§ 1. История возникновения горного законодательства
В истории человеческого общества горные отношения занимают особое место в системе общественных отношений. Если на первом этапе развития общества полезные ископаемые добывались в основном для удовлетворения собственных нужд, то в последующем природные богатства используются уже в производстве как сырье.
Возникла горная промышленность, занимающаяся разработкой недр, всем видам полезных ископаемых, извлекаемых из недр, стали присущи свойства товара.В России горнопромышленность зарождается в середине XVII в., к этому же времени относятся и первые законодательные акты, ре - гулирующие порядок поиска и разработки полезных ископаемых. С появлением «рудознатцев» из иностранцев московское правительство издало несколько указов, согласно которым разрешалось искать руду на всех землях, а для постройки заводов на землях поместных, вотчинных и монастырских горнопромышленникам рекомендовалось заключение договоров с их владельцами, но очевидно, что предметом этих договоров могло быть только использование поверхности земли[12] [13]. Вопрос о праве землевладельца на недра впервые ставится и в законодательном порядке разрешается при Петре I. Еще в XIX в., при исследовании значения этого периода для развития горного дела, в юридической литературе отмечалось, что именно начало XVIII в. стало отправной точкой «настоящего восстановления Уральского и вообще всего 13 Российской империи рудокопства» . Первым законодательным актом, юридически определившим создание в России горной промышленности, является Именной Указ Петра I от 24 августа 1700 г. «Об учреждении Приказа Рудокопных дел», с этой даты начинается трехсотлетняя история развития горного права в России[14]. Указ Петра I от 2 ноября 1700 г. обязывал всякого, «кто в Москве или в городах ведает и впредь сведает на государевых или чьих-нибудь землях золотую и серебряную и медную или иныя какие руды», извещать об этом правительство; сообщившим обещано жалование, в отношении тех же, «кто руду скроет», данным законодательным актом предусмотрено неотложное наказание. Целостное законоположение по горной части представляет собой Берг- коллегия, изданная 10 декабря 1719 г. одновременно с учреждением Берг- коллегии. Провозгласив принцип: «Нам одним, яко монарху, принадлежат рудокопные заводы», Петр I, «дабы Божье благославление под землею втуне не осталось», объявил, что «соизволяется всем и каждому во всех местах, как на собственных, так и на чужих землях, искать, плавить, варить и чистить всякие металлы и минералы»[15]. Этим законоположением определяется и размер участка для разработки (250 кв. сажень), и размер части прибыли, которую должны выплатить в казну горнопромышленники (одна десятая), но в этом Указе есть одно положение, которое не встречается ни в одном аналогичном, изданном в других странах, — «тем, кто изобретенные руды утаят и доносить об них не будут, или другим в сыскании, устроении и расширении тех заводов запрещать или мешать будут, объявляется жестокий гнев, неотложное телесное наказание и смертная казнь и лишение всех имений». Конечно, данное положение не могло оставаться неизменным и в 1782 г. законом Екатерины II было отменено. Манифестом Екатерины II от 28 июня 1782 г. право частной собственности землевладельцев было расширено до таких масштабов, каких не знало законодательство ни одной из европейских стран: «право полной частной собственности в имуществах недвижимых объемлет не одну поверхность земли, но и самое ее недро; и поэтому оно простирается на все сокровенные минералы и на все минералы, из них происходящие. По сему праву доизволяется каждому в собственных его землях искать, копать, плавить, варить и чистить всякие металлы, каменный уголь, торф и соли»[16] [17] [18]. Несмотря на то, что это положение самым существенным образом противоречило интересам государства, оно практически в неизменном виде перешло в содержание других законодательных актов, принятых позднее (в частности в Устав Горный 1832 г.). Последующим важным актом горного законодательства явился Проект Горного положения от 13 июля 1806 г., изданный в виде опыта на пять лет и потому сохранивший название «проекта». Основные правомочия землевладельца по Уставу Горному 1893 г. состояли, во-первых, в независимом владении и осуществлении пользования богатствами недр; во-вторых, в распоряжении недрами, как путем продажи недр в их естественном состоянии, так и извлеченного из недр полезного ископаемого. Устав предусматривал невмешательство казенных управлений в частную собственность землевладельцев. Им предоставлялось абсолютное и безграничное право в выборе форм и методов разработки недр, за исключением случаев ограничения права собственности в интересах соседства (сервитут: «каждый рудник должен в случае надобности делать и терпеть то, что для другого рудника полезно»). Устав Горный 1893 г. допускал свободу поисков и разработку месторождений полезных ископаемых лишь на так называемых казенных землях, которые, однако, при существующей тогда системе хозяйствования, использовались промышленниками не столько для освоения, сколько для спекуляции этими землями. Земельные участки на реке Ухте, например, были скуплены бакинскими нефтепромышленниками с тем, чтобы удержать 17 на бакинскую нефть монопольно высокие цены . Передовые юристы России понимали, что признание права собственности на недра нераздельным элементом права собственности на землю является тормозом в развитии горной промышленности и неоднократно выступали за их отделение. В прогрессивной юридической литературе отмечалась важность разрешения этого вопроса вопреки узким интересам собственников 18 земли . Эта проблема была разрешена после октябрьской революции 1917 г., когда в первых же декретах законодатель признал, что недра не рассматриваются как принадлежность земли, а подчиняются особому правовому режиму. Этот принцип действует и в настоящее время. Вместе с тем горное законодательство многих зарубежных стран, провозгласив принцип акцессии (распространение права собственности на поверхность земли и на ее недра), до сих пор рассматривает недра составной частью и нераздельным элементом права частной собственности на землю. По Кодексу Наполеона, например, (ст. 522) в правомочия землевладельца включаются и собственность на воздушное пространство, находящееся над данным участком, и собственность на недра земли. В условиях акцессионной системы развитие горных правоотношений идет по линии их подчинения земельным правоотношениям. Вместе с тем право частной собственности на недра и возникающие на его основе горные правоотношения носят своеобразный характер, который вытекает из особенностей недр как объекта хозяйствования. Поскольку залегающие в недрах земли полезные ископаемые не могут быть изъяты без использования земной поверхности, а право на недра признается нераздельным элементом права собственности на землю, недра не могут фигурировать в гражданском обороте самостоятельно. Они могут быть либо проданы вместе с поверхностью (землей), либо уступлены горнопромышленникам для разработки на определенных условиях. В последнем случае добытые полезные ископаемые составляют собственность не землевладельца, а горнопромышленника. Таким образом, на одном и том же земельном участке появляются два владельца с различными правами на него и противоположными интересами (кроме одного — извлечение прибыли), что, в конечном счете, отрицательно влияет на рациональное и комплексное использование месторождения полезных ископаемых и на сам земельный участок. Принцип отделения права на поверхность от права на недра является наиболее прогрессивным и приемлемым в силу следующих положений. В-третьих, несмотря на различия экономической роли, между поверхностью земли и ее недрами существует тесная, неразрывная связь: их нельзя физически отделять друг от друга. Вследствие этого разработка месторождений полезных ископаемых всегда предполагает необходимость иметь определенную площадь поверхности земли, используемой для строительства горных предприятий, размещения породы и т.д. При нераздельности права на недра земли и права на ее поверхность горнодобывающему предприятию предоставляется тот участок поверхности, под которым находятся полезные ископаемые, причем, границы горного отвода должны совпадать с границей отвода земельного участка, так как собственник земли признается собственником лишь той части недр, которая по своему горизонтальному положению соответствует участку поверхности. Безусловно, такой порядок не может считаться правильным. С одной стороны, здесь под видом развития горной промышленности может быть нарушена цель землепользования, а с другой — под видом сохранения ценных культур на поверхности земли может быть нанесен вред горному делу. При раздельности права на недра от права на ее поверхность государство приобретает возможность регулировать отвод земельных участков для нужд горного дела. Во-первых, государство может предоставить горнодобывающему предприятию не всю поверхность, покрывающую содержащие полезные ископаемые недра земли, а ее часть. Во-вторых, государство может предоставить земельный участок горнодобывающему предприятию совершенно в другом месте, а не на поверхности недр, подлежащих разработке. В -третьих, государство, если это необходимо, может отказать в предоставлении земельного участка. С точки зрения государства, объявившего недра земли государственной собственностью и признающего их самостоятельным объектом хозяйствования, нарушение интересов землепользователей допустимо только в том случае, когда интересы горной промышленности превышают их интересы. После октябрьской революции государство национализировало основные средства производства, распространив на них право исключительной собственности государства. Декреты «О земле» (1917 г.)[19] [20] [21] и «О 20 социализации земли» (1918 г.) отменили право частной собственности на землю — все недра земли, воды, леса и живые силы природы перешли в собственность государства. Но порядок и способы эксплуатации недр этими актами определены не были. Первый специальный акт по горному 91 праву — это Декрет о недрах земли, принятый СНК СССР в 1920 г. Этот Декрет отменил все акты и договоры частных лиц на недра и установил монопольное положение государства в отношении добычи полезных ископаемых в лице Г орного Совета ВСНХ. Изданная затем «Инструкция о порядке отвода для нужд горной 22 промышленности поверхности и недр земных» значительно ограничила, наряду с Декретом о недрах земли, принцип горной свободы, установив особый порядок поиска, разведки и разработки месторождений полезных ископаемых. Горная свобода допускалась лишь в отношении поиска полезных ископаемых, не влекущего за собой земляных работ и рубки леса и заключающегося только в поверхностном обзоре местности. Однако в силу экономической необходимости использования капиталистических элементов производства, вышеуказанной Инструкцией было предоставлено право производить на общественных землях поиски, разведку и добычу золота, платины и арендовать от государства золотоплатиновые предприятия и прииски; в связи с этим ВСНХ предписал установить, какие предприятия остаются в исключительной эксплуатации на определенных условиях (это положение изменило ст. 3 Декрета о недрах). В дальнейшем принцип горной свободы был распространен и на другие ископаемые. Так, в «Положении о недрах земли и разработке их», принятом 7 июля 1923 г. взамен Декрета о недрах, был закреплен принцип горной свободы в области эксплуатации недр и распределения добычи полезных ископаемых, предоставив право производства горнопромысловых работ, поисков, добычи и переработки полезных ископаемых всем гражданам и юридическим лицам СССР, а также с разрешения СНК 23 РСФСР и иностранным гражданам и их юридическим лицам . Данное положение постановлением ЦИК СССР от 13 июля 1923 г. было распространено на территории всех союзных республик. Так, ст.ст. 160, 168, 170, 176 и 178 Земельного кодекса Киргизской АССР, введенного в действие также в 1923 г., предусматривалось предоставление земель, порядок их использования и контроля на особых основаниях — концессии, 24 аренды и т.д . Вышеуказанным постановлением ЦИК СССР от 1923 г. устанавливались специальные сборы за пользование недрами, которые делились на подесятинную плату и долевое отчисление с продукта добычи. Последнее, однако, не должно было превышать пяти процентов от его стоимости. Передача государственным предприятиям в эксплуатацию открытых уже месторождений полезных ископаемых осуществлялась Главным управлением горной промышленности ВСНХ СССР с предоставлением таковым преимущественного перед другими соискателями права на их разработку. Вместе с тем предусматривалось, что за пользование отводами, предоставленными в аренду, с арендатора, помимо арендной платы, которая устанавливалась ВСНХ СССР, в каждом отдельном случае должна была взыскиваться ежегодная подесятинная плата за каждую [22] [23] [24] десятину, вошедшую в состав отвода, предоставленного арендатору[25], что, несомненно, способствовало сбережению земельных ресурсов. С образованием Союза ССР Положение о недрах земли и разработке их перестало соответствовать характеру регулируемых отношений, и, как результат, в 1927 г. появился новый нормативный акт - Горное положение Союза ССР, утвержденное ЦИК и СНК СССР от 9 сентября 1927 г. Этим документом к ведению ВСНХ были отнесены: свободный учет всех горных богатств страны; распоряжение месторождениями полезных ископаемых и производство геологических работ общесоюзного значения на всей территории СССР; установление горнопромышленного надзора[26] [27] [28]. Горное положение еще сохранило принцип горной свободы, предоставив всем гражданам и юридическим лицам право заниматься поисками, разведкой и разработкой месторождений полезных ископаемых. В нем подробно регламентировались права и обязанности первооткрывателя. Лицо, первым обнаружившее месторождение полезных ископаемых и подавшее заявку в установленном порядке соответствующим органам, получало исключительное право на разведку и разработку открытого им месторождения. В то же время, это положение усилило контроль государственных органов за горной разработкой, а также разделило месторождения на три категории — местные, республиканские и общесоюзные. В период с 1921 по 1927 гг. в горнодобывающей промышленности было создано двадцать пять концессионных предприятий, первым из которых была "Аламерика" (объединенная американская компания), 27 занимавшаяся разработкой асбестовых месторождений на Урале . В концессионных договорах, заключенных в этот период, специально оговаривались вопросы обеспечения концессионерами рациональной разработки месторождений, обогащения и транспортировки добываемых ими руд. Так, например, соглашением, заключенным в 1927 г. с английским акционерным обществом «Лена — Г олдфилдс Лимитед», предусматривалась возможность досрочного возврата в ведение государственных хозяйственных органов части предоставленного в концессию Киселевского угольного месторождения в Кузбассе в случае, если разведанные там запасы угля превысят установленные этим соглашением размеры потребностей концессионера, с тем, чтобы возвращаемый участок соответствовал требованиям дальнейшего рационального и самостоятельного его 28 использования . Также в горнодобывающей промышленности помимо концессий, в первой половине 20-х годов, получила распространение аренда государственной собственности кооперативными артелями и частными предпринимателями. Эта форма хозяйственных отношений, будучи легализованной изданием постановления Совнаркома РСФСР от 5 июня 1921 г. «О порядке сдачи в аренду предприятий, подведомственных ВСНХ», относительно широко использовалась каменноугольной и золотодобывающей промышленностью. В 30-е годы ряд статей Горного положения 1927 г. перестал действовать, часть из них была отменена законодательным порядком, часть — фактически не применялась для регулирования горных от - ношений, прежде всего это относится к тем нормам, которые регулировали и допускали частное предпринимательство в горном деле. Следует отметить, что вышеуказанные нормативные акты, провозглашая принцип горной свободы, ставили такие условия, которые не давали возможности частным горнопромышленникам производить беспорядочные поиски и разработку месторождений полезных ископаемых. Эти работы могли вестись в определенных рамках, исключающих частную собственность на недра и ограничивающих эксплуатацию человека человеком. При этом право распоряжения недрами и общее руководство горным делом были исключительной прерогативой государства, которое в необходимых случаях могло отказать в предоставлении месторождения под разработку. Представляется, что данный положительный опыт должен быть учтен при разработке новых актов, регулирующих концессионные отношения, так как в результате отказа в конце 20-х годов от основных принципов НЭПа был нарушен естественный ход развития общественно-экономических отношений, особенно в аграрном секторе народного хозяйства бывшего СССР, что, несомненно, отразилось на эколого-хозяйственной практике и серьезно осложнило формирование в нашей стране рационального природопользования и ресурсосбережения. Горное положение 1927 г. в течение длительного периода (почти пятидесяти лет) являлось основным общесоюзным нормативным актом по горному делу. Оно было отменено только с принятием Основ Законодательства Союза ССР и Союзных республик о недрах 9 июля 1975 г.[29] [30] [31] В 1976—1977 гг. были приняты кодексы о недрах в союзных республиках, одним из первых был принят Кодекс Казахской ССР о 30 недрах — 4 августа 1976 г. и введен в действие с 1 января 1977 г. Для сравнения можно отметить, что Кодекс о недрах РСФСР был принят 31 1 ноября 1976 г. и состоял из семидесяти семи статей . Кодекс о недрах Казахской ССР состоял из одиннадцати разделов и девяносто девяти статей, и являл собой яркий образец актов того периода построения развитого социализма: компетенция республики в области регулирования горных отношений определялась в самом общем порядке, как все то, что не относится к компетенции Союза ССР. К ведению же Союза ССР законодательством о недрах относилось: распоряжение единым государственным фондом недр в пределах, необходимых для осуществления полномочий Союза ССР в соответствии с Конституцией СССР; установление основных положений и определение единой технической политики в области использования и охраны недр; установление общесоюзных планов охраны недр и рационального использования минеральных ресурсов; государственный надзор и контроль за использованием и охраной недр, за ведением работ по геологическому изучению недр и установление порядка осуществления надзора и контроля; регулирование других вопросов в области использования и охраны недр в соответствии с Конституцией СССР и Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах. Кодекс Казахской ССР о недрах 1976 г. был последним основным законодательным актом, регулирующим горные отношения, в период до получения Республикой Казахстан независимости, и провозглашавшим, что недра Казахстана входят и единый государственный фонд СССР и находятся в исключительной государственной собственности.