1.1.1. Поняття «публічна адміністрація»: основні підходи

Переважна частина норм адміністративного права регулює суспільні відносини у сфері, яку у доктрині більшості зарубіж­них країн окреслюють як «публічна адміністрація».

В Україні до останнього часу цей термін широко не викорис­товувався, більш популярним був термін «державне управлін­ня», що невиправдано звужувало зміст поняття.

Що стосується конкуренції слів адміністрація — управлін­ня, то між ними варто ставити знак рівності, відмінною є лише їх етимологія, а зміст — той самий. З огляду на розгляд у цьому посібнику зарубіжної доктрини, в якій латинський корінь сло­ва адміністрація застосовується у більшості європейських мов, вважаємо за доцільне застосовувати виключно цей термін. Тим більше, що його переклад на російську та українську мови спри­чинив однобоке тлумачення сутності адміністрації в радянсь­кий період. Мається на увазі те, що в більшості українських підручників з адміністративного права наводиться лише одне із значень перекладу терміну адміністрація — управління, керу­вання, а не згадується інше — служіння. Адже саме ідея служін­ня публічної адміністрації інтересам народу проходить «черво­ною ниткою» в адміністративному праві багатьох країн.

Що ж таке публічна адміністрація? Однозначної відповіді на це запитання просто не існує. У наступному підрозділі ми з'ясуємо, що публічну адміністрацію вивчають не лише пред­ставники юриспруденції, але й економісти, соціологи, політоло­ги та інші науковці. Проте навіть серед юристів немає єдиного підходу, хоча й можна зробити певні узагальнення.

Публічна адміністрація розглядається, здебільшого, у двох аспектах: структурному та процедурному.

Відповідно до структурного підходу, публічна адміністрація окреслюється як сукупність різних організацій, що виконують публічні функції. До цих організацій, за українською юридич­ною термінологією, доцільно віднести:

— органи виконавчої влади;

— виконавчі органи місцевого самоврядування¹.

У контексті структурного підходу термін адміністрація за­стосовується доволі часто і в Україні. Зокрема, в нашому зако­нодавстві закріплені такі назви органів як Державна податкова адміністрація, обласні державні адміністрації та ін.

Що стосується процедурного підходу, то його сутність про­ілюструємо дефініцією відомого польського експерта у сфері ад­міністративної реформи Міхала Кулеші: «Публічна адміністра­ція — це сукупність організаційних дій, діяльності та заходів, які виконуються різними суб'єктами та інституціями на основі закону та у межах, визначених законом для досягнення пуб­лічного інтересу². В українській літературі також переважним є функціональний підхід. Зокрема, в академічному курсі «Ад­міністративне право України» професор В. Б. Авер'янов визна­чає державне управління як «нормотворчу і розпорядчу діяль­ність органів виконавчої влади з метою владно-організуючого впливу на відповідні суспільні відносини і процеси в економіч­ній, соціально-культурній та адміністративно-політичній сфе­рах, а також внутрішньоорганізаційну діяльність апарату всіх державних органів щодо забезпечення належного виконання покладених на них завдань, функцій і повноважень»³. Незважа­ючи на те, що це є дефініцією поняття, яке є лише складовою частиною публічної адміністрації, проте спрямованість визна­чення видається очевидною.

Обидва підходи мають право на життя, адже розглядають одну і ту ж категорію під різними кутами зору. Тобто, для повно­го розуміння поняття публічна адміністрація треба враховувати обидва підходи до її розуміння: структурний та процедурний.

1) публічна адміністрація підпорядковується політичній владі (тобто, парламенту та главі держави);

2) публічна адміністрація забезпечує виконання і застосу­вання законів (тобто, реалізовує на практиці політичні рішення парламенту);

3) публічна адміністрація діє (повинна діяти) в публічних ін­тересах (під якими доцільно розуміти розумне поєднання інте­ресів окремої особи та суспільства загалом);

4) публічна адміністрація наділена прерогативами публічної влади (тобто, владними повноваженнями, які дозволяють від імені суспільства давати обов'язкові вказівки приватним осо­бам⁵).

Закінчуючи коротку характеристику базового для зарубіж­ного адміністративного права поняття, звернемо увагу, що оби­два аспекти публічної адміністрації — структурний та проце­дурний — будуть детальніше висвітлені в окремих частинах цього посібника. Зокрема, його другий розділ буде присвячено характеристиці структур, що належать до публічної адмініст­рації, а четвертий — формам та процедурам адміністративної діяльності.