Господарсько-правове забезпечення програмності у розвитку капітального будівництва
Головною метою державного впливу на економіку є створення умов для стабільного розвитку економіки [376, с.197]. Проведення державою економічної будівельної політики не можливе без посилення публічних засад у правовому забезпеченні економіки, публіцизації правового регулювання господарської діяльності.
На існування такої тенденції у економіці справедливо вказує В.К. Мамутов [377, с.5]. Одним з господарсько-правових засобів стратегічного державного впливу на господарський комплекс країни який яскраво втілює публічно-правові засади державного регулювання економіки є державні програми розвитку територій країни, певних галузей економіки, вирішення соціальних завдань. Вони здатні завдавати вектор розвитку та на цій основі забезпечувати концентрацію зусиль та ресурсів, завдяки чому відбувається вирішення завдань, що постають перед суспільством та державою. Сучасні умови провадження будівельної господарської діяльності характеризуються значним впливом кризових явищ, а тому доцільним є застосування програмного методу впливу на сферу капітального будівництва, оскільки саме такий підхід дозволить оптимально використовувати наявні обмежені матеріальні ресурси держави та органів місцевого самоврядування. Програмно-цільовий підхід держави для впливу на капітальне будівництво при правильному впровадженні на практиці дозволяє концентрувати доволі обмежені державні ресурси на пріоритетних напрямах розвитку, здійснювати комплексний підхід до розв’язання проблем не тільки капітального будівництва, але і інших галузей економіки, здійснювати оптимізаційний вплив на їх розвиток. За чинним законодавством державний вплив на пріоритетні галузі економіки здійснюється за допомогою такого виду програм як державні цільові програми.Поняття державної цільової програми міститься у законі України «Про державні цільові програми» [378], згідно зі ст.1 якого, державна цільова програма - це комплекс взаємопов’язаних завдань і заходів, які спрямовані на розв’язання найважливіших проблем розвитку держави, окремих галузей економіки або адміністративно-територіальних одиниць, здійснюються з використанням коштів Державного бюджету України та узгоджені за строками виконання, складом виконавців, ресурсним забезпеченням.
Фахівці у галузі державного управління державні цільові програми визначають як документ, у якому міститься визначений за ресурсами, виконавцями та строками здійснення комплекс заходів, спрямованих на досягнення цілей [36]. Г. Асланян розглядає їх як ключовий інструмент державної політики, спрямований на досягнення цілей [379, с.2-5]. Безумовно, залежно від цілей дослідження державні програми можна розглядати і як документ, і як інструмент державної політики. Тим більше, що у ст. 1 закону України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» від 23 березня 2000 року, який регулює загальні питання програмного та прогнозного забезпечення соціально-економічного розвитку держави, програми також розглядаються у обох наведених значеннях [380]. Але однією з головних ознак державних програм є їх нормативно-правовий характер, адже вони набувають чинності після затвердження відповідним органом, відповідно до встановленого законодавством порядку, на що звертала увагу у своєму дисертаційному дослідженні І.П. Поповська [381,с. 57].Нормативний характер державних програм створює передумови для забезпечення значного оптимізаційного впливу держави на сферу капітального будівництва. Значення та необхідність використання такого господарсько - правового засобу як державні програми підтверджується і досвідом сучасної України, коли внаслідок самоусунення держави від виконання економічної функції у дев’яності роки минулого сторіччя відбулись катастрофічні наслідки у економіці і у сфері капітального будівництва тощо.
В той же час намагання повернутися до програмного методу впливу на економіку країни та забезпечити вихід з кризи, в тому числі і будівельної галузі недостатньо ефективні, потенціал регулюючого впливу цього господарсько- правового засобу повною мірою до сих пір у практичній управлінський діяльності державних органів повною мірою не реалізовано. Для подолання кризового становища у капітальному будівництві нашої країни, на державному рівні було прийнято ряд спеціальних програм, які були затверджені як законами, так і підзаконними актами.
Проводяться вони за рахунок коштів загальнодержавного бюджету і регіональних бюджетів, але значного впливу на стимулювання розвитку капітального будівництва вони не справили. Серед основних можна визначити: 1. Державне пільгове кредитування індивідуальних сільських забудовників за програмою, «Власний дім» правовою підставою якої став Указ Президента України від 27.03.1998 № 222/98, «Про заходи щодо підтримки індивідуального житлового будівництва на селі» [382]; 2. Державна програма забезпечення молоді житлом на 2002 - 2012 роки відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 29.07.2002 № 1089 «Про затвердження Державної програми забезпечення молоді житлом на 2002-2012 роки» [383]; 3. Програма КПКВК 3201200 «Забезпечення житлом громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», згідно з законом України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» [384]; 4. Програма розселення та облаштування депортованих кримських татар [385]; 5. Реконструкція житлових будинків перших масових серій, згідно з законом України «Про комплексну реконструкцію кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду» [194] та постановою Кабінету Міністрів України від 14.05.1999 № 820 «Про заходи щодо реконструкції житлових будинків перших масових серій» [386]; 6. Програма будівництва соціального житла, згідно з законом України «Про житловий фонд соціального призначення» [387]; 7. Програма будівництва доступного житла за законом України «Про запобігання впливу світової фінансової кризи на розвиток будівельної галузі та житлового будівництва» [388] та відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 11.11.2009 № 1249 «Про затвердження Державної цільової соціально-економічної програми будівництва (придбання) доступного житла на 2010 - 2017 роки» [389]; 8. Програма 2751300 «Забезпечення житлом інвалідів війни, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2012 №503 «Про затвердження Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для забезпечення житлом інвалідів війни» [390]; 9. Програма 2751470 «Здешевлення вартості іпотечних кредитів для забезпечення доступним житлом громадян, які потребують поліпшення житлових умов», затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 25.04.2012 № 343 «Про затвердження Порядку здешевлення вартості іпотечних кредитів для забезпечення доступним житлом громадян, які потребують поліпшення житлових умов» [391].Програми, прийняті до 2009 року відчутного впливу на розвиток капітального будівництва не здійснили. Будівельна галузь знаходилась у край важкому становищі. Тільки у період з 2010 по 2013 роки відбулось певне пожвавлення у будівельній галузі, що відбулося в тому числі і завдяки увагу з боку Уряду до фінансування державних цільових програм, але і його визнати достатнім не можливо, оскільки після з 2013 року негативні тенденції відновились, а отже вони дали короткочасний ефект. Значним фактором зростання було те, що на державному рівні проводилась активна підготовка України до проведення чемпіонату з футболу Євро-2012. У рамках реалізації цієї державної програми було побудовано чимало об’єктів за рахунок фінансування будівельних проектів з держбюджету, а також і шляхом залучення коштів приватних інвесторів. Також і раніше прийняті програми отримали бюджетне фінансування. Проте збитковими у 2011 році було близько 40% будівельних підприємств і за 1 півріччя 2012 року цей показник зріс майже до 48% [392].
Цілком справедливо Д.В. Задихайло звертає увагу на таку закономірність: незважаючи на цілу низку державних стратегій, концепцій та програм розвитку економіки тих чи інших її галузей, де достатньо об'єктивно констатуються фрагментарність чи системність негараздів, деструктивних явищ економічної сфери, у цілому якісні параметри національної економіки залишаються без змін [393,с. 115]. Його висновок можна повністю екстраполювати і на капітальне будівництво. Постає закономірне питання: чому ж оптимізаційний потенціал цього господарсько-правового засобу державного впливу на будівельну галузь залишається не реалізованим в достатній мірі ?
Одним з головних факторів, що нівелював значний потенціал цього господарсько-правового засобу впливу на економіку є відсутність стратегічного напряму розвитку економіки в цілому та капітального будівництва, зокрема.
Всі наведені програми застосовувались безсистемно, не прив’язувались одна до одної, мали своєю головною метою не безпосередній сталий розвиток капітального будівництва, а вирішення інших соціально-економічних завдань, внаслідок чого відбувався лише опосередкований вплив держави на розвиток капітального будівництва. Здійснювалось ситуативне вирішення окремих проблем без взаємної ув’язки програм, без усвідомлення ролі і місця капітального будівництва у складній системі містобудівної господарської діяльності. Бачиться - програмний вплив держави на сферу капітального будівництва і відповідно забезпечення розвитку будівельної галузі може відбуватись за двома напрямками: не тільки як самостійної державної цільової програми, спрямовані на оптимізаційний розвиток будівельної галузі, у рамках структурно-галузевої політики держави, а також і як окремий напрям інших видів програм (загальнодержавних економічних, соціальних та програм регіонального розвитку). Тобто державні цільові програми можуть мати безпосередню мету розвитку капітального будівництва так і опосередковану мету його розвитку, коли воно є складовою і необхідною умовою досягнення мети у інших окремих програмах, зокрема розвитку пріоритетних галузей економіки (промисловість, транспорт, сільське господарство, ЖКГ), соціального розвитку (забезпечення житлом, охорона здоров’я, підтримка спорту). Наприклад, комунальний сектор економіки виконує функцію забезпечення територіальної громади необхідними продуктами (товарами, роботами, послугами) [394,с.8]. Програма його розвитку має передбачати оновлення основних фондів комунальних підприємств, що призведе до підвищення попиту на будівельну продукцію. У такому випадку розвиток капітального будівництва відбувається опосередковано, завдяки тому, що воно буде інструментом реалізації мети відповідної програми. У цьому разі проведення підрядних будівельних робіт фінансується у рамках таких програм для досягнення необхідного соціально-корисного ефекту.Загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля — це програми, які охоплюють всю територію держави або значну кількість її регіонів, мають довгостроковий період виконання і здійснюються центральними та місцевими органами виконавчої влади.
Їх реалізація на практиці здійснює опосередкований стимулюючий вплив на капітальне будівництво. Наприклад, модернізація та розвиток будь-якої галузі економіки буде передбачати необхідність проведення на відповідних підприємствах робіт за однією із форм капітального будівництва: новобудова, переобладнання, капітальний ремонт, технічне переоснащення. Це в свою чергу, призводить до автоматичного підвищення попиту на кінцеву продукцію будівельників, а отже опосередковано сприяє розвитку капітального будівництва.Таким чином, державні програми щодо капітального будівництва за метою їх запровадження можна поділити на два види: 1) державні цільові програми розвитку будівельної галузі; 2) інші соціально-економічні програми, що забезпечують опосередкований розвиток капітального будівництва. Безумовно, що господарсько-правовим засобом, який має найбільший потенціал до оптимізаційного впливу на сферу капітального будівництва є державні цільові програми розвитку будівельної галузі.
При цьому необхідно враховувати, що залежно від виду капітального будівництва на які спрямовується регулюючий вплив держави можна виділити програми з розвитку промислового, транспортного, житлового, сільськогосподарського будівництва та роботи з капітального будівництва у сфері ЖКГ, тощо, а за формами капітального будівництва: 1) спрямовані на завершення недобудованих та законсервованих об’єктів, 2) спрямовані на проведення нового будівництва, 3) спрямовані на проведення реконструкції, 4) спрямовані на проведення переоснащення діючих підприємств, 5) спрямовані на розширення існуючого нерухомого об’єкту. Пріоритетним для розвитку капітального будівництва безумовно має стати Державна програма розвитку капітального будівництва, яка затверджується Верховною Радою України відповідним законом.
Зазначені види капітального будівництва можуть знайти відображення у Державній програмі розвитку капітального будівництва як відносно самостійні її складові або ж як самостійні державні програми, прийняті на її основі.
Капітальне будівництво є інструментом вирішення соціально-економічних завдань, а отже необхідно розуміння як того які першочергові, а згодом стратегічні завдання будуть вирішуватись проведенням робіт з капітального будівництва, так і який саме вектор розвитку для їх вирішення має бути завданий щодо ефективного розвитку будівельного комплексу країни. Таке розуміння дозволить чітко формулювати завдання державної будівельної економічної політики та їх господарсько-правове забезпечення. Відображення ідеальних завдань оптимізації капітального будівництва має отримувати матеріальне втілення та формалізацію у державних програмах економічного, соціального, оборонного розвитку тощо. Такий підхід дозволить чітко окреслювати взаємодію між державними програмами різного виду, спрямованими як на безпосередній так і на опосередкований сталий розвиток капітального будівництва, а також на цій основі окреслювати необхідні для їх реалізації господарсько-правові заходи. В свою чергу це дозволить на основі Державної програми розвитку капітального будівництва забезпечити створення певної ієрархії інших господарсько-правових засобів та порядку їх застосування, що дозволить створити синергетичний ефект та забезпечить економію державних коштів при проведенні оптимізаційних заходів державного впливу у рамках будівельної економічної політики.
Якщо є чітке усвідомлення які соціально-економічні проблеми мають бути вирішені, то можна чітко зрозуміти який інструмент у вигляді будівельного комплексу країни потрібен, у які строки його необхідно отримати. Проте всі програми як державного, так і регіонального рівня, як загальні, так і щодо певних видів капітального будівництва, а також програми соціально-економічного розвитку всіх рівнів мають складати єдину систему та взаємодоповнюватись. Для цього можна створити єдиний реєстр державних програм всіх рівнів. При цьому має зберігатись ієрархічна послідовність та взаємний зв'язок між ними. Основною має бути Державна програма розвитку капітального будівництва в Україні, що визначатиме стратегічні напрями розвитку, з можливістю конкретизації оптимізаційних заходів у прийнятих на її основі програмах розвитку за видами капітального будівництва (промислове, житлове, транспортне, сільськогосподарське, оборонне), за територіальністю (загальнодержавні, обласні, місцеві), що забезпечить взаємну узгодженість між програмами та дозволить на цій основі окреслити коло найбільш доцільних для досягнення мети оптимізації інших господарсько-правових засобів. Так на практиці буде реалізовуватись принцип системності у застосуванні господарсько-правових засобів оптимізації капітального будівництва.
Державна програма розвитку капітального будівництва має враховувати евроінтеграційного напрямку розвитку економіки нашої країни, що обумовлює необхідність розвитку будівельної галузі як сталої системи, що дозволить не тільки прискорити інтеграцію з ЄС, але і забезпечить оптимізацію витрат при проведенні будівельної господарської діяльності на основі раціонального землекористування, використання обмежених енергетичних та природних ресурсів, знизить рівень відходів при проведенні будівельних робіт.
Програми, що запроваджуються у ЄС для забезпечення стратегічного розвитку застосовують терміни не менше десяти років. Державна програма розвитку капітального будівництва може дати результати, якщо буде реалізовуватись протягом тривалого часу не менше двадцять років. Також і у ч.1ст.11 ГК України передбачено, що держава у сфері господарювання здійснює економічну стратегію і тактику. Стратегічний вплив держави на економіку у короткі строки не може бути реалізованим. Програми, що реалізовувались у сучасний період в Україні щодо капітального будівництва не були розраховані на тривалу перспективу. Такий негативний підхід базується на законі «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» четвертим розділом якого передбачено складання тільки короткострокових та середньострокових програм розвитку галузей економіки [380]. Довгострокові ж програми розглядаються у зазначеному нормативно - правовому акті як виняток. При цьому середньостроковий розвиток встановлюється на термін п’ять років. На практиці ж для забезпечення державного впливу на економіку в основному використовується короткострокове програмування. Таким чином, можемо спостерігати певну суперечність між вимогами кодифікованого нормативно-правового акту та закону, а також і з евроінтеграційними тенденціями.
На справедливу думку Д. М. Стеченко, не можна обмежуватись планами лише на короткостроковий період, держава, галузі і регіони повинні мати середньо-та довгострокові прогнози як складові системи планів розвитку відповідних комплексів чи регіонів [395,с. 153-154]. Тут необхідно додати, що не тільки прогнозні документи, але і програмні необхідно складати на тривалу перспективу. Сказане є особливо актуальним для капітального будівництва де великі будівельні проекти можуть реалізовуватись протягом багатьох років. Тому державне програмування розвитку капітального будівництва має відбуватись як у короткостроковій, так і у довгостроковій перспективах. При цьому останні мають визначати стратегічний напрям розвитку, а коротші за терміном реалізації програми тактичні заходи. Безумовно, що всі заходи мають бути пов’язані між собою, хоча можуть міститись у різних державних програмах. Таким чином, необхідно запровадити зміни до чинного законодавства, зокрема до четвертого розділу закону «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» і передбачити, що у сфері капітального будівництва державні цільові програми за часом реалізації поділяються на короткострокові (термін їх реалізації до 5-ти років), середньострокові (5 - 10 років), довгострокові (10-20 років).
Також фактором, який негативно впливає на виконання державних цільових програм є «відсутність реального правонаступництва щодо Державних програм, що були започатковані попереднім складом політичного керівництва з боку нових складів Уряду та парламентської більшості» [396, с.219]. Стратегічний розвиток передбачає необхідність запровадження заходів не менше ніж на двадцять років, але демократичний устрій передбачає зміну правлячих політичних сил у більш стислі терміни. Тому істеблішмент країни має поступатись своїми вузькими інтересами задля інтересів суспільства та забезпечувати продовження реалізації програм, започаткованих попередниками. Наприклад, реконструкція забудованих територій та інфраструктури, розвиток системи доріг, які б відповідали світовим стандартам є необхідним для будь-яких партій, адже це відповідає засадам соціальної держави, яку проголошує Конституція України та напрямам розвитку країни, що виникають у зв’язку з укладенням Угоди про асоціацію між Україною та ЄС. Можливо ці програми підлягали б уточненню, але вони повинні виконуватись відповідно до періодів, визначених у них.
Важливим для реалізації Державної програми розвитку капітального будівництва є чітке окреслення всіх її складових частин. І.П. Поповська складовими частинами програми розвитку галузі економіки визначає: характеристику стану розвитку відповідної галузі економіки, використання виробничого потенціалу, головних проблем розвитку відповідної галузі та шляхів їх розв’язання, стратегічні цілі, техніко-економічне обґрунтування та оцінка необхідних ресурсів для виконання програми; комплекс заходів і завдань; фінансове та ресурсне забезпечення програми; розрахунок очікуваної ефективності та термін виконання програми; механізм управління та контролю за ходом виконання програми [381, с.56]. У цілому з таким підходом можна погодитись з певними доповненнями.
Дійсно, без стратегічного бачення розвитку галузі здійснювати оптимізаційний господарсько-правовий вплив не можливо, адже вірно обрані стратегічні цілі дозволяють належним чином окреслити всі інші складові програми. Але без розуміння проміжних цілей (тактичних) складно контролювати хід виконання державної програми та вносити відповідні корективи у хід виконання державної програми. Тому обов’язково мають визначатись і тактичні завдання господарсько-правової оптимізації. Це в свою чергу дозволить вірно окреслити необхідні ресурси на кожному етапі реалізації державного впливу на капітальне будівництво.
Однією з головних складових будь-якої державної програми розвитку галузі економіки має бути порядок забезпечення її реалізації фінансовими, матеріально- технічними, трудовими ресурсами. До речі, проблема з реалізацією прийнятих раніше програм щодо капітального будівництва полягає і у тому, що програми, прийняті раніше формально не скасовуються, але їх фінансування з державного бюджету новими урядами не проводиться. Хоча необхідно наголосити на появі нової тенденції, коли постановою КМ України від 05.03. 2014 року № 71 було скасовано понад 14 державних цільових програм [397]. Недофінансування державних цільових програм свідчить про непродуманість фінансової складової на етапі підготовки програми і також є фактором, що заважає виконувати роботи з капітального будівництва.
За способом фінансування програм розвитку капітального будівництва можна здійснити їх поділ на фінансовані за кошти: 1) державного бюджету, 2) місцевого бюджету, 3) змішані, які використовують кошти перших двох видів бюджету, 4) змішані, з залученням державних коштів бюджетів різних рівнів та коштів приватних партнерів у рамках державно-приватного партнерства. Сучасним трендом є відсутність грошових коштів у бюджеті, про що свідчить і постанова КМ України з красномовною назвою «Про економію державних коштів та недопущення втрат бюджету» від 01.03.2014 року №65, якою прямо встановлено необхідність економії державних коштів при запровадженні державних програм [398]. Тому для забезпечення ефективності державної програми розвитку капітального будівництва є визначення у них стратегії залучення для їх реалізації приватних фінансових ресурсів, в тому числі і грошових коштів міжнародних інституцій (благодійні фонди, фонди міждержавних європейських структур), країн ЄС. Уявляється - в умовах обмеженості фінансових ресурсів держави необхідно здійснювати пошук способів залучення в першу чергу приватних коштів до фінансування державної програми щодо розвитку капітального будівництва, з метою ефективного вирішенні проблем розвитку держави та суспільства. Для цього необхідно змінити закон «Про державні цільові програми», який не передбачає правових механізмів залучення приватних коштів для реалізації цільових державних програм, зокрема необхідно передбачити таку можливість у рамках державно-приватного партнерства. Окремим напрямом у державних програмах розвитку капітального будівництва необхідно передбачати заходи з забезпечення подальшого функціонування в автономному режимі без зовнішньої підтримки збудованих, реконструйованих на таких засадах об’єктів. Чітке окреслення пріоритетів розвитку економіки і капітального будівництва, визначення державно-приватного фінансування проектів, їх послідовне запровадження дозволить запровадити щодо будівельних вітчизняних підприємств стратегію їх розвитку, що в свою чергу сприятиме зростанню кількості прибуткових підприємств у будівельній галузі.
На початковому етапі оптимізації капітального будівництва необхідно повністю відмовитися від застосування засобів прямої державної підтримки будівельних підприємств у вигляді дотацій, субвенцій, податкових пільг, прямої фінансової підтримки, крім будівництва некомерційних об’єктів державної або комунальної власності, та надання пріоритету правовим інструментам, які забезпечують окупність та прибутковість залучених бюджетних коштів (лізинг, державне замовлення, державно-приватне партнерство) або ж засобам непрямої державної підтримки, які створюють необхідні умови для зниження трансакційних витрат будівельних підприємств, що у кінцевому підсумку забезпечує їх прибутковість. Господарсько-правові засоби прямої фінансової підтримки суб’єктів підприємництва в умовах сучасних українських реалій спотворюють ідею ринкової конкуренції, оскільки додаткові переваги отримують не стільки суб’єкти господарювання які довели свою економічну ефективність, як ті, що наближені до відповідних політиків. Основним об’єктивним показником економічної ефективності запровадженої державної програми є прибутковість господарської будівельної діяльності, а також можливість існування започаткованого за державної підтримки проекту у автономному режимі. Тому державна програма щодо розвитку капітального будівництва має містити показники не тільки щодо досягнутої ефективності, але і показники щодо подальшого розвитку та самостійної економічної ефективності на майбутнє.
З огляду на критичний стан основних засобів вітчизняних будівельних підприємств, які не здатні в повній мірі забезпечити переведення будівельного комплексу на сталий розвиток та функціонування, важливою складовою державної програми щодо розвитку капітального будівництва є питання матеріально-технічного забезпечення її реалізації. Для цього необхідно однією із її складових передбачити перелік сучасного будівельного устаткування та обладнання, закупівля якого може здійснюватися за рахунок державних коштів для проведення оновлення основних фондів будівельних підприємств. При цьому в основу прийняття рішення про закупівлю конкретної техніки необхідно покласти наступне: нове устаткування, техніка та обладнання мають бути вироблені бажано вітчизняними машинобудівниками, можливо спільно з іноземними партнерами або ж тільки нерезидентами, але в усякому випадку в Україні, відповідно до затверджених інноваційних державних програм та істотно перевищувати технічні показники порівняно з уже існуючими в нашій країні аналогами. Такі показники мають знаходити відображення у державних програмах економічного розвитку. Також надання такої техніки, устаткування можуть проводитись тільки на умовах лізингу в порядку відкритого конкурсу, умови якого мають бути відображені у спеціальному електронному реєстрі профільного центрального органу виконавчої влади у відкритому доступі. Істотною умовою при цьому має бути можливість надання реального забезпечення щодо повернення вартості наданого обладнання, оскільки це буде стимулювати до утворення об’єднань підприємств будівельної сфери, і в той же час до посилення відповідального відношення до економічної діяльності. Визначення переможця має бути відкритим, з наданням можливості оскарження такого рішення іншим учасникам. Безоплатне передання будівельної техніки та устаткування може проводитись тільки щодо державних підприємств, які виконують оборонні замовлення. В усіх інших випадках державні кошти, що вкладаються у закупівлю такої техніки мають бути повернуті у визначений державною програмою строк. У рамках державної програми можливе поєднання господарсько-правових стимулюючих засобів: надання відповідного обладнання у лізинг, з наступним доведенням державного замовлення та оплатою за державні кошти.
За часів СРСР була створена потужна навчальна база для підготовки кадрів для архітектурно-будівельної галузі, яку успадкувала незалежна Україна. В цілому можна констатувати задовільний стан щодо кадрового забезпечення для реалізації Державної програми розвитку капітального будівництва. Проте у зв’язку з необхідністю запровадження у практику проектування Євро кодів необхідним є забезпечення підготовки відповідних фахівців для проектних організацій та органів державного контролю за сферою капітального будівництва, про що детальніше йтиметься у четвертому розділі даного дисертаційного дослідження.
Таким чином, відображення ресурсного забезпечення реалізації державних програм щодо оптимізації капітального будівництва має бути однією з головних її складових, оскільки без цього державні програми залишаться лише декларативними нормативно-правовими актами.
Відповідно до ст.3 закону «Про державні цільові програми» науково-технічні цільові державні програми є самостійним видом державних цільових програм. Проте сталий розвиток капітального будівництва є можливим тільки якщо розвивати цю систему як динамічну, гнучку, інноваційно-індустріальну, здатну забезпечити підвищення стандартів споживання з одночасним зниженням навантаження на екологічну, природну систему, впровадженням сучасних методів проектування та забезпеченням прибутковості від такої підприємницької діяльності. Тому «при опрацюванні програм соціально-економічного розвитку держави за орієнтир та одночасно як критерій доцільності й ефективності запровадження конкретних заходів має використовуватися інноваційний результат» [378, с.333]. Капітальне будівництво вимагає для його оптимізації застосування саме такого підходу.
За рівнем інноваційної складової можна також виділити програми з розвитку та впровадження у будівельну діяльність енергозберігаючих та екологічних технологій, новітніх технологій виконання будівельних робіт, запровадження використання нових будівельних матеріалів, впровадження сучасних способів управління будівельним підприємством та організації виконання будівельних робіт, новітні способи підготовки проектної документації та проведення пошукових робіт. Закріплення такого напряму у державних програмах дозволить перейти від екстенсивного розвитку до інтенсивного, з економним використанням при проведенні робіт з капітального будівництва енергетичних, земельних, транспортних, матеріальних та інших видів ресурсів. Результатом завершених будівельних робіт мають бути будівлі з низьким споживанням всіх видів ресурсів (так званий пасивний дім), з одночасним забезпеченням європейських стандартів щодо комфортності. Запорукою інноваційного розвитку капітального будівництва має бути господарське забезпечення оновлення основних фондів підприємств будівельної галузі інноваційною будівельною технікою, обладнанням, передовими технологіями проектування та проведення будівельних робіт. Все це є обов'язковою передумовою виробництва суб'єктами господарювання у сфері капітального будівництва продукції на інновацій основі, проведення робіт з капітального будівництва у стислі строки, якісно та за поміркованою ціною. Цим самим буде забезпечуватись як доступність будівельних робіт для споживачів, так і зростання кількості замовлень та прибутковість для будівельних організацій. Одним з напрямків інноваційної діяльності в капітальному будівництві є організаційна діяльність, пов'язана з модернізацією технологічних процесів, освоєнням нового обладнання, впровадженням нових технологій проектування та виконання будівельних робіт, що е запорукою виведення будівельної галузі на якісно новий рівень, з можливістю розкриття експортного потенціалу галузі.
Функції держави в управлінні інноваційними процесами не передбачають прямого державного втручання в організацію інноваційної діяльності та повного фінансування процесів створення та поширення інновацій [399, с.126]. Тому доцільним є широке залучення до реалізації у рамках інноваційної складової Державної програми розвитку капітального будівництва міжнародних ТНК, які мають потужний інноваційний потенціал. Проблемою тут є те, що ТНК намагаються передавати у країни де вони працюють не самі передові виробничі технології для того щоб забезпечити собі можливість додаткового контролю за національними виробниками-партнерами. Тому необхідно господарсько- правовими засобами стимулювати передання сучасних технологій шляхом надання можливості проведення науково-дослідних, дослідно-конструкторських та технологічних робіт у будівельній галузі міжнародним ТНК спільно з вітчизняними науковими установами. Також доцільним є надання можливості на умовах договору аутсорсингу передання вітчизняним будівельним компаніям інноваційних методів управління логістичними, технічними процесами на будівництві. Тут важливим є поєднання теоретичних знань з перевіркою їх ефективності на практиці, для чого у рамках державної економічної програми може застосовуватись такий господарсько-правовий засіб як технопарки, які можуть утворюватися вітчизняними суб’єктами спільно з міжнародними ТНК. Також можливим напрямом підвищення інноваційної складової у капітальному будівництві є запровадження спільних проектів з міжнародними ТНК щодо ресурсозберігаючих та енергозберігаючих технологій, проведення реконструктивної діяльності у житловому будівництві та реконструкції інфраструктурних об’єктів, оскільки такі проекти вимагають значного фінансування та мають тривалий термін окупності, що можуть дозволити собі міжнародні фінансові структури.
Також однією з важливих складових державної програми щодо оптимізації капітального будівництва є окреслення конкретних кількісних та якісних показників, які об’єктивно дозволять отримати відповідь на запитання: чи відбувається оптимізація капітального будівництва чи ні? Як встановив О.Х. Юлдашев, діючий підхід до оцінки фактичної ефективності господарсько- правових актів шляхом обчислення фактичних або очікуваних значень оцінки впливу проектів регуляторних актів із застосуванням математичного інструментарію кореляційно-регресійного аналізу для того, щоб протягом певного часу (або стосовно декількох об’єктів) оцінити вплив дії правового акту, виявивши увесь спектр усталених чинників, які впливають на об’єкт, дослідження його поводження в умовах їх сталої дії, також визначення змін в об’єкті, спричинених усталеними чинниками без впливу регуляторного акту та з його впливом, що дасть змогу вирізнити ті зміни, які скориговані безпосередньо дією регуляторного акту [400, с.8]. Оскільки державні програми також є нормативно- правовими актами цей висновок необхідно екстраполювати на такий господарсько-правовий засіб як державні цільові програми, адже для їх підготовки вони вимагають самого точного математичного інструментарію. Такі показники мають прораховуватись на етапі підготовки державних програм з залученням відповідних фахівців і мають визначати також і конкретні цифрові дані. Окрім встановлення чітких цифрових показників та конкретних результатів необхідно визначати конкретні строки їх досягнення, реалізації програми.
В свою чергу це дозволить проводити відповідний державний контроль за правильністю використання залучених ресурсів та вносити відповідні зміни у визначенні відповідних засобів державного впливу та порядку їх застосування, що забезпечить реалізацію оптимізаційного впливу на капітальне будівництво на практиці. Всі проекти мають передбачати прямий зв'язок між виділеними коштами з бюджету та досягнутими результатами, а також подальшою долею збудованих за ці кошти об’єктами. Тобто, державна програма має передбачати подальше ефективну експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів, принаймні вони не повинні бути збитковими. Також необхідно запровадити жорсткий контроль за тим, щоб господарсько-правовий засіб програмного державного впливу не використовувався для підтримки за рахунок державних коштів будівельних підприємницьких структур, які пов’язані з певними політичними колами та не здатні ефективно реалізовувати будівельні проекти. Державними цільовими програмами не повинні створюватись незаконні конкурентні переваги, які знижують або взагалі усувають конкуренцію.
Отже підготовка та відображення показників які об’єктивно свідчитимуть про стан виконання програми та необхідність внесення змін до неї є важливою та необхідною складовою державної програми щодо оптимізації капітального будівництва.
Державні цільові програми щодо розвитку капітального будівництва мають органічно поєднувати в собі не лише фіксацію основного змісту обраної економічної моделі, констатацію її основних змістовних чинників та цілей, що мають бути досягнуті при її формуванні, а також перелік тих засобів, завдяки яким держава активно впливає на економічні процесі і реалізує себе як суб’єкта організаційно-господарських відносин [401, с.26]. Для забезпечення державного оптимізаційного впливу на капітальне будівництво не в останню чергу мають бути визначені і господарсько-правові засоби, які можуть використовуватись при їх реалізації, що дозволить у практичній діяльності застосовувати системно, у органічному поєднанні публічно та приватноправові механізми.
З урахуванням викладеного, бачиться необхідним на основі Державної програми розвитку капітального будівництва окреслювати нормативно-правові акти, що необхідні для правового забезпечення реалізації її мети та передбачати внесення необхідних змін до чинних або прийняття нових нормативно-правових актів. Сучасне законодавства з питань державних програм не передбачає такої можливості. Проте якщо виходити з необхідності зміни функцій цього господарсько-правового засобу та надання йому статусу основного організуючого державний вплив господарсько-правового засобу, то цілком логічним є запровадження саме такого підходу, для чого необхідно на законодавчому рівні закріпити такий правовий механізм. Такі напрями удосконалення чинного законодавства можна визначати безпосередньо у самі Державній програмі розвитку капітального будівництва або у додатках до неї.
Доцільність такого підходу можна проілюструвати на прикладі можливості вирішення проблеми недобудованих об’єктів. Вченими-економістами як необхідні заходи пропонується надання забудовникам пільг з оподаткування, щодо внесків на розвиток інфраструктури[402, с.228]. Такі пропозиції можуть реалізуватись за умови зміни чинного законодавства, які доцільно запровадити комплексно, на основі відповідної цільової програми, однією із складових якої будуть необхідні зміни до законодавства. Державні цільові програми приймаються для розв’язання важливих соціально-економічних проблем. Без сумніву, існування великої кількості недобудованих житлових об’єктів породжує різнопланові проблеми: заморожені капітальні вкладення, не можливість отримання прибутку будівельними компаніями, підвищення соціальної напруги в суспільстві у зв’язку з неможливістю отримати житло, порушення архітектурного обліку міст. Тому є всі підстави для прийняття такої програми.
Відповідно до закону «Про подолання кризи у сфері житлового будівництва» були окреслені першочергові напрями, але результат був отриманий не великий. Не в останню чергу це обумовлено тим, що визначні у вказаному законі заходи не були системними та розрахованими на тривалу перспективу. Загальновідомо, що всі недобудовані об’єкти є різними за ступенем готовності, тривалістю припинення будівництва, сучасним технічним станом таких об’єктів. Припинення будівництва також відбулось з різних причин. Їх фінансування проводилось з різних джерел. Заходи ж запропоновані у вказаному законі не враховували, та і не могли врахувати особливості недобудованих об’єктів, обумовлені зазначеними факторами. Заходи державного впливу мають бути визначені тільки після збору зазначеної інформації, її наукового аналізу та обробки. Для цього необхідним є організація проведення всебічного аналізу стану недобудованих об’єктів, для чого мають залучатися фахівців різних наук, які забезпечать проведення технічного, економічного, фінансового, правового аудиту. Тільки після цього можна провести певну класифікацію недобудованих об’єктів та визначити для кожної групи систему необхідних для їх добудови заходів, ресурсного забезпечення, в тому числі і встановити суму необхідних для завершення будівництва фінансів. Після цього доцільним є окреслення необхідних для правового забезпечення засобів, в тому числі і необхідних змін до чинного законодавства.
Однією з причин появи довгобудів є ризиковість такої господарської діяльності до якої науковці відносять : (а) несвоєчасне введення в експлуатацію об'єкта будівництва й/або об'єкта інвестування; (б) невідповідність технічних характеристик цих об'єктів, а також обладнання, яке встановлюється на об'єкті інвестування для подальшої передачі у власність довірителя, умовам договору або проектній декларації, вимогам державних стандартів, норм і правил; (в) невиконання, неналежне або несвоєчасне виконання робіт на вказаних об'єктах передбачених договором про участь у ФФБ. Обов’язкове страхування названих ризиків повинно здійснюватися безпосередньо підприємцями - забудовниками й управителями [403, с.12]. Також такими причинами можуть бути зловживання забудовників, які отримуючи повну вартість майбутньої квартири не закінчують будівельні роботи з різних причин або необгрунтовано підвищують рівень ціни. Тут необхідно використати досвід Об’єднаних Арабських Еміратів, який було розглянуто вище щодо надання дозволу забудовнику на проведення нового будівництва тільки у разі наявності необхідного фінансування, при цьому залучення інвестицій від фізичних осіб не повинно перевищувати 10 відсотків від проектної вартості робіт. Вітчизняне законодавство (закон «Про фінансово- кредитні механізми і управління майном при будівництві житла та операціях з нерухомістю» [404]) передбачає можливість інвестування у придбання новозбудованого житла фізичними особами через фонди фінансування будівництва (ФФБ). В.В. Рєзнікова та О.В. Кологойда розглядають діяльність установника управління майном із залучення коштів для фінансування об’єктів будівництва є діяльність управителя від свого імені за винагороду та в інтересах установників управління майном щодо управління залученими коштами на підставі договору про участь у фондах фінансування будівництва, який є договором про управління майном [405,с. 119]. З урахуванням договірного характеру відносин між фізичною особою та установника управління майном напрямами можливих змін до цього закону є закріплення за управителем ФФБ обов’язку проводити перерахування грошових коштів забудовнику поетапно, відповідно до етапів виконаних підрядних будівельних робіт. При цьому забудовник має отримати право на проведення робіт з капітального будівництва за умови наявності необхідного фінансування окрім ФФБ. Це дасть змогу створити певні гарантії забезпечення проведення робіт з капітального будівництва навіть у разі недостатності коштів ФФБ. Також необхідно запровадити обмеження при укладенні договорів між забудовником та управителем, щодо необхідності дотримання поетапного перерахування коштів, а також і у положеннях щодо прав управителя з перерахування залучених грошових коштів. Також необхідно передбачити аналогічні правові механізми щодо взаємовідносин між управителем та фізичною особою щодо порядку надання коштів та їх використання.
Однією з проблем, що потребують свого розв’язання на законодавчому рівні є те, що недобудований об’єкт не є самостійним об’єктом майнового обігу. Практика ВС України підтверджує підхід, за яким законодавством не передбачена можливість визнання права власності на недобудоване нерухоме майно в судовому порядку. Наприклад, у Постанові ВС України від 19.09.2011 року у справі №18/314 за позовом ТОВ «Черкасизалізобетонстрой» до ЗАТ «Будсоцсервіс» про визнання права власності на майно було прямо відображено таку правову позицію [406]. В той же час проблемним є залучення додаткового фінансування в об’єкти з таким складним правовим статусом. Можливим напрямом змін до законодавства могло б бути надання статусу нерухомого об’єкту за певних умов для недобудованих об’єктів або ж надання можливості відчуження майнових прав на недобудований об’єкт, без необхідності отримання сукупності нових проектно-дозвільних документів. Ця проблема потребує окремого аналізу, здійснити який у рамках цієї роботи не представляється можливим у зв’язку з метою дисертаційного дослідження, а тому автором лише окреслені напрями можливих змін до законодавства.
Встановлення конкретних строків, виконавців, параметрів, необхідних для завершення будівництва, відповідних контрольних заходів, необхідних змін до чинного законодавства дозволять організувати державний вплив на системному рівні, що дозволить забезпечити економію необхідних для цього різних видів ресурсів. Одночасно такий господарсько-правовий засіб державного впливу на економічну систему мав би використовуватись у поєднанні та на основі Державної програми розвитку капітального будівництва, що дозволило б здійснити і додатковий оптимізуючий вплив на капітальне будівництво.
Іншим можливим напрямом зміни законодавства у рамках державної програми оптимізації капітального будівництва, що забезпечать зниження трансакційних витрат при проведенні забудови є обмеження прав природних монополій з метою захисту прав забудовників. Як зазначає І.О. Анохіна державне регулювання діяльності суб'єктів природних монополій має двояку спрямованість: з одного боку, захист прав споживачів товарів і послуг, недопущення зловживань суб'єктами природних монополій монопольним (домінуючим) становищем на ринку, з іншого боку - ефективне функціонування суб'єктів природних монополій, стимулювання їхнього розвитку і підвищення ефективності, раціональне використання виробничого потенціалу, зниження витрат і посилення інвестування, а також захист від неправомірної діяльності органів державного регулювання, необгрунтованого обмеження їх діяльності [407, с.8]. Проте визнати, що у відносинах які виникають при підключенні новозбудованих об’єктів або після проведення реконструкції вже існуючих держава належним чином захищає права споживачів послуг електропостачання або газопостачання, що надають природні монополісти не можливо. Природні монополісти мають змогу зловживати своїм становищем при підключенні закінчених будівництвом об’єктів до своїх мереж шляхом нав’язування не потрібних споживачу послуг, завищення обсягів виконаних робіт, безпідставної відмови у виконанні робіт.
З метою усунення таких численних порушень держава має запровадити у законодавчому порядку обмеження принципу свободи договору, шляхом затвердження системи типових договорів, у яких будуть встановлені умови підключення новозбудованих об’єктів з урахуванням інтересів забудовників та природних монополістів. Також необхідно запровадити підвищену відповідальність за зловживання монопольним становищем та порушення прав споживачів. У кінцевому підсумку це призведе до оптимізації витрат забудовників, знизить трансакційні витрати та полегшить ведення будівельного бізнесу.
Таким чином, у рамках Державної програми розвитку капітального будівництва необхідно передбачити і напрями змін до чинного законодавства, які необхідні для забезпечення господарсько-правової оптимізації капітального будівництва та його функціонування як сталої системи.
Проведений у цьому параграфі аналіз ознак державної цільової програми дає підстави запропонувати наступне визначення державної цільової програми. Державна цільова програма - це комплекс взаємопов’язаних, науково обґрунтованих завдань і заходів, які запроваджуються на системній основі для отримання позитивних, конкретно визначених за кількісними та якісними показниками результатів, необхідних для розв’язання найважливіших проблем розвитку держави та суспільства, окремих галузей економіки або адміністративно-територіальних одиниць, здійснюються з використанням коштів Державного бюджету України, коштів місцевих бюджетів, приватних осіб на умовах державно-приватного партнерства тощо та узгоджені за строками виконання, складом виконавців, ресурсним забезпеченням та переліком засобів державного впливу, в тому числі з визначенням правового забезпечення, необхідного для досягнення мети такої програми.
Створення взаємопов’язаної системи сукупності державних програм розвитку капітального будівництва на основі Державної програми розвитку капітального будівництва дозволить повною мірою застосовувати принципи проведення оптимізації капітального будівництва: програмності, економічності та системності, оскільки на основі такого підходу держава зможе визначати необхідні заходи впливу та відповідні їм господарсько-правові засоби без зайвих витрат, з забезпеченням наукового обґрунтування та прогнозу розвитку будівельної галузі на тривалу перспективу, у органічному поєднанні та взаємному доповненні, що створить синергетичний ефект та дозволить забезпечити досягнення розумного балансу між приватними та публічними інтересами, а також і публічними інтересами різного рівню.
3.3.
Еще по теме Господарсько-правове забезпечення програмності у розвитку капітального будівництва:
- Суспільно-політичне тлумачення радянськоїправовоі ідеології' та особливості джерел права
- § 1. Українська Центральна Рада - вищий представницький орган УНР
- ЗАКОН УКРАЇНИ Про затвердження Загальнодержавної програми розвитку мінерально-сировинної бази України на період до 2030 року
- З М І С Т
- ВСТУП
- Розвиток будівельної галузі як напрям економічної політики держави
- 1.2. Основні державні правові цілі та завдання оптимізації капітального будівництва на сучасному етапі
- Господарсько-правові засоби впливу на капітальне будівництво
- Ґенеза державного регулювання містобудування та капітального будівництва
- Г осподарсько-правові відносини капітального будівництва в системі містобудування
- Оптимізація земельно-правових відносини у містобудуванні як основа розвитку капітального будівництва
- Висновки до другого розділу
- Зарубіжний досвід організації державного регулювання капітального будівництва
- Господарсько-правове забезпечення програмності у розвитку капітального будівництва