Приватизація земельних ділянок

Чинним земельним законодавством України (насамперед ст.ст. 121 ЗКУ, ч.3 ст.35 Закону України «Про соціальний та правовий статус осіб, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» [15], ст.1 Закону України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)» [36]) передбачене право кожного громадянина України безоплатно приватизувати низку земельних ділянок:

1) для ведення фермерського господарства - в розмірі земельної частки (паю), визначеної для членів сільськогосподарських підприємств, розташованих на території сільської, селищної, міської ради, де знаходиться фермерське господарство.

2) для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара;

3) для ведення садівництва - не більше 0,12 гектара; 4) для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара; 5) для індивідуального дачного будівництва - не більше 0,10 гектара; 6) для будівництва індивідуальних гаражів - не більше 0,01 гектара (ч.1 ст. 121 ЗКУ).

Особливості права на безоплатну приватизацію земельних ділянок в науці земельного права досліджувало багато дослідників [176, с. 81; 137; 171; 157]. На сьогодні це право вже не розглядається як суб’єктивне право особи. Так, як зазначає Н.Д.Когут, ці норми передбачають лише можливість певних суб’єктів приватизувати безоплатно певні земельні ділянки, яку пропонується розглядати як їх законний інтерес, якому не кореспондує обов’язок органу влади щодо передачі землі у приватну власність [154, с.

Розпорядження землями при безоплатній приватизації здійснюють органи виконавчої влади (від імені держави) або органи місцевого самоврядування (від імені територіальних громад). Натомість основним недоліком законодавства про негарантовану безоплатну приватизацію земель є відсутність критеріїв, якими мають керуватися органи влади при прийнятті ними рішень щодо безоплатної приватизації земель [154, с. 9]. У зв’язку з цим, ситуація, коли хтось уповноважений розпоряджатися чужим майном, сама по собі є корупційно-небезпечною. Якщо ж розпорядження передбачає безоплатну передачу майна за відсутності будь-яких критеріїв, що зобов’язують орган чи службову особу прийняти те чи інше рішення - корупційні ризики зростають надзвичайно. І при цьому ще слід пам’ятати, що процедура приватизації є багатоступеневою (що є самостійним корупціогенним чинником), і проміжні владні рішення у процедурі приватизації також характеризується надзвичайно великим, практично необмеженим, ступенем розсуду державного органу чи органу місцевого самоврядування.

Багатоступеневість при безоплатній приватизації (принаймні при т.зв. загальній, або «повній» [190, с. 128-129; 159, с. 73-75; 142, с. 197-214] процедурі приватизації, що передбачає формування і отримання у власність нової земельної ділянки) перевищує будь-які розумні межі. Можна виділити такі основні стадії приватизаційної процедури: 1) пошук земельної ділянки, що може бути приватизована, 2) подачу клопотання (ч.6 ст.118 ЗКУ), 2) надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (ч.7 ст.118 ЗКУ), 3) замовлення технічної документації та її розробка (ч.7 ст.118 ЗКУ, ст.50 Закону України «Про землеустрій» [34], постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Типового договору про розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки» від 04.03.2004 року № 266 [79]), 4) погодження технічної документації (зазвичай з 2-ма органами - ст.186-1 ЗКУ); 5) державна експертиза технічної документації (за певних умов - Закон України «Про державну експертизу землевпорядної документації» [40], наказ Держкомзему «Про затвердження Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації» від 03.12.2004 №391 [93]), 6) державна реєстрація земельної ділянки (ст.79-1 ЗКУ, ст.24 Закону України «Про Державний земельний кадастр» [54]), 7) затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки і прийняття рішення про надання земельної ділянки (ч.9 ст.118 ЗКУ), 8) державна реєстрація права власності на земельну ділянку (Закон України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» [41]).

При цьому процедура наче спеціально винайдена для того, щоб підштовхнути зацікавлену особу до неофіційних «домовленостей» з чиновниками. Так, зацікавленій особі слід дізнатися, на яку «вільну» земельну ділянку вона може претендувати. При цьому відповідні державні

органи (земельних ресурсів та архітектури) зовсім не поспішають необхідну інформацію надавати навіть на звернення зацікавлених осіб, оформлених як інформаційний запит відповідно до Законів України «Про інформацію» [19] та «Про доступ до публічної інформації» [51]. І це при тому, що ч.5 ст.24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» [52] прямо передбачає оприлюднення «інформації про наявність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці земель державної та комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову, про наявність обмежень і обтяжень земельних ділянок, містобудівні умови та обмеження в містобудівному і державному земельному кадастрах» та її надання за запитами фізичних та юридичних осіб.

Очевидно, що у разі, якщо відповідні органи «не налаштовані» на виконання своїх обов’язків та надання необхідної інформації зацікавленій особі, вона практично позбавлена ефективних засобів захисту. Звичайно, відмову у наданні інформації або бездіяльність із надання інформації можна оскаржувати, але ж цілком очевидно, що навіть у разі, коли процедури оскарження (тривалі і витратні) завершаться позитивно для заявника, відповідні органи можуть створити йому чимало інших проблем, у т.ч. забезпечити, щоб земельна ділянка, інформацію щодо якої зацікавлена особа здобуде, була надана іншій особі.

Зняти проблему з доступом до інформації про вільні земельні ділянки могла б допомогти Публічна кадастрова карта України [212]. Водночас, на даний час її дані є неповними і далеко не завжди достовірними.

Більш-менш детальний розгляд вже першої стадії у процедурі безоплатної приватизації дозволяє показати корупційну небезпечність існуючої приватизаційної процедури.

Проблема посилюється тим, що чинне законодавство фактично не передбачає змістовних вимог до проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок. Ст.50 Закону України «Про землеустрій» [34] обмежується висуненням дуже обтяжливих (і в більшості випадків нерозумних і надмірних) суто формальних вимог до проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, визначаючи, які документи повинні входити до його складу. Як вказує А.М. Мірошниченко [190, с. 134], нормативно-технічні документи, які відповідно до ч.3 ст.29 Закону України «Про землеустрій» мали б визначати вимоги до змісту проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянкою, на сьогодні відсутні, а на практиці використовуються відомчі документи ненормативного характеру - насамперед, «Еталон проекту відведення земельної ділянки юридичним та фізичним особам для будь-яких потреб», який навіть не затверджений актом центрального органу виконавчої влади, а містить лише візу про затвердження його 18.06.1999 року особисто першим заступником голови Держкомзему [242]. Еталон по дуже багатьом позиціям не відповідає чинному законодавству, що створює дуже сприятливу для проявів корупції ситуацію: при бажанні недобросовісні чиновники можуть посилатися або на Еталон, або на положення законодавства.

Теза про надмірну дискреційність та відсутність у зацікавленої особи ефективних засобів правового захисту повною мірою стосується і ключової стадії у процедурі безоплатної приватизації - стадії прийняття рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та власне про надання земельної ділянки у власність. Оскарження у випадку навіть явно незаконної відмови або неправомірної бездіяльності щодо розгляду питання по суті, як засвідчує практика, не є ефективним засобом захисту.

У правовій доктрині [140, с.

Можливості для розсуду при розподілі та перерозподілі земель зростають через наявність у законодавстві положень про переважне право на приватизацію земельних ділянок в певних категорій осіб - ветеранів війни (ст.ст.12-13 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» [21]), громадян, що потерпіли внаслідок

Чорнобильської катастрофи (ст.20 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» [15]), ветеранів праці (ст.7 Закону України «Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні» [23]), молодих сімей (ст.10 Закону України «Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні» [20]), інвалідів із захворюваннями опорно-рухового апарату (ст.30 Закону України «Про основи соціальної захищеності інвалідів» [16]).

Деякі органи місцевого самоврядування у зв’язку з недосконалим правовим регулюванням питання приватизації земельних ділянок розроблять власні положення про порядок надання особам земельних ділянок у власність, передбачаючи у них створення спеціальних списків обліку осіб на одержання у власність земельної ділянки, а також існування свого роду черг у цих списках (очевидно, по аналогії із списками осіб, які потребують поліпшення житлових умов, та відповідних черг).

Так, Положенням про порядок надання у власність громадян земельних ділянок для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, затвердженим рішенням Харківської міської ради від 23.06.2004 № 86/04 [264], передбачається, що при позитивному рішенні міськвиконкому, прийнятому за наслідком розгляду поданих громадянином документів, цей громадянин включається до списків обліку на одержання у власність земельної ділянки для будівництва по даті прийняття рішення міськвиконкомом та в порядку черговості поданих заяв. Окремо додаються списки обліку громадян, які мають право на першочергове та позачергове одержання земельних ділянок (п.1.5 Положення). Земельні ж ділянки розподіляються між черговиками в такому порядку: 50 % - для черговиків загального списку; 25 % - для черговиків, які мають право на позачергове одержання земельних ділянок; 25 % - для черговиків, які мають право на першочергове одержання земельних ділянок (п. 2.3 Положення). Очевидно, що такий механізм розподілу земельних ділянок хоча б частково, принаймні зовні, може забезпечити якусь соціальну справедливість в питаннях розподілу та приватизації земельних ділянок громадянами, усунути нічим не обмежений розсуд органу місцевого самоврядування у цих відносинах. Однак, очевидним є також те, що проблема лежить набагато глибше та потребує свого законодавчого вирішення.

У спеціальній літературі [190, с. 145; 180; 129, с. 5-8] неодноразово висловлювалася думка про те, що існуючий сьогодні механізм безоплатної приватизації земель державної та комунальної власності є дуже недосконалим. Його основним недоліком є те, що він створює надзвичайно сприятливі умови для корупції. Як вказує А. Мірошниченко, приватизація може бути заблокована органами державної влади та місцевого самоврядування на будь-якому етапі, і заявник практично позбавлений ефективних засобів захисту свого права на приватизацію земельної ділянки, проголошеного законом. Через численність стадій процедури будь-яке оскарження дій чи бездіяльності лише призведе до подальшого затягування [190, с. 145]. За таких умов неминуче виникає корупція.

У передбаченому сьогодні законодавством механізмі безоплатної приватизації земель присутній і яскраво виражений такий корупціогенний чинник, як складність процедури, множинність точок контакту зацікавленої особи із представниками органів влади.

На думку А.Г.Мартина, розв’язання проблеми вбачається у підготовці та внесенні до Земельного кодексу України змін, якими безоплатна приватизація земельних ділянок державної й комунальної власності замінюється іншими формами державного сприяння соціально незахищеним верствам населення. При цьому має бути збережене право безоплатного оформлення в приватну власність земельних ділянок, на яких розташовані існуючі житлові будинки [179, с. 37].

Досить кардинальне реформування механізму безоплатної приватизації пропонує А.М. Мірошниченко.Так, ним розроблено та запропоновано для його прийняття законопроект [193], який покликаний повністю «монетизувати» безоплатну приватизацію. Згідно із законопроектом, замість безоплатної приватизації земельних ділянок за нормами «фізичної» площі пропонується встановити норми безоплатної приватизації у грошовому вираженні, при цьому право на безоплатну приватизацію може бути реалізоване особою або при придбанні земельних ділянок на конкурентних засадах, або при викупі земельних ділянок, коли закон дозволяє уникнути застосування конкурентних засад. Із грошових зобов’язань громадянина- покупця в цьому випадку повинно вираховуватися грошове вираження права на безоплатну приватизацію земель, причому буде можливою ситуація, за якою земельна ділянка передається особі повністю безоплатно (якщо вартість ділянки менша за грошове вираження права на безоплатну приватизацію).

Загалом, вважаємо, що реалізація наведеної пропозиції дозволила б повністю виключити корупціогенні чинники, якими на сьогодні характеризується безоплатна приватизація земель державної та комунальної власності. За таких умов етап контактування зацікавленої особи з представниками органів влади при відведенні земельної ділянки був би повністю усунутий, і залишився б фактично єдиний етап, на якому б зберігалося таке контактування - це етап проведення земельних торгів, який у процедурі приватизації містить менше корупціогенних чинників.

Як уже зазначалося вище, в Україні існує практика, коли посадовими особами органів виконавчої влади та місцевого самоврядування безоплатно і в багатьох випадках з порушенням чинного законодавства України на підставних осіб надаються земельні ділянки. Інколи ці особи навіть не знають того, що вони стали власниками земельних ділянок, інколи вони беруть участь у такого роду схемах за винагороду, розмір якої не йде ні в яке порівняння з вартістю приватизованих ними земельних ділянок. Надалі такі особи формально відчужують, а насправді - безоплатно передають земельні ділянки замовникам такого роду схем. Внаслідок такої «приватизації» окремі особи (можновладці) формують великі угіддя земель, будуючи на них палаци, які стають символами існуванні корупції в Україні. Таким способом виникло, наприклад, так зване у народі «Бучанське межигір’я» - земельна ділянка лісового фонду загальною площею близько п’ятнадцяти гектарів, яка первинно була начебто приватизована близько 150 громадянами, а в подальшому начебто відчужена родичу одного з колишніх українських високопосадовців [232]. Такий приклад, не є поодиноким, оскільки вони періодично стають відомими громадськості.

Безумовно, що запобігти такого роду зловживанням з набуттям прав на земельні ділянки, різного роду корупційним проявам можна було б за допомогою висловленої ідеї скасування в Україні безоплатної приватизації. Поміж тим, ми розуміємо, що існування в Україні такої приватизації є питанням політичним, та можливо через це нездійсненим найближчим часом. Адже безоплатна приватизація земель розглядається як один із основних засобів забезпечення конституційних прав громадян України на землю [154, с. 1].

2.1.3.