Назначение выборов.

Обязательное и периодическое проведение свободных выборов в разумные сроки — одна из публично-правовых обязанностей демократического правового государства. Государством должны гарантироваться периодический характер выборов, свободное волеизъявление граждан на выборах, защита демократических принципов и норм избирательного права во взаимосвязи с общепризнанными принципами и нормами международного права.

В международном праве обязательный характер выборов рассматривается как обязанность государства проводить свободные выборы с разумной периодичностью. Так, в ст. 21 Всеобщей декларации прав человека сформулировано положение о том, что воля народа должна находить свое выражение в периодических выборах1. В ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах закрепляется право каждого гражданина «голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах»2. В ст. 3 Протокола № 1 к европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод содержится обязательство государств «проводить с разумной периодичностью свободные выборы». В подп. 5.1 п. 5 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (29 июня 1990 г.) подчеркнуто, что к числу элементов справедливости, которые существенно необходимы для полного выражения равных и неотъемлемых прав всех людей, относятся «свободные выборы, проводимые через разумные промежутки времени»1. Таким образом, в международно-правовых документах периодический характер выборов находит свое текстуальное выражение в таких терминах, как «периодические выборы», «выборы с разумной периодичностью», «свободные выборы, проводимые через разумные промежутки времени», «выборы, организуемые через регулярные периоды», при этом по своему содержанию они неразрывно увязываются с проведением выборов через разумные промежутки времени.

Как следует из ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, принципы обязательности и периодичности выборов, закрепленные в перечисленных нормах, являются составной частью правовой системы Российской Федерации, признаются и гарантируются Российской Федерацией в качестве конституционно-правовых принципов организации избирательного процесса.

Институт назначения выборов в Российской Федерации опирается на следующие конституционно - правовые положения. Во-первых, выборы органов и выборных должностных лиц являются обязательными, периодическими и проводятся в сроки, установленные Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. Во-вторых, федеральное избирательное законодательство предусматривает несколько организационно-правовых моделей назначения выборов: выборы назначает уполномоченный на то орган или должностное лицо в соответствии со сроками, установленными нормативными правовыми актами. В случае если указанные органы или должностные лица не назначают выборы, выборы назначают и проводят соответствующие избирательные комиссии в срок, указанный в соответствующем нормативном правовом акте. При этом в рамках другой организационно-правовой модели выборы в случаях, перечисленных в законах, назначает суд общей юрисдикции, а проводят выборы действующие либо временные избирательные комиссии. В-третьих, в условиях федеративного государства используется механизм обеспечения назначения и проведения региональных и муниципальных выборов на основе дополнения правовой базы субъектов РФ непосредственным применением соответствующих положений федерального избирательного законодательства.

Так, если срок полномочий органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления истек или полномочия были досрочно прекращены, а соответствующий закон субъекта РФ о выборах отсутствует либо положения закона не могут быть применены вследствие признания его судом недействующим и не подлежащим применению, выборы в орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления в части положений закона, признанных судом не действующим и не подлежащим применению, проводятся соответствующей избирательной комиссией на основе федеральных законов, обеспечивающих реализацию права граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а в случае если имеющаяся правовая база недостаточна, в части, не урегулированной законом, также (как уже отмечалось) на основе указов Президента РФ.

Таким образом, закрепляются общепринятый конституционно-правовой механизм назначения выборов и правомочие уполномоченного на то органа или должностного лица по принятию решения о назначении выборов. Одновременно предусматривается механизм, который основывается на исходном обладании органами государственной власти, включая органы судебной власти, правом назначения выборов и переходе данного правомочия к избирательным комиссиям (конечно, в виде исключения и в случаях, точно и исчерпывающим образом перечисленных в законодательстве) в случае фактического отсутствия уполномоченного на то органа или должностного лица либо пропуска действующим органом или должностным лицом срока для принятия или опубликования решения о назначении выборов.

При назначении выборов используются следующие основные механизмы: а) институты очередных, досрочных, повторных выборов; б) назначение и проведение выборов самой избирательной комиссией в случае пропуска уполномоченными органами или должностными лицами сроков их назначения;

в) сокращенные или увеличенные сроки избирательных действий при проведении досрочных и повторных выборов; г) возможность совмещения выборов с федеральными и иными выборами; д) ротационные выборы части депутатского состава законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Порядок назначения выборов в федеральные органы государственной власти закреплен в Конституции РФ и федеральных законах о выборах. Так, в соответствии с п. «а» ст. 84 Конституции и Федеральным законом от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» выборы депутатов Государственной Думы назначает Президент РФ, а выборы Президента РФ в соответствии с п. «д» ч. 1 ст. 102 Конституции назначает Совет Федерации Федерального Собрания РФ (Совет Федерации). Назначение выборов, как очередных, так и досрочных, депутатов нижней палаты федерального парламента и главы государства конституционно отнесено к компетенции различных ветвей власти в лице соответствующих федеральных органов государственной власти и имеет перекрестный характер.

Досрочные выборы проводятся в связи с досрочным прекращением выборным органом, депутатами, выборным должностным лицом исполнения своих полномочий только в случаях, прямо указанных в Конституции РФ, федеральных законах, конституциях (уставах), законах субъектов РФ, уставах муниципальных образований. Федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ о выборах предусматривают обязательность назначения досрочных выборов в случаях, во-первых, досрочного прекращения полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления; во-вторых, досрочного прекращения полномочий депутатов, влекущего за собой неправомочность органа, т. е. отсутствие предусмотренного нормативными правовыми актами кворума для принятия решений органа.

Законодательство устанавливает дифференцированные временные рамки для принятия решения о назначении очередных и досрочных выборов. Решение о назначении очередных выборов должно быть принято до истечения срока, на который был избран действующий орган или депутаты, и на этой основе определяется нижняя граница срока для принятия указанного решения. Так, решение должно быть принято не позднее чем за 65 дней до истечения срока избрания (полномочий) органов (или депутатов, соответствующей части депутатов — в случае ротации).

Обязанность по опубликованию решения о назначении выборов возлагается на орган или должностное лицо, принявшее решение. Законодательство возлагает на уполномоченный на то орган или должностное лицо обязанность только принять соответствующее решение о назначении выборов в сроки, установленные нормативными правовыми актами, и не предусматривает, что после вступления в силу правомерно принятого решения о назначении выборов оно может быть отменено или изменено (за исключением случаев введения чрезвычайного или военного положения). Это означает, что соответствующий орган или должностное лицо не вправе по каким-либо иным соображениям отменить или изменить ранее принятое решение о назначении выборов. На этой организационно-правовой основе также обеспечивается реализация принципа (нормы) об обязательности проведения выборов.

В частности, решение о назначении выборов депутатов Государственной Думы должно быть принято не ранее чем за 110 и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования является второе воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва. Конституционный срок исчисляется со дня ее избрания, при этом днем избрания является день голосования, в результате которого она была избрана в правомочном составе. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия. Если Президент РФ не назначит выборы в установленный срок, выборы назначаются и проводятся Центральной избирательной комиссией РФ в первое или во второе воскресенье месяца, следующего за месяцем, в котором истекает срок, на который была избрана Государственная Дума.

В соответствии с Конституцией РФ (п. «д» ч. 1 ст. 102) и Федеральным законом от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» выборы Президента РФ назначает Совет Федерации — верхняя палата федерального парламента. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 100 и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах, четвертого года полномочий Президента. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия. Если Совет Федерации не назначит выборы, они назначаются и проводятся Центральной избирательной комиссией РФ в третье или четвертое воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах. Решение комиссии о назначении выборов публикуется не позднее чем через семь дней со дня истечения установленного для Совета Федерации срока официального опубликования решения о назначении выборов. В случае прекращения Президентом РФ исполнения своих полномочий до истечения конституционного срока Совет Федерации не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий назначает досрочные выборы. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня досрочного прекращения исполнения своих полномочий Президентом РФ. Решение о назначении досрочных выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия. Если Совет Федерации не назначит досрочные выборы, они назначаются и проводятся Центральной избирательной комиссией РФ в первое или во второе воскресенье по истечении трех месяцев со дня досрочного прекращения исполнения своих полномочий Президентом РФ. Решение комиссии о проведении выборов публикуется не позднее чем через семь дней со дня истечения установленного для Совета Федерации срока официального опубликования решения* о назначении досрочных выборов. Если в период, когда упомянутые в указанном Федеральном законе органы должны принять решение о назначении выборов Президента РФ, на территории Российской Федерации введено чрезвычайное или военное положение, днем голосования на выборах является первое или второе воскресенье по истечении трех месяцев после прекращения действия чрезвычайного или военного положения.

Таким образом, если при назначении очередных выборов законодатель устанавливает процедуру принятия соответствующего решения о назначении выборов не позднее чем за фиксированное число дней до истечения срока, на который был избран орган (депутаты), то при назначении досрочных выборов установлена процедура, предусматривающая принятие решения о досрочном прекращении исполнения полномочий органа или депутатов и на этой основе решения о назначении даты проведения досрочных выборов, однако не позднее 14 дней со дня досрочного прекращения полномочий. Решение о назначении выборов (дня голосования) как один из неотъемлемых компонентов процедуры проведения выборов должно быть официально опубликовано в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия. Официальное опубликование решения о назначении выборов в средствах массовой информации означает законный характер выборов, при отсутствии же опубликованного решения выборы не могут быть признаны легитимными.

Федеральное избирательное законодательство определяет сроки (продолжительность) организации и проведения очередных и досрочных выборов. Предусматриваются дифференцированные сроки назначения (проведения) дня голосования в зависимости от уровня (федеральный, региональный или муниципальный) выборов. Так, если прежде устанавливался единый рамочный срок (его верхняя и нижняя границы) для проведения голосования, а именно: вне зависимости от уровня выборов голосование могло быть проведено не позднее чем через 180 дней и не ранее чем через 70 дней со дня принятия решения о назначении выборов, то теперь голосование на выборах в федеральные органы государственной власти должно быть проведено не позднее чем через 110 дней и не ранее чем через 80 дней со дня принятия решения о назначении выборов, на выборах в органы государственной власти субъектов РФ — соответственно 100 дней и 80 дней, на муниципальных выборах — соответственно 80 дней и 70 дней. Кроме того, существенно (от 70 до 100 дней в зависимости от уровня выборов) сокращена общая продолжительность периода от дня официального опубликования (публикации) решения уполномоченного на то органа или должностного лица о назначении (проведении) выборов и до дня голосования, т. е. сокращены по своей продолжительности сроки проведения избирательной кампании.

Чтобы голосование на выборах было законным, оно должно быть проведено в пределах указанного в избирательном законодательстве интервала и в один из дней, который также определяется в соответствии с законодательством. Для определения этого дня отводится интервал соответственно в 30 дней на выборах в федеральные органы государственной власти (как разница между верхней и нижней границами срока), 20 дней — на выборах в органы государственной власти субъектов РФ и 10 дней — на выборах в органы местного самоуправления. В пределах этих рамочных сроков федеральный и региональный законодатель вправе самостоятельно определить конкретную дату дня голосования, на который оно может быть назначено.

Голосование назначается уполномоченным на то органом или должностным лицом только на календарный выходной день — воскресенье (в соответствии с федеральным законодательством общим выходным днем является воскресенье). Ранее в законодательстве содержалось единственное ограничение в отношении назначения голосования: не допускалось назначение голосования на праздничный день. При сохранении прежней нормы о назначении голосования только на календарный выходной день в федеральных законах «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О выборах Президента Российской Федерации» существенно расширен перечень дней, на которые не допускается назначение голосования. В целом это связано с общей тенденцией усиления взаимосвязи избирательного права и избирательного процесса с другими отраслями права, в том числе с трудовым законодательством. Федеральное избирательное законодательство установило запрет на назначение голосования на предпраздничный день (в соответствии со ст. 112 Трудового кодекса РФ), на день, следующий за нерабочим праздничным днем, и на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. В силу этого не допускается объявление того или иного календарного дня недели выходным или иным нерабочим днем и назначение на этот день голосования (в том числе повторного голосования) как на очередных, так и досрочных выборах. В случае если воскресенье, на которое должны быть назначены выборы, совпадает с предпраздничным, нерабочим праздничным днем, днем, следующим за нерабочим праздничным днем, либо воскресеньем, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем, выборы могут быть назначены на следующее календарное воскресенье.

Законодательство определяет систему организационно-правовых гарантий назначения и проведения выборов, в рамках которой в предусмотренных федеральным избирательным законодательством случаях решение о назначение выборов может быть также принято соответствующими избирательными комиссиями. В настоящее время Центральная избирательная комиссия РФ, избирательная комиссия субъекта РФ, избирательная комиссия муниципального образования наделены полномочием по назначению выборов (в случаях, предусмотренных федеральным избирательным законодательством) и на этой основе на них возложена обязанность по опубликованию решения о назначении выборов. Это связано с общеправовым правилом о том, что точкой отсчета начала избирательной кампании является официальное опубликование решения о назначении выборов.

Федеральное избирательное законодательство закрепляет механизм назначения выборов и в судебном порядке, если уполномоченный на то орган, должностное лицо или соответствующая избирательная комиссия не назначит в установленный срок выборы органов или депутата либо соответствующая уровню выборов избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована в порядке, предусмотренном федеральным избирательным законодательством (в случае, например, досрочного прекращения полномочий органа или депутатов, влекущего за собой неправомочность органа). В указанных случаях выборы по заявлениям избирателей, избирательных объединений, избирательных блоков, чьи избирательные права нарушены, а также действующих органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора назначаются судом общей юрисдикции в рамках гражданского судопроизводства. Назначение выборов в рамках судебной процедуры является, конечно же, исключительным случаем организации избирательного процесса, проведения свободных выборов. Однако указанное полномочие суда, являясь по существу так называемым «спящим полномочием» в ситуации законопослушной деятельности органов, должностных лиц, избирательных комиссий по назначению выборов, превращается в действенную гарантию принципа обязательности, периодичности выборов, избирательных прав и свобод граждан, иных участников избирательного процесса. Дата выборов определяется судом.

В случае если выборы назначены судом, действующая избирательная комиссия, которая своевременно не приняла решения о назначении и проведении выборов либо не опубликовала указанное решение, отстраняется от участия в организации выборов в силу непосредственного действия положений федерального избирательного законодательства. Выборы организует и проводит временная избирательная комиссия, которую для подготовки и проведения только данных выборов формирует Центральная избирательная комиссия РФ или избирательная комиссия субъекта РФ (соответственно уровню выборов) в количестве не более 15 членов с правом решающего голоса с соблюдением требований к составу избирательной комиссии, установленных федеральным избирательным законодательством, в течение семи дней со дня вступления судебного решения о назначении выборов в законную силу. Предложения соответствующей избирательной комиссии по кандидатурам в состав временной избирательной комиссии подаются субъектам права участия в формировании состава избирательных комиссий в порядке, предусмотренном федеральным избирательным законодательством. Состав временной избирательной комиссии подлежит опубликованию в официальном печатном органе Центральной избирательной комиссии РФ — «Вестнике Центральной избирательной комиссии Российской Федерации» и передается для опубликования в «Российскую газету». Временная избирательная комиссия правомочна проводить конкретные выборы в соответствии с решением суда. Срок ее полномочий ограничивается сроком завершения избирательной кампании на данных выборах.