§ 2. Территориальная организация местного самоуправления

Муниципальные выборы проводятся в муниципальных образованиях, особенности которых отражаются на организации выборов органов и должностных лиц местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и в других муниципальных образованиях, создаваемых в порядке, установленном законодательством.

Обязательными признаками каждого муниципального образования являются:

а) наличие собственной территории, границы которой установлены законом субъекта РФ в соответствии с требованиями федерального закона;

б) наличие собственной компетенции, которую определяют законодательно установленные вопросы местного значения и полномочия местного самоуправлений;

в) существование собственной экономической основы (ее составляют: находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований);

г) наличие собственных выборных и иных органов местного самоуправления (их структура обязательно включает: представительный орган местного самоуправления, главу муниципального образования, местную администрацию);

д) наличие устава муниципального образования, иных муниципальных правовых актов, составляющих в своей совокупности систему муниципальных правовых актов муниципального образования (они принимаются населением непосредственно и (или) органами и должностными лицами местного самоуправления);

е) право устанавливать в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности.

На основе Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 1995 г. в субъектах РФ, к компетенции которых относилось установление порядка формирования и преобразования муниципальных образований, установления и изменений их границ, по-разному решался вопрос о территориальной организации местного самоуправления: практика была весьма разнообразна.

Одни субъекты РФ пошли по пути формирования в основном только крупных муниципальных образований — районных и городских (образуемых в крупных городах). Небольшие городские и сельские поселения, расположенные в границах районных муниципальных образований этих субъектов РФ, не имели статуса муниципального образования. Такой подход к решению вопросов территориальной организации местного самоуправления был во многом обусловлен слабостью финансово-экономической базы небольших городских и сельских поселений. Например, в Новгородской области было сформировано всего 22 муниципальных образования (из них районных — 21, городских — 1). В Ярославской области было создано 19 муниципальных образований (17 — в районах, именуемых муниципальными округами, и 2 — в городах).

В ряде субъектов РФ, напротив, муниципальные образования создавались в небольших городских и сельских поселениях, а в границах таких административно-территориальных единиц, как районы и крупные города, формировались территориальные (местные) органы государственной власти (Республика Адыгея, Новосибирская область и

др.).

Вместе с тем в некоторых субъектах РФ муниципальные образования создавались как в крупных территориальных единицах, так и в небольших городских и сельских поселениях, в сельских округах (волостях), объединяющих несколько небольших сельских населенных пунктов (Владимирская область и др.).

Свою специфику имела территориальная организация местного самоуправления в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО). Кроме того, в городах, являющихся административными центрами субъектов Федерации, других крупных городских поселениях в ряде случаев создавались не только общегородские муниципальные образования, но и внутригородские муниципальные образования (Владимир, Пенза, Саранск и др.).

Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. устанавливает, по сути, единообразную для всех субъектов РФ территориальную организацию местного самоуправления: муниципальные образования могут иметь статус муниципального района, городского округа, городского, сельского поселения либо внутригородского муниципального образования города федерального значения. Возможность создавать иные муниципальные образования в границах каких-либо других территориальных единиц указанный Закон не предусматривает.

В субъектах РФ формируются следующие виды муниципальных образований.

1. Городские и сельские поселения, территория которых входит в состав территории другого вида муниципального образования — муниципального района. Сельское поселение как вид муниципального образования может представлять собой либо один сельский населенный пункт (село, деревня, аул и т. п.), либо несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и др.), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Сельское поселение, объединяющее несколько сельских населенных пунктов, имеет административный центр — населенный пункт, определенный с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры, в котором в соответствии с законом субъекта РФ находится представительный орган сельского поселения. В сельских поселениях, в которых численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, представительный орган не формируется (его полномочия осуществляются сходом граждан).

2. Муниципальный район. Муниципальные районы создаются, по сути, в границах административных районов, т. е. наиболее крупных административно-территориальных единиц субъектов РФ, на которые они непосредственно подразделяются. Лишь территория муниципальных образований, имеющих статус городского округа (которые могут находиться в границах административного района), не входит в состав территории муниципального района. Муниципальный район имеет свой административный центр — населенный пункт, который определяется с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта РФ находится представительный орган муниципального района.

Муниципальный район как вид муниципального образования представляет собой несколько поселений или совокупность поселений и межселенных территорий (т. е. территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Осуществление местного самоуправления в границах муниципального района имеет свои особенности: а) оно осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера; б) в состав его территории входят территории других муниципальных образований — городских и сельских поселений, расположенных в границах муниципального района; в) представительный орган местного самоуправления муниципального района может быть сформирован либо на муниципальных выборах, либо иным путем, определенным федеральным законом.

3. Городской округ. Как вид муниципального образования он представляет собой городское поселение, которое не входит в состав муниципального района. Органы местного самоуправления городского округа осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения, которые закон установил и для поселения, и для муниципального района. В состав территории городского округа могут входить один город или один поселок, а также, в соответствии с генеральным планом, территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями). Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения его органами вопросов местного значения, отнесенных к ведению городского округа. Вместе с тем надо учитывать, что Закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. наделяет статусом городского округа ЗАТО и наукограды (ст. 80 и 81).

4. Внутригородские муниципальные образования городов федерального значения. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами данных субъектов РФ местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления на внутригородских территориях. Внутригородская территория — часть территории города федерального значения, в границах которой осуществляется местное самоуправление. Установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляются законами городов федерального значения с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий.

Введение новой территориальной организации местного самоуправления увеличило число муниципальных образований в Российской Федерации более чем в два раза (на 30 апреля 2005 г. их насчитывалось более 24 тыс.). Такая радикальная реформа территориальной основы местного самоуправления повлекла и существенные изменения в организационной, финансово-экономической основах местного самоуправления, правовом регулировании компетенции муниципальных образований, системе их взаимоотношений с органами государственной власти, а также обострила проблему муниципальных кадров.