиках в XXI веке; 2002

г.: Незаконные наркотики и экономическое развитие; 2003

г.: Наркотики, преступность и насилие — их влияние на общество на микроуровне; 2004

г.: Объединение стратегий сокращения спроса и предложения — выход за рамки сбалансированного подхода; 2005

г.: Альтернативное развитие и законные средства к существованию.

В главе II ежегодного доклада МККН анализируется деятельность международной системы контроля над наркотиками. При этом основное внимание уделено положению в мире в области контроля за законной деятельностью, связанной с наркотическими средствами и психотропными веществами, а также химическими веществами, используемыми при изготовлении наркотиков.

Благодаря успешному проведению мероприятий по выявлению попыток утечек веществ из легального оборота был осуществлены международные операции по выявлению преступных каналов поставок контролируемых веществ. В ряде стран, особенно в Индии, из каналов внутреннего распределения происходила широкомасштабная утечка бупренорфина, предназначавшегося для местных наркоманов или для контрабанды в другие страны, например, в Иран (Исламскую Республику), Объединенные Арабские Эмираты и Пакистан. После того, как компетентные органы Объединенных Арабских Эмиратов сообщили об изъятии в 2005 году 28 800 ампул бупренорфина, вывезенного контрабандой из Индии, компетентные органы Пакистана в феврале 2006 года изъяли еще 29 883 ампулы бупренорфина, произведенного в Индии и, как полагают, незаконно ввезенного в Пакистан из Афганистана.

Известно, что утечка препаратов бупренорфина происходит в ряде европейских стран, в том числе во Франции, где это средство широко используется для лечения лиц, страдающих героиновой зависимостью. По оценкам, 20-25 процентов этих препаратов попадают на черный рынок в результате того, что некоторые пациенты продают свои препараты, а также в результате использования поддельных или похищенных рецептов или хищений таких препаратов в клиниках или аптеках. Препараты бупренорфина (Subutex®) обнаружены также на черном рынке в Чешской Республике. Препараты бупренорфина, имеющиеся на черном рынке в Финляндии, были, очевидно, ввезены в эту страну контрабандой. Согласно информации, предоставленной Комитету бельгийскими властями, недавно в Бельгии были изъяты таблетки субутскса (предположительно содержащие бупренорфин), предназначенные для отправки в Грузию. Сообщается также о значительном росте объема и числа изъятий бупренорфина на Маврикии; компетентные органы этой страны сообщили о том, что поскольку бупренорфин легче ввезти контрабандой, чем героин или каннабис, и поскольку в 2005 г. ощущалась нехватка героина, наркоторговцы и лица, злоупотребляющие наркотиками, все чаще начинают использовать бупренорфин1.

В главе III ежегодного доклада МККН сообщается о некоторых наиболее заметных изменениях в сфере злоупотребления наркотиками и их незаконного оборота, а также о мерах по выполнению положений международных договоров о контроле над наркотиками, принимаемых правительствами с целью решения проблем злоупотребления наркотиками и их незаконного оборота. Отдельно приводится информация о положении в области контроля над наркотиками в странах, в которые состоялись миссии или технические визиты МККН.

В главе IV ежегодного доклада МККН представлены основные рекомендации МККН в адрес правительств, УНП ООН, ВОЗ и других соответствующих международных и региональных организаций: Интерпола, ВТО, Всемирного почтового союза (ВПС), Европейской комиссии, Программы развития Организации объединенных наций (ПРООН) и др.

Масштабы деятельности МККН постоянно расширяются в результате осуществления правительствами добровольных мер по ужесточению контроля над наркотиками (ст. 39 Конвенции 1961 г. и ст. 23 Конвенции 1971 г.); распространения сферы международного контроля на все большее число наркотических средств и психотропных веществ (так, количество веществ, контролируемых по Конвенции 1971г., увеличилось с 32 в 1971 г. до 115 в 2001 г.); выполнения МККН дополнительных обязанностей, вытекающих из Конвенции 1988 г.;

1 См.: http://www.interpol.org; www.narcotism.ru

необходимости изучения на месте ситуаций, которые могут поставить под угрозу достижение целей международных договоров о контроле над наркотиками, и поддержания постоянного диалога с правительствами для содействия осуществлению мер, направленных на предупреждение незаконного оборота наркотиков и злоупотребления ими.

Для успешной борьбы с незаконным оборотом наркотиков на глобальном уровне важно обеспечить эффективное международное сотрудничество по таким вопросам деятельности судебных органов, как выдача лиц, скрывающихся от правосудия, взаимная юридическая помощь, передача судопроизводства и контролируемые поставки. Если межгосударственное сотрудничество по этим вопросам не будет налажено, то положения международных договоров о борьбе с незаконным оборотом наркотиков, в частности, положения, содержащиеся в Конвенции Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г., в основном окажутся невыполнимыми.

Еще в феврале 1946 г. ЭКОСОС создал Комиссию по наркотическим средствам ООН (КНС) в качестве главного директивного органа системы ООН по вопросам международного контроля над наркотическими средствам.

Комиссия по наркотическим средствам - одна из шести функциональных комиссий ЭКОСОС. Это - главный орган в системе ООН, ответственный за разработку и реализацию политики по всем вопросам, связанным с контролем за злоупотреблением наркотиками. Она является директивным органом системы Организации Объединенных Наций, отвечающим за рассмотрение всех связанных с наркотиками вопросов, анализ положения со злоупотреблением наркотиками в мире и разработку предложений по усилению международного контроля над наркотиками. Важные функции Комиссии по наркотическим средствам предусмотрены также в Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г., Конвенции о психотропных веществах 1971 г. и Конвенции Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г.

Комиссия, состоящая из представителей 53 государств-членов, проводит ежегодные сессии, в работе которых в качестве наблюдателей принимают также участие многие страны, специализированные учреждения и неправительственные организации. В 1946 г. в состав Комиссии входили 15 государств, в 1961 г. он возрос до 21 государства и в 1991 г. — до 53 государств, что отражает необходимость расширения представительской базы Комиссии, чтобы иметь возможность бороться с распространением проблемы злоупотребления наркотиками во всем мире. Комиссия выполняет также административные и бюджетные функции, порученные ей Генеральной Ассамблеей. Мандаты и соответствующие функции Комиссии определяются международными договорами по контролю над наркотиками, а также такими законодательными органами, представляющими международное сообщество, как Генеральная Ассамблея, Экономический Совет, Комиссия по наркотическим средствам.

Систему взаимодействия органов ООН и их подчиненности можно представить в виде следующей схемы:

Прямая связь (административна* шш предусмотренная уставом)

Отчеты, сотрудничество и деясрьташит

Система Организации Объединенных Наций» органы контроля нал наркотиками п их секретариат

* Управление Органиюшш Объединенных Нлиий по наркотикам к преступности. Секретариат МККН представляет доклады по вопросам существа только в МККН.