<<
>>

Нагляд і контроль у сфері економіки та особливості їх реалізації на місцевому (територіальному ) рівні

Існування будь-яких правових явищ у державі завжди супроводжується цілим рядом суперечностей, протиріч і запитань. Це зумовлене відсутністю конкретних наукових досліджень та їх обґрунтувань, унаслідок чого виникають неможливість відображення їх на законодавчому рівні, проблеми щодо застосування на практиці.

Тим більше, якщо ці правові явища стосуються конкретної сфери життєдіяльності громадян і держави в цілому. Нагляд та контроль не стали в цьому винятком.

В останні роки питання нагляду і контролю у сфері економіки є предметом пильної уваги як вітчизняних, так і зарубіжних учених, адже дослідження даної сфери відкриває можливість глибше зрозуміти проблеми сьогодення та більш чітко уявити перспективи розвитку, ураховуючи децентралізацію влади та всі інші реформи, що відбуваються в державі і у сфері економіки, зокрема на місцевому (територіальному) рівні.

Дослідивши поняття нагляду і контролю та отримавши певні наукові результати, ми зможемо краще зрозуміти понятійний апарат зазначених явищ, способи їх застосування на практиці і, відповідно, особливості здійснення нагляду та контролю у сфері економіки на місцевому (територіальному) рівні.

На окрему увагу заслуговують особливості реалізації нагляду та контролю у сфері економіки на місцевому (територіальному) рівні, бо саме ця тема є недоопрацьованою, тобто потребує більшої деталізації.

Серед вітчизняних досліджень практично відсутні праці, безпосередньо присвячені вказаній проблемі, тому її, як об’єкт наукового дослідження, доречно розглянути в аспекті як історичної, так і юридичної науки.

Почнемо з того, що в Україні, яка обрала шлях формування демократичного суспільства і держави, зараз створюються необхідні умови для якісного та швидкого розвитку економіки. Оскільки саме ця галузь є чи не найважливішим інститутом, який гарантує ефективне проведення реформ, розвиток бізнесу, здійснення міжнародного співробітництва й забезпечує достаток населення та його довіру до держави.

Фактичний стан правової впорядкованості економічних відносин на місцевому (територіальному) рівні є правовим господарським порядком в економічній сфері в цілому. Він значною мірою залежить від ефективного нагляду та контролю, що здійснюється під час державного управління (в його широкому сенсі), зокрема в процесі державного регулювання. Нагляд та контроль є вагомим інструментом забезпечення законності в арсеналі держави, тож його застосування у сфері економіки на місцевому (територіальному) рівні є обов’язковим і надзвичайно важливим.

Не є таємницею, що значним фактором впливу на стан економіки в державі є чинна система нагляду та контролю. Оскільки їх становлення в Україні відбувалося одночасно з процесом державотворення і переходом до ринкових відносин, то відсутність належної уваги щодо формування системи державного нагляду та контролю у сфері економіки, особливо на місцевому (територіальному) рівні, зумовила необхідність їх вдосконалення [193]. Унікальність сфери економіки на місцевому (територіальному) рівні пояснюється специфікою побудови й функціонування системи нагляду та контролю, а також особливостями їх реалізації. Нині в нашій державі триває процес розробки оптимальної моделі державного нагляду та контролю у сфері економіки.

Актуальності набувають особливості реалізації нагляду та контролю у сфері економіки на місцевому (територіальному) рівні, а також аналіз умов їх формування у правовій науці та законодавстві.

Будь-яка сфера діяльності держави, наскільки б досконалою вона не була, навіть якщо містить в собі певні елементи самоорганізації, не зможе повноцінно функціонувати без певних правил і норм. Держава, за допомогою уповноважених на те органів, створює відповідні норми і правила й застосовує їх на практиці; утім, як свідчить сьогодення, цього недостатньо - адже свій регулюючий потенціал, правила організації та функціонування конкретних сфер діяльності держави можуть реалізувати виключно за умов їх суворого дотримання. Тож очевидним стає те, що здійснення нагляду та контролю за дотриманням зазначених правил і норм, виявлення фактів їх порушення, притягнення до відповідальності є необхідними й обов’язковими.

Перш ніж розглядати особливості реалізації нагляду та контролю у сфері економіки на місцевому (територіальному) рівні, вважаємо за необхідне зупинитися на понятійному апараті дефініцій «нагляд» і «контроль», що дасть нам можливість сформувати єдиний підхід до цих понять і запропонувати їх використання на практиці.

Аналіз вітчизняної та зарубіжної наукової літератури показав, що сьогодні в цій сфері точаться дискусії навколо згаданих понять. Передусім слід зауважити на відсутності розмежувань між визначеннями «нагляд» та «контроль». Це пояснюється тим, що не усі науковці чітко розрізняють дані поняття, і більше того, найчастіше вони їх ототожнюють. На жаль, із цього приводу виникають непорозуміння, - наприклад, у нормативних актах, де завжди мають бути чітко прописані та розмежовані контрольні й наглядові повноваження відповідних органів держави.

Стосується це і сфери економіки, особливо що стосується здійснення нагляду та контролю на місцевому (територіальному) рівні, де повноваження щодо зазначеного виду діяльності чітко не розмежовані, і т.д. Але до цих проблемних питань ми повернемося дещо пізніше.

У процесі розвитку системи державного контролю в Україні загалом можна виокремити два основних етапи: 1-й - етап становлення (1990 - 2000 рр.), протягом якого було сформовано базові умови для створення системи державного контролю та мережі контрольних органів, досягнуто законодавчого та конституційного закріплення ключових гарантій їх діяльності, започатковано законодавче обмеження повноважень щодо контролю підприємницької діяльності, організовано кадрове, інформаційне, методичне та інше забезпечення контрольної системи; 2-й - етап оптимізації та вдосконалення ( починаючи з 2001 р.), який передбачає поглиблене дослідження організації системи державного контролю і правове закріплення її складових з урахуванням позитивного зарубіжного досвіду в законах, удосконалення взаємодії контрольних органів, створення правових гарантій ефективності державного контролю та обмеження неправомірного втручання держави в господарську діяльність. Однак останніми роками відбувається переорієнтація сучасної будови Української держави на нові принципи діяльності органів виконавчої влади і, відповідно, й на нові підходи до завдань, функцій державних органів, їх структури. У зв’язку з цим виникає нагальна потреба переосмислення призначення контролю як функції управління та зміни компетенції державних органів контролю [54].

Дослідивши існуючі підходи то визначення понять «нагляд» та «контроль», ми дійшли висновку, що наглядова та контрольна діяльність відповідних органів держави в будь-якій сфері певною мірою подібна, проте не однакова.

В.П. Бєляєв зазначає, що сутність контролю полягає в тому, що уповноважені на те органи та їх посадові особи, використовуючи організаційно-правові способи і засоби, з’ясовують, чи відповідає діяльність осіб законам і поставленим перед ними завданням; аналізують результати впливу суб’єктів управління на керовані об’єкти відхилення від поставлених цілей і способів їх досягнення; вживають заходів щодо їх попередження і притягнення винних до відповідальності [14, с. 52]

О.Ф. Андрійко у своєму дослідженні вказує, що контроль, залежно від того, на якому рівні та стосовно чого він розглядається, може бути охарактеризований і як форма, метод чи вид діяльності, і як принцип, і як функція. На його думку, сутність державного контролю полягає в перевірці відповідності дій установленим правилам, нормам, стандартам, в отриманні інформації про процеси, що відбуваються в суспільстві [9, с. 30, с. 45 - 46]. Так, наприклад у господарсько-правовій доктрині контрольно-наглядова діяльність, як правило, розглядається як правова форма державного регулювання або управління економікою (у більш широкому сенсі) поряд з іншими правовими формами, такими як нормативне регулювання, плануванням та ін. [191, с. 84].

Також контроль є тим видом діяльності держави, який завжди досить детально регламентується правовими нормами, оскільки тягне за собою суттєві правові наслідки. Тому порядок організації та здійснення заходів контролю зазвичай визначається на рівні закону і деталізується в підзаконних нормативно-правових актах [25].

Говорячи про значення контролю в будь-яких сферах суспільного життя слід зазначити, що Міжнародна організація вищих контрольних органів на своєму ІХ Конгресі, який відбувся в Лімі в 1977 р., прийняла «Лімську декларацію керівних принципів контролю», яка залишається актуальною й нині. У вищезазначеному міжнародно-правовому акті щодо значення контролю наголошено на тому, що контроль - це не самоціль, а невід’ємна частина системи регулювання, метою якої є викриття відхилень від прийнятих стандартів і порушень принципів, законності, ефективності та економії витрачання матеріальних ресурсів на якомога ранній стадії, для того щоб мати можливість вжити коригувальні заходи, в окремих випадках - залучити винних до відповідальності, отримати компенсацію за заподіяну шкоду або здійснити заходи із запобігання або скорочення таких порушень у майбутньому [98].

Застосування Лімської декларації перевищило найамбіційніші очікування та показало вирішальність її впливу на розвиток контролю державних фінансів у специфічних умовах кожної країни. Лімська декларація має виняткове значення для всіх вищих органів контролю державних фінансів - членів INTOSAI незалежно від регіону, до якого вони належать, рівня їх розвитку, місця в системі врядування та форми організації. Успіх Декларації полягає головним чином у тому, що вона, залишаючись чіткою та точною, містить вичерпний перелік цілей аудиту державних фінансів та всіх дотичних до цього питань. Це полегшує її використання та гарантує, що простота мови, якою її викладено, зосереджує увагу на її ключових елементах. Основною метою Лімської декларації є заклик до незалежності аудиту державних фінансів [98].

Повертаючись до розгляду поняття «контроль» та «нагляд», необхідно уточнити, що вітчизняна наука розуміє під поняттям «контроль»: це одна з форм здійснення державної влади, що забезпечує дотримання законів та інших правових актів, що видаються органами держави. Здійснення державного контролю - одна з важливих функцій державного управління.

Щодо нагляду зазначимо, що це - здійснення спеціальними державними структурами цільового спостереження за дотриманням виконавчо-розпорядчими органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами правил, передбачених нормативними актами. Його характерними ознаками є здійснення наглядової діяльності за дотриманням чинного законодавства, обов’язкове письмове відображення різного роду порушень, а також застосування конкретних, передбачених законом дій щодо притягнення правопорушників до відповідальності [8, с. 138-141].

Існує думка, що родовим поняттям є контроль. Нагляд є похідним від нього і має свої характерні ознаки, серед яких слід виокремити такі:

- специфічна перевірка дотримання правових норм, спеціальних правил, встановлених на об’єктах, що перебувають під наглядом;

- організаційна непідпорядкованість об’єктів органам, які здійснюють нагляд, при виявленні порушень встановлених правил;

- у процесі нагляду органи, які його здійснюють, застосовують визначені законом заходи відповідальності за допущені порушення [3].

Проте нагляд і контроль мають і ряд споріднених ознак, серед яких:

- єдність мети здійснення;

- спорідненість принципів здійснення;

- кінцевий результат.

Водночас під час здійснення контролю може перевірятися не лише дотримання правових норм та спеціальних правил, а й виконання поставлених перед керованими об’єктами конкретних завдань. Тому контроль може здійснюватися як за організаційно підпорядкованими, так і за непідпорядкованими суб’єктами господарювання. У зв’язку з цим у правовій доктрині нагляд розглядається як окремий вид контролю, певна його форма [2, с. 92].

Однак існують випадки, коли використовується термін «контроль», а насправді йдеться про контроль у формі нагляду. Так, у ч. 1 ст. 70 Закону

України «Про телебачення і радіомовлення» зазначається, що Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення здійснює контроль за дотриманням законодавства у сфері телебачення і радіомовлення, законодавства про захист суспільної моралі, Закону України «Про рекламу» щодо спонсорства й порядку поширення реклами на телебаченні і в радіомовленні. Водночас ті самі повноваження зазначеного регулюючого органу ст. 13 Закону України «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення» визначають як наглядові. Вживання терміна «контроль» для відповідних повноважень регулюючих органів є не зовсім коректним, оскільки аналіз цих повноважень свідчить про те, що вони не виходять за межі нагляду за дотриманням режиму законності [25, с. 154]

Якщо говорити про контроль, то при його здійсненні спостерігається, відстежується, аналізується й перевіряється не лише дотримання правових норм та спеціальних правил, а й діяльність відповідних органів, посадових осіб у межах їх компетенції, доцільність та ефективність такої діяльності. Цей контроль може здійснюватися органами загальної компетенції, їх посадовими особами в межах визначених повноважень, а також спеціальними органами за об’єктами як підпорядкованими, так і не підпорядкованими їм. Водночас контроль істотно відрізняється від нагляду тим, що він повсякденний та безперервний, здійснюється як органами законодавчої та виконавчої влади, судами, так і численними спеціально створеними для цього державними органами. В. Баранкова правильно, на наш погляд, зазначає, що контроль від нагляду відрізняє і нормативна база їх здійснення [3].

Слід погодитись із Х. П. Ярмакі, який під час дослідження проблематики адміністративно-наглядової діяльності міліції в Україні дійшов висновку, що основна відмінність контролю від нагляду полягає в тому, що суб’єкт нагляду не має права втручатися в оперативну діяльність піднаглядного. Звідси будь-який суб’єкт контролю наділений владними повноваженнями, тоді як суб’єкт нагляду контрольними повноваженнями не

наділений [195, с. 10 - 11].

Крім того, не можна не погодитись із думкою О.М. Музичук про те, що наукове тлумачення сутності контролю передбачає: 1) припинення протиправних дій; 2) притягнення винного до відповідальності; 3) відміну акта управління; 4) відсторонення його від виконання службових обов’язків тощо [119, с. 109].

Отже, головними відмінними ознаками контролю від нагляду є те, що органи, які здійснюють контролюючу діяльність, мають право втручатися в роботу підконтрольного суб’єкта та притягувати останнього до передбаченого чинним законодавством виду відповідальності. Саме ці ознаки і визначаються в правовій науці як притаманні лише державному контролю і такі, що відрізняють його від інших суміжних понять, насамперед нагляду [46, с. 74].

Як приклад на підтвердження вищевказаного можна навести інформаційний сектор, який є важливим складовим елементом економічної системи держави в цілому. Адже саме тут і можна спостерігати процедуру нагляду та контролю, яка здійснюється під час державного управління. Нагляд та контроль можна назвати особливими способами забезпечення законності, які держава використовує з метою захисту громадських інтересів в інформаційній сфері.

Основний зміст державного регулювання в інформаційній сфері господарювання полягає у визначенні умов здійснення господарської інформаційної діяльності шляхом встановлення певних правил і норм. Отже, щодо державного регулювання маємо на увазі контроль лише за додержанням цих правових норм, тобто режиму законності. Для цього достатньо спрощеного виду контролю - нагляду. Підтвердженням цьому є норми багатьох актів законодавства, що визначають правові засади державного регулювання та компетенцію регулюючих органів у сфері господарських інформаційних відносин, зокрема Закону України «Про телекомунікації», «Про радіочастотний ресурс України», «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення», у яких широко вживається термін «нагляд». У цілому державний нагляд та контроль в інформаційному секторі економіки - це правова форма державного регулювання, що полягає в перевірці відповідності (невідповідності) діяльності суб’єктів господарювання встановленим правилам з метою запобігання, виявлення й усунення порушень законодавства у сфері господарських інформаційних відносин. Державний нагляд є скороченою формою контролю, який в повному обсязі також передбачає перевірку виконання поставлених перед підконтрольним суб’єктом господарювання поточних завдань. У повному обсязі контроль здійснюється лише під час керівництва державними підприємствами, що є напрямом державного управління інформаційним сектором економіки, відмінним від державного регулювання. Залежно від галузі інформаційного сектора економіки державний нагляд може здійснюватися або в загальному, або в спеціальному порядку. При цьому вбачається доцільним застосування загального порядку державного нагляду в галузях телебачення і радіомовлення, а також телекомунікацій, користування радіочастотним ресурсом і поштового зв’язку з урахуванням особливостей, передбачених спеціальними законами [25].

Отже, можна дійти висновку, що нагляд і контроль, як особливі явища, є історичними категоріями і важливими функціями держави, адже являють собою певною мірою аналіз уповноваженим суб’єктом стану економічної системи, грошових потоків і фінансових результатів об’єкта нагляду та контролю, приведення її до встановлених державою параметрів. Виходячи із зазначеного, бачимо, що основна риса нагляду та контролю полягає в тому, що в переважній більшості випадків це є визначена дія, яка закріплена на законодавчому рівні і означає можливість впливу суб’єкта контролю та нагляду на конкретний об’єкт.

Закріплення повноважень щодо здійснення нагляду та контролю на законодавчому рівні породжує здійснення контрольно-наглядової діяльності відповідними органами та посадовими особами, уповноваженими на те державою. Вважаємо за необхідне уточнити, що саме маємо на увазі під контрольно-наглядовою діяльністю. Це правова форма діяльності органів держави, що виражається в здійсненні юридичних дій у справі спостереження і перевірки відповідності виконання і додержання підконтрольними суб’єктами правових розпоряджень і припинення правопорушень певними організаційно-правовими засобами. На сьогоднішній день у світі склалися декілька видів контрольно-наглядової діяльності. А саме - контроль за конституційною законів та інших нормативно-правових актів (здійснюється Конституційним Судом або загальними судами; прокуратурою, спеціальними посадовими особами - омбудсменами та ін.). Це - фінансовий контроль як складова загального контролю (здійснюється фінансовими палатами (Австрія), генеральними контролерами (Колумбія), генеральними аудиторами (Нігерія) та ін.). Слід зазначити, що контрольно-наглядова діяльність держави набуває все більш важливого характеру. Поряд із законодавчою, виконавчою, судовою владою в демократично розвинених державах контрольно-наглядова діяльність держави оформлюється в нову галузь влади. Юридичним результатом контрольно-наглядової діяльності є контрольно-правовий акт (рішення, постанова, подання, застереження, ухвала, повідомлення та ін.), який містить розпорядження констатуючого порядку, тобто встановлені внаслідок перевірки позитивні моменти, а поряд з ними правоохоронні розпорядження про усунення виявлених правопорушень [164]

Державне управління сучасної економіки здійснюється за допомогою системи типових заходів законодавчого, виконавчого та контролюючого характеру правомочними державними установами, органами місцевого самоврядування в рамках делегованих повноважень з метою стабілізації та пристосування нинішньої соціально-економічної системи до умов ринкової економіки [1].

Удосконалення контрольно-наглядових функцій органів публічної влади на місцевому рівні набуває особливого значення як в теоретичному, так і практичному аспекті, оскільки органи місцевого самоврядування найбільш наближені до громадян-споживачів, що проживають на території певної громади [128].

Функцію нагляду та контролю в державному управлінні економікою розглядають з позиції як упорядкування діяльності державних структур, так і гармонізації економічних відносин. Нагляд та контроль дають можливість виявляти й попереджати відхилення в розвитку економічної системи від визначених параметрів і запроваджувати заходи для приведення її до стану відповідності їм. Функція нагляду та контролю орієнтована на забезпечення законності дисципліни, дотримання режиму діяльності й результативності суб’єктів та об’єктів державного управління економікою [107].

Дослідження особливостей реалізації нагляду та контролю у сфері економіки на місцевому (територіальному) рівні неможливе без визначення механізму державного управління економікою та організаційно-правової структури управляння економікою. Ці знання дадуть нам можливість чітко встановити особливості здійснення уповноваженими органами держави функцій нагляду та контролю у сфері економіки на місцевому (територіальному) рівні.

Отже, механізм державного управління економікою - це сукупність способів, методів, важелів, які використовуються органами державної влади в процесі реалізації функцій щодо забезпечення впливу на економіку з метою досягнення цілей економічної політики держави. Структурно механізм державного управління економікою містить два основних елементи:

- систему організаційно-правових структур (органів управління всіх рівнів);

- систему організаційно-правових методів і форм державно- управлінського впливу у сфері економіки [107].

Організаційно-правові структури - це суб’єкти державного управління економікою на всіх рівнях. Організаційно-правові методи і форми - це засоби і прийоми, що використовуються суб’єктами управління для реалізації своїх

повноважень, тобто методи і форми їх управлінської діяльності [95].

Під час здійснення управління у сфері економіки органи виконавчої влади загальної, галузевої та міжгалузевої компетенції в різних формах і за багатьма напрямами реалізують контрольні й наглядові повноваження. Функції контролю й нагляду виконують органи виконавчої влади (посадові особи) як безпосередньо в процесі управлінської діяльності, так і через спеціально створювані в системі управління організаційно-правові форми контролю [16]. У сфері економіки нагляд та контроль тією чи іншою мірою здійснюють фактично всі спеціально створені інспекції, служби та інші органи відповідно до своїх повноважень.

Тут варто уточнити, що нагляд і контроль у сфері економіки на місцевому (територіальному) рівні - це діяльність суб’єктів, які наділені державою повноваженнями щодо здійснення нагляду та контролю, яка спрямована на попередження та своєчасне виявлення фактів незаконних і неефективних дій у сфері економіки, місцевих фінансів та передбачає оперативне вжиття управлінських заходів щодо виправлення виявлених недоліків, компенсацію заподіяної шкоди та застосування санкцій до винних осіб. Об’єктами нагляду та контролю у сфері економіки на місцевому (територіальному) рівні є місцеві бюджети, цільові фонди місцевого самоврядування, місцеві запозичення, комунальне майно та земля, а також фінансова діяльність учасників бюджетного процесу на місцевому рівні та підприємств комунальної власності. Суб’єктами нагляду та контролю у сфері економіки на місцевому (територіальному) рівні є органи державного управління, органи місцевого самоврядування, спеціалізовані структурні підрозділи галузевих міністерств, відомств і державних комітетів, фінансові та бухгалтерські служби установ, підприємств і організацій комунальної власності, а також громадяни та громадські об’єднання, наділені контрольно- наглядовими повноваженнями щодо вказаних вище об’єктів [42].

Особливістю нагляду та контролю на місцевому (територіальному) рівні у вказаній сфері є участь великої кількості суб’єктів, залежно від яких його поділяють на нагляд та контроль органів державного управління та місцевого самоврядування, відомчий, внутрішній та громадський. Усі вони однаковою мірою є важливими та необхідними заходами, які в першу чергу спрямовані на запобігання будь-яким порушенням та зловживанням.

Нагляд та контроль органів державного управління - це певний вид діяльності з боку органів центральної влади, який може бути застосований щодо будь-якого об’єкта нагляду та контролю і спрямований на забезпечення виконання законодавства та дотримання інтересів держави у сфері місцевих фінансів. Нині органи державного управління відіграють визначальну роль у забезпеченні нагляду та контролю на місцевому (територіальному) рівні. Це зумовлено, по-перше, нерозвиненістю на місцевому рівні інших видів нагляду та контролю; по-друге, тим, що переважна частина фінансових ресурсів місцевого самоврядування спрямовується на виконання делегованих повноважень. Важлива роль у здійсненні нагляду та контролю на місцевому (територіальному) рівні належить місцевим державним адміністраціям. Ці органи державного управління наділені повноваженням здійснювати подальший нагляд та контроль за відповідністю бюджетному законодавству України показників місцевих бюджетів нижчого рівня. Крім того, місцеві державні адміністрації забезпечують складання та виконання звітності про складання та виконання місцевих бюджетів відповідного рівня. Це дає їм право здійснювати всі види нагляду та контролю на цих етапах бюджетного процесу [179].

У цілому основним контрольно-наглядовим органом в Україні прийнято вважати Міністерство фінансів України. Основним завданням Міністерства фінансів України є забезпечення проведення єдиної фінансової, бюджетної, податкової політики держави. Для виконання цих стратегічних завдань воно наділене певними контрольними повноваженнями. Незважаючи на те, що Міністерство фінансів реалізовує контрольні функції здебільшого у сфері державних фінансів, частина їх перебуває в площині місцевих фінансів. Щодо місцевих бюджетів фінансові органи мають право здійснювати контроль за дотриманням бюджетного законодавства на кожній зі стадій бюджетного процесу. Місцеві фінансові органи організовують складання проектів місцевих бюджетів. Контрольна діяльність цих органів спрямовується перш за все на перевірку поданих головними розпорядниками коштів бюджетних запитів. За її результатами вони формують висновки про доцільність включення бюджетних запитів до проекту місцевого бюджету перед поданням його на розгляд відповідної місцевої держадміністрації. На стадії виконання місцевих бюджетів місцеві фінансові органи здійснюють контроль за відповідністю бюджетного розпису показникам затвердженого місцевого бюджету. Організовуючи виконання місцевих бюджетів, фінансові органи контролюють як дохідну, так і видаткову його частини. Здійснюючи моніторинг доходів, вони повинні своєчасно виявляти відхилення фактичних надходжень від запланованих та вживати відповідні заходи. Якщо за результатами квартального звіту виявиться, що загальний фонд бюджету недоотримує більше ніж 15 % надходжень, фінансовий орган повинен підготувати зміни до бюджету, які передбачатимуть адекватне зменшення видаткової частини бюджету. Місцеві фінансові органи здійснюють попередній та поточний контроль при розподілі коштів місцевого бюджету між головними розпорядниками бюджетних коштів. У такому разі метою контролю є забезпечення відповідності виділених коштів затвердженому розпису бюджету. Крім того, фінансові органи можуть з’ясовувати питання законності, ефективності, раціональності бюджетних видатків. Фахівці фінансових органів можуть залучатися до проведення ревізій та перевірок установ, підприємств, організацій, які отримують кошти з місцевих бюджетів. Місцеві фінансові органи беруть участь у підготовці звіту про виконання місцевого бюджету. Для цього вони аналізують звітні дані, отримані від органів Державного казначейства, виявляють відхилення і неточності та вживають заходи щодо їх усунення. Із запровадженням казначейського обслуговування місцевих бюджетів з’явилися нові суб’єкти фінансового контролю на місцевому рівні - територіальні органи Державного казначейства України. Свої контрольні повноваження ці органи здійснюють на етапі виконання місцевих бюджетів та складання звітності про їх виконання, переважно у вигляді поточного контролю. Органи казначейства під час виконання дохідної частини місцевих бюджетів контролюють правильність зарахування надходжень, правильність застосування нормативів розмежування доходів, встановлені Бюджетним кодексом, законом про державний бюджет і рішеннями рад про місцеві бюджети. Казначейство контролює перерахування дотації вирівнювання місцевим бюджетам на предмет відповідності запланованим обсягам. Контрольна діяльність територіальних органів казначейства на етапі виконання видаткової частини місцевого бюджету розпочинається під час реєстрації кошторисів бюджетних установ та інших планових документів. Вони перевіряються на предмет відповідності показникам витягів із розпису місцевого бюджету. Метою такого контролю є недопущення відхилень обсягів основних фінансових документів розпорядників та одержувачів бюджетних коштів від показників, передбачених у видатковій частині бюджету. Це дає змогу попередити перевищення видатків над затвердженими бюджетними призначеннями. Казначейська модель обслуговування місцевих бюджетів передбачає здійснення контролю за відповідністю зобов’язань, які беруть розпорядники бюджетних коштів, показникам кошторисів. Необхідність такого контролю зумовлена певними об’єктивними чинниками. В умовах наявності в бюджетних установ повноважень на укладання угод та водночас неможливості застосування матеріальної відповідальності за їх невиконання (неможливо продати майно школи або оголосити її банкрутом) виникають ризики перекладання непогашених зобов’язань на бюджет. Тому названий вид контролю має вагоме значення. Однак слід зазначити, що механізми контролю зобов’язань розпорядників коштів, які нині застосовуються, далеко не досконалі. З одного боку, вони суттєво ускладнюють процес здійснення видатків, з іншого - припускають можливість взяття зобов’язань в обсягах, які перевищують бюджетні асигнування. Звідси очевидною є необхідність радикального реформування порядку обліку зобов’язань розпорядників коштів місцевих бюджетів [179].

Ще одним органом, який наділений повноваженням здійснювати нагляд та контроль у сфері економіки на місцевому (територіальному) рівні, є Державна податкова служба. Об’єктами контролю органів Державної податкової служби є виконавчі комітети сільських та селищних рад. Вони перевіряються на предмет дотримання порядку прийняття й обліку податків, інших платежів, отриманих від платників податків готівкою, своєчасності та повноти їх перерахування до бюджету.

У сфері місцевих фінансів органи Державної податкової служби виконують такі функції:

- здійснюють контроль за своєчасністю, достовірністю, повнотою нарахування і сплати податків та інших обов’язкових платежів до місцевих бюджетів;

- здійснюють облік податків та інших обов’язкових платежів, які зараховуються до місцевих бюджетів, забезпечують правильність обчислення та своєчасність надходження цих податків та платежів;

- контролюють своєчасність подання платниками бухгалтерських звітів і балансів, податкових декларацій, розрахунків та інших документів, пов’язаних з обчисленням податків та інших платежів, а також перевіряють правильність визначення об’єктів оподаткування й обчислення податкових платежів;

- забезпечують застосування та своєчасне стягнення до місцевих бюджетів сум фінансових санкцій, передбачених чинним законодавством за порушення податкового законодавства, а також стягнення адміністративних штрафів;

- проводять перевірки фактів приховування і заниження сум податків та інших обов’язкових платежів до місцевих бюджетів.

Окрім указаних вище органів, повноваженнями нагляду та контролю у сфері економіки на місцевому рівні також наділена Рахункова палата. Проте дані повноваження можна назвати досить обмеженими, незважаючи на те, що зазначений орган є важливою складовою системи фінансово-економічного контролю в державі в цілому. Чому так? Відповідно до чинного законодавства цей орган наділений правами щодо здійснення контролю тільки використання коштів державного бюджету. Тому він має право контролювати місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування лише в разі, якщо вони отримують, перераховують, витрачають кошти державного бюджету чи використовують або здійснюють управління об’єктами права державної власності [166, с.157].

На території будь-якого населеного пункту держави існую і здійснюють свою діяльність певні види суб’єктів господарювання. Це можуть бути підприємства, установи, фізичні особи, які здійснюють підприємницьку діяльність та ін. Указана діяльність є складовою частиною економічного сектора того чи іншого регіону, на території якого вона здійснюється, тому в будь-якому випадку підлягає нагляду та контролю з боку зазначених вище державних органів. Утім все ж таки безпосередній нагляд та контроль, або, як прийнято називати його в науковій літературі, адміністрування в першу чергу здійснює керівник - генеральний директор (директор), який очолює адміністрацію цього підприємства або організації. Свої функції керівник здійснює відповідно до контракту, укладеного між ним та Мінекономрозвитку України, а також статуту (положення), затвердженого Мінекономрозвитку України, якщо відповідне підприємство (організація) входить до його сфери адміністрування [84].

Треба наголосити, що специфічні форми нагляду та контролю у сфері економіки на місцевому (територіальному) рівні здійснюють різні органи відповідних галузей. Наприклад, органи Міністерства екології та природних ресурсів України здійснюють державне управління та контроль за виконанням законодавства, яке закріплює право державної власності на тваринний світ, ліси, води, надра, охороною сільськогосподарських та інших

земель, виконанням правил використання земель, землеустрою, правил і норм щодо ядерної і радіаційної безпеки під час використання джерел іонного випромінювання та ін. Органи, які здійснюють державний нагляд, розглядають справи про адміністративні правопорушення, пов’язані з виробництвом, переробкою дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння, обліком, зберіганням дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння, їх збиранням і здаванням у державний фонд тощо. Органи Державного комітету стандартизації, метрології та сертифікації України здійснюють нагляд за додержанням стандартів якості продукції, правил, що діють у метрології, сертифікації та ін. В економіці відповідні управлінські, регуляторні, координаційні, контрольні (наглядові) повноваження здійснює податкова адміністрація, контрольно-ревізійна служба, Антимонопольний комітет України. Зазвичай вони реалізують свої повноваження не тільки у сфері економіки, а й у інших сферах і галузях діяльності держави та суспільства. Значна кількість контролюючих (наглядових) органів має право застосовувати до правопорушників заходи адміністративного примусу, у тому числі адміністративні стягнення [16].

Отже, виходячи із вищезазначеного, можемо констатувати, що рівень організації та здійснення нагляду та контролю у сфері економіки на місцевому (територіальному) рівні є не досить високим. Це обумовлено тим, що наявність доволі великої кількості суб’єктів здійснення нагляду та контролю не забезпечує належну фінансову дисципліну, а також тим, що чинна система нагляду та контролю на місцевому (територіальному) рівні спрямована в основному на виявлення та фіксацію порушень, а не на їх попередження й профілактику [179].

На сучасному етапі правова регламентація здійснення нагляду та контролю у сфері економіки на місцевому (територіальному) рівні має бути орієнтована на забезпечення ефективності розвитку економіки держави та її соціальну спрямованість, а також захист прав споживачів та забезпечення конкуренції серед суб’єктів господарювання [68, с.67].

Аналіз же вітчизняного законодавства щодо здійснення нагляду та контролю у сфері економіки на місцевому (територіальному) рівні дає змогу дійти висновку про його нестабільність та недосконалість, що, на нашу думку, пов’язано передусім:

- із відсутністю єдиних концептуальних засад організації здійснення нагляду та контролю у сфері економіки на місцевому (територіальному) рівні;

- відсутністю чіткого розмежування понять «нагляд» і «контроль» у вказаній сфері на місцевому (територіальному) рівні;

- відсутністю оптимізації організаційної структури здійснення нагляду та контролю у сфері економіки на місцевому (територіальному) рівні;

- відсутністю уточнення й розмежування функцій органів здійснення нагляду та контролю у сфері економіки на місцевому (територіальному) рівні;

- відсутністю стандартизації форм і методів здійснення нагляду та контролю у сфері економіки на місцевому (територіальному) рівні.

- з нестабільністю в державі в цілому.

Очевидним є те, що через відсутність постійно діючої нормативно- правової бази в Україні буде досить складно формувати та розвивати здорові й ефективні ринкові відносини. Невирішеним залишається питання суперечностей у вітчизняному законодавстві, мова йде про колізії та прогалини в законах і підзаконних актах та відсутність єдиних правил здійснення нагляду й контролю у сфері економіки на місцевому (територіальному) рівні. Тож першочерговим завдання є створення відповідної програми вдосконалення вітчизняного законодавства, яке регулюватиме сферу економіки в державі. І сьогодні існує необхідність розробки єдиної програми розвитку законодавства у сфері економіки в цілому.

<< | >>
Источник: ЗОЛОТОНОША ОЛЕГ ВІКТОРОВИЧ. ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ПУБЛІЧНОГО АДМІНІСТРУВАННЯ У СФЕРІ ЕКОНОМІКИ НА МІСЦЕВОМУ РІВНІ. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Київ - 2016. 2016

Скачать оригинал источника

Еще по теме Нагляд і контроль у сфері економіки та особливості їх реалізації на місцевому (територіальному ) рівні:

  1. 5. Механізм реалізації, гарантії та захист прав і свобод людини і громадянина
  2. 4. Контроль у сфері оборони
  3. Особливості організації органів місцевої влади
  4. 2.2. Нормативне регулювання діяльності міліції України по забезпеченню реалізації правового статусу неповнолітніх.
  5. Теоретико-правові засади дослідження державного контролю у сфері ведення лісового господарства України
  6. Історико-правові аспекти розвитку державного контролю у сфері ведення лісового господарства України
  7. Сучасний стан адміністративно-правового регулювання державного контролю у сфері ведення лісового господарства в Україні
  8. Проблеми адміністративно-правового регулювання здійснення екологічного контролю у сфері ведення лісового господарства в Україні
  9. Основні фактори неправомірної діяльності у сфері ведення лісового господарства та проблеми адміністративної відповідальності
  10. Функціональні принципи державного контролю у сфері ведення лісового господарства України (адміністративно-правовий аспект)
  11. Поняття та сутність публічного адміністрування у сфері економіки на місцевому рівні
  12. Нормативно-правові засади публічного адміністрування у сфері економіки на місцевому рівні
  13. Система та повноваження місцевих органів влади у сфері економіки
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -