§ 3. Адміністративні механізми управління ПРОЦЕСОМ ОРГАНІЗАЦІЇ І ПРОВЕДЕННЯ ВИБОРІВ

У справі адміністрування усі нісенітниці матеріалізуються.

Ґастон Левіс

Наявність представницьких органів влади обумовлює необхідність існування певних сталих процедур їх формування.

Забезпечення реалізації вказаних процедур може покладатися на різні органи влади, залежно від специфіки державного апарату конкретної країни. У системі органів публічної влади України функціонують виборчі органи у формі виборчих комісій, що створені з метою забезпечення організації та проведення виборчого процесу. Вони об’єднанні єдиною функціональною скерованістю та наявністю спільної інститу- ційно-відокремленої мети.

Спираючись на вищевикладене, можна припустити, що здійснення діяльності з організації та проведення виборів є невід’ємною функцією демократичної держави, реалізація якої покладена в Україні на виборчі органи.

У світлі спрямованості нашої країни на досягнення іміджу правової держави актуальним є питання прозорості та демократичності виборчого процесу, що багато в чому залежить від самого механізму його організації, чіткого визначення у законодавстві країни ролі та місця органів, що здійснюють цю функцію. Проблема уніфікації виборчого законодавства та створення єдиної системи органів управління виборчим процесом в Україні знаходиться у центрі уваги.

Зауважимо, що у країнах Європейського Союзу не існує єдиного підходу до визначення переліку суб’єктів, які здійснюють підготовку та проведення загальнодержавних і місцевих виборів, врегулювання методів їхньої взаємодії між собою, визначення обсягу функцій і повноважень, що покладаються на вищий орган адміністрування виборчого процесу та інші органи, наділені повноваженнями щодо організації виборів. Основні рекомендації щодо шляхів врегулювання відповідних питань відображено у Кодексі належної практики з виборчих питань Венеціанської комісії і загалом зводяться до того, що виборчий процес має забезпечуватись незалежними і неупередженими органами, що повинні складатися із службовців, які мають належний рівень фахової підготовки у сфері виборчого права.

Кодекс у загальних рисах окреслює механізми забезпечення такої незалежності, відносячи всі інші питання, пов’язані з адмініструванням виборчого процесу, до сфери регулювання законів про вибори. Але, узагальнюючи, можна зробити висновок, що у більшості європейських країн, де адміністративні органи мають довготривалий досвід незалежності від органів політичної влади, державні службовці можуть застосовувати виборче законодавство без політичного тиску. У зв’язку з цим, нормальною і прийнятною є практика організації виборів органами виконавчої влади під контролем Міністерства внутрішніх справ або утвореного ним органу (Австрія, Бельгія, Греція, Данія, Італія, Кіпр, Люксембург, Німеччина, Франція) чи іншого центрального органу виконавчої влади (Міністерство з питань навколишнього природного середовища, спадщини та місцевого самоврядування в Ірландії, Міністерство юстиції в Фінляндії, Центральний орган з виборів у Швеції, Виборча Рада в Нідерландах, Виборча Комісія Великої Британії (яка за своєю природою, порядком призначення і звільнення членів Комісії може бути віднесена до органів виконавчої влади). На регіональному і місцевому рівнях (щодо місцевих виборів), на рівні виборчих округів та дільниць підготовка і проведення виборів в цих країнах забезпечується або державними службовцями (посадовими особами органів місцевого самоврядування), або ж виборчими комісіями, які утворюються органами місцевого самоврядування з представників органів судової влади і муніципальних службовців.

Зокрема, уповноважені з виборів — посадові особи місцевого самоврядування або державні службовці — забезпечують підготовку та проведення місцевих виборів у Сполученому Королівстві та Ірландії; виборчі комісії, утворені органами місцевого самоврядування з числа суддів, виборців (незалежно від їхньої партійної приналежності), службових осіб місцевого самоврядування, здійснюють управління виборчим процесом в Австрії, Бельгії, Іспанії, Італії, Люксембурзі, Нідерландах, Німеччині, Франції, Швеції.

Для забезпечення демократичності виборів необхідний спеціальний орган (такий як Центральна виборча комісія), склад якого формується з представників партій — суб’єктів електорального процесу або партій, що подолали виборчий бар’єр на попередніх парламентських ви- борах, для створення взаємного контролю, який має забезпечити незалежність та неупередженість діяльності цього органу. Але, як виявилось, у діяльності ЦВК в Україні є суттєвий недолік — передбачений Конституцією України порядок призначення та звільнення з посад членів Центральної виборчої комісії зумовлює значний вплив на діяльність ЦВК глави держави. За таких умов навряд чи можна говорити про те, що ЦВК — повністю незалежний державний орган, який здійснює свої повноваження самостійно, незалежно від інших органів державної влади, у зв’язку з чим необхідно провести відповідну корекцію законодавства.

Щодо формування інших видів виборчих комісій, то запорукою забезпечення їхньої незалежності, на нашу думку, є позбавлення органів державної влади та місцевого самоврядування права участі у формуванні персонального складу таких комісій. Такий підхід вже відображений, зокрема, у Законі «Про вибори народних депутатів України», за яким ключову роль у формуванні окружних та дільничних виборчих комісій відведено партіям (блокам) — учасникам виборчого процесу та ЦВК. На наш погляд, для повнішого забезпечення незалежності окружних та дільничних комісій з виборів глави держави, депутатів місцевих рад та місцевих голів, доцільно повсюдно закріпити принцип вертикального формування виборчих комісій (ЦВК утворює окружні та територіальні виборчі комісії, останні — дільничні виборчі комісії).

Варто відзначити, що прагнення законодавця забезпечити незалежність органів управління виборчого процесу від адміністративного або політичного втручання часто породжує іншу проблему — проблему низького рівня професіоналізму членів виборчих комісій.

В Італії, наприклад, склад дільничних виборчих комісій до 2005 року визначався шляхом жеребкування, до участі в якому допускалися всі виборці, внесені до списку виборців на дільниці (за схожим принципом обираються присяжні до американської Феміди). Такий підхід забезпечував політичну нейтральність та незалежність комісій, однак далеко не всі члени виборчих комісій, визначені шляхом жеребкування, були обізнані з положеннями виборчого законодавства і були готові застосовувати його на практиці. Саме тому з 2005 року склад комісій формується місцевими радами з-поміж кандидатур, запропонованих партіями.

Аналогічні проблеми виникнули свого часу в Чехії, де до 2000 року підготовка та проведення виборів як на загальнодержавному, так і на регіональному та місцевому рівнях здійснювалась виборчими комісіями, які формувались за поданнями партій, блоків, об’єднань виборців — суб’єктів виборчого процесу. В той же час, формування цих органів за принципом рівнопредставленості всіх суб’єктів виборчого процесу негативно впливало на якість підготовки та проведення виборів, суттєво ускладнювало роботу виборчих комісій. У зв’язку з цим, у 2000 році до виборчого законодавства Чехії було внесено ряд суттєвих змін, які мали на меті докорінне реформування системи органів управління виборчим процесом. Зокрема, якщо до 2000 року відповідні функції і повноваження покладалися на Центральну, регіональні, окружні та дільничні виборчі комісії, то з 2000 року комісії проміжного рівня було ліквідовано, а їхні повноваження покладено на місцеві органи виконавчої влади та місцевого самоврядування, більшість функцій ЦВК передано міністерствам внутрішніх справ, охорони здоров’я, соціальної політики. Представництво суб’єктів виборчого процесу в органах управління виборчим процесом сьогодні зберігається лише у дільничних виборчих комісіях.

В деяких країнах баланс між політичною нейтральністю виборчих комісій і професіоналізмом їхніх членів забезпечується створенням регіональних представництв Центральної виборчої комісії. Такі представництва, зокрема, створено у Польщі та Угорщині.

Щодо України, значна кількість скасованих у судовому порядку рішень виборчих комісій під час виборів свідчить про наявність гострої проблеми необхідності підвищення кваліфікації членів виборчих комісій. На сьогодні принцип професіоналізму реально втілено лише в діяльності ЦВК. Щодо окружних та дільничних комісій, то через складність поєднання принципу формування комісій на партійній основі з принципом професіоналізму їх членів, законодавець відмовився від встановлення якихось реальних вимог щодо рівня кваліфікації членів відповідних комісій. Зрозуміло, що в таких умовах про правильне застосування положень законодавства в процесі прийняття виборчими комісіями рішень говорити не доводиться. На нашу думку, виходом з цього положення має бути пряме передбачення положення, за яким кандидати на посади голів (секретарів) виборчих комісій повинні або мати вищу юридичну освіту, або ж пройти відповідне навчання за тривалістю і програмою, визначеними ЦВК.

Як і щодо питання про те, які органи мають забезпечувати підготовку та проведення виборів, і як має забезпечуватись ефективність їхньої діяльності та неупереджене ставлення до всіх суб’єктів виборчого процесу, у більшості країн ЄС відсутня однозначна відповідь і на питання, як має бути побудована система виборчих органів і які управлінські зв’язки між такими органами є найбільш оптимальними.

Аналіз положень відповідних виборчих законів країн-членів ЄС дозволяє стверджувати, що в умовах стабільності виборчого законодавства, розвинених демократичних традицій та відсутності протиправного втручання адміністративної' і політичної влади у діяльність органів управління виборчим процесом відповідь на це питання не має принципового значення.

Натомість в Україні підходи до визначення обсягу повноважень виборчих комісій та характеру їхніх взаємозв’язків між собою є протилежними: органи виконавчої влади та місцевого самоврядування виконують допоміжну роль в організації виборчого процесу, а ключові функції у відповідній сфері покладаються на Центральну виборчу комісію та комісії в округах (та на відповідних територіях).

Ще одним зауваженням до українського виборчого законодавства є необхідність обмеження управління виборів регулятивними, контрольними функціями, та виведенням із повноважень виборчих комісій питань регулювання передвиборчої агітації. Організація передвиборчої агітації, загалом, не є і не повинна бути обов’язком осіб, відповідальних за виборчий процес. Якщо виборчі комісії почнуть займатись організацією зустрічей в рамках передвиборчої агітації, виникне можливість упередженого ставлення або, щонайменше, відповідного сприйняття та скарг на таке ставлення. Вирішення цих завдань (з організації передвиборчої агітації) потрібно залишити політичним партіям та кандидатам.

У демократичних країнах в основу побудови системи органів управління виборчим процесом та організації діяльності цих органів покладено декілька принципів: незалежності, неупередженості та політичної нейтральності, професіоналізму, відкритості тощо. Кінцевою метою втілення цих принципів в життя є забезпечення демократичності виборів, відповідності волевиявлення виборців офіційним результатам виборів.

Підсумовуючи вищесказане, доречно зазначити, що загалом у міжнародній практиці застосовуються такі основні методи організації й адміністрування виборів:

> урядовий підхід — відповідальність за проведення виборів лежить на державних органах (наприклад, у ФРН — це Міністерство внутрішніх справ);

> судовий підхід — відповідальність за проведення виборів покладається на представників судової влади (наприклад, у Пакистані Центральна виборча комісія складається з трьох суддів, призначуваних главою держави з вищих юрисдикційних органів; у Румунії за допомогою жереба визначається з членів Верховного Суду сім представників до складу Центральної виборчої комісії);

> партійно-представницький підхід — усі партії — суб’єкти виборчого процесу делегують своїх представників до Центральної виборчої комісії. Цей підхід може спричиняти надмірну чисельність складу комісії, а окрім того, не гарантує професіоналізму її членів;

> експертний підхід — передбачає призначення до складу Центральної виборчої комісії за згодою всіх політичних сил експертів, які мають відповідний досвід і відомі своєю ідеологічною і політичною незалежністю, а отже, можуть бути безпристрасними і об’ єктивними.

Вибори Президента України та народних депутатів організовують і проводять:

1) Центральна виборча комісія, повноваження якої поширюються на всю територію України;

2) окружні виборчі комісії, повноваження яких поширюються на територію відповідних територіальних виборчих округів;

3) дільничні виборчі комісії, повноваженя яких поширюються на територію відповідних виборчих дільниць.

Центральна виборча комісія здійснює також повноваження окружної виборчої комісії в окремому закордонному виборчому окрузі.

Виборчі комісії є спеціальними колегіальними державними органами, уповноваженими організовувати підготовку та проведення виборів та забезпечувати повне й однакове дотримання виборчого законодавства України на всій території України і щодо всіх видів виборів.

Аналіз чинного законодавства дозволяє зробити висновок, що в Україні застосовується партійно-представницький підхід до організації і адміністрування виборів щодо дільничних і територіальних (окружних) виборчих комісій та змішаний — представницько-експертний підхід щодо Центральної виборчої комісії.

У створенні виборчої інфраструктури в Україні беруть участь усі гілки влади. Законодавчі органи влади розробляють нормативну базу виборчих кампаній. Органи виконавчої влади здійснюють матеріально- фінансове забезпечення виборів, готують відомості для Реєстру виборців і пропозиції по формуванню виборчих округів. Судові органи розглядають суперечки, які виникають у ході виборчих кампаній. Важлива інформаційно-пропагандистська роль належить і засобам масової інформації. Але ключова роль у створенні виборчої інфраструктури належить саме виборчим комісіям. Система виборчих комісій є інструментом громадянського суспільства, призначеного для виконання цих найважливіших функцій.