§ 6. Підстави виникнення, змінення та припинення права природокористування

Підставами виникнення права природокористування є адміністративні акти органів державної влади та місцевого самоврядування, юридичні фактиу виді вольових дій, спрямованих на виникнення права природокористування, а також події не вольового характеру.

У зв'язку з тим, що більшість природних об'єктів перебуває у веденні органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, їх адміністративні акти як засади виникнення різних видів використання природних ресурсів переважають над іншими, наприклад угодами про використання природних об'єктів. У правовій літературі акти органів державної влади та місцевого са­моврядування розглядаються як адміністративні підстави виникнення права природокористування.

Адміністративно-правові підстави виникнення права природокорис­тування полягають у прийнятті рішень про надання природних об'єктів або їх ресурсів у користування. При цьому вони мають бути розглянуті належним чином, прийняті компетентним органом та відповідати вимогам законності. За своїми формами вони можуть бути рішеннями, дозволами, ліцензіями, по­свідченнями, ордерами, квитками тощо. Таким чином, адміністративно-правові підстави природокористування мають відповідати усім вимогам дозвільного способу надання природних об'єктів та їх ресурсів у користування.

Рішення, що породжує право користування природним об'єктом, може бути у формі простого звичайного адміністративного акта, наприклад, про тимчасове зайняття сільськогосподарських угідь чи лісових земель для інших видів використання і складного багатостадійного акта, що має місце при відводі земельної ділянки у постійне користування.

Акт відведення являє собою не письмовий документ, а є складним юри­дичним фактом, що породжує право природокористування. Так, акт відведення земельної ділянки у постійне користування юридичній особі державної або ко­мунальної власності здійснюється на підставі рішень органів виконавчої влади абоорганів місцевого самоврядування. Проте рішення зазначених органів при­ймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок уразі: зміни цільового призначення земельних ділянок відповідно до закону та надання у користування земельних ділянок, межі яких не встановлені в натурі (на місцевості). Надання у користування земельної ділянки, межі якої встанов­лені в натурі (на місцевості), без зміни її цільового призначення, здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо складання документа, що посвідчує право користування земельною ділянкою.

Однак для прийняття рішення про відведення земельної ділянки у постій­не користування потрібно здійснити цілу низку юридично значущих дій. Так, відповідно до ст. 123 Земельного кодексу, особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідної ради чи місцевої державної адміністрації. У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, а також письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки).

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або на- даемотивовану відмову у його наданні.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, приймає рішення про надання земельної ділянки у користу­вання. Одночасно рішенням про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення здійснюються: затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; вилучення земельнихділянок у землекористувачів із затвердженням умов їх вилучення (у разі необхідності); надання земельної ділянки особі у користування з визначенням умови викорис­тання і затвердженням умов надання, у тому числі (у разі необхідності) вимог щодо відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського ви­робництва. При цьому Підставою відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише його невідповідність ви­могам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.

Акт відведення у якості складноїта багатостадійної адміністративної підста­ви виникнення права природокористування притаманне не тільки земельному праву, а і гірничому законодавству. Так, згідно ст. 17 Кодексу про надра, гірничим відводом є частина надр, надана користувачам для промислової розробки родо­вищ корисних копалин та цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин. Користування надрами за межами гірничого відводу забороняється.

Гірничі відводи для розробки родовищ корисних копалин загальнодержав­ного значення, будівництва і експлуатації підземних споруд та інших цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, надаються Державним комітетом України по нагляду за охороною праці. Гірничі відводи для розробки родовищ корисних копалин місцевого значення надаються Верховною Радою Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами і підлягають реєстрації в органах державного гірничого нагляду. Порядок надання гірничих відводів встановлюється Кабінетом Міністрів України. Надання гірничих відводів інвесторам, з якими укладено угоду про розподіл продукції, здійснюється на підставі зазначеної угоди шляхом оформлення відповідного акта, форма і зміст якого визначаються законодавством України.

За ст. 19 Кодексу про надра, надра надаються у користування підпри­ємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спе­ціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу. Для геологічного вивчення, в тому числі для дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, надра надаються у користування без надання гірничого відводу після одержання спеціального дозволу на геоло­гічне вивчення надр.

Дозвіл як адміністративний акт, що породжує природокористування, перед­бачений Водним кодексом та Кодексом про надра, Законами «Про рослинний світ» і «Про тваринний світ», а також деякими інших законодавчими актами. Так, згідно ст. 49 Водного кодексу, спеціальне водокористування здійснюється на підставі дозволу. Дозвіл на спеціальне водокористування видається: дер­жавними органами охорони навколишнього природного середовища - у разі використання води водних об'єктів загальнодержавного значення; Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами за погодженням з державними органами охорони навко­лишнього природного середовища - у разі використання води водних об'єктів місцевого значення.

Видача дозволу на спеціальне водокористування здійснюється за клопо­танням водокористувача з обґрунтуванням потреби у воді, погодженим з дер­жавними органами водного господарства, - в разі використання поверхневих вод, державними органами геології - в разі використання підземних вод та державними органами охорони здоров'я - в разі використання водних об'єктів, віднесених до категорії лікувальних. Порядок погодження та видачі дозволів на спеціальне водокористування затверджується Кабінетом Міністрів України.

Надання спеціального дозволу на користування надрами у даний час перед­бачено ст. 16 Кодексу про надра. Спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр. По­рядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами затверд­жений постановою Кабінету Міністрів України № 615 від ЗО травня 2011 року. Він регулює питання надання спеціальних дозволів на користування надрами у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, пере­оформлення, зупинення дії чи анулювання дозволу, внесення змін до нього та поширюється на всі види користування надрами. Надання спеціальних дозволів на користування надрами здійснюється після попереднього погодження з відпо­відною радою питання про надання земельної ділянки для зазначених потреб, крім випадків, коли у наданні земельної ділянки немає потреби.

Дозвіл на спеціальне природокористування в різних галузях законодавства маєрізніформи. Так, відповіднодо ст. 69 Лісового кодексу, спеціальне викорис­тання лісових ресурсів на виділеній лісовій ділянці проводиться за спеціальним дозволом (лісорубний квиток, ордер, лісовий квиток).

Ліцензія як адміністративна підстава виникнення права спеціального приро­докористування являє собою дозвіл на здійснення визначених видів діяльностіз використанням природних ресурсів. Ліцензійна підстава спеціального природо­користування передбачена у ст. З Закону «Про рибу, інші водні живі ресурси та харчову продукцію з них», у ст. 9 Закону «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» від 8 липня 2011 року, у ст. 23 Зако­ну «Про тваринний світ» та інших законодавчих актах. Так, відповідно до ст. 19 Закону «Про курорти», розробка родовищ підземних лікувальних мінеральних вод, лікувальних грязей та інших корисних копалин, що належать до природних лікувальних ресурсів, здійснюється за спеціальним дозволом (ліцензією) на користування надрами в порядку, визначеному законодавством України.

Цивільно-правові підстави виникнення права природокористування є відносно новими способами набуття права юридичними і фізичними особами на користування природними об'єктами та їх ресурсами. Вони стали можливими після скасування заборони на оренду землі й інших природних об'єктів, законо­давчого визнання деяких видів цивільно-правових договорів та юридично зна­чимих дій у якості підстав для використання природних об'єктів та їх ресурсів.

Договір, як цивільно-правова підстава виникнення права природокорис­тування у даний час широко визнаний природноресурсовим та екологічним законодавством. Найбільш розповсюдженим видом договору на використання природних ресурсів є договір оренди. Відповідно до ст. 1 Закону «Про оренду землі», оренда землі - це засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для проведення підприємницької та інших видів діяльності.

Внесені зміни і доповнення до Водного кодексу усунули обмеження щодо оренди водних об'єктів і розширили можливості використання водних ресурсів на умовах договору оренди. Так, відповідно до чинної редакції ч. 1 ст. 51 ВКУ, право водокористування на умовах оренди оформляється договором, погодженим з державними органами охорони навколишнього природного середовища та водного господарства. Умови, строки і збір за оренду водних об'єктів (їх частин) визначаються в договорі оренди за згодою сторін. Водокористувачі, яким водний об'єкт (його частина) надано в оренду, можуть дозволити іншим водокористувачам здійснювати спеціальне водокористування у встановленому порядку.

Чинне земельне законодавство передбачає можливості переходу земельної ділянки за договором довічного утримання. Так, згідно ч. З ст.120 Земельного кодексу, у разі переходу права власності на будинок або його частину від однієї особи до іншої за договором довічного утримання право на земельну ділянку переходить на умовах, на яких ця земельна ділянка належала попередньому землевласнику (землекористувачу). Проте все ж таки у наведеній земельно- правовій нормі переважним є перехід права власності на землю, а не права землекористування.

Договірні підстави природокористування можуть застосовуватися для використання й інших природних ресурсів. Наприклад, ст. 20 Лісового кодексу передбачає право здійснювати господарську діяльність у лісах з дотриманням умов договору та обов'язок приступати до використання лісів у строки, вста­новлені договором. Закон «Про тваринний світ» допускає укладення договорів про умови здійснення діяльності щодо охорони, використання і відтворення тваринного світу, а також здійснення контролю за виконанням цих договорів. Відповідно до Закону «Про концесії», використання окремих видів природних об'єктів може здійснюватися на основі концесійного договору. За ст. З Закону «Про виключну (морську) економічну зону України», делімітація виключної (морської) економічної зони провадиться з урахуванням законодавства України шляхом укладення угод з державами, побережжя яких протилежні або суміж­ні побережжю України, на підставі принципів і критеріїв, загальновизнаних у міжнародному праві, з метою досягнення справедливого вирішення питань використання її природних ресурсів.

Можна припускати, що з поступовим поверненням природних об'єктів та їх ресурсів у цивільно-правовий обігта розвитком ринкових відносин за участю вних природних багатств країни цивільно-правові підстави використання при­родних ресурсів будуть розширюватися та набувати нових договірних форм. Такий висновок випливає із сучасної тенденції розвитку земельного та лісового законодавства.

Підстави змінений права природокористування прямо не передбачені в природноресурсовихта екологічних законодавчих актах, але вони безпосеред­ньо випливають із змісту окремих правових норм. Найбільший інтерес у цьому відношенні представляють підстави змінення права природокористування, що передбачаються у динамічно обновлюваному законодавстві. Так, у свій час Законом «Про форми власності на землю»¹, яким поряд з державної власністю на землю були введені колективна і приватна форми земельної власності, до­корінно змінило право громадян на довічне спадкове володіння і користування земельними ділянками на право використання їх на основі права приватної земельної власності, а право постійного землекористування сільськогоспо­дарських підприємств - на право використання земельних ресурсів на засадах права колективної власності. У цьому зв'язку необхідно звернути увагу на те, що в аналогічних випадках відбувається зміна правових основ володіння та використання природних ресурсів на підставі новоприйнятого закону, тобто відбувається законодавча зміна підстав права природокористування.

Див.: Про форми власності на землю : Закон України від ЗО січня 1992 року // Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 18. - Ст. 225. Цей Закон втратив чинність у зв’язку з прийняттям Закону № 1377-IV (1377-15 ) від 11 грудня 2003 року 11 Відомості Верховної Ради України. - 2004. - № 15. - Ст. 228.

Підставами зміни права на використання природних ресурсів можуть бути адміністративно-правові акти органів державної влади й органів місцевого са­моврядування у формі прийняття рішень, надання нових дозволів, оновлення ліцензій тощо. Наприклад, на підставі рішення уповноваженого органу вико­навчої влади можуть бути розширені види використання природних ресурсів, здійснюваних поряд з раніше дозволеними видами природокористування, або навпаки, можуть бути обмежені певні види природокористування у зв'язку з віднесенням об'єктів, що раніше використовувалися без яких-небудь обмежень, до складу природно-заповідного фонду.

У чинному законодавстві зустрічаються й інші підстави змінення права природокористування. До них можна віднести, наприклад, виникнення прав на пільгове використання природних ресурсів, покладання обов'язків щодо дотримання особливих вимог охорони природного об'єкта, реалізації окремих видів цивільно-правових договорів, настання наслідків стихійних явищ природ­ного походження тощо.

Підстави припинення права природокористування передбачені в галузе­вих природноресурсових кодексах і законах. Так, відповідно до ст. 55 Водного кодексу, право юридичних та фізичних осіб на спеціальне водокористування припиняється у разі: якщо відпала потреба у спеціальному водокористуванні; за­кінчення строку спеціального водокористування; ліквідації підприємств, установ чи організацій; передачі водогосподарських споруд іншим водокористувачам; визнання водного об'єкта таким, що має особливе державне значення, наукову, культурну чи лікувальну цінність; порушення умов спеціального водокористу­вання та охорони вод; виникнення необхідності першочергового задоволення питних і господарсько-побутових потреб населення; систематичного невнесення збору в строки, визначені законодавством.

Специфічні особливості використання окремих природних об'єктів та їх ресурсів можуть визначати й особливі підстави припинення відповідних видів природокористування. Для Земельного законодавства такою підставою є вико­ристання земельної ділянки способами, що приводять до зниження родючості ґрунтів, їх хімічному чи радіоактивному забрудненню, для гірничого законо­давства - це користування надрами із застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, приводять до забруднення навколишнього природного середовища та шкідливим наслідкам для здоров'я населення, для Лісового законодавства - невикористання у встановлений строк лісових ресурсів, порушення правил користування землями лісогосподарського призначення або використання їх не за основним цільовим призначенням.

За вольовою ознакою підстави припинення права природокористування можна підрозділити на їх припинення за волевиявленням природокористувача, наприклад, при добровільній відмові від подальшого використання природного об'єкта, всупереч волі природокористувача, наприклад, при вилученні об'єкта з мотивів суспільної необхідності та незалежно від волі природокористувача, наприклад, за правопорушення, тобто недотримання вимог щодо природоко­ристування, передбачених законодавством. До підстав припинення права при­родокористування у зв'язку з не вольовими подіями варто віднести природні явища у самому природному середовищі, наприклад, зникнення природного об'єкта в результаті зсуви, повені, чи землетрусу та іншої стихійної ситуації.

Слід відрізняти припинення права природокористування від тимчасового призупинення природокористування, передбаченого екологічним законом !постановою Верховної Ради України від 29 жовтня 1992 року^[98]. Тимчасове призупинення права природокористування може мати місце у випадках по­рушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, невиконання вимог дозволу на спеціальне використання природних ресурсів, перевищення лімітів викидів та скидів забруднюючих речовин у природне се­редовище тощо.

Чинному законодавству відомі і випадки заборони використання природних ресурсів. Так, за ст. 48 Земельного кодексу, на землях оздоровчого призначення забороняється діяльність, яка суперечить їх цільовому призначенню або може негативно вплинути на природні лікувальні властивості цих земель. У межах округу санітарної охорони забороняються також передача земельних ділянок у власність і надання у користування підприємствам, установам, організаціям !громадянам для діяльності, несумісної з охороною природних лікувальних властивостей і відпочинком населення.

Згідно ст. 54 Водного кодексу, користування водними об'єктами, які мають особливе державне значення, наукову або культурну цінність, а також тими, що входять до складу систем оборотного водопостачання теплових та атом­них електростанцій, може бути частково чи повністю заборонено в порядку, встановленому законодавством. За наведеною нормою без будь-яких умов забороненим є лісосплав на водних об'єктах.

Слід звернути увагу на те, що аналогічні заборони передбачені не тільки для спеціального використання природних ресурсів, а і для загального природо­користування. Вони мають місце у природно-заповідному законодавстві щодо використання об'єктів природно-заповідного фонду, що змінюють їх первісний стан, загрожують збереженню природних властивостей або призводять до їх деградації. У ч. 4 ст. 16 Закону «Про тваринний світ» прямо передбачено, що під час здійснення загального використання об'єктів тваринного світу забороняється знищення тварин, руйнування їхнього житла та інших споруд (нір, хаток, лігв, гнізд, мурашників, бобрових загат тощо), порушення середовища існування тварин і погіршення умов їх розмноження.