5.3. Внутрішній адміністративний контроль: сутність, переваги та недоліки, види

Внутрішній адміністративний контроль - це вид контролю, що здійснюється у порядку підлеглості в межах адміністра­тивної ієрархії. Тут вищий орган (його спеціалізовані структу­ри та посадові особи) перевіряє виконання покладених завдань та функцій нижчим адміністративним органом.

До недоліків внутрішнього адміністративного контролю тра­диційно відносять його "відомчість". Іншими словами, контроль в межах однієї системи адміністративних органів або вужче - одного відомства не завжди здійснюється об'єктивно. Це пояс­нюється як взаємозв'язками (взаємозалежністю) посадових осіб між собою, що може переростати у корупційні явища, а також небажання контролюючих осіб "виносити сміття із хати", тобто оприлюднювати інформацію про порушення у межах одного ві­домства (системи). Це особливо характерно для країн, що пере­бувають на початкових етапах запровадження демократичних основ публічної адміністрації. З іншого боку, цей фактор не вар­то переоцінювати, особливо у розвинутих правових державах.

Серед переваг внутрішнього адміністративного контролю варто відзначити:

— професіоналізм його здійснення - у більшості випадків контрольна діяльність є основною функцією певних служб або посадових осіб, що збільшує фаховість проведення перевірок;

— більша оперативність, на відміну, зокрема, від зовніш­нього судового контролю, розгляд справ при якому часто займає надто багато часу;

— ширший обсяг контролю — він здійснюється не лише на предмет законності діяльності адміністрації, але й доціль­ності, що не завжди можуть робити суди, які визначають право­мірність діяльності адміністративних органів.

Оскільки внутрішній адміністративний контроль здійсню­ють відповідні структури в межах самої адміністрації, то, від­повідно, його можна класифікувати подібно до адміністратив­них процедур на два основні види:

1) контроль, що здійснюється з ініціативи органів публічної адміністрації;

2) контроль, що здійснюється з ініціативи приватних осіб.

Асі 1) Першу групу, своєю чергою, можна поділити на:

— ієрархічний контроль — забезпечується органами та по­садовими особами щодо підпорядкованих адміністративних структур та їх службовців. Також ієрархічний контроль поді­ляють на службовий (постійний оперативний контроль керівни­ків органів та структурних підрозділів за своїми підлеглими) та відомчий (періодичний контроль в межах ієрархії певної цент­ральної адміністративної структури вищих органів або уповно­важених ними підрозділів над нижчими);

— надвідомчий контроль — здійснюється уповноваженими органами та посадовими особами щодо структур та осіб, які під­порядковані іншим адміністративними органам, проте у певній сфері підлягають контролю з боку спеціально уповноважених органів. До надвідомчого контролю відносять також аналізова­ний у попередньому параграфі контроль з боку глав держав. Як приклад, наводять право Президента Фінляндії в будь-який час вимагати звіту від керівників відомств²⁰².

Лише в деяких країнах існує окремий корпус (служба), яка здійснює контроль за діяльністю усіх службовців публічної ад­міністрації. В більшості ж європейських держав переважає внут­рішньовідомчий контроль. У Франції його здійснюють групи ге­неральних інспекторів у різних секторах публічної адміністрації — освіти, фінансів, поліції. На місцях контроль за діяльністю місцевих адміністративних органів здійснюють префекти як представники держави загалом. У Польщі контроль за актами органів місцевого самоврядування усіх рівнів також здійснюють представники держави у реґіонах — воєводи, які забезпечені до­волі чисельним штатом юристів для забезпечення контрольної функції.

Як зазначає російський дослідник А. Б. Зєлєнцов, основни­ми прийомами і засобами контролю, що здійснюється самою ад­міністрацією з власної ініціативи є:

а) перевірки, тобто, встановлення фактичних даних, що ха­рактеризують виконання вимог юридичних норм, доцільність адміністративних актів та дій, правомірність або етичність по­ведінки державних службовців;

б) отримання звітів та інформації;

в) вирішення конфліктів між нижчими органами і посадови­ми особами;

г) візування, апробації, скасування дозволів, відтермінувань тощо ²⁰³.

Асі 2) До контролю, що здійснюється з ініціативи приватних осіб,відноситься:

— Контроль, що здійснюється внаслідок адміністративного оскарження.

У законодавстві багатьох зарубіжних країн розрізняють два підвиди скарг, що може бути подано в адміністративному по­рядку: до органу, що прийняв первинне рішення (вчинив дію або допустив бездіяльність) або до ієрархічно вищого органу. Наприклад, Акт з загального адміністративного права Королівс­тва Нідерланди розмежовує два види скарг: заперечення та ад­міністративну апеляцію. Під «поданням заперечення» за цим за­коном треба розуміти використання наданого статутною нормою права вимоги проти розпорядження від того адміністративного органу, який видав розпорядження, а під «адміністративною апеляцією» — від іншого адміністративного органу, ніж той, що видав розпорядження²⁰⁴ (за загальним правилом — вищого в ад­міністративній ієрархії). Інститут заперечення має на меті вип­равлення помилки самими адміністративним органом, якщо ж цього не відбувається (або приватна особа не вважає за доцільне подавати заперечення), то подається адміністративна апеляція до вищого органу.

— Контроль, що здійснюється під час проведення різного роду примирних процедур.

Наприклад, в Японії на центральному рівні існує незалежний контрольний орган — Агенція з адміністративного менеджмен ту, яка в контексті адміністративних перевірок розглядає заяви «про незгоду», подані приватними особами щодо дій адміністра­тивних органів і виступає в ролі посередника. На місцевому рівні також існують чисельні системи конфліктного посередництва, під час яких здійснюється контроль за діяльністю адміністрації. У Франції існує схожий інститут адміністративного арбітражу, сутність якого зводиться до того, що спір між приватними особа­ми та органами публічної адміністрації передається третій особі (незалежному одноособовому чи колегіальному органу), який після розгляду справи пропонує рішення, яке може влаштува­ти обидві сторони. Таке рішення в окремих процедурах носить обов'язковий характер для учасників спору, а в інших — реко­мендаційний, що зумовлює звернення незадоволеної сторони до інших видів контролю, передусім, судового.

Особливістю публічної адміністрації Великої Британії є на­явність цілковито інших утворень, однією із основних фун­кцій яких є здійснення контролю за органами публічної ад­міністрації.

По-перше, це так звані міністерські розслідування (інспек­ції). Контроль тут здійснюється непрямим чином при прове­денні розслідування певної спірної ситуації інспектором, якого призначає міністр або керівник агенції. При цьому позиція інс­пектора має рекомендаційний характер для керівника відомс­тва, що приймає остаточне рішення по справі. Інспекції дуже поширені при вирішенні будівельних, транспортних та земель­них питань.

По-друге, це — адміністративні трибунали. Вони здійснюють контроль, розглядаючи скарги громадян або юридичних осіб на дії адміністрації. Фактично трибунали є квазісудовими орга­нами, що забезпечують реалізацію тих чи інших прав громадян у їх правовідносинах з адміністрацією і визнають (або не визна­ють) законність претензії на певне право, наприклад, на користу­вання соціальною допомогою. Наявність адміністративних три­буналів у Великій Британії та державах, що орієнтуються на її право зумовлена відсутністю спеціалізованих адміністративних судів у цих країнах. Тут цілком обґрунтовано вважають, що чи­мала частка адміністративних спорів може бути ефективніше вирішена в межах самої публічної адміністрації, без звернення до тривалого та не дешевого судового процесу.

Наприкінці зазначимо, що серед внутрішнього адміністра­тивного контролю особливе місце займає фінансовий контроль. У всіх державах він розцінюється як найбільше обмеження, яко­го зазнає адміністрація. Основним його призначенням є перевір­ка правильності використання видаткової частини державного бюджету адміністративними органами.