§ 4. Соотношение горного права со смежными отраслями права

Являясь самостоятельной отраслью права, горное право вместе с тем теснейшим образом связано со всеми другими отраслями, ибо между ними нет непроходимых граней, как нет их и между различными видами общественных отношений⁶⁰.

Наиболее ярко это проявляется при характеристике аграрно-правовых отраслей в качестве семьи в правовой системе. Существующая общность между элементами системы аграрно-правовых отраслей не только не отрицает, но, наоборот, предполагает необходимость дифференцированного анализа каждой из них в отдельности. Система не была бы системой, если бы объединяла нерасчлененные элементы. Практическое значение образования системы аграрно-правовых отраслей в том и состоит, что она, устанавливая четкое взаимодействие между земельным, горным, лесным и водным правом - совершенно различными по своему конкретному назначению - обеспечивает беспрепятственную реализацию заложенных в них разнообразных качеств, дает возможность осуществлять комплексное использование и охрану природных богатств.

Нельзя ни отрывать механически земельное, горное, лесное и водное право друг от друга, ни объединять их искусственно в единое целое, а рассматривать с учетом родства и важнейших особенностей, позволяющих признавать их самостоятельными и равноправными элементами в системе права — вот единственно правильный путь к изучению и исследованию проблем общественных отношений по использованию и охране природных ресурсов.

Признание совокупности горного, земельного, водного и ряда других родственных им отраслей самостоятельной правовой «семьей», определение горного права как отрасли, относящейся к аграрно-правовой группе, не дают еще возможности установить его соотношение с другими отраслями права.

Горное право и земельное право. Горное право отличается от земельного предметом правового регулирования. Нормы горного права регулируют отношения по использованию и охране недр, в то время как предмет земельного права - земельные отношения, в основе которых лежат отношения собственности на землю (государственной и частной собственности на землю). Однако в жизни человеческого общества земля занимает особое место. В различных отраслях экономики «земля» может быть для человека «основой», «местом расположения», «территорией», «пространством», которое необходимо как условие всякого производства и всякой человеческой деятельности.

С учетом этого, право на недропользование, будучи самостоятельным правовым институтом горного права, для своей реализации требует выделения недропользователю соответствующего земельного участка. Без одновременного использования определенного участка земной поверхности нельзя и невозможно использовать недра. Поэтому в общей системе сложного фактического состава, с которым законодательство связывает возникновение права пользования недрами, земельный участок (горный или геологический отвод) занимает особое место.

В частности, в настоящее время вопросы предоставления земельного участка, необходимого для нужд горного дела, регулируются не только земельным законодательством, но и в ряде случаев законодательством о недрах и недропользовании. В соответствии со ст. 13 Указа о недрах и недропользовании предоставление права недропользования на добычу общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд производится одновременно с предоставлением земельного участка, под которым находятся общераспространенные полезные ископаемые и подземные воды, в частную собственность или землепользование. При предоставлении земельного участка во временное землепользование условия пользования общераспространенными полезными ископаемыми для собственных нужд могут быть оговорены договором о временном землепользовании.

Однако при этом нужно иметь в виду, что: во-первых, земельные участки, предоставленные недропользователям, не подчиняются режиму недр, а на них распространяются нормы земельного законодательства; во- вторых, по отношению к недрам земельный участок, необходимый для нужд горного дела (за исключением добычи общераспространенных полезных ископаемых), играет служебную (второстепенную) роль. Утрата права недропользования автоматически прекращает право пользования земельным участком; в-третьих, в области добычи общераспространенных полезных ископаемых земельная правосубъектность недропользователей является предпосылкой их горной правосубъектности — утрата права на земельный участок автоматически влечет за собой потерю права на добычу общераспространенных полезных ископаемых. Поэтому использование земельного участка и разработка недр независимо от способа добычи полезных ископаемых и объема правомочий недропользователей — это разные и самостоятельные права.

Следовательно, хотя правовой режим земель, предоставленных недропользователям, тесно связан с правовым режимом недр, они подчиняются нормам земельного законодательства. Законодательство же о недрах и недропользовании может регулировать отношения по использованию этих земель только в том объеме, в каком это необходимо для обеспечения комплексной и рациональной разработки недр, а также для охраны указанных земель от вредного влияния горных работ. В полной мере все отношения по поводу земель составляют предмет регулирования земельного права. При этом нужно учитывать, что земельные правоотношения являются таковыми не потому, что они урегулированы нормами земельного права, а потому что объект этих правоотношений — земля, то же самое можно сказать и о горных правоотношениях, составляющих предмет регулирования горного права.

Горное право и водное право. Во взаимоотношениях этих двух отраслей также наблюдается тесная связь, определяемая тем, что в некоторых случаях у них имеется общий предмет правового регули - рования, то есть, и та и другая отрасль иногда регулируют одинаковый круг общественных отношений, в частности, отношений по использованию и охране подземных вод.

В юридической литературе правильно отмечалось, что общественные водные отношения никогда или почти никогда не существуют в чистом, изолированном виде; нельзя абсолютизировать их своеобразие, рассматривать их вне органической связи с другими отношениями. Они тесно связаны с государственно-правовыми, административноправовыми, финансово-правовыми, гражданско-правовыми

отношениями. И совершенно не удивительно, а, напротив, вполне допустимо такое положение, когда отдельные вопросы организации и ведения водного хозяйства и водной охраны, использования водных ресурсов и эксплуатации водохозяйственных сооружений и устройств подвергаются правовой регламентации со стороны норм других отраслей законодательства^[59]. Поэтому самостоятельность водных отношений не будет подвергнута сомнению, если правовой режим всех подземных ресурсов в той или иной мере будет регулироваться законодательством о недрах и недропользовании.

В первую очередь горными могут быть названы отношения по поискам и разведке месторождений подземных вод. Вследствие того, что в данном случае речь идет о действиях по выявлению и оценке месторождений подземных вод, выявлению горно-технических и других условий их использования. К числу горных должны быть отнесены и отношения по проникновению в недра для добычи подземных вод.

Законодательством о недрах и недропользовании устанавливается порядок предоставления права недропользования на добычу подземных вод для собственных нужд, который является аналогичным порядку предоставления права недропользования на добычу обще

распространенных полезных ископаемых для собственных нужд. Тогда как предоставление права недропользования на добычу подземных вод в коммерческих целях производится путем заключения контракта на недропользование, в силу того, что подземные воды законодателем отнесены к полезным ископаемым (п. 19 ст. 1 Указа о недрах и недропользовании), что противоречит нормам водного законодательства, которые относят подземные воды к числу водных объектов.

Полагаем, что есть серьезные основания для того, чтобы отношения по непосредственной хозяйственной эксплуатации подземных вод

определять как водные отношения: подземные воды при всей своей специфике не могут быть признаны недрами, ибо это ведет к нарушению единства объекта права государственной собственности на воды^[60]. Поэтому горное законодательство может регулировать в полном объеме лишь отношения по поискам и разведке подземных вод и проникновению в недра для добычи этих водных ресурсов, что же касается отношений пользования, то они регламентируются горным законодательством в той мере, в какой это необходимо, чтобы обеспечить рациональное использование и охрану недр, а также предупредить вредное воздействие подземных вод на производственные сооружения и устройства^[61]. Только так, а не путем объявления подземных вод недрами, можно обеспечить правильное сочетание интересов горного и водного права.

Горное право и лесное право. Различие между этими отраслями права определяется различным кругом общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования каждой из них. Предметом лесного права являются лесные отношения, то есть совокупность общественных отношений государственной собственности на леса, а также отношений, возникающих в процессе управления лесами, их использования,

64

приумножения и охраны .

Леса представляют собой особый объект природы, они благоприятно влияют на климат, атмосферу, гидрогеологический режим рек и других водных объектов, предохраняют почву от ветровой эрозии, используются в оздоровительных целях, для удовлетворения культурных и эстетических запросов населения. В виду многосторонности значения лесов и длительности их выращивания более очевидна специфика предмета регулирования лесного законодательства и лесного права. Но, несмотря на это, между горным и лесным правом имеется ряд стыковых проблем. Прежде всего это относится к вопросу об охране лесных ресурсов от вредного влияния горных работ.

Законодательством о недрах и недропользовании прямо установлено, что отношения по использованию и охране лесов регулируются специальным законодательством (п. 2 ст. 4 Указа). При этом вопросы охраны природных ресурсов (в том числе и лесных ресурсов) в процессе использования недр нашли отражение в законодательстве о недрах и недропользовании. Ст. 63 Указа рассматривает как одну из основных обязанностей недропользователя — восстановление участков земли и других природных объектов, нарушенных вследствие проведения операций по недропользованию, до состояния, пригодного для дальнейшего использования, в соответствии с законодательством.

Поскольку между недрами и лесами существует тесная связь (это объекты природы), следует признать правильным наличие в законо - дательстве о недрах и недропользовании соответствующих природо - охранительных (в том числе и лесоохранительных) норм. Хотя воз - никающие при этом общественные отношения в полной мере должны регулироваться лесным законодательством. В законодательстве о недрах и недропользовании они могут найти отражение только в той степени, в какой это необходимо для обеспечения взаимодействия недр и лесов и охраны последних от вредного влияния горных работ.

Горное право и экологическое право. В настоящее время значительно активизировалась интенсивность использования природных богатств. Добыча многих полезных ископаемых примерно через каждые восемь-десять лет удваивается. Происходит значительный рост водопотребления и использования лесных ресурсов. В условиях развития научно-технического прогресса и дальнейшей экспансии природы человеком все ощутимее становятся негативные последствия техногенного воздействия на окружающую природную среду. В связи с этим необходимо четко определить предупредительные, запретительные, восстановительные, карательные и поощрительные меры, направленные на обеспечение охраны окружающей среды. Конечно, охрана природы — это не только правовая проблема, но без надлежащей правовой регламентации отношений по использованию и охране природных ресурсов, эту проблему решить будет трудно.

В юридической литературе остается нерешенным вопрос о самостоятельности экологического (природоохранительного) права, процесс формирования которого начался в 60-е гг. XX в.^[62] Существуют различные мнения: 1) экологическое право является самостоятельной отраслью права^[63] (наравне с такими отраслями права, как земельное, горное, лесное и водное существует и природоохранительное право^[64]); 2) экологическое право является комплексной отраслью права^{[65] [66]; 3) существует отрасль}

69

экологическое законодательство, но не отрасль права .

Полагаем, что особенности экологического права вытекают из предмета его регулирования, иначе говоря, из регулируемых им общественных отношений. Предметом экологического права являются общественные отношения в области взаимодействия общества и природы. Названные общественные отношения имеют свою специфику, прежде всего в том, что они возникают и развиваются по поводу использования и охраны природных ресурсов. В целостном виде такого рода отношений не имеет в предмете своего регулирования ни одна из отраслей права. Отношения в области взаимодействия общества и природы имеют своеобразный характер. Своеобразие этих отношений определяется тем, что природные ресурсы не созданы трудом человека, даются ему в готовом виде, при правильном и эффективном их использовании способны умножить богатства человеческого общества. Правовой режим природных ресурсов всецело определяется их экономическим значением как основных средств производства. Анализ системы правового регулирования показывает: экологическое право обладает всеми необходимыми признаками, которые характеризуют самостоятельные отрасли права.

Экологическое право есть отрасль права, нормы которой регулируют общественные отношения в области взаимодействия общества и природы, то есть отношения, связанные с использованием и охраной природных ресурсов.

В современных условиях земельное, горное, лесное и водное право устанавливают приоритет использования и охраны одних объектов над другими. В земельном праве действует принцип приоритета использования земель в соответствии с их целевым назначением, в горном — принцип приоритета добычи полезных ископаемых и т.д. Одна из целей экологического права — не допустить подобной ситуации.

Характеризуя экологическое право как отрасль права, необходимо подчеркнуть его единство и взаимосвязь не только с земельным, горным, водным, лесным правом, но и с другими отраслями права.

Связь административного права с экологическим правом имеет место в сфере государственного управления природными ресурсами, привлечения к административной ответственности лиц, виновных в совершении административно-правовых нарушений экологического законодательства. Институты административного права: управление, контроль,

административное пресечение, административная ответственность — являются составными частями эколого-правового механизма охраны окружающей природной среды.

Гражданское право по отношению к экологическому выполняет охранительную и компенсационную функции. Поэтому для экологических правоотношений основополагающее значение имеет институт возмещения вреда. По мере совершенствования экологических правоотношений на базе рыночной экономики большую перспективу имеет гражданско-правовой договор как эффективная форма охраны и использования природных ресурсов.

Вместе с административным и гражданским правом охранительную функцию по отношению к экологическому праву выполняет уголовное право. Его нормы закрепляют составы экологических преступлений как видов общественно опасных деяний, причиняющих вред окружающей среде.

Экологические правоотношения возникают и развиваются по поводу владения, пользования, распоряжения и охраны природных ресурсов как основных средств производства во всех сферах хозяйственной жизни. В основе развития экологических правоотношений лежит требование эффективного использования и охраны природных ресурсов. В связи с этим возникает необходимость формирования нового экологического законодательства Республики Казахстан, как целостной системы на базе Закона «Об охране окружающей среды». При разработке нового экологического законодательства нужно обеспечить оптимальное сочетание административных и экономических мер охраны природы. Кроме того, немаловажную роль играет сближение (согласованное развитие) и гармонизация экологического законодательства Республики Казахстан с аналогичными законодательными актами стран СНГ на основе признанных мировым сообществом принципов охраны окружающей природной среды.

Следовательно, настоятельно назрела необходимость первоочередного разрешения проблем, направленных на:

1) обеспечение полной кодификации природоохранительного законодательства (действующие в настоящее время законодательные акты, регулирующие отношения по природопользованию, в полной мере не охватывают весь объем требований к обеспечению комплексности использования и охраны природных богатств в целом по стране; причем эти акты специализированы на регламентации отношений по использованию отдельных природных ресурсов, что мешает учету взаимозависимости и взаимообусловленности всех элементов природы);

2) совершенствование форм и методов деятельности органов государственного управления природными богатствами, повышение эффективности управленческой деятельности (обеспечение охраны окружающей среды должно стать основной частью управленческой деятельности государственных органов; однако действующая система органов управления природными ресурсами имеет серьезные недостатки и в полной мере не в состоянии выполнять соответствующие природоохранительные функции; необходимо определить место и роль этих органов в решении проблемы рационального использования и охраны природных богатств, четко разобраться в их полномочиях и функциях);

3) совершенствование ответственности за нарушение природоохранительного законодательства (ответственность является одним из важнейших средств обеспечения хозяйского отношения к природным ресурсам; однако до сих пор в юридической литературе слабо изучены причины экологических правонарушений, недостаточно систематизированы нормы уголовной, гражданской и других видов ответственности за нарушение экологического законодательства; не решен также вопрос о приведении в определенную систему всех норм об экологических посягательствах в уголовном законодательстве, между тем для правильной квалификации уголовных правонарушений это имеет важное значение).

Своевременное решение этих проблем — необходимое условие упорядочения взаимоотношения природы и общества.

Г орное право и гражданское право. В юридической литературе уже давно обращается внимание на наличие связи между горным и гражданским правом. Так, встречаются утверждения о том, что если земельные отношения по своему характеру однородны, то отношения по использованию недр включают в себя также хозяйственные отношения, связанные с деятельностью горно-добывающей промышленности; по своему характеру они больше сходны с гражданскими и хозяйственными отношениями и носят имущественно-организационный характер; они могут быть и являются

70

эквивалентными отношениями, имеющими товарно-денежный характер . С такой трактовкой природы горных отношений нельзя согласиться: в ней смешиваются отношения по использованию недр как объекта государственной собственности и отношения по использованию добытых полезных ископаемых как материальных ценностей (товара). Эти отношения ^[67] существенно отличаются друг от друга и регулируются соответственно горным и гражданским правом.

Следовательно, при отделении горных отношений от недр как объекта природы необходимо отличать ту их часть, которая выделилась в результате соединения с ней человеческого труда. Эта часть недр существует в виде сырья (продукции) и по сути своей природным объектом уже не является. Такая продукция (добытая нефть или руда) может быть продана и куплена и это уже обычные гражданско-правовые отношения, которые нельзя смешивать с горными правоотношениями. К горным правоотношениям относятся только такие, в которых недра выступают предметом материального мира, существующего независимо от человека. В то же время горные отношения являются имущественными отношениями, и признание этого имеет важное теоретическое и практическое значение. Отнесение недр к понятию государственного имущества и характеристика горных отношений как имущественных дают возможность использовать при анализе этих отношений ряд правовых категорий и понятий, которые входят в область гражданских правоотношений. Так, на основе правоспособности и правосубъектности можно более четко определить особенности правового статуса субъектов горных правоотношений (и, в первую очередь, недропользователей). Применяя понятия «абсолютные» и «относительные» права, легко можно определить особенности отношений собственности и пользования.

Наряду с этим следует учитывать, что удельный вес отношений, основанных на равноправии и взаимной неподчиненности сторон, в общей системе горных правоотношений все еще относительно невелик. Даже сами договорные отношения, возникающие в сфере пользования недрами, которые, казалось бы, должны быть сугубо равноправными, в связи с особенностями объекта природы, по поводу которого они возникают, вместе с тем настолько специфичны, что существенным образом отличаются от обычных гражданско-правовых отношений.

Однако возможность того, что горные отношения могут регулироваться нормами гражданского права еще не означает, что горное право поглощается гражданским правом. Как справедливо замечено, между различными общественными отношениями в ряде случаев объективно существует сходство; оно и обусловливает возможность использования институтов данной отрасли права регулирования неспецифических отношений⁷¹. Конечно, распространение норм горного права на нетипичную для него область отношений накладывает своеобразный отпечаток на структуру данной отрасли, но не отрицает его самостоятельность как отрасли права. Жизнь горному праву дают горные отношения как особая область общественных отношений, а их особенности становятся еще более заметными на фоне нетипичных для горного права отношений. Причем после вхождения в предмет горного права юридическая природа гражданских правоотношений не меняется. Например, от того, что в настоящее время отношения по передаче права недропользования в залог, в некоторой степени регулируются законодательством о недрах и недропользовании, данные отношения не превращаются в горные, а остаются гражданскими правоотношениями. Горные и гражданские правоотношения, взаимодействуя, существуют самостоятельно и полностью сохраняют черты, присущие юридической природе каждого из них. В этом и проявляется взаимосвязь и взаимодействие горного и гражданского права.

Горное право и административное право. В теории права при рассмотрении вопросов взаимодействия различных отраслей права предпринимаются попытки их классификации с точки зрения общего и особенного в отраслях права. Полагая, что начало, корень отдельных правовых семей составляют профилирующие отрасли, к отраслям, тяготеющим к типовому методу административно-правового

72

регулирования, были отнесены земельное, горное, водное и лесное право . Вряд ли можно согласиться с таким подходом, хотя в значительной степени он объясняется тем, что горное право и родственные ему отрасли - водное и лесное право рассматриваются как комплексные отрасли права, находящиеся на стадии формирования, а земельное право как «молодая» отрасль права. Не вдаваясь в подробности теории «комплексных отраслей права», отметим, что мы исходим из признания самостоятельности таких отраслей права, как горное, земельное, водное и лесное.

Другое дело, что, несомненно, есть общее в предмете и методе правового регулирования всех природоресурсных отраслей права, также как есть общее и в предмете и методе регулирования вышеуказанных отраслей права и административного права. Это и порождает вопрос, в какой мере отношения по управлению недрами составляют предмет регулирования горного права, а в какой — предмет регулирования административного права, так как по общепринятому мнению, административными являются такие отношения, в которых хотя бы одна сторона является государственным исполнительным органом, обладающим в отношении другой стороны определенными полномочиями и применяющим эти властные полномочия в данном конкретном правоотношении. Не случайно не утихают споры относительно предмета горного и родственных ему отраслей права. Некоторые административисты полагают, что отношения в области распоряжения и управления такими природными ресурсами как земля, леса, воды и т.д. являются административными и, следовательно, они - предмет административного права, а отношения, связанные с использованием этих природных объектов, являются соответственно земельными, лесными и т.д. и относятся к земельному, лесному праву. Напротив, иногда представители земельного, водного, лесного права относят к предмету регулирования этих отраслей всю совокупность отношений, связанных с распоряжением и управлением природными

73

объектами . Нетрудно заметить некоторую односторонность данных высказываний. Горные правоотношения независимо от того, в какой сфере они возникают, направлены на обеспечение рационального и комплексного использования месторождений полезных ископаемых. Этим объясняются их отличия от административных правоотношений, которые имеют своим непосредственным объектом не материальные ценности, а деятельность государственных органов по управлению ими. То обстоятельство, что органы государственного управления, осуществляющие правомочие распоряжения недрами, вправе давать властные предписания, обязательные для исполнения недропользователями, также не может служить основанием для отрицания самостоятельности горных правоотношений. Деятельность органов управления в данном случае включает наряду с организацией и сам процесс использования недр, поэтому объектом возникающих в этой области отношений выступают недра земли.

Следовательно, если подходить к рассматриваемой проблеме с позиции учета связи отношений по управлению с отношениями по использованию недр, то предмет административного и горного права можно было определить следующим образом: административное право изучает вопросы определения структуры и компетенции органов государственного управления недрами; отношения по управлению недрами, которые тесно связаны с организацией непосредственного использования недр, составляют предмет изучения горного права; отношения, возникающие в связи с деятельностью органов управления недрами по контролю и надзору за эксплуатацией недр, являются смежными отношениями и одновременно относятся к ад -

министративному и горному праву. Таковы соотношение и взаимосвязь горного и административного права.

Г орное право наиболее тесно связано с родственными ему отраслями — земельным, водным, лесным и экологическим правом, при этом существуют общие стыковые начала с такими профилирующими отраслями права, как гражданское и административное право, что не исключает наличия общих моментов между горным правом и другими отраслями права (например, конституционное, трудовое, уголовное и т.д.).