2.2.2. Встановлення вимог до змісту документації із землеустрою

На сьогодні основним нормативним актом у сфері землеустрою є Закон України «Про землеустрій» [34], який згідно з преамбулою до цього Закону визначає правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою і спрямований на регулювання відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування.

На даний час аналіз положень Закону України «Про землеустрій» [34] засвідчує, що при встановленні вимог до змісту документації із землеустрою законодавець (вірніше, профільне відомство, у надрах яких народжувалися відповідні законопроекти) виявляє винятковий формалізм. Він визначає переліки документів, які мають складати документацію із землеустрою, левова частка яких має бути отримана у тих чи інших органів державної влади або місцевого самоврядування. Необхідність отримання всіх цих документів означає відповідне ускладнення процедури розробки технічної документації для виконавця відповідних робіт, та, як наслідок, призводить до збільшення вартості робіт з розробки документації із землеустрою для їх замовників (споживачів).

При цьому ще донедавна ані Закон «Про землеустрій» [34], ані інше законодавство не визначали виключного переліку документації із землеустрою, що призводило до різного роду зловживань у практиці. Досить часто одна і та ж сама документація у законодавстві називалася по різному, а це призводило до різної практики у застосуванні законодавства, при цьому навіть траплялось так, що у різних регіонах країни законодавство застосовувалося по різному. Це було свого роду суттєвим корупційним чинником у землевпорядних відносинах.

Саме на подолання зазначеної проблеми було спрямовано прийняття Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо визначення складу, змісту та порядку погодження документації із землеустрою» від 02.06.2015 № 497-VIII [68].

Втім, як вже зазначалося вище, Закон, на жаль, лише легітимізував (щоправда, поставивши в певні рамки) незаконну практику погоджень різних видів землевпорядної документації. Як зазначають практики, істотним недоліком зазначеного Закону від 02.06.2015 № 497-VIII [68], є те, що він не містить елементів спрощення процедур погодження документації із землеустрою, навпаки, сформульовані ним вимоги перетворюють більшість видів документації на свого роду збірники офіційних документів, що не мають нічого спільного з обґрунтуванням проектних рішень.

Диференціація видів документації із землеустрою та надмірна деталізація вимог щодо їхнього погодження та затвердження може бути підставою для виникнення необґрунтованих претензій та відмов компетентних органів виконавчої влади або місцевого самоврядування, що створює підґрунтя для існування корупційної складової, яка безпосередньо пов’язана з розширенням повноважень органів виконавчої влади, організацією процедур погодження та надання дозволів на розробку документації із землеустрою [131].

Г оловним недоліком законодавства про землеустрій, на наш погляд, є те, що воно не містить змістовних вимог до документації із землеустрою. Змістовні вимоги до документації із землеустрою відсутні навіть у ст.29 Закону «Про землеустрій» («Загальні вимоги до змісту документації із землеустрою») [34], яка вимагає лише «наявності обов’язкових положень, встановлених завданням на розробку відповідного виду документації» (ч.1, продубльована іншими словами у ч.2).

Переліки документів, які повинні «включатися» до різних видів документації із землеустрою, заслуговують на окремий аналіз.

Так, згідно із ч.3 ст.46 Закону України «Про землеустрій» [34], проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно- територіальних одиниць включає 10 документів, серед яких, зокрема, «рішення про розроблення проекту землеустрою щодо встановлення або зміни меж адміністративно-територіальних одиниць»; «посвідчені в установленому порядку копії генерального плану населеного пункту, рішень про його затвердження (у разі зміни меж населеного пункту)», «викопіювання із схеми землеустрою і техніко-економічного обґрунтування використання та охорони земель адміністративно-територіальної одиниці (утворення), а у разі її відсутності - викопіювання із проекту формування територій сільських, селищних рад», «викопіювання із кадастрових карт (планів) з відображенням існуючих (за їх наявності) та проектних меж адміністративно-територіальної одиниці», «матеріали погодження проекту».

Неважко помітити, що всі перераховані документи, по-перше, не належать до змісту проектних рішень, які, власне, і повинні були складати зміст «проекту землеустрою». По-друге, більшість із цих документів наявні у тих чи інших державних органів та органів місцевого самоврядування. Можливо, деякі з них (далеко не всі) і були б корисними при оцінці запропонованих проектних рішень. Втім, у цьому випадку відповідним органом варто було б налагодити між собою інформаційну взаємодію, а не використовувати розробника документації із землеустрою як такого собі збирача документів або ж кур’єра, який носить папірці від одного органа до іншого.

Наявність у складі документації із землеустрою документів (причому засвідчених чи посвідчених у встановленому порядку), які належать отримати у відповідних органів, є істотним і абсолютно невиправданим корупційним ризиком.

Приклад із проектом землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць, коли закон вимагає включати до документації із землеустрою значну кількість непотрібних документів, які треба «добувати» в державних органів, як свідчить аналіз Закону «Про землеустрій» [34], - це не виняток, а правило. Аналогічний підхід застосовано у випадку із проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок, до складу яких Закон (ч.3 ст.50) вимагає включати 19 (!) документів; технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об’єднання земельних ділянок (ч.1 ст.56) - 8 документів. Зазначені два різновиди документації із землеустрою є найбільш поширеними, на що треба особливо зважати.

На тлі детальних і здебільшого безглуздих та шкідливих формальних вимог до документації із землеустрою не так кидається в очі відсутність змістовних вимог до неї. Як результат, при здійсненні землеустрою яскраво вираженим корупціогенним фактором став надмірний обсяг дискреційних повноважень в процесі погодження, експертизи та затвердження землевпорядної документації. Хоча, як було сказано вище, від деяких із вказаних стадій можна відмовитися або зменшити корупційні ризики шляхом встановлення режиму, за якого діє принцип «мовчазної згоди», очевидно, що принаймні деякі види землевпорядної документації на тій чи іншій стадії все- таки повинні оцінюватися з точки зору їх відповідності закону.

Наслідком відсутності рамок для оцінки землевпорядної документації стала неоднакова практика застосування земельного законодавства у різних регіонах, штучне маніпулювання вимогами до складу і змісту документації із землеустрою чиновниками місцевого рівня [129, с. 14].

Шляхом вирішення проблеми іноді вбачається встановлення (причому на нормативному рівні) технічних вимог до землевпорядної документації. Так, пропонується розробити і затвердити у формі наказу центрального

органу виконавчої влади у сфері земельних відносин вимоги до оформлення найбільш поширених видів документації із землеустрою: проектів землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно- територіальних одиниць; проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок; проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь; технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості); технічної документації із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок; технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж частини земельної ділянки, на яку поширюються права суборенди, сервітуту [129, с. 14-15].

Підтримати подібну пропозицію важко, адже, по суті, існуюче надмірне правове регулювання здійснення землеустрою пропонується ще більше поглибити, що, на наш погляд, принесе лише шкоду.

Натомість, вірним підходом видається формулювання оціночних змістовних вимог до різних видів документації із землеустрою - але лише тоді, коли це виправдано (наприклад, є певний сенс встановлення оціночних вимог до поділу земельних ділянок - слід запобігати утворенню земельних ділянок, що за розмірами або конфігурацією не є зручними у використанні). При цьому правове регулювання повинно бути побудоване таким чином, щоб доводити невідповідність встановленим оціночним вимогам повинен уповноважений державний орган (замість режиму, коли розробник документації із землеустрою змушений доводити, що його документація відповідає закону).

Слід безумовно виключити вимоги щодо включення до документації із землеустрою різного роду довідок, витягів і т.п. Якщо певні відомості мають бути врахованими при розробці документації або її оцінці - справа державних органів та органів місцевого самоврядування оприлюднити їх в загальному доступі або ж налагодити інформаційну взаємодію між різними публічними базами даних.

Л.Я. Новаковський, аналізуючи сучасний стан землеустрою в Україні зазначає, що обсяги робіт щодо розроблення стандартів, норм і правил у сфері землеустрою та у сфері охорони земель за останні роки суттєво скоротилися. Відсутні правила і методичні рекомендації щодо розроблення більшості із видів документації із землеустрою, що ускладнює діяльність проектних організацій із землеустрою, особливо підприємницьких структур. Майже припинено системні дослідження проблем землеустрою [202, с. 5]. Вихід із становища Л.Я.Новаковський вбачає в напрацюванні науковою спільнотою та представниками практики Довідника із землеустрою, який би узагальнював досвід землевпорядного впорядкування [202, с. 6].

Безумовно, можна погодитись з думкою щодо напрацювання та видання в Україні такого довідника, який би був неофіційним орієнтиром у розробленні землевпорядної документації як для самих землевпорядних організацій, так і для органів державної влади чи органів місцевого самоврядування при прийнятті ними своїх рішень. Поміж тим, не повинно бути такого, що такі довідники матимуть у практиці неофіційно силу нормативного акту. В такому разі це означатиме те саме, що й проаналізована вище пропозиція розробити і затвердити у формі наказу центрального органу виконавчої влади у сфері земельних відносин вимоги до оформлення найбільш поширених видів документації із землеустрою. Такі довідники б лише збільшили зарегульованість відповідних правовідносин, а це негативно вплинуло б досягнення мети антикорупційного земельного законодавства.

2.3.