Господарсько-правові засоби впливу на капітальне будівництво

Філософія виходить з того, що ціль, засіб та результат є взаємопов’язаними елементами єдиної системи. При цьому ціль - ідеальний об’єкт, втілений у життя, результат - реальний об’єкт і не завжди може повною мірою відображати задумане.

Термін правові засоби почав вживатись у науковому обіході у дев’ятнадцятому сторіччі, правда без аналізу та наукового обґрунтування доцільності такого використання. У другій половині двадцятого сторіччя з уведенням до загальної теорії права, науковим обґрунтуванням та подальшим розвитком категорії «механізм правового регулювання», правові засоби почали досліджувати саме у цьому розрізі, як головну складову механізму. До мети цього дослідження не входить аналіз та наукове обґрунтування механізму правового регулювання, тому лише зазначимо - існує декілька підходів, всі вони обумовлені підходом, який застосовувався дослідниками та мають право на існування, збагачують правову науку. У зв’язку з гуманітаризацією теоретичних знань про державу і право, обумовлених онтологічною революцією в науці, Л.О.

В той же час, більшість науковців схиляються до необхідності подальшого використання такої правової конструкції, обґрунтовують доцільність подальшого вживання її у науці. А.Д. Корецький, проаналізувавши ставлення до механізму правового регулювання серед прибічників такої концепції виділив три підходи: інструментальний, соціологічний та психологічний. Інструментальний підхід означає, що механізм правового регулювання розглядається як юридичний інструментарій, що працює в процесі правового регулювання. Прихильники соціологічного підходу говорять не стільки про механізм правового регулювання, скільки про механізм соціальної дії права. Під правом вони розуміють не санкціоновані державою норми, а існуючі в кожному суспільстві «живе», інтуїтивне правове відчуття, правову свідомість, так зване звичаєве право. На думку таких дослідників, механізм соціальної дії права складається з трьох елементів: юридичних норм, юридичних фактів та особистості людини як головної, центральної ланки в механізмі соціальної дії права. Психологічний підхід до розуміння механізму правового регулювання передбачає розгляд механізму як системи елементів, що взаємодіють між собою, в цілому, без розподілу правового регулювання на стадії із жорсткою прив'язкою до кожної з них одного визначеного елемента. Тут також виділяється більша кількість елементів механізму правового регулювання. Крім об'єктивних, зовнішніх для людини, елементів прихильники психологічного підходу включають до механізму правового регулювання також суб'єктивні елементи (правосвідомість) та контролюючі елементи (законність та правопорядок) [91, с.88 -91].

Всі наукові підходи щодо механізму правового регулювання є необхідними для розвитку науки, наукового сприйняття цього багатоаспектного явища, але для подальшого дослідження оптимізації капітального будівництва оберемо інструментальний підхід.

Другий підхід, запропонований О.В. Малько розглядає правові засоби як правові явища, що виражаються в інструментах та діяннях (технології), з метою яких задоволення інтересів суб’єктів права, а також досягнення соціально корисних цілей [93, с. 66-76]. Для кожної особи ці цілі можуть бути різними, але у підсумку вони зводяться до справедливої упорядкованості суспільних відносин. Також він вважає правові засоби досить важливою юридичною категорією, яка показує суттєву правову реальність: певні інструменти і діяння суб’єктів з їхнім застосуванням з метою досягнення конкретного результату [94, с.15]. Отже, дві вищезазначені позиції об’єднує погляд на правові засоби як на інструмент розв’язання не тільки правових завдань, але і інших - соціальних, економічних, тощо.

Третій підхід було запропоновано Б.І. Пугінським, який вивчаючи можливість цивільно-правових засобів у регулюванні господарських відносин обґрунтував висновок про формування нового напрямку цивільного права - теорії правових засобів які є юридичною діяльністю [95, с.197].

Натомість представниками науки господарського права доцільність використання правових засобів для здійснення регулюючого впливу на економіку давно доведена у працях які хоча і були написані за часів СРСР, але не втратили свого значення і донині Г.Л. Знаменського [67], В.В. Лаптева [99], В.К. Мамутова [100], Б.І. Мінц [101], В.С. Щербини [45]. Також можливість вирішення інших, окрім правових завдань застосуванням господарсько-правових засобів досліджена щодо окремих сфер господарювання у дисертаційних дослідженнях Ю.Є. Атаманової [78], О.В. Шаповалової [102], Н.М. Дятленко [103], К.С. Пісьменної [104], О.О. Степанова [105], Н.В. Трофуненко [106].

Наведена поляризація думок обумовлена складністю об’єкта дослідження (багатозначність самого терміну яким можна позначати різні явища), різницею у методологічних підходах та відправних посилок у дослідженнях науковців і таким чином є необхідним для розвитку правової науки в цілому. Незважаючи на розбіжності у запропонованих підходах І.М. Злакоман, справедливо наводить загальну для більшості дослідників точку зору щодо ознак правових засобів: 1) являють собою всі узагальнюючі юридичні способи забезпечення інтересів суб’єктів права, досягнення визначених цілей (у цьому виявляється соціальна цінність цих утворень і права в цілому); 2) відбивають інформаційно-енергетичні якості та ресурси права. Що надає їм особливої юридичної сили, спрямованої на подолання перешкод до задоволення інтересів учасників правовідносин; 3) поєднуючись у певний спосіб, виступають основними частинами (елементами) дії права, механізму правового регулювання, правових режимів (тобто функціональної сторони права); 4) мають юридичні наслідки, конкретні результати, певну міру ефективності правового регулювання; 5) забезпечуються державою [107, с.30].

Разом з тим єдності щодо переліку правових засобів у науці не існує. Перший підхід трактує це питання досить широко і відносить численну кількість різнорідних конструкцій. На думку В.С. Мілаш поняття «правові засоби має тлумачитись широко, щоб охопити ним увесь правовий інструментарій, який має забезпечити досягнення необхідних результатів, оскільки цим поняттям позначається функціональна сторона правової матерії [108, с. 74]. В.Б. Ісаков вважає необхідним включити до правових засобів норму права, юридичний факт, акт застосування права, правовідносини, акт реалізації прав та обов’язків [109, с. 14]. В.А. Шабалін додає до цього переліку правотворчість та законність [110, с. 124-125]. Також пропонується до системи правових засобів відносити норми права, правовідносини, правоздатність, правомочності та компетенції, суб’єктивні права та обов’язки, договори, юридичну відповідальність та міри захисту [111, с. 33-34]. Подібну широку трактовку пропонує і О.В. Малько, який вважає складовими правових засобів принципи права, правозастосовні акти, юридичні акти, суб’єктивні права, юридичні обов’язки, заборони, пільги, заохочення покарання тощо [93, с.69]. В. Ю. Калугін до правових засобів відносить норми, принципи, презумпції, правовідносини, санкції, прийоми і процедури право реалізаційної діяльності (правова робота) тощо [112, с. 54].

Друга позиція заперечує таку широку трактовку, оскільки розмивається поняття правового засобу. Б.І. Пугинський до господарсько-правових засобів відносить договір, позадоговірне зобов’язання, засоби відповідальності, способи захисту прав і заходи оперативного впливу, вину, презумпцію, юридичну фікцію, юридичну особу, правоздатність, дієздатність, представництво [95, с. 73]. Б.І Мінц допускає застосування аналогії права та аналогії закону [101, с.71]. С.Ю. Філіппова, підтримуючи ідеї Б.І. Пугинського ґрунтовно розглянула у якості правових засобів договір та корпорацію [113].

Проаналізувавши праці вчених вітчизняної школи господарського права, присвячені окресленню переліку господарсько-правових засобів для впливу на різні сфери економічної діяльності можна зробити висновок про те, що ними застосовано функціональний підхід, згідно з яким обирались тільки результативні для цілей господарсько-правового впливу на економічну сферу господарсько- правові засоби.

Т.І. Швидка до основних господарсько-правових засобів забезпечення підвищення конкурентоздатності національної економіки віднесла: 1) державні цільові програми; 2) державні замовлення з метою стимулювання виробництва інноваційної, конкурентоспроможної продукції; 3) державні закупівлі

інноваційної конкурентоспроможної продукції; 4) засоби технічного

регулювання; 5) імпорт державою новітніх технологій з наступною передачею прав на їх використання суб’єктами господарювання державного та недержавного секторів національної економіки; 6) державна підтримка національних суб’єктів господарювання, що реалізують інвестиційно-інноваційні проекти у сфері виробництва конкурентоспроможної продукції шляхом запровадження: а) регресивного оподаткування прибутку, отриманого від реалізації конкурентоспроможної продукції; б) податкового імунітету щодо операцій з увезення на митну територію України обладнання та устаткування для забезпечення інноваційних та конкурентоспроможних виробництв; в) державного страхування комерційних ризиків у сфері виробництва, особливо перспективних конкурентоздатних видів товарів та послуг тощо; г) використання конструкції договорів про державно-приватне партнерство щодо реалізації масштабних інвестиційно-інноваційних проектів для створення адресних спеціальних режимів господарювання у сфері виробництва інноваційної конкурентоспроможної продукції; д) заходів дерегуляції організаційно-господарського забезпечення виробничої, будівельної, науково-технічної та інших видів діяльності в сфері господарювання; е) спеціальних режимів господарювання у сфері виробництва інноваційної конкурентоспроможної продукції, в межах яких зазначене коло господарсько-правових засобів забезпечення конкурентоздатності застосовується шляхом цільового та диференційованого підходу до їх компонування [119, с.8].

Таким чином, окреслення господарсько-правових засобів відбувається з урахуванням специфіки об’єкту щодо якого відбувається їх застосування та мети такої правової діяльності. Очевидно - визначити конкретний перелік, єдиний для будь-яких видів господарсько-правової політики держави не можливо та і не доцільно. Для оптимізації капітального будівництва також необхідно обрати господарсько-правові засоби, які дозволять реалізувати таку мету повною мірою, з урахуванням сучасного стану будівельної галузі та вітчизняної економіки взагалі, адже проведення державою будівельної політики має спиратись на реальні можливості у використанні наявних ресурсів. При цьому автор дослідження виходить з того, що поділ господарсько-правових засобів на групи є доволі умовним, адже один і той самий засіб за певних умов може належати до прямо протилежної групи. Наприклад, правова конструкція - договір завжди був інструментом, призначеним для врегулювання майнових та організаційних відносин між приватними учасниками, але у сучасних умовах він трансформується у правовий засіб опосередкування публічних відносин. Навіть виникла конструкція адміністративний договір для впорядкування відносин між суб’єктами державної влади. У господарських відносинах сучасною тенденцією є державно-приватне партнерство, у рамках якого укладаються господарські договори, що врегульовують публічно-приватні питання між державними та приватними партнерами. Тобто, договір відноситься до групи приватно-правових засобів, але в окремих випадках він може бути і публічно-правовим засобом. Таким чином, розглядаючи класифікацію господарсько-правових засобів, необхідних для оптимізації капітального будівництва, будемо виходити з умовності цього поділу

Будівельна економічна політика, як було доведено вище, має проводиться державою на макро та мікроекономічному рівнях, а тому і необхідні для її опосередкування господарсько-правові засоби можна поділити на дві відповідні групи. Господарсько-правові засоби макроекономічного впливу на капітальне будівництво безпосередньо застосовуються тільки державою, а мікроекономічного впливу державою застосовуються опосередковано і лише в окремих випадках безпосередньо. На рівні будівельних підприємств господарсько-правові засоби використовують самі господарюючі суб’єкти. Тут проявляється діяльнісний аспект, а тому приймаючи нормативно-правові акти держава має враховувати свій опосередкований вплив встановленням у нормативно-правових актах певних, бажаних для держави моделей поведінки суб’єктів господарських відносин, але реалізацію їх на практиці та конкретизацію у конкретних правовідносинах проводять самі заінтересовані особи. Яскраво це проявляється у договірних підрядних зобов’язаннях, коли конкретне наповнення змісту договірних моделей проводять самі контрагенти. Хоча у сучасних умовах можна спостерігати, що і на державному рівні застосовуються засоби мікроекономічного впливу на економічні відносини. Опосередкований оптимізаційний вплив держави на мікроекономічному рівні буде полягати створенні правових моделей, за яких будівельні підприємства зможуть застосовуючи господарсько-правові засоби знизити власні трансакційні витрати.

Господарсько-правові засоби оптимізації капітального будівництва можуть бути прямої та непрямої державної підтримки. У першому випадку держава надає значні фінансові і матеріально-технічні ресурси в основному без їх повернення у вигляді дотацій, субсидій тощо. Вченими-економістами у наукових дослідженнях наголошувалось на недостатності бюджетних коштів для забезпечення державного фінансування, з метою підтримки розвитку підприємництва в Україні, за якого держава виступає як головне джерело фінансових ресурсів і підкреслювалась необхідність застосування непрямих методів впливу, які полягатимуть у створенні сприятливих умов [116; 117;118]. У сучасних умовах держава не може надавати пряму підтримку будівельним підприємствам у зв’язку з браком коштів, а тому перевага має надаватись господарсько-правовим засобам непрямої державної підтримки, які дозволять економічно застосовувати державні ресурси, а також прямими (лізинг, державне замовлення, державно-приватне партнерство), які забезпечують окупність та прибутковість.

Г осподарсько-правова оптимізація капітального будівництва для отримання позитивного ефекту має проводитись з дотриманням наступних принципів: 1) програмність, 2) економічність, 3) системність, а отже вони мають визначати і основи застосування господарсько-правових засобів при проведенні будівельної економічної політики, спрямованої на сталий розвиток будівельної галузі.

Програмність фахівцями державного управління розглядається як реалізація державної політики на основі взаємопов’язаних довгострокових стратегій, планів і програм [119]. Такий підхід можна екстраполювати і на капітальне будівництво, оскільки його оптимізація має проводитись у рамках будівельної економічної політики та якщо під стратегією розуміти систему рішень, спрямованих на досягнення цілей [120, с.303]. Принцип програмності щодо Конституції України розглядається як не тільки закріплення досягнутого і реального, а і визначення напрямів подальшого розвитку держави [121, с.33], хоча і наголошується на умовному характері програмності Конституції [122, с.148].

Принцип програмності у застосуванні господарсько-правових засобів для оптимізації капітального будівництва передбачає, що окреслення довгострокових цілей розвитку має проводитись тільки після всебічного наукового аналізу та діагностики наявних проблем у об’єкті оптимізаційного впливу, а також подальшому відстеженні та аналізі процесу досягнення поставлених цілей та завдань, внесення відповідних коректив як щодо правового інструментарію, так і щодо порядку його застосування. Підсумком діагностування є підготовка висновків про нинішній стан об’єкта і прогноз його зміни у майбутньому [123, с.11].

Таким чином, принцип програмності при застосуванні господарсько- правових засобів для оптимізації капітального будівництва полягає у визначені стратегії розвитку будівельної галузі та її подальшої формалізації у довгострокових стратегіях, програмах, планах розвитку для досягнення цілей його сталого розвитку у рамках проведення державою будівельної економічної політики. Саме програмні форми правничої практики здатні повною мірою забезпечити адекватне реагування відповідно до мінливих умов і викликів сучасності [124, с.23].

Економічність - це мінімізація вартості ресурсів, спрямованих на діяльність, з огляду на відповідну якість [125, с.8]. Економічність у застосуванні господарсько-правових засобів для оптимізації капітального будівництва полягає у забезпеченні ефективності, яка полягає у співвідношенні об’єктивно необхідних та обґрунтованих та фактичних витрат ресурсів, що обумовлює необхідність оптимізації таких витрат.

«Будь-яка безсистемна дія на окремий елемент системи носить деструктивний характер з непередбачливими наслідками» [126, с.2]. Цей висновок є цілком справедливим і для такої складної системи як будівельна економічна політика та її господарсько-правове забезпечення з метою сталого розвитку капітального будівництва. тому цей принцип є одним із найважливіших при проведенні господарсько-правової оптимізації. У науковій літературі наголошується, що системний підхід став логічним продовженням чотирьох рівнів методології науки: філософського, загальнонаукового, конкретно- наукового та методології прикладних досліджень [127], що обумовлює необхідність всебічного наукового аналізу та обґрунтування напрямів господарсько-правової політики держави щодо оптимізації капітального будівництва. Системність у застосуванні господарсько-правових засобів для оптимізації капітального будівництва вимагає сумісності усіх елементів між собою, оскільки це обумовлюється єдністю та взаємним зв’язком цілей оптимізації капітального будівництва. В свою чергу це обумовлює необхідність упорядкування системи господарсько-правових засобів та певну послідовність у використанні їх державою, що має призводити до системності у досягненні результатів оптимізації.

Всі принципи тісно пов’язані між собою, що вимагає їх застосуванні у органічній єдності. Наприклад, система - ресурспоживчаюча, адитивна, гомеостатична структура, що складається з взаємозалежних частин, кожна з яких привносить щось конкретне в унікальні характеристики цілого [128,с.132], а тому необхідно забезпечити економічність у застосуванні господарсько-правових засобів на основі програмного принципу. Системний принцип дозволяє швидко моделювати різні варіанти розвитку оптимізації капітального будівництва та на цій основі точно прогнозувати можливі результати, а отже і швидко вносити корективи у проведенні будівельної політики та її господарсько-правове забезпечення, що впливає і на застосування принципів програмності та економічності. Таким чином, окреслення необхідних господарсько-правових засобів для правового забезпечення переведення капітального будівництва на сталий розвиток та подальше їх використання має проводитись державою на основі принципів програмності, економічності та системності.

Господарсько-правові засоби оптимізації капітального будівництва можна поділити на наступні групи. Першу групу складають господарсько-правові засоби загального нормативного регулювання господарської діяльності у сфері капітального будівництва: 1) типові договори, спрямовані на обмеження прав природних монополій при підключенні новозбудованих об’єктів до мереж постачання енергетичних та інших ресурсів через приєднану мережу приєднаних;

2) вдосконалення норм законодавства про договори у капітальному будівництві;

3) гармонізація будівельних технічних норм з Єврокодами. Ці господарсько- правові засоби використовуються державою опосередковано, оскільки встановлюють певні загальні норми, які будівельні підприємства використовують самостійно, а отже вони спрямовані на мікроекономічний рівень.

До другої групи можна віднести програмні засоби, які застосовуються за безпосередньої участі держави в основному на макроекономічному рівні: 1) довгострокові взаємоузгоджені плани територіального розвитку всіх рівнів (населений пункт, район, область, країна), оскільки капітальне будівництво є органічним напрямом містобудування, яке забезпечує розвиток економічного простору країни; 2) державні цільові програми оптимізації будівельної галузі, а також інші програми соціально-економічного спрямування, що забезпечують розвиток капітального будівництва опосередковано, як інструменту вирішення програмних завдань; та мікроекономічному рівні: 1) державно-приватне партнерство; 2) державне замовлення; 3) державні закупівлі. Принцип системності буде проявлятись у разі створення ієрархічного взаємозв’язку між програмами, коли всі вони приймаються на основі головної програми, спеціально призначеної для оптимізації капітального будівництва, на основі якої необхідно визначати і інші господарсько-правові засоби оптимізаційного впливу.

Третя група - господарсько-правові засоби стимулювання підвищення ефективності господарської діяльності будівельних підприємств: 1) лізинг будівельного обладнання та устаткування, що закуплене за державні кошти; 2) масштабна реконструктивна будівельна діяльність; 3) випереджальна забудова; 4) освітня підтримка з навчання спеціалістів; 4) транспарентність та електронне урядування; 5) інформаційна підтримка для забезпечення доступу будівельних підприємств до фінансування європейськими державними та недержавними установами і організаціями. Держава застосовує такі господарсько-правові засоби безпосередньо як на мікроекономічному так і макроекономічному рівнях.

У четвертій групі господарсько-правові засоби забезпечення легітимації господарської діяльності у будівельній сфері, що застосовуються безпосередньо державою на рівні конкретних суб’єктів господарської діяльності у будівництві:

1) ліцензування; 2) сертифікація спеціалістів та будівельних матеріалів; 3) акредитація спеціалістів.

Капітальне будівництво є складною господарською системою, що вміщує декілька відносно самостійних систем та одночасно входить до більш складної системи - містобудування, а це в свою чергу вимагає врахування того, що при її здійсненні відбувається перетин інтересів багатьох суб’єктів, які можуть навіть і не приймати участь у правовідносинах. Тому при окресленні переліку господарсько-правових засобів оптимізації капітального будівництва необхідно запроваджувати підхід, що забезпечить досягнення балансу між цими інтересами. Застосуванні господарсько-правових засобів для оптимізації капітального будівництва уявляється можливим та доцільним у їх єдності, що забезпечить також і досягнення балансу між державним регулюванням і саморегулюванням, оптимальним державним впливом та надмірним регулюванням. Також сучасних умовах перевага має надаватись господарсько-правовим засобам непрямого державного впливу, які забезпечать підвищення прибутковості, зниження трансакційних витрат, залучення інвестицій в капітальне будівництво. У випадку застосування господарсько-правових засобів на основі принципів оптимізації їх регулюючий вплив буде підсилюватись, позитивна дія зростати, а результати будуть наближатись до окреслених при установленні цілей, внаслідок виникнення синергетичного ефекту.