Адаптація актів технічного регулювання капітального будівництва як напрям господарсько-правової оптимізації
У 1994 році між Україною та Європейським Союзом була підписана Угода про партнерство і співробітництво, згідно із якою цілями партнерства між Україною та ЄС є: забезпечення у відповідних рамках політичного діалогу між Сторонами, який сприятиме розвитку тісних політичних відносин; сприяння розвитку торгівлі, інвестицій і гармонійних економічних відносин між Сторонами і, таким чином, прискоренню їхнього сталого розвитку; створення основ взаємовигідного економічного, соціального, фінансового, цивільного, науково- технічного та культурного співробітництва; підтримка зусиль України по зміцненню демократії і розвитку її економіки та завершенню переходу до ринкової економіки [529].
В 1995 році був прийнятий «План дій Україна - Європейський Союз», в якому наголошується на необхідності гармонізації рамкового та секторального законодавства у пріоритетних сферах із системою технічного регулювання ЄС, адаптації законодавства щодо відповідальності за дефектну продукцію та загальну безпеку продукції та інше [530]. В подальшому Законом України від 16 вересня 2014 року № 1678-VII була ратифікована Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, основною метою якої є поступове зближенню Сторін [531]. Зближення Сторін відбувається в тому числі в рамках гармонізації законодавства України із законодавством ЄС, що в свою чергу сприятиме входженню України на європейський ринок, відповідність вироблених продуктів, робіт та послуг європейським стандартам та їх конкурентоспроможність як на внутрішньому, так і на зовнішніх ринках, можливість працювати не тільки на території України, але і на території інших розвинених європейських країн.У «Словнику термінів і понять із міжнародного та європейського права», виданому Інститутом законодавства Верховної Ради України, гармонізація законодавства визначається як проведення законодавства держав-членів та країн не членів у відповідності до вимог Європейського Союзу на підставі правових актів організації.
Цей процес може відбуватися у формі адаптації законодавства, імплементації положень, стандартизації норм права тощо [532]. Як відомо, гармонізація законодавства України із законодавством ЄС не оминула і будівельну галузь. Зокрема, відповідно до ч. 5 ст. 10 Закону України «Про будівельні норми» для забезпечення гармонізації нормативної бази України з нормативною базою Європейського Союзу встановлюється період одночасної дії будівельних норм, розроблених на основі національних технологічних традицій, та будівельних норм, гармонізованих з нормативними документами Європейського Союзу (або інших будівельних норм, кодів). Порядок застосування зазначених норм визначається Кабінетом Міністрів України. Обґрунтовані відхилення від будівельних норм, що забезпечують дотримання встановлених вимог безпеки у спосіб, не передбачений будівельними нормами, можуть бути погоджені суб'єктом нормування відповідно до встановленого ним порядку [533]. Відповідно до Концепції реалізації державної політики з нормативного забезпечення будівництва в Україні на період до 2015 року, яка затверджена Розпорядженням КМУ від 14 липня 2010 р. N 1436-р виконання Концепції передбачає адаптацію державних будівельних норм до нормативної бази Європейського Союзу та гармонізацію національних нормативних документів у будівництві із зазначеною базою [534]. Також КМУ був розроблений План заходів щодо виконання Концепції реалізації державної політики з нормативного забезпечення будівництва в Україні на період до 2015 року, яким передбачено запровадження держаних будівельних норм і стандартів, що діятимуть до завершення гармонізації нормативної бази з питань будівництва з нормативною базою Європейського Союзу, підвищення питомої ваги стандартів гармонізованих із стандартами ЄС до 30% [535]. Тобто з вищевказаного вбачається, що перехід до запровадження дії будівельних норм ЄС на території України повинен відбуватися не відразу, а поступово за одночасної дії як національних будівельних норм, так і будівельних норм ЄС. Законодавча можливість використовувати як національні, так і будівельні норми ЄС надасть можливість учасникам будівельної галузі більш повно опанувати будівельні норми ЄС з метою їх впровадження в практичній діяльності, натомість перехід до будівельних норм ЄС без встановлення так званого «перехідного періоду» навпаки може викликати погіршення розвитку будівельної діяльності. Досвід розвинених країн ЄС свідчить: процес переходу до будівельних норм ЄС відбувається протягом тривало часу, який нараховує не один десяток років, вимагає значних організаційних зусиль. Тому для України, як країни, яка прогне стати членом ЄС більш оптимальним є поступовий перехід від національних будівельних норм до будівельних норм ЄС.Що стосується будівельних норм ЄС, то на даний час у ЄС діє Постійний комітет з будівництва, який займається питанням будівельної діяльності та до складу якого входять представники країн - членів ЄС. Директивою Співтовариства 89/106/ЕЕС запроваджене зближення законів, підзаконних актів та адміністративних положень держав - членів ЄС стосовно будівельних виробів. Г армонізовані стандарти поділяються на дві категорії: стандарти категорії А (так звані Єврокоди) та стандарти категорії В на різні види будівельної продукції. Єврокоди для країн - членів ЄС виступають в якості: 1) основи для створення гармонізованих технічних специфікацій на будівельну продукцію; 2) засобів демонстрації відповідності об'єктів цивільного та промислового призначення вимогам законодавства з будівництва та іншим нормативним вимогам; 3) основи для розробки контрактів з виконання будівельних робіт та пов'язаних з ними робіт з інженерного забезпечення.
Як зазначає, В. Євтушенко, на рівні Євросоюзу встановлюються вимоги лише до проектування будівельних конструкції, а вимоги до проектування конкретних об’єктів установлюються кожною країною окремо, з урахуванням специфіки територій, національних традицій. У європейському просторі Єврокоди - це доказова база щодо відповідності об’єктів цивільного та промислового призначенням вимогам законодавства з питань будівництва та нормативним вимогам [536].
Іншими словами Єврокоди є доказовою базою відповідності основним вимогам безпеки, визначеним Директивою Ради ЄС 89/106/ЕЕС, будівельних матеріалів. Загалом прийнято 10 Єврокодів, які складаються з 58 частин. Єврокоди поділяються на десять блоків: EN 1990 «Основи проектування конструкцій», EN 1991 «Дії на конструкції», EN 1992 «Проектування бетонних конструкцій», EN 1993 «Проектування сталевих конструкцій», EN 1994 «Проектування сталезалізобетонних конструкцій», EN 1995 «Проектування дерев'яних конструкцій», EN 1996 «Проектування кам’яних конструкцій», EN 1997 «Геотехнічне проектування», EN 1998 «Проектування конструкцій при сейсмічному навантаженні», EN 1999 «Проектування алюмінієвих конструкцій». В рішенні науково-технічної ради Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлового господарства «Про стан впровадження в Україні проектування за Єврокодами» вказано, що Єврокоди - нормативні документи на проектування будівельних конструкцій, розроблені Євросоюзом для усунення технічних бар'єрів, що заважають торгівлі та мають наступні цілі:- встановлення загальних критеріїв та методів проектування, що відповідають необхідним вимогам механічного опору, стійкості і вогнестійкості, включаючи аспекти довговічності та економії;
- забезпечення єдиного розуміння процесу проектування конструкцій серед замовників, проектувальників, виробників будівельних матеріалів, підрядників та експлуатуючих організацій;
- полегшення обміну послугами в галузі будівництва між державами- учасницями;
- полегшення маркетингу та застосування будівельних елементів і вузлів, будівельних матеріалів та супутньої продукції, характеристики яких використовуються у розрахунках з проектування;
- створення єдиної основи для досліджень і розробок в будівельній індустрії;
- підготовлення посібників з проектування та відповідного програмного забезпечення;
- підвищення конкурентоспроможності будівельних фірм, підрядників, проектувальників і виробників конструкцій і матеріалів на світовому ринку [537].
Задля гармонізації будівельного законодавства України із Єврокодами постановою КМУ від 23 травня 2011 р. N 547 був затверджений Порядок застосування будівельних норм, розроблених на основі національних технологічних традицій, та будівельних норм, гармонізованих з нормативними документами Європейського Союзу, відповідно до якого будівельні норми, гармонізовані з нормативними документами ЄС - державні будівельні норми, що встановлюють вимоги проектування будівельних конструкцій, прийняті на підставі національних стандартів, приведених у відповідність із стандартами ЄС; будівельні норми, розроблені на основі національних технологічних традицій - державні будівельні норми, що встановлюють вимоги щодо проектування будівельних конструкцій і споруд відповідно до національних традиційних наукових здобутків. При цьому у проектній документації на один об'єкт не можуть одночасно застосовуватися будівельні норми, розроблені на основі національних технологічних традицій, та будівельні норми, гармонізовані з нормативними документами ЄС. Період одночасної дії будівельних норм, розроблених на основі національних технологічних традицій, та будівельних норм, гармонізованих з нормативними документами ЄС, встановлюється з дати набрання чинності ДБН А. 1.1-94:2010 «Проектування будівельних конструкцій за Єврокодами. Основні положення» до втрати ним чинності або втрати чинності відповідними будівельними нормами, розробленими на основі національних технологічних традицій [538]. Наказом Міністерства регіонального розвитку та будівництва України від 16 грудня 2010 року N 523 затверджені з наданням чинності з 01.07.2013 державні будівельні норми ДБН А.1.1-94:2010 «Проектування будівельних конструкцій за Єврокодами. Основні положення», розроблені товариством з обмеженою відповідальністю «Науково-виробниче підприємство «БудКонструкція» [539]. Взагалі, на сьогодні Мінрегіоном прийнято, як ДСТУ-Н усі 58 частин Єврокодів та 57 національних додатків до них (крім ДСТУ-Н Б EN 1997-2 «Єврокод 7. Геотехнічне проектування.
Частина 2. Дослідження і випробування ґрунту», який не містить відповідних параметрів); провідними фахівцями-проектувальниками створено українсько-англійсько- російський глосарій основних термінів Єврокодів; вищі навчальні заклади, зокрема Київський національний університет будівництва і архітектури, Полтавський технічний університет ім. Юрія Кондратюка, Одеська державна академія архітектури та будівництва, Донбаська національна академія архітектури та будівництва, розпочали підготовку спеціалістів здатних реалізувати проектування будівельних конструкцій на основі вимог Єврокодів; проводиться робота з розроблення відповідного програмного забезпечення; підготовлено перший посібник з проектування «Нормативне забезпечення у будівництві. Закордонний досвід (EUROCODE)».Відповідно до міжнародної практики для запровадження проектування за Єврокодами необхідно: прийняття Єврокодів у якості ідентичних національних нормативних документів; розроблення та прийняття національних додатків; розроблення посібників проектування за Єврокодами; розроблення навчальних програм для підвищення кваліфікації проектувальників та навчання нових спеціалістів; організація навчання; розроблення та прийняття підтримуючих стандартів; оснащення підприємств та випробувальних лабораторій необхідним устаткуванням. Отже, запровадження Єврокодів в тій чи іншій країні являється клопітким та тривалим процесом, що з однієї сторони вимагає прийняття їх у якості національних нормативних документів, з іншої сторони таке прийняття повинне супроводжуватися рядом дій щодо навчання (перекваліфікації) спеціалістів у будівельній галузі, оснащення підприємств необхідними випробувальними лабораторіями тощо. Досвід Євросоюзу особливу увагу приділяє питанням освіти, які охоплюють: інформування і надання спеціалістам повних знань про Єврокоди; надання можливості постійного професійного розвитку і навчання; заохочення університетів і технічних коледжів до викладання інженерного проектування цивільних будівель і споруд за Єврокодами; заохочення розроблення підручників, настанов, посібників з проектування, програмного забезпечення для сприяння впровадженню Єврокодів.
Стосовно України, то впровадження Єврокодів - це новий етап на шляху розвитку будівельної галузі України, що дозволяє: забезпечити єдине розуміння процесу проектування конструкцій серед замовників, проектувальників, виробників будівельних матеріалів, підрядників та експлуатуючих організацій; підвищити інвестиційну привабливість галузі; полегшити обмін послугами в галузі будівництва між Україною, країнами Європейського Союзу та третіми країнами, які опанували європейську нормативну базу; підвищити конкурентоспроможність вітчизняних виробників та проектувальників на світовому ринку. Формування нормативної бази, інтегрованої у міжнародно- правовий простір технічного регулювання у будівництві, є одним із пріоритетів діяльності Мінрегіону. Даним питанням в апараті Міністерства займається Управління технічного регулювання та науково-технічного розвитку. На погляд Дмитра Барзиловича, «для широкого впровадження Єврокодів необхідно, перш за все, навчити українських проектувальників розуміти документи та користуватись ними, створити програмне забезпечення для роботи з Єврокодами, а також зацікавити замовника в частині економічної складової будівництва» [540]. Таким чином, впровадження Єврокодів не можливе без розроблення відповідних навчальних програм для підвищення кваліфікації проектувальників і навчання нових фахівців; організація навчання; розробка і прийняття підтримуючих стандартів; оснащення підприємств і випробувальних лабораторій необхідним обладнанням. Крім того, на думку експертів, для ефективного застосування Єврокодів також необхідно вирішити ряд питань на рівні держави. Серед них, за словами Володимира Адріанова, - питання про необхідність чи відсутність сертифікації проектувальників, які працюють за Єврокодами, а також принцип проходження експертизи проектів, виконаних із застосуванням Єврокодів. «У зв'язку з цим з'явиться необхідність навчання європейським нормам спеціалістів державних органів, які працюють в комплексі з проектувальниками» [541].
З метою навчання фахівців у будівельній галузі всім нюансам застосування Єврокодів на території України доцільно в першу чергу запровадити спеціальні навчальні програми для викладачів вищих навчальних закладів України шляхом їх направлення на навчання до вищих навчальних закладів країн ЄС: Польщі, Чехії, Словаччини та ін. або шляхом запрошення вчених із країн - членів ЄС у вищі навчальні заклади України. Відповідні договори про проведення вищевказаних навчань мають укладатися Мінрегіоном України з вищими начальними закладами країн - членів ЄС, в процесі укладення яких повинна бути розроблена та затверджена програма із вивчення Єврокодів, кількість осіб, які будуть навчатися, строки навчання тощо. Водночас не тільки вчені вищих навчальних закладів, а й посадові особи Мінрегіоном України доцільно щоб проходили навчання і стажування у відповідних державних органах країн - учасниць ЄС. Навчання вчених, посадових осіб у країнах ЄС надасть змогу не тільки опанувати всі тонкощі застосування Єврокодів, а й надасть змогу у більш короткі строки впровадити їх у практичній діяльності. Натомість не проведення таких навчань може бути причиною більш тривалого переходу до європейських будівельних норм.
В свою чергу вчені, службовці (посадові особи), які пройшли відповідне навчання на основі набутих знань повинні розробити відповідні посібники щодо застосування Єврокодів на території України, розробити навчальні програми для фахівців у будівельній галузі, зокрема під час проведення професійної атестації (сертифікації) архітекторів. Розроблення спеціальних посібників є найкоротшим шляхом у напрямку впровадження практики проектування за Єврокодами в Україні та вагома допомога проектувальникам в отриманні практичних навичок і підвищенні кваліфікації [542]. Окрім проведення навчань, доцільно встановити граничні строки тривалості «перехідного періоду», після закінчення яких застосування Єврокодів буде обов’язковим. Так як впровадження Єврокодів сприятиме розвитку позитивних сегментів в будівельній галузі, оскільки як навіть зазначають в Мінрегіоні, Єврокоди встановлюють гарантований рівень надійності при проектуванні будівельних конструкцій і, як наслідок, споруд в цілому, дозволяють більш швидко і якісно виконувати проектування; розширюють можливості будівельних компаній щодо виходу на будівельні ринки інших країн; за рахунок встановлення зрозумілих для іноземних інвесторів і проектувальників вимог до проектування, створення єдиного нормативного поля, підвищується інвестиційна привабливість будівельної галузі України, прискорить процес впровадження прогресивних технологій та сучасних матеріалів в практику роботи компаній, що працюють на будівельному ринку України і дасть можливість вітчизняним компаніям оптимізувати витрати на зведення об'єктів, надасть змогу працювати не тільки в межах території України, але і на розвинених європейських ринках, так як буде усунена перешкода у вигляді незнання Єврокодів.
Таким чином, запровадження Єврокодів не тільки являється підґрунтям для розроблення будівельних виробів (конструкцій), які відповідають європейським стандартам, а й надасть змогу будувати об’єкти, які відповідають міжнародним критеріям. Оскільки, як не прикро зазначати, будівельні об’єкти в Україні вимагають більш відповідального ставлення до їх проектування, будування, експлуатації тощо. Наприклад, незважаючи на реконструкцію басейну«Купава» в місті Бровари даний об’єкт на сьогодні не може бути використаний навіть для проведення всеукраїнських змагань у зв'язку з тим, що наявні в ньому технічні проблеми фактично виключають можливість проведення у ньому змагань як на національному рівні, так і на міжнародному. Проблема полягає в тому, що стандарти будівництва, планування, проектування спортивних споруд створюються без урахування мети, якій має відповідати такий об’єкт. Аналогічна ситуація також стосується вже побудованих легкоатлетичних стадіонів з доріжками по 405 метрів замість 400 (як, наприклад, у місті Луганськ). Бо ж ДБН настільки нечітко та некоректно встановлює ці вимоги, що дозволяє проектувати та будувати стадіони, не придатні для використання. Таким чином, в майбутньому під час будівництва спортивних будівель потрібно в обов’язковому порядку враховувати як Єврокоди, так і міжнародні стандарти, зокрема стандарти Міжнародних федерацій з того чи іншого видів спорту.
Водночас не виключено, що впровадження Єврокодів може викликати деякі і негативні моменти. Серед основних причин, які обґрунтовують подальшу необхідність збереження та розвитку національної гілки нормативних документів у будівельній галузі слід вказати наступне:
а) повного переходу на проектування конструкцій по Єврокодам не відбулися ні в одній країні. Період співіснування Єврокодів і національних нормативних баз країн-членів ЄС є предметом керівного документа L щодо застосування та використання Єврокодів;
б) впровадження Єврокодів є складним і трудомістким процесом, який навіть в країнах ЄС, що почали цей процес більше 20 років тому, досі не завершений,
в) при впровадженні Єврокодів необхідно враховувати і негативний досвід, набутий країнами, які входять в ЄС, а саме:
- штучне прискорення процесу під тиском адміністративних заходів унеможливлює коректне впровадження Єврокодів в практику проектування;
- пониження конкурентоспроможності вітчизняних фахівців на ринку
праці;
- постійний розвиток і вдосконалення національної гілки нормативних документів є своєрідним страхувальним варіантом, який не дозволить будівельної науці і практиці відкотитися на вихідні позиції у разі можливої відмови від введення Єврокодів або гальмування цього процесу, що може мати місце в силу різних причин. Доведення до крайності і не контрольованість процесу гармонізації національної нормативної бази з європейською може призвести до неможливості якісного функціонування будівельного комплексу на теперішньому етапі і, як наслідок, зниження рівня конкурентоспроможності вітчизняного виробника і стагнації будівельного ринку. При цьому необхідно прискорити формування нової системи нормування, гармонізованої з вимогами Єврокодів, оскільки на сьогоднішній день Єврокоди є найбільш повною, розвиненою і наукомісткої нормативною базою у сфері будівельного проектування, існуючої в світі на даний момент.
Отже, з вищевикладеного можемо дійти висновку, впровадження Єврокодів на території України повинно відбуватися не тільки шляхом впровадження їх в національних нормативно - правових документах, а й за одночасного проведення відповідних навчань вчених, службовців, спеціалістів (фахівців) у будівельній галузі з метою більш повного та змістовного вивчення Єврокодів, що в подальшому сприятиме їх впровадженню в практичній діяльності в більш короткі строки. Запровадження Єврокодів не тільки сприятиме розробленню будівельних виробів (конструкцій), які відповідають європейським стандартам та являються конкурентоспроможними як на внутрішньому, так і на зовнішніх ринках, а й надаватиме змогу будувати об’єкти, які відповідають міжнародним критеріям.
Також необхідним напрямом є забезпечення енергоефективності будівель згідно із стандартами ЄС, що встановлені Директивою 2012/27/ЄС Європейського парламенту та Ради від 25 жовтня 2012 року «Про енергетичну ефективність» [543] та Директиви 2010/31/ЄС Європейського парламенту та Ради від 25 жовтня 2012 року «Про енергетичну ефективність будівель» [544]. Необхідно впровадити у вітчизняну практику створення енергоефективних будівель такого господарсько-правового засобу як Національний план з енергетичної ефективності будівель, в якому передбачити технічні критерії, яким має відповідати будівля, щоб за стандартами ЄС вона вважалась енергоефективною. Такий план має бути узгодженим з Державною програмою розвитку капітального будівництва. Г.Д. Джумагельдієва вірно запропонувала такі ознаки енергоефективності: (1) відповідальність енергоспоживання при здійсненні господарської діяльності (обов'язковий облік кількості спожитої енергії); (2) раціональність енергоспоживання (зниження обсягів використання імпортованих енергоресурсів шляхом переходу на використання енергоресурсів вітчизняного походження); (3) економічність (скорочення загального обсягу енергоспоживання на одиницю виробленої продукції за допомогою проведення технічної модернізації). [545, с.14] Бачиться перспективним напрямом розвитку енергоефективності запровадження концепції не тільки скорочення обсягів споживання енергії, але і можливість її вироблення (встановлення сонячних батарей на будівлях). Задачами, що постають зараз для запровадження енергоефективності будівель є енергетична паспортизація всіх будівель та ввести стимулювання шляхом надання кредитів під низький відсоток для запровадження власниками будівель заходів з енергоефективності. Для об’єктів, що будуть будуватись необхідно встановлювати нормативні вимоги щодо їх відповідності економному енергоспоживанню.