Юридическая
консультация:
+7 499 9384202 - МСК
+7 812 4674402 - СПб
+8 800 3508413 - доб.560
 <<
>>

3.1 Міжнародно-правовий досвід публічного адміністрування у сфері економіки на місцевому (територіальному )рівні

Розділення території країни на адміністративно-територіальні одиниці є важливою складовою організації державної влади. Дослідження поглядів науковців з даної проблематики дозволяє визначити, що адміністративно- територіальний устрій (адміністративний поділ) являє собою поділ території країни на окремі частини адміністративно-територіальні одиниці (губернії, провінції, області, округи, повіти), залежно від якого створюються і діють органи державної влади та місцевого самоврядування.

Він характеризується наявністю правового статусу адміністративних одиниць, організованою системою органів публічного адміністрування на їх території, упорядкованою системою відносин між органами державної влади в цілому та органами публічного адміністрування територіальних одиниць. Спосіб адміністративно-територіального розподілу в країні є наслідком певних факторів (історичних, економічних, національних і т. ін.), що є індивідуальними для кожної нації та держави.

Створення й діяльність органів публічного адміністрування, зокрема й у сфері економіки, на місцевому рівні складалося під впливом різного роду соціальних, економічних та природних факторів.

Скажімо, у Франції перемога буржуазної революції привела до скасування адміністративно-територіальної системи періоду абсолютизму. У 1800 р. в країні був встановлений новий адміністративно-територіальний

розподіл, який надалі не зазнав радикальних змін. У США, ФРН та Італії найважливіші елементи існуючої адміністративно-територіальної системи виникли в XIX ст. Дуже своєрідно розвивався адміністративно- територіальний устрій Англії, де буржуазія поступово пристосовувала до своїх потреб систему адміністративно-територіальних одиниць, основи якої сягають часів феодалізму. В Японії сучасний адміністративно-

територіальний поділ остаточно склався одразу після Другої світової війни. Реформи адміністративно-територіального устрою були проведені в 70-х рр. XX ст. у Великобританії і ФРН, наприкінці 80-х рр. - у Франції, у середині 90-х рр. XX ст. - у Польщі. Доцільно зазначити, що вони не усунули суттєвих відмінностей в території й чисельності населення адміністративно- територіальних одиниць, що належали до одного й того ж виду. В унітарних державах питання адміністративно-територіального устрою належать до компетенції центральної влади, а у федеральних - США, ФРН, Канаді, Австралії - до компетенції суб’єктів федерації. У державній організації країн адміністративно-територіальний устрій виконує подвійну роль. По-перше, відповідно до нього будується система місцевих органів загальнодержавної адміністрації, що реалізують політику уряду, різні міністерства і департаменти. По-друге, адміністративно-територіальний поділ визначає систему виборних органів місцевого самоврядування. Необхідно зауважити, що деякі ланки адміністративно-територіального устрою не мають виборного органу управління (наприклад, кантони та округи - у Франції, округи - у ФРН) . Переважна більшість держав має дво- чи трирівневий адміністративно-територіальний устрій із значними відмінностями в типології та ролі окремих видів адміністративно-територіальних одиниць і відповідних їм органів управління на місцях. За видом взаємовідносин між органами місцевого управління розрізняються системи, побудовані за принципом супідрядності вищих і нижчих за ієрархією муніципальних органів (наприклад, у Франції, Італії, ФРН, Японії), і системи, у яких така супідрядність юридично відсутня або вельми обмежена (США,

Великобританія) [110, с.

232].

Світовий досвід свідчить, що децентралізація та розвиток сучасної системи місцевого самоврядування стали основними компонентами сучасного періоду, зокрема в країнах Центральної та Східної Європи. Якість і темпи реформування місцевих влад у Центральній Європі залишаються визначальною позицією стратегії європейської інтеграції, яка тісно пов’язана з процесом гармонізації законодавчої бази країн та правової системи ЄС. На переконання Т. Новікової, реалізація заходів щодо інтеграції України до Європейського Союзу та проведення відповідних реформ є суспільно- політичною базою для комплексного залучення всіх рівнів владних структур, органів місцевого самоврядування і широких верств населення до процесу державного будівництва [7].

Основним завданням діяльності органів публічного адміністрування є надання послуг у сфері адміністрування. Світова практика свідчить про те, що послуги у сфері адміністрування є ключовим елементом у відносинах уповноважених органів державної влади або органів місцевого самоврядування з громадянами. У законодавстві країн розвиненої демократії (США, Великої Британії, Франції тощо) інститут надання послуг у сфері адміністрування має чітку правову характеристику та визначає основні напрями діяльності органів публічного адміністрування щодо забезпечення потреб громадян і суспільства в демократичних країнах. В умовах сьогодення інститут надання послуг у сфері адміністрування являє собою чіткий механізм відносин уповноважених органів державної влади та органів місцевого самоврядування з суспільством. Ці відносини набули якісно нового змісту, за якого громадянин набуває ролі «клієнта», у сфері діяльності органів публічного адміністрування. А діяльність уповноважених органів все більше направлена на задоволення потреб громадянського суспільства.

Досліджуючи досвід зарубіжних країн, можна зазначити, що характерною ознакою політики у сфері економіки високорозвинених держав є її стабільний, поетапний, прогнозований, виважений характер. Так, обсяги фінансування видаткових програм змінюються з року в рік лише на незначний відсоток, і тенденція до зміни розмірів видатків є чіткою та прогнозованою. В Україні ж потреба швидкої трансформації привела до обрання іншого шляху - радикального реформування, що виявилось у динамічних, навіть хаотичних щорічних зрушеннях структури бюджетів [194].

Вважаємо за необхідне коротко розглянути зарубіжний досвід формування місцевих фінансів у розвинених країнах світу, що дозволить визначити досягнення та можливі недоліки, особливості формування місцевих бюджетів, позитивний досвід розвитку сфери економіки на місцях для ефективного впровадження у вітчизняну практику публічного адміністрування сфери економіки на місцевому рівні та в державі в цілому.

У міжнародному законодавстві та законодавстві кожної окремої країни значна увага приділяється регулюванню питань формування місцевих фінансових ресурсів. Такі положення містяться у Всесвітній декларації місцевого самоврядування (1985 р.), Європейській декларації прав міст (1992 р.), Європейській хартії міст (1992 р.), Європейській хартії місцевого самоврядування та інших нормативних актах [130].

Взагалі міжнародна практика публічного адміністрування свідчить про те, що діяльність органів публічного адміністрування має бути спрямованою на формування власних фінансових надходжень до місцевого бюджету, незалежних від держави. Це дасть можливість розвивати той чи інший регіон, створювати належний прожитковий рівень населення та наповнювати державний бюджет.

Наявні фінансові ресурси та напрями їх використання закріплюються в місцевих бюджетах, які обов’язково складаються за участю органів муніципальної влади, проте в деяких країнах, наприклад у Німеччині, місцеві бюджети підлягають ретельній перевірці окремим наглядовим органом на предмет збалансованості та можуть повертатися органам муніципальної влади на доопрацювання. У багатьох країнах, окрім бюджетів, обов’язковим є затвердження місцевими органами влади довгострокових планів розвитку, які дозволяють більш точно здійснювати прогнозування розвитку адміністративно-територіальних одиниць (наприклад, у Швеції приймаються довгострокові плани терміном на три роки, у Норвегії - на чотири роки та від п’яти до дванадцяти років). Особливості формування місцевих бюджетів і міжбюджетних відносин залежать від державного устрою країни, ступеня розмежування владних повноважень, політики, рівня соціально-економічного розвитку та традицій місцевого самоврядування[130, с. 37].

Прикладом досить налагодженого й ефективного публічного адміністрування на місцевому рівні у сфері економіки є Японія. У світовому господарстві економіка Японії вже кілька десятиліть відома як одна з передових, і особливо після періоду післявоєнної ізоляції вона відіграє все більш важливу роль у міжнародних економічних відносинах та політиці. Як країна, що характеризується стабільністю, прогресом та процвітанням, Японія має систему місцевого самоврядування, що є частиною післявоєнного конституційного устрою і має гарантії автономності місцевих влад, закріплені конституцією країни (1946 р.). Хоча Японія і є унітарною державою, а її конституція не передбачає федеральних структур, префектури та муніципалітети є певною мірою незалежними у сферах адміністрування та в бюджетних питаннях. Сфера економіки Японії вважається основною, тому вона підлягає досить суворому контролю з боку Національного рівня виконавчої влади (уряду) через профільне Міністерство у справах місцевого самоврядування. Усі кошти, які є складовою сфери економіки на місця, підконтрольні вищезазначеним органам і витрачаються винятково за їх рішенням. Окрім того, що місцеві бюджети наповнюються за рахунок держави, досить велику роль в їх формуванні відіграють податки. Органи публічного адміністрування на місцевому рівні - префектури - мають право стягувати податки на тютюн, пальне, продаж автомобілів та загальний податок з продажу, у той час як муніципалітети можуть стягувати податки з власності, нерухомості, житла та планування міста. Також останніми роками в Японії можна спостерігати закріплення ще одного способу розвитку сфери економіки на місцевому рівні, який не заперечується досить суворим законодавством держави: це туризм, який суттєво стимулює економіку держави в цілому. Нині публічне адміністрування в Японії має такий самий рівень місцевої автономії, як і в період конституційного розквіту, але в зміненому політичному кліматі суспільства, що розвивається. Національний фінансовий тиск диктує більшу прозорість щодо витрачання коштів на надання місцевих послуг населенню [34, с. 174 - 178].

Провідні європейські країни наділяють місцеві органи влади дуже високим рівнем фінансової автономії, що дозволяє останнім практично не залежати або незначно залежати від бюджетів центральної адміністрації. Це Іспанія, Австрія, Швейцарія, Швеція. У названих країнах фінансова автономія місцевих бюджетів перебуває в інтервалі від 70 до 98 %. У Франції, Фінляндії, Бельгії значення цього показника коливається від 55 до 70 %. Високий рівень самостійності місцевих бюджетів зарубіжних країн значною мірою визначається вагомою часткою власних доходів, які становлять, наприклад, у Швеції понад 70 %, в Іспанії - 50 %, у Норвегії - 56 % доходів бюджетів місцевих урядів [152].

Досить специфічним є досвід Угорщини у сфері наповнення місцевих бюджетів. Так, держава забезпечує близько 50% дохідної частини місцевих бюджетів, а їх власні доходи не перевищують однієї третини. Місцева влада стверджує, що обсяг власних доходів для них недостатній, а центр скупиться. Місцевих податків в угорців чотири. Головний - податок з обороту, який сплачують розміщені на території громади підприємства. У середньому він дає 16% сукупного доходу громад, але там, де працюють великі підприємства, цей податок може забезпечувати 30-40% потреб місцевої скарбниці. Комунальний податок стягують 60% угорських громад. Платять його всі місцеві жителі. Це популярний, але малозначний податок: він забезпечує лише 2% сукупного доходу місцевих бюджетів. Податок на нерухомість - один із класичних джерел доходів місцевих громад не тільки в

Угорщині, але й в інших країнах. Базою оподаткування служать, як правило, розмір нерухомості та її географічне розташування. Нарешті, туристичний збір працює там, де є сенс його збирати.

Таким чином в Угорщині склалася ситуація, за якої багаті громади не відчувають проблем із доходами, збираючи достатньо місцевих податків або залучаючи бізнес за програмами державно-приватного партнерства. Вони в необхідному обсязі фінансують роботи, зокрема пов’язані з підтриманням каналізації та водопроводу в робочому стані. Громади, яким не так пощастило, змушені чекати грошей з центру, яких завжди надто мало.

Покрити розрив намагаються за допомогою залучення позикових коштів. Однак державні дотації не можна витрачати на виплату боргів, поточні витрати можливо фінансувати за рахунок інвестиційних доходів. Але місцеві чиновники вміло обходять ці правила: при належній кмітливості угорська міськрада може довести кредиторам, що має чудову фінансову форму і цілком може взяти нову позику. Й одночасно довести центральному уряду, що їй вкрай потрібна надзвичайна (форс-мажорна) фінансова допомога від держави [48].

Заслуговує на увагу досвід Норвегії - країни, де був прийнятий перший закон про місцеве самоврядування в Європі («Акт про ольдерменів» 1837 р. ), яка в даний час належить до країн, де спостерігається високий рівень якості життя громадян. Що стосується сфери економіки на місцевому рівні, то тут варто зазначити, що в країні діє кілька систем збору податків, у тому числі муніципальна частина податків міста, яку муніципалітети збирають самостійно. Левову частину доходів бюджетів муніципалітетів Норвегії становлять саме надходження від місцевих податків, зборів та платежів - близько 50%. Проте комуни Норвегії одержують з центрального бюджету частину коштів зібраного податку на додану вартість, податку на майно та прибуткового податку. Інші доходи комун складаються від доходів із кредитів та власних інвестицій. У Норвегії міста, бюджети яких кілька років поспіль мають дефіцит, включають до так званого чорного списку кредитоотримувачів та позбавляють їх права отримувати нові кредити [34, с. 25].

Проведене дослідження зарубіжного досвіду дозволяє констатувати, що рівень фінансування місцевих органів публічного адміністрування не є однотипним для всіх країн. Але маємо підкреслити, що основною метою діяльності органів публічного адміністрування у сфері економіки на місцевому рівні в зарубіжних країнах є створення умов для повноцінного існування, забезпечення соціально-економічних гарантій та добробуту громадян як на підвладній їм території, так і в країні в цілому.

Майже кожна високорозвинена країна світу характеризується прагненням до прогресу економічної сфери, і досить важливу роль у цьому процесі відіграють органи влади та політичний режим. Наприклад, країни розвиненої демократії (США, Франція, Австрія, Швеція) характеризуються наявністю дворівневої бюджетної системи, яка складається з центрального та місцевого бюджетів на паритетних умовах, тоді як для країн тоталітарного режиму характерними є чітке вертикальне підпорядкування та розподіл коштів із центрального до місцевих бюджетів. Останні за таких умов посідають другорядне місце.

Г осподарська практика багатьох країн світу, особливо Польщі, Франції, США, Канади, Японії, свідчить про ефективність політики у сфері економіки сталого розвитку і територіального адміністрування в умовах високорозвинених ринкових відносин. Територіальне (місцеве) адміністрування в різних країнах має свою специфіку. Для федеративних держав характерна значна самостійність великих адміністративно- територіальних одиниць, які часто здатні ефективно проводити власну соціальну, економічну й екологічну політику. Місцеві органи там беруть активну участь у здійсненні політики, якої дотримуються і центральні органи адміністрування [156, с. 83].

Діяльність органів публічного адміністрування у сфері економіки зарубіжних країн як правило побудована за трирівневою схемою. Зокрема, така побудова передбачає, що разом із центральними органами функції щодо публічного адміністрування у сфері економіки виконують великі та менші територіальні структури.

Місцеву економічну політику у високорозвинених країнах втілюють в життя спеціально уповноважені державні дорадчі органи. Досвід зарубіжних країн говорить про те, що в них значна увага приділяється саме проблемі реалізації економічної політики на місцевому рівні органами публічного адміністрування.

Важливі питання вдосконалення використання бюджетних коштів пов’язані з розмежуванням їх між державним та місцевими рівнями адміністрування. Порівняти пропорції розмежування функцій між рівнями фінансової системи в різних країнах дає змогу показник централізації, який характеризує частку видатків центрального уряду в повному обсязі витрат бюджетної системи. Розвинені держави мають різні моделі централізації фінансової системи. В унітарних державах загалом спостерігається дещо вищий рівень централізації, а у федеративних, де фінансова система є трирівневою, дещо менший. Так, у США цей показник становить 57 %, у Франції - 71%, Канаді - 40%. В Україні показник централізації коливається на рівні 65-70%. Варто зауважити, що в літературі немає єдиної точки зору на оптимальний показник рівня централізації, але переважна більшість учених вважає, що зміщення акцентів у пропорціях розподілу ресурсів бюджетної системи на користь місцевих бюджетів свідчить про наявність широких можливостей в органів місцевої влади ефективно вирішувати ті завдання, які на них покладаються [156].

Будь-яка демократична держава намагається забезпечити належний рівень функціонування місцевого самоврядування. Важливим у цьому аспекті є питання стану фінансових та економічних засад місцевого самоврядування, яке зачіпає передусім інтереси населення відповідної країни. Йдеться, щонайперше, про місцеву економіку, яка є основним провідником впливу на розвиток економічних процесів в адміністративно- територіальній одиниці. Напрям на децентралізацію адміністрування вимагає обґрунтованого підходу і до формування системи місцевої економіки [168].

Поняття місцевої економіки викликає досить багато дискусій у сучасних науковців. Зокрема, Л.К. Воронова говорить, що ступінь розвитку місцевої економіки напряму залежить від обсягу повноважень, наданих місцевим органам публічного адміністрування у сфері економіки, та розмірів фінансового забезпечення виконання цих повноважень [35]. Дещо подібну позицію висловлює О.Д. Василик, який характеризує місцеву економіку як певний вид діяльності органів місцевого самоврядування у сфері економіки. Для виконання органами місцевого самоврядування певних регуляторних функцій у сфері економіки їм необхідні певні фінансові ресурси, якими вони мають право вільно розпоряджатися [27].

Необхідно звернути увагу на те, що дослідження міжнародного досвіду адміністрування у сфері економіки на місцевому рівні неможливе без з’ясування сутності поняття «місцеві фінанси». Зазначимо, що визначення категорії «місцеві фінанси» постійно змінювалось. Відповідно до економічних та соціальних перетворень у державі на початку 90-х рр. ХХ ст. вивченням місцевих фінансів займалися вітчизняні вчені О.Д. Василик і В.М. Федоров, які обґрунтували необхідність існування інституту місцевого самоврядування із власною фінансовою системою та відокремлення місцевих бюджетів від державного. Зокрема, О.Д. Василик вважав, що «...місцеві фінанси — це сукупність форм і методів створення й використання фондів фінансових ресурсів для забезпечення органами місцевого самоврядування виконання ними функцій в галузі економічного і соціального розвитку відповідних територій» [28, с. 180]. Місцеві фінанси є об’єктивною формою економічних відносин, що пов’язані з розподілом і перерозподілом вартості валового внутрішнього продукту, у процесі яких відбувається формування та використання фінансових ресурсів, призначених для задоволення потреб регіонів країни [120].

Основним завдання діяльності органів публічного адміністрування у сфері економіки на місцевому рівні є забезпечення комфортного соціально- економічного клімату для існування громадян. На нашу думку, вельми актуальним є аналіз зарубіжного досвіду діяльності органів публічного адміністрування в цій сфері, оскільки країни розвиненої демократії вже подолали шлях адміністративно-територіальних реформ і мають значний досвід у даному процесі. Особливо актуальним для нашої держави є врахування міжнародного досвіду адміністрування у сфері економіки на місцевому рівні та взаємозв’язку між центральним та місцевими бюджетами.

Для кожної країни з розвиненою демократією характерні власні особливості адміністративно-територіального устрою, які залежать від різних факторів. У нашому дослідженні спробуємо на основі вивчення особливостей адміністративно-територіального устрою країн із розвиненою економікою проаналізувати позитивний досвід діяльності органів публічного адміністрування у сфері економіки саме на місцевому рівні, а також основні напрями місцевої економіки.

Місцеві фінанси - це грошові кошти, які акумулюються в місцевих бюджетах або належать державним регіональним інституціональним одиницям унаслідок створення та розподілу валового регіонального продукту. Регіональні фінанси охоплюють регіональні бюджети адміністративно-територіальних одиниць і забезпечують фінансування значної кількості заходів у соціально-культурній сфері, комунальному господарстві; також з їх допомогою здійснюється вирівнювання економічного і соціального розвитку територій тощо. Держава через регіональні фінанси активно здійснює соціальну політику [120].

Бюджетна система ґрунтується на економічних та юридичних нормах, організаційно залежить від форми адміністративно-територіального устрою. Ступінь розподілу функцій між бюджетами всіх рівнів залежить також від державного устрою: федеративності або унітарності.

Структура головної складової системи державних фінансів - бюджетної системи - залежить від державного устрою. Вважається, що в унітарних державах бюджетна система містить у собі дві ланки: центральний бюджет і численні місцеві бюджети (бюджети міст, округів, сільських округів і т. ін.). У федеративних державах бюджетна система складається з трьох ланок: центрального (або федерального) бюджету; бюджетів членів федерації (штатів у США, провінцій у Канаді, ландів - земель у Німеччині, кантонів - у Швейцарії тощо); бюджетів місцевого самоврядування. Насправді кожна країна має індивідуальну, властиву тільки їй бюджетну систему. Незважаючи на різноманіття й безліч місцевих бюджетів у зарубіжних країнах, вони можуть бути згруповані в певні системи. Структура місцевих бюджетів визначається державним устроєм та адміністративно- територіальним поділом країни. Наприклад, у США до їх складу зараховують бюджети штатів, графств, муніципалітетів; у ФРН - бюджети земель і громад; у Польщі - бюджети воєводств, повітів і т. ін. Як правило, за кожним із цих рівнів місцевих бюджетів закріплений власний перелік видаткових повноважень та власні джерела доходів. Однак у цілому на частку місцевих бюджетів у федеративних країнах припадає 40-50% сукупних бюджетних ресурсів, тоді як в унітарних державах - близько 30% [74, с. 22, 24].

У 80-х рр. ХХ ст. в значній частині країн Європи було проведено реформи. Вони були спрямовані на впорядкування та перерозподіл функцій між різними рівнями органів публічного адміністрування. Це сприяло певній децентралізації влади з поступовим розширенням повноважень місцевих органів публічного адміністрування. Ці реформи сприяли упорядкуванню і бюджетної сфери, особливо на місцевому рівні, що зумовило підвищення її продуктивності.

Спробуємо дослідити вплив адміністративно-територіального устрою країн Європи на діяльність органів публічного адміністрування у сфері економіки на місцевому рівні.

У Норвегії діє дворівнева система місцевого самоврядування - 19 графств і 431 муніципалітет. У половині норвезьких муніципалітетів мешкає менше 5000 людей, і лише в 12 муніципалітетах кількість мешканців становить понад 50 000. Однак у перспективі планується збільшення муніципалітетів та приведення їх до загальноєвропейських стандартів. Норми про регіональне самоврядування не прописані в конституції Норвегії, тому обов’язки муніципалітетів регулюються парламентом Норвегії (Стортингом). Як наслідок, муніципалітети і графства можуть робити більше, ніж зобов’язує їх закон, однак не можуть брати на себе відповідальність за те, що Стортинг доручає іншим гілкам і рівням влади.

Графства й муніципалітети виконують відмінні функції і мають автономні бюджети. До зони відповідальності муніципалітетів належать дитячі дошкільні заклади, початкова й середня неповна освіта, первинні пункти медичної допомоги, служби соціального страхування, догляд літніх людей та інвалідів, культура, спорт, церква, комунальне господарство (водогін, каналізація, вивезення сміття), місцеве планування та землекористування. Графства відповідають за старші класи середньої школи, середню спеціальну освіту та регіональний розвиток: дороги графства і громадський транспорт, регіональне планування й розвиток, розвиток бізнесу та промисловості, культури (музеї, бібліотеки). Утримання лікарень фінансується державою [120].

Реформа місцевого управління та самоврядування стала одним із найбільш важливих заходів фінансової політики Франції останніх десятиліть. Вона привела до суттєвої зміни повноважень органів місцевої влади, джерел та порядку формування їх ресурсів та здійснення видатків, розрахунку міжбюджетних трансфертів. Бюджетна реформа має довгостроковий характер, оскільки почалася ще 80-х рр. ХХ ст. і триває досі. Одним із важливих моментів реформи стало формування нової структури адміністративно-територіальної організації країни. У результаті сьогодні у Франції існує трирівнева система адміністративно-територіального розподілу (регіон - департамент - комуна) із відповідною системою органів місцевого самоврядування. Кожен із рівнів управління має певну автономію в формуванні власних фінансових ресурсів і має повноваження на здійснення видатків. Місцеві бюджети Франції є важливим джерелом інвестування національної економіки. Загальний обсяг інвестицій органів місцевого самоврядування у 2007 р. становив 56,7 млрд євро, або майже 70% сукупного обсягу державних інвестицій. Більшість інвестиційних ресурсі спрямовується на розвиток громадського транспорту, новітні технології, розробку стандартів та охорону навколишнього середовища, інші цілі [74].

Починаючи з 1998 р. в Польщі проводяться системні політичні, економічні та адміністративні реформи. Створюється нова модель управління, що забезпечує реальну участь суспільства у здійсненні влади та ефективність прийнятих рішень. У рамках системної реформи держави формуються інститути демократичного контролю за адміністрацією на всіх рівнях територіального поділу країни, підвищується ефективність управління шляхом розподілу завдань за різними рівнями; упорядковується територіальний поділ країни; створюються інструменти проведення регіональної політики; децентралізується система державних фінансів; організація публічної влади приводиться у відповідність до стандартів ЄС [73; 180].

Сьогодні, згідно з конституцією Польщі, територіальне самоврядування виконує публічні завдання, не закріплені конституцією або законами за іншими державними органами. Конституція визначає для органів місцевого самоврядування коло завдань або повноважень, які явно не встановлені для органів влади інших рівнів [73, 180]. При цьому власні завдання місцевого самоврядування визначено як публічні, що служать задоволенню потреб самоврядної спільноти, а їхня реалізація забезпечується часткою публічних доходів. Термін «публічні доходи» використовується в конституції Польщі на позначення будь-яких видів доходів, що надходять до місцевих або державних бюджетів.

Після проведення вищезгаданих реформ діяльність органів публічного адміністрування у сфері економіки Польщі здійснюється на засадах чіткого розподілу сфер регулювання державних послуг. Таким чином, за кожну сферу державного регулювання відповідає орган публічного адміністрування відповідної адміністративно-територіальної одиниці (гміна, повіт, воєводство та центральний орган влади в країні) [118].

Італія до недавнього часу характеризувалася високим ступенем адміністративного контролю й централізованого розподілу ресурсів. Співвідношення витрат центрального та місцевих бюджетів становило десь 2 : 1. Але за рахунок проведення реформ органів публічного адміністрування на місцевому рівні ситуація кардинально змінилася. Сьогодні місцеві фінанси Італії включають до себе фінанси 5 автономних областей, 96 провінцій і 8000 комун [72].

У 90-х рр. в результаті ряду причин посилилися вимоги місцевої автономії. Реформа була спрямована на зміну відносин між центром і периферією, тобто на перерозподіл владних повноважень на користь місцевих органів влади та інституційну багатополярність. Отже, відбулося, по-перше, розмежування ресурсів і функцій між федеральним, регіональними і місцевими бюджетами; по-друге, місцеві бюджети в Італії були поділені на муніципальні, бюджети провінцій та бюджети районів. За новим законодавством прибуткові джерела між цими органами влади були також перерозподілені. Наприклад, у розпорядження муніципалітетів передали надходження від податку на нерухомість, у розпорядження районів - від податку на виробничу діяльність підприємств, розміщених на їх території (із них 90 % коштів використовувати для фінансування місцевих витрат на охорону здоров’я). Ці та інші заходи істотно збільшили обсяг ресурсів, які автономно витрачаються місцевими органами, хоча це не зменшило напруги у відносинах Півночі та Півдня Італії [72].

Система адміністративно-територіальних одиниць у ФРН визначається конституціями земель. Територія земель поділяється на 278 округів, а останні охоплюють 14 135 громад. У шести найбільших землях створені адміністративні округи як опорні бази адміністрації земель. В округах виборні органи управління відсутні. У деяких землях муніципальні органи об’єднуються в союзи для сумісного виконання окремих завдань. У містах- землях Бремені та Гамбурзі міські збори є органами влади цих земель і водночас органами міського управління. У 60 - 70-х рр. XX ст. в землях були проведені реформи, спрямовані на зменшення числа громад, що мають муніципальне управління. У землі Північна Рейн-Вестфалія, наприклад, кількість таких громад скоротилася від 2 224 до 1 276 одиниць. Ці реформи спричинили значне зменшення кількості виборних членів муніципальних органів. У повітах і громадах є виборні органи місцевого адміністрування - ради повітів. У громадах із населенням менше 200 осіб разом із радами функціонують збори виборців [113, с. 237]. Функції місцевого самоврядування реалізуються через землі, округи й общини. Дуже важливим елементом є не просто існування общин взагалі, а можливість виконувати общинами покладені на них функції із забезпечення необхідних послуг населенню. Місцеві бюджети формуються переважно з податків, які є важливим елементом формування бюджету общини і можуть збиратися лише відповідно до закону і незалежно від спеціальних послуг з боку самоврядування у відповідь.

Нині в ФРН існує 16 696 одиниць місцевого самоврядування: 26 адміністративних округів, 543 райони та 16 127 общин [120].

Закономірним для всіх розвинених зарубіжних країн є поділ місцевих бюджетів на два самостійних функціональних види місцевих бюджетів. Це місцеві поточні, або адміністративні, бюджети та місцеві бюджети розвитку, або інвестиційні, бюджети. Кожен із цих бюджетів має власні видатки і власні доходи.

Дохідна частина бюджетів на місцевому рівні наповнюється за рахунок податкових та неподаткових надходжень. Звичайно основним джерелом наповнення місцевих бюджетів є саме податкові надходження, але неподаткові надходження виконують допоміжну, вторинну роль у цьому процесі. Надходження від неподаткових доходів коливаються в середньому від 10 до 30%. Так, у доходах місцевих бюджетів Бельгії неподаткові доходи дещо перевищують 30%, у доходах муніципалітетів Швеції - 15%, Норвегії - 14,5%, Австрії та Великої Британії - 14% [70;120].

Для кожної розвиненої країни механізм формування надходжень до місцевих бюджетів є індивідуальним. Але аналіз зарубіжної практики в даній сфері дозволяє зазначити, що основними джерелами наповнення місцевих бюджетів є податки, неподаткові надходження, різного роду дотації з державного бюджету та отримання кредитів.

У більшості розвинених країн місцеві бюджети формуються за рахунок власних доходів. Основним джерелом надходжень до місцевих бюджетів країн -членів Європейського Союзу є поточні доходи. Подоходні податки, податки на прибуток, податки на збільшення ринкової вартості капіталу становлять переважну частину всіх податкових надходжень місцевих бюджетів. Зокрема, відповідний показник у 2014 р. дорівнює в таких країнах, як: Данія - 93%, Швеція - 100%, Латвія - 81%. Найнижча частка цих податків має місце в Іспанії - до 20% [111, с. 139].

У деяких країнах Європи є певний досвід щодо віднесення до одного з джерел наповнення місцевих бюджетів трансфертів, тобто коштів, одержаних від інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших держав або міжнародних організацій на безоплатній та безповоротній основі.

У країнах зі стабільною економікою головну роль відіграють незв’язані трансферти (ФРН, Франція, Швеція), у країнах із перехідною економікою - зв’язані (Польща, Латвія).

В інших країнах трансформаційної економіки реформи системи міжбюджетних відносин здійснюються в напрямі розширення самостійності органів місцевого самоврядування й досягнення відповідності між тими, хто приймає рішення про надання суспільних благ, і тими, хто користується цими благами. За таких умов податки фактично виконують функцію цін на суспільні блага. Система державних субсидій Швеції застосовує принцип виділення незв’язаних субсидій для вирівнювання: по-перше, баз надходжень муніципалітетів; по-друге, структурних відмінностей у витратах муніципалітетів. Фінансування цієї системи відбувається цілком за рахунок самих муніципалітетів у вигляді міжмуніципальних вирівнювальних платежів [120].

Деякі країни Європи після проведення адміністративних реформ щодо децентралізації та зміни адміністративно-територіального устрою отримали також суттєві зміни і в процесі наповнення бюджетів місцевого рівня, і не завжди в кращий бік. Так, зокрема після впорядкування територіального устрою та реформування місцевих органів влади в деяких країнах частка надходжень до місцевих бюджетів від трансфертів дещо скоротилася ( в Угорщині на 20%, Німеччині - на 8%, у Польщі - на 16%) [52].

Процес децентралізації та збільшення в процесі адміністративно- територіальних реформ передбачає також збільшення повноважень місцевих органів публічного адміністрування та покладає на них частину повноважень щодо раціонального регулювання сфери економіки і зростання рівня надходжень до місцевого бюджету. Але, як свідчить практика зарубіжних країн, не зажди даний процес позитивно впливає на рівень надходжень до місцевих бюджетів, зокрема і від міжбюджетних трансфертів.

Реформа адміністративно-територіального устрою в Україні на первинному рівні передбачає необхідність передачі органам місцевого самоврядування широкого кола повноважень і розширення кола власних (самоврядних) повноважень. Потребують розв'язання й інші проблеми адміністративно-територіального устрою. Так, значна частина самоврядних адміністративно-територіальних одиниць первинного рівня (сіл, селищ, міст районного значення) та районів сьогодні не мають необхідних фінансових ресурсів для надання повноцінних суспільних, державних, комунально- побутових і соціально-культурних послуг [160].

Положення Бюджетного кодексу України не містять чітких та економічно виважених критеріїв розподілу повноважень між бюджетами різних рівнів. На сьогодні за одну й ту саму функцію мають відповідати різні рівні місцевої влади, що значно ускладнює і процедуру фінансування, і процедуру контролю за використанням фінансових ресурсів.

Видатки місцевого поточного бюджету спрямовуються на поточні потреби, забезпечення утримання соціально-культурної сфери, адміністративні витрати, соціальний захист, виконання делегованих повноважень, сплату видатків з боргу місцевої влади [155].

Видатки бюджету розвитку, або бюджету інвестицій, спрямовуються на розвиток соціальної інфраструктури, капітальні вкладення, придбання устаткування й обладнання, інші інвестиційні програми, сплату основної частини боргу місцевих органів влади [155].

Відповідно до законодавства значної частини країн ЄС заборонено використання бюджетних коштів на статті видатків місцевих бюджетів. Видаткові статті місцевих бюджетів в тій чи іншій країні дещо подібні. Як правило, за рахунок коштів місцевих бюджетів фінансуються видатки на утримання органів місцевого самоврядування, місцевої поліції, поліпшення соціальної інфраструктури, програм місцевого значення, причому фіксована частина залишається безпосередньо на підприємствах і використовується на розвиток виробництва, впровадження науково-технічних програм і розробок тощо [24]. Так, наприклад, у Німеччині кошти місцевих бюджетів спрямовуються в основному на фінансування міністерств освіти, у справах сім’ї, літніх людей, жінок і молоді, закордонних справ, економічного розвитку і співпраці; на пенсії, виплати допомоги з безробіття, на перенавчання безробітних і фінансування бірж праці. У Франції більше третини всіх поточних витрат місцевих органів влади припадає на утримання адміністративно-силового апарату (поліція, цивільна оборона, пожежна охорона, управління), третина - на освіту, культуру; важливою статтею витрат є розвиток інфраструктури [118]. Цього, на думку багатьох фахівців, поки не вистачає в Україні, адже бюджети розвинених демократичних країн мають чітко виражений соціальний та «виробничий» характер, бюджетні ж кошти в Україні, навпаки, більшою мірою спрямовуються на утримання та забезпечення діяльності бюджетних установ (витрати на товари та послуги становлять від 50% усіх видатків бюджету) [72].

У законодавстві багатьох зарубіжних країн існує поняття «додатковий бюджет» і «приєднані бюджети». У Франції, наприклад, додатковий бюджет за своєю природою є таким, що уточнює основний бюджет. Прийняття додаткового бюджету дає можливість не вносити зміни до основного бюджету. Додатковий бюджет забезпечує також зв’язок між основними бюджетами попереднього й поточного фінансового років. Він включає в поточному бюджетному році залишки та дефіцити бюджету попереднього фінансового року [155].

Приєднані бюджети відображають фінансові операції окремих місцевих громадських служб, що мають фінансову самостійність, надають платні послуги, але не користуються правом юридичної особи. Це, наприклад, такі служби, як водопостачання, благоустрій тощо. Складання приєднаного бюджету дає змогу спрямовувати доходи відповідної служби на її фінансування [138; 155].

Роблячи підсумок, маємо зазначити, що до використання

міжнародного досвіду діяльності органів публічного адміністрування у сфері економіки на місцевому рівні необхідно підходити вибірково, чітко визначивши можливості його запозичення в Україні. Використання такого досвіду можливе лише за умов певної спорідненості країн за територіальним устроєм, економічним потенціалом, напрямами розвитку (наприклад, членство в ЄС). Кожна країна характеризується своєю індивідуальністю, і тут необхідно раціонально використовувати позитивний досвід високорозвинених країн лише в тій частині, яку можливо використати в Україні.

Доволі актуальними є проблеми правового спрямування, які гальмують розвиток системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні. Особливу увагу потрібно приділити розгляду європейського законодавства. Запровадження європейських стандартів у галузі регіональних фінансів передбачає приведення у відповідність із рекомендаціями Ради Європи національного законодавства. Зокрема, це стосується Рекомендації «Про фінансове й бюджетне управління на місцевому й регіональному рівнях», якою передбачається введення та оприлюднення показників ефективності фінансового управління в галузі видатків на надання місцевих суспільних послуг, обмеження місцевого боргу, встановлення персональної відповідальності службовців органів місцевого самоврядування за об’єктивність та достовірність показників у фінансовій та бюджетній сфері, запровадження процедури незалежного аудиту в органах місцевого самоврядування тощо [120].

На відміну від України в зарубіжних країнах визначення ефективності здійснення видатків на забезпечення бюджетних потреб є головною метою роботи уряду. Наприклад, серед методів державної регіональної політики широко застосовуються методи заохочення місцевих органів влади до раціональнішого використання власних можливостей у вирішенні регіональних проблем. Шляхи матеріальної зацікавленості у використанні трудових, фінансових та інших бюджетних ресурсів можуть і повинні бути запозичені зі світового досвіду. Основними завданнями для вирішення проблеми ефективного використання коштів місцевих бюджетів є розробка системи критеріїв оцінки й результативності використання коштів. Формулювання критеріїв ефективності використання видаткової частини та вживання суворих заходів за перевитрати та нерезультативне використання коштів посилить вимогливість та відповідальність керівників установ та організацій щодо забезпечення раціонального й економного витрачання коштів [156].

Досвід високорозвинених країн світу щодо діяльності органів публічного адміністрування у сфері економіки на місцевому рівні є дуже актуальним в період проведення адміністративної реформи в Україні. Значна кількість науковців вважає за необхідне використання цього досвіду і в нашій країні. Але діяльність органів публічного адміністрування у сфері економіки на місцевому рівні в Україні характеризується власною індивідуальністю через низький рівень соціально-економічного розвитку. Не можна говорити про використання досвіду якоїсь однієї країни, оскілки наша країна однією з перших на пострадянському просторі намагається провести такі реформи. Використання даного досвіду можливе лише в частині його дієвого запозичення та впровадження в нашій країні. Також вважаємо за доцільне адаптувати передовий міжнародний досвід у цій сфері до реалій сьогодення в Україні.

З урахуванням вищевикладеного автором розроблена Концепція розвитку органів публічного адміністрування у сфері економіки на місцевому рівні в Україні (додаток А)

На основі аналізу діяльності органів публічного адміністрування у сфері економіки на місцевому рівні, процесів формування та розподілу коштів місцевих бюджетів, територіального устрою високорозвинених країн світу спробуємо виокремити основні шляхи, що є можливим, за умов адаптації, використати в нашій країні. Першочерговим завданням має стати скорочення видаткових статей бюджету з упорядкуванням та оптимізацією органів публічного адміністрування місцевого та загальнодержавного рівнів. Це витрати, які на сьогоднішній час становлять близько 50% видаткової частини бюджету. Міжнародна практика вказує на те, що ця цифра не може перевищувати 30%. Основним завданням зміни структури органів публічного адміністрування має стати розширення повноважень місцевих органів публічного адміністрування, надання їм більшої самостійності та усунення дублювання функцій між місцевими та центральними органами влади. Наступним кроком має стати посилення контрольно-наглядової діяльності уповноважених органів щодо раціонального та цільового використання бюджетних коштів. Також доцільно посилити відповідальність уповноважених осіб за порушення в даній сфері. Актуальним має стати поліпшення інвестиційної привабливості депресивних територій шляхом надання інвесторам певних податкових пільг на вищевказаних територіях. Місцеві ж органи публічного адміністрування при плануванні місцевих бюджетів у першу чергу мають приділяти увагу пріоритетним галузям, характерним для даної території.

Ще однією важливою складовою розвиненої місцевої економіки є планування її розвитку. Даний процес, властивий провідним зарубіжним країнам, ще слабко розвинений в Україні. Тому важливо розвивати інститути планування й прогнозування розвитку економіки на місцевому рівні, приділяючи цій справі неабияку увагу. Досить суттєвим фактором, який впливає на діяльність органів публічного адміністрування у сфері економіки на місцевому рівні, є залежність даної сфери від політичних сил. Практика високорозвинених країн вказує на необхідність мінімізації залежності економічної сфери від того, яка політична сила перебуває при владі, при цьому контроль з боку громадськості за використанням коштів місцевих бюджетів має забезпечувати їх ефективне використання.

3.2.

<< | >>
Источник: ЗОЛОТОНОША ОЛЕГ ВІКТОРОВИЧ. ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ПУБЛІЧНОГО АДМІНІСТРУВАННЯ У СФЕРІ ЕКОНОМІКИ НА МІСЦЕВОМУ РІВНІ. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Київ - 2016. 2016

Скачать оригинал источника

Еще по теме 3.1 Міжнародно-правовий досвід публічного адміністрування у сфері економіки на місцевому (територіальному )рівні:

  1. 1.2. Еволюція національного законодавства про надання послуг у сфері освіти в контексті європейського вибору
  2. 2.2. Легітимація діяльності суб’єктів, які надають послуги у сфері освіти
  3. Наука та система курсу
  4. Європейські стандарти адміністративного права
  5. Формування правової системи
  6. Правові основи і гарантій інформаційного забезпечення діяльності недержавних громадських організацій в Україні
  7. СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
  8. ЗМІСТ
  9. ВСТУП
  10. Форми та методи забезпечення публічного адміністрування у сфері економіки на місцевому рівні
  11. Нагляд і контроль у сфері економіки та особливості їх реалізації на місцевому (територіальному ) рівні
  12. 3.1 Міжнародно-правовий досвід публічного адміністрування у сфері економіки на місцевому (територіальному )рівні
  13. Висновки до розділу 3
  14. ВИСНОВКИ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -