Юридическая
консультация:
+7 499 9384202 - МСК
+7 812 4674402 - СПб
+8 800 3508413 - доб.560
 <<
>>

Спрощення землевпорядної процедури

На даний час в Україні запроваджено цілу низку взаємодублюючих механізмів, спрямованих на забезпечення відповідності технічної документації із землеустрою вимогам законодавства.

По-перше, для одного з найбільш поширених видів документації із землеустрою - проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки - законодавство вимагає отримувати дозвіл на її розробку (ч.7 ст.118 ЗКУ щодо процедури відведення земельної ділянки при безоплатній приватизації, ч.2 ст.123 ЗКУ щодо процедури надання державних або комунальних земель в користування). Це дуже обтяжує і ускладнює землевпорядну процедуру.

З прийняттям Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» від 06.09.2005 № 2806-IV [43] були спроби кваліфікувати дозвіл як «дозвільний документ» у розумінні цього Закону, і, як результат, поширити на відповідні відносини положення ст.1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» [43] про принцип мовчазної згоди - «принцип, згідно з яким суб’єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови якщо суб’єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено».

Втім, подібне тлумачення не закріпилося, у т.ч. через те, що у більшості випадків земельна ділянка відводиться не суб’єкту господарювання, а фізичній особі, що перешкоджає застосуванню правил про дозвільну систему у сфері господарювання. Чинна редакція Закону України «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» [53] дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не згадує.

Законом України «Щодо вдосконалення процедури відведення земельних ділянок» від 02.07.2013 року № 366-VII [59] ч.7 ст.118 та ч.3 ст.123 ЗКУ були доповнені правилами майже ідентичного змісту. За ними, у разі, «якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання ... відповідний

орган ....... не надав дозволу на розроблення документації із землеустрою

або мотивовану відмову у його наданні, то [зацікавлена] особа ... у місячний строк . має право замовити розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу.». Таким чином, принцип «мовчазної згоди» був прямо закріплений при регулюванні відповідних відносин, що, здавалося б, мало б вирішити проблему обтяжливості відповідної процедури та, серед іншого, істотно знизити ризик корупційних проявів.

Втім, очікуваного позитивного ефекту від запровадження «принципу мовчазної згоди» не відбулося. Пояснюється це цілою низкою причин. Насамперед, розробники та замовники землевпорядної документації неохоче користуються положенням закону про «мовчазну згоду» з тієї простої причини, що остаточне рішення за проектом приймає той самий орган, що і надає дозвіл, так що неотримання дозволу створює ризик відхилення розробленого проекту землеустрою в майбутньому.

Крім того, певні складнощі виникають при державній реєстрації земельних ділянок, сформованих за проектом землеустрою, розробленим без дозволу на його виготовлення. Так, відповідно до ч.3 ст.24 Закону України «Про державний земельний кадастр» [54], «державна реєстрація земельних ділянок здійснюється за заявою . особи, якій за рішенням органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою, що є підставою для формування земельної ділянки при передачі її у власність чи користування із земель державної чи комунальної власності, або уповноваженої нею особи».

На наш погляд, застосування даного положення в сукупності з правилами про мовчазну згоду у ч.7 ст.118 та ч.3 ст.123 ЗКУ має призводити до висновку, що із заявою може звернутися особа, в інтересах якої розроблено документацію із землеустрою в порядку застосування принципу мовчазної згоди, проте, звичайно, не повна узгодженість положень про реєстрацію земельних ділянок із правилами про «принцип мовчазної згоди» можуть спричиняти і спричиняють серйозні проблеми при реєстрації [249]. Враховуючи наведене, пропонуємо внести зміни до абз.2 ч.3 ст. 24 Закону України «Про Державний земельний кадастр» [54], виклавши його в такій редакції: «особи, якій за рішенням органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування, або згідно з принципом мовчазної згоди надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою, що є підставою для формування земельної ділянки при передачі її у власність чи користування із земель державної чи комунальної власності, або уповноваженої нею особи». Такі зміни можуть принаймні поліпшити становище особи, яка розробила документацію із землеустрою за принципом мовчазної згоди.

Втім, вбачається, що досвід застосування принципу «мовчазної згоди» у відносинах із надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок переконливо свідчить, що від дозволу цілком можна і навіть необхідно відмовитися взагалі. Це вимагає внесення відповідних змін не лише до ст.24 Закону України «Про Державний земельний кадастр» [54], а й до ст.ст. ст.79-1, 118 та 123 ЗКУ, а також до деяких інших положень чинного законодавства, що так чи інакше пов’язані із формуванням земельних ділянок (ст.ст.128, 136 ЗКУ та ін.).

Розробники документації із землеустрою (а доступ до цієї діяльності дуже жорстко регулюється державою - див. нижче) повинні мати можливість доступу до Державного земельного кадастру та внесення до нього в електронній формі даних про сформовані ними земельні ділянки, причому таке внесення не повинне обумовлюватися жодними попередніми дозволами тощо. Це дозволить ідентифікувати земельну ділянку для цілей подальшого розпорядження нею власником (наприклад, при наданні державних чи комунальних земель у користування згідно зі ст.123 ЗКУ). Втім, державна реєстрація земельної ділянки має здійснювати не до, а після рішення власника щодо розпорядження земельною ділянкою.

Вбачається, що саме така побудова правового регулювання розглядуваних відносин буде оптимальною.

По-друге, механізмом забезпечення законності землевпорядної процедури та обґрунтованості прийнятих у її межах рішень покликано бути те, що деякі види технічної документації із землеустрою підлягають погодженню. Так, ст.186-1 ЗКУ передбачає обов’язковість погодження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок. За загальним правилом (ч.1) всі проекти підлягають погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин. Крім того (ч.2), проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах населеного пункту або земельної ділянки за межами населеного пункту, на якій розташовано об’єкт будівництва або планується розташування такого об’єкта, підлягає погодженню певними органами (підрозділами) у сфері містобудування та архітектури. Існують також випадки (ч.3), коли проект землеустрою підлягає погодженню також з іншими органами. Додаткові випадки, коли вимагається додаткове погодження, передбачені ст.150 ЗКУ.

Нещодавно прийнятий Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо визначення складу, змісту та порядку погодження документації із землеустрою» від 02.06.2015 № 497-VIII [68] передбачив (шляхом викладення у новій редакції ст.186 ЗКУ) також погодження практично всіх інших видів документації із землеустрою (за дуже невеликими виключеннями), включаючи навіть робочі проекти землеустрою. Проект начебто був покликаний впорядкувати погодження, яке на практиці часто мало місце навіть за відсутності відповідної вимоги в законі, але фактично він лише освятив незаконну, і, на наш погляд, шкідливу практику.

Існує механізм «попереднього погодження місця розташування об’єкта землеустрою» - на даний час він стосується випадків викупу земельних ділянок для суспільних потреб або з мотивів суспільної необхідності (ст.151 ЗКУ). Таке погодження інтегровано у землевпорядну процедуру.

На наш погляд, механізм погодження є вкрай неефективним, фактично він є засобом розподілу відповідальності між численними контролюючими органами, створюючи режим безвідповідальності, коли знайти «крайнього», винного в необгрунтованому або незаконному рішенні, неможливо.

По-третє, деякі види технічної документації із землеустрою підлягають державній експертизі. Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спрощення умов ведення бізнесу (дерегуляція)» від 12.02.2015 № 191-VIII [65] та Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо визначення складу, змісту та порядку погодження документації із землеустрою» від 02.06.2015 № 497-VIII [68] було удосконалено законодавство в частині випадків проведення обов’язкової експертизи землевпорядної експертизи. Деякі з таких випадків (зокрема, проведення обов’язкової державної експертизи проектів землеустрою щодо створення нових та впорядкування існуючих землеволодінь і землекористувань та проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обгрунтування сівозміни та впорядкування угідь) були виключені. Це є досить позитивним в аспекті запобігання корупції у відповідних відносинах. Поміж тим, відповідно до ст.9 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» [40], обов’язковій державній експертизі на сьогодні ще підлягають 8 різновидів документації із землеустрою, включаючи ті, які розробляються або можуть розроблятися в інтересах приватних замовників: проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок особливо цінних земель, земель

лісогосподарського призначення, а також земель водного фонду, природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, проекти землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, технічна документація із землеустрою щодо інвентаризації земель у разі формування земельних ділянок за рахунок особливо цінних земель, земель лісогосподарського призначення, а також земель водного фонду, природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення. Встановлення дозвільної процедури на шляху реалізації комерційних інтересів - ситуація, яка стимулює корупцію.

Більш того, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо визначення складу, змісту та порядку погодження документації із землеустрою» від 02.06.2015 № 497-VIII [68] перелік випадків, в яких проводиться державна землевпорядна експертиза, було доповнено двома новими позиціями, що слід оцінити різко негативно з огляду на те, що інструмент державної землевпорядної експертизи в цілому є вкрай неефективним та корупціогенним.

Проводиться державна експертиза спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері державної експертизи, яким в свою чергу є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, причому на регіональному рівні або навіть в центральному апараті Держгеокадастру (розподіл повноважень між центральним апаратом та органами обласного рівня передбачений наказом Держкомзему України «Про затвердження Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації» від 03.12.2004 № 391 [93]). Проведення експертизи є платною адміністративною послугою, за яку стягується оплата в розмірі 3 % від кошторисної вартості проектно- вишукувальних робіт - ст.39 Закону «Про державну експертизу

землевпорядної документації» [40].

Практика проведення державної експертизи землевпорядної документації засвідчила, що експертиза стала потужним корупційним чинником. Висновки експертизи носять переважно формальний характер, проте досить поширеною є практика повернення (часто - неодноразове) документації «на доопрацювання», дозволяє затримувати процес прийняття рішень щодо затвердження документації із землеустрою або технічної документації із оцінки земель на місяці або навіть на роки [129, с. 16] - це в порівнянні з задекларованим правилом про проведення експертизи у строк «20 робочих днів від дня реєстрації об’єкта державної експертизи» (ст.34 Закону «Про державну експертизу землевпорядної документації» [40]).

По-четверте, перевірка відповідності вимогам законодавства технічної документації із землеустрою (та оцінки земель) здійснюється при внесенні інформації до Державного земельного кадастру (ст.9 Закону України «Про Державний земельний кадастр» [54]).

По п’яте, існує механізм сертифікації інженерів-землевпорядників, які відповідають за якість робіт із землеустрою. Цікаво, що цей механізм було запроваджено під гаслом дерегуляції Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо дерегуляції господарської діяльності з проведення робіт із землеустрою та землеоцінювальних робіт» [58]. Хоча даним Законом ліцензування землевпорядних робіт було скасовано, запроваджений механізм сертифікації, на наш погляд, є насправді набагато більш обтяжливим порівняно з ліцензуванням (детальніше про це мова йтиме нижче).

І це при тому, що у разі здійснення діяльності, передбаченої землевпорядною документацією, вона сама по собі (як і здійснення заходів на підставі документації) також стає об’єктом контролю з боку державних органів і навіть органів місцевого самоврядування та громадських формувань.

Так, державний контроль за діяльністю розробників документації із землеустрою (передбачений ст.ст.187-190 ЗКУ, Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» [37], Законом України «Про забезпечення санітарно-епідемічного благополуччя населення» [25], ст.41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» [52], ст.16 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» [28], Кодексом України про адміністративні правопорушення [8] та ін.) здійснюють

Держгеокадастр України, Державна екологічна інспекція, Міністерство аграрної політики і продовольства України, Державна санітарно-епідемічна служба, Державна архітектурно-будівельна інспекція України, місцеві державні адміністрації.

Здійснення контролю органами місцевого самоврядування (на практиці зазвичай контроль здійснюють сільські, селищні та сільські голови або комісії рад) передбачене ст.189 ЗКУ, п.«ї» ст.15 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» [17], п.«б» ч.1 ст.33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [26].

Здійснення громадського контролю за використанням та охороною земель передбачене ст.190 ЗКУ (втім, положення цієї статті поки що не імплементовані), ст.36 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» [17].

Здійснюється фактично і прокурорський нагляд за діяльністю у сфері землевпорядних робіт, що виражається у притягненні до відповідальності окремих їх суб’єктів, представництвом прокурором інтересів громадянина чи держави у суді, у випадках визначених законом (ст. 2 Закону України «Про прокуратуру» [64]).

Всі описані механізми (погодження, експертиза, сертифікація, перевірка при внесенні до Державного земельного кадастру, контроль у сфері земельних відносин, прокурорський нагляд) спрямовані на одне й те саме - забезпечення відповідності технічної документації із землеустрою вимогам Закону. Очевидно, що має місце нічим не виправдане дублювання, надмірний тиск на суб’єктів господарювання та громадян, одним із негативних наслідків якого є створення дуже істотних додаткових корупційних ризиків. На наш погляд, передбачених контрольних і наглядових механізмів на стадії впровадження землевпорядної документації більш ніж достатньо, що дозволяє відмовитися від усіх превентивних механізмів контролю та забезпечення законності, крім хіба що декількох суто формальних позицій при введенні інформації до Державного земельного кадастру (накладки тощо).

Як уже зазначалося, зокрема, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спрощення умов ведення бізнесу (дерегуляція)» від 12.02.2015 [65] та Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо визначення складу, змісту та порядку погодження документації із землеустрою» від 02.06.2015 [68] було дещо зменшено кількість випадків обов’язкового проведення державної експертизи землевпорядної документації (хоча, як вже зазначалося, були додані й нові позиції). Втім, за нашою оцінкою, цього, звичайно, недостатньо. Окрім скорочення видів технічної документації із землеустрою, що підлягають державній експертизі, слід повністю відмовитися від погоджень технічної документації, а також скасувати механізм сертифікації інженерів-землевпорядників. Сертифікація має право на існування, проте вона має бути запроваджена без втручання держави у професійне середовище землевпорядників. Наявність сертифікату має бути конкурентною перевагою; відсутність сертифіката не повинна бути бар’єром на шляху доступу до професії.

Таким чином, вбачається, що можливо (і необхідно) відмовитися від механізму надання дозволу на розробку землеустрою щодо відведення земельної ділянки, від механізму його погодження, а також від інституту державної експертизи землевпорядної документації. При формуванні земельної ділянки із земель державної та комунальної власності (відведенні) нова земельна ділянка до прийняття рішення власника щодо розпорядження нею повинна ідентифікуватися проектом землеустрою щодо відведення земельної ділянки, який в електронному вигляді без обмежень має вводитися до Державного земельного кадастру. Прийняття рішення уповноваженим органом (власником) про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки повинно бути підставою одночасно для державної реєстрації земельної ділянки (її формування) та державної реєстрації відповідного речового права на земельну ділянку. Впровадження такої концепції дозволить радикально зменшити ступінь корупційних ризиків, якими на сьогодні характеризується землевпорядна процедура.

<< | >>
Источник: КУРЕНДА Станіслав Васильович. Земельно-правові засади запобігання корупції в Україні. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Луцьк - 2016. 2016

Скачать оригинал источника

Еще по теме Спрощення землевпорядної процедури:

  1. Стаття 118. Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами
  2. Розділ X ПЕРЕХІДНІ ПОЛОЖЕННЯ
  3. 2.1. Землеустрій як форма забезпечення використання земель сільськогосподарського призначення
  4. Структура, фінансування, діловодство
  5. ЗМІСТ
  6. ВСТУП
  7. Неефективне державне управління та складність управлінських процедур
  8. Земельно-процесуальні аспекти запобігання корупції у відносинах розподілу та перерозподілу земель
  9. Зміна цільового призначення та виду використання земельної ділянки
  10. Спрощення землевпорядної процедури
  11. 2.2.2. Встановлення вимог до змісту документації із землеустрою
  12. ВИСНОВКИ ДО РОЗДІЛУ 2
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -