2.1. Порядок формирования Сената

Существуют три процедуры формирования Сената Парламента РК. Таково официальное наименование «верхней» палаты казахстанского Парламента. Но далее мы будем употреблять термин «Сенат».

Первая (стандартная) процедура представляет собой очередные выборы депутатов Сената.

Основаниями для назначения очередных выборов депутатов Сената согласно ст.69 Конституционного закона РК «О выборах в Республике Казахстан» от 28 сентября 1995 г. является окончание конституционного срока полномочий депутатов Сената (неофициально – сенаторов). В этом случае выборы сенаторов назначаются Президентом Республики не менее чем за четыре месяца до окончания конституционного срока полномочий депутатов Сената и проводятся не менее чем за два месяца до окончания конституционного срока их полномочий.

Сенат образуют депутаты, представляющие в порядке, установленном Конституционным законом, по два человека от каждой области, города республиканского значения и столицы РК. Пятнадцать депутатов Сената назначаются Президентом Республики с учетом необходимости обеспечения представительства в Сенате национально-культурных и иных значимых интересов общества. Как видим, формирование Сената основано на принципе сочетания выборности и назначаемости.

Тридцать два депутата выбираются по территориальному принципу. Так как в настоящее время территория РК состоит из 14 областей, двух городов республиканского значения (город Алматы) и столицы РК – города Астаны, то их территориальные интересы представляют два депутата.

59

Выделение городов Астаны и Алматы наравне с областями обусловлено их особым статусом и количеством населения. Как отмечает Е.Б. Айтказинов, «города республиканского значения республики ввиду того, что имеют особый статус (особое государственное значение) и численность населения, как правило, более одного миллиона человек, приравниваются по своему статусу к областям»110.

Согласно ст.70 Конституционного закона РК о выборах, к кандидатам в депутаты Сената предъявляются определенные требования, которые, по нашему мнению, можно подразделить на общие и специальные.

Общие требования указаны в п.3 ст.33 и п.4 ст.51 Конституции РК: состояние в гражданстве РК, постоянное проживание на ее территории последние десять лет, дееспособность, отсутствие факта нахождения в местах лишения свободы по приговору суда. Первые два требования оспариваются в практике зарубежных государств. В Нидерландах в 1982 году, Венесуэле в 1983 году, Ирландии в 1984 году, Испании в 1985 году, Исландии в 1986 году и Венгрии в 1990 году, были приняты нормативные правовые акты, согласно которым к выборам допускались иммигранты-резиденты. Что касается требования о постоянном проживании на территории РК последние десять лет, то оно критиковались наблюдателями Миссии по наблюдению за выборами БДИПЧ/ОБСЕ (МНВ). Они отметили, что существующее требование для баллотировки в Парламент касательно проживания на территории Казахстана в течение последних десяти лет; требования касательно проживания не соответствуют международному обязательству

110 Айтказинов Е.Б. Конституционно-правовые основы системы региональных представительных и исполнительных органов власти Республики Казахстан: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. – М., 2010. С.14. 111 Закон РК «О статусе столицы Республики Казахстан» от 20 мая 1998 г. // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 1998 г. № 7-8. 112 Закон РК «Об особом статусе города Алматы» от 1 июля 1998 г. // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 1998 г. № 14.

60

Казахстана. Так, пункт 15 Общей рекомендации 25 Комитета по правам человека ООН утверждает, в частности, что «любое ограничение права баллотироваться на выборах …должно иметь под собой объективные и разумные основания.

Специальные требования обусловили появление в Парламенте РК профессиональных и более опытных парламентариев, так как к кандидатам в Сенат Парламента предъявляются более высокие требования нежели к кандидатам в Мажилис – достижение возраста тридцати лет, наличие высшего образования и стажа работы не менее пяти лет, постоянное проживание на территории соответствующей области, города республиканского значения либо столицы Республики не менее трех лет (для кандидатов в Мажилис основное требование – достижение возраста двадцати пяти лет). Требования к возрасту, образованию, стажу работы обусловливают более зрелый состав депутатов, которые более требовательно и вдумчиво будут относиться к решениям, принимаемым более молодым составом Мажилиса. Такой отбор позволяет Сенату сдерживать Мажилис от непродуманных решений и действий. Так, например, Сенатом Парламента РК был отклонен законопроект «О ратификации соглашения в форме обмена нотами между Республикой Казахстан и Организацией Североатлантического Договора об участии в деятельности Международных

113 См.: Заявление о предварительных результатах и выводах Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ (БДИПЧ/ОБСЕ), Парламентской Ассамблеи ОБСЕ (ПА ОБСЕ) и Парламентской Ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ) по внеочередным парламентским выборам 15 января 2012 г. С.5.

61

сил содействия безопасности в Афганистане», согласно которому Казахстан должен направить в данную страну своих миротворцев в рамках сотрудничества с НАТО114.

По поводу постоянного проживания на территории соответствующей области, города республиканского значения либо столицы Республики не менее трех лет в именно практике Казахстана возникали вопросы, что было связано с особенностями перевода Конституции РК на государственный казахский язык, изменения административно-территориального устройства Казахстана. Так, возникали проблемы по поводу правильного перевода «тұрақты тұрған» на государственном языке и «постоянно проживающий» на русском языке. Существовали проблемы с изменением границ и количества административно-территориальных единиц Казахстан. По этим проблемам было дано разъяснение в постановлении Конституционного Совета от 18 марта 1999 г. № 5/2 «Об официальном толковании пункта 4 статьи 51 Конституции Республики Казахстан в части нормы «постоянно проживающий на территории соответствующей области, города республиканского значения либо столицы республики не менее трех лет»: «Пункт 4 статьи 51 Конституции РК следует понимать так: депутаты Сената, избранные на четыре г., имеют право повторно баллотироваться в Сенат, если они не изменили своего постоянного места проживания; в трехлетний срок постоянного проживания на территории соответствующей области, города республиканского значения либо столицы Республики засчитывается и время проживания на территории, которая была присоединена к другой административно-территориальной единице; конституционное требование к кандидату в депутаты Сената «тұрақты тұрған» на государственном языке и «постоянно проживающий» на русском языке следует понимать как

114 Якушева Ю. Выборы в Сенат РК - интрига исключена (http://www.alternativakz.com).

62

постоянное проживание на соответствующей территории Республики на момент его регистрации кандидатом в депутаты»115.

Процесс формирования Сената Парламента РК состоит из нескольких стадий.

Первая стадия – выдвижение кандидатов в депутаты Сената. Она начинается со дня, следующего за днем назначения выборов, и заканчивается за месяц до дня проведения выборов.

Выдвижение кандидатов в депутаты Сената производится двумя путями: 1) путем предложения кандидатур в депутаты Сената на сессиях областного (городов республиканского значения и столицы), городского, районных маслихатов116; 2) в порядке самовыдвижения.

В первом случае политические партии, иные общественные объединения через своих представителей в маслихатах предлагают кандидатуры. При этом от нескольких маслихатов может быть выдвинут один кандидат.

Кандидат в депутаты Сената должен быть поддержан не менее чем десятью процентами голосов от общего числа выборщиков, представляющих все маслихаты области, маслихат города республиканского значения или столицы Республики, но не более чем двадцатью пятью процентами голосов выборщиков от одного маслихата.

Поддержка выборщиков удостоверяется сбором их подписей. При этом каждый из выборщиков вправе поставить свою подпись в поддержку только одного кандидата в депутаты Сената. Подпись после регистрации кандидата в депутаты Сената отзывается только на основании решения суда.

115 Постановление Конституционного Совета от 18 марта 1999 г. № 5/2 «Об официальном толковании пункта 4 статьи 51 Конституции Республики Казахстан в части нормы «постоянно проживающий на территории соответствующей области, города республиканского значения либо столицы республики не менее трех лет» // Сборник нормативных постановлений Конституционного Совета РК. Астана, 2003.

116 Маслихаты (в переводе с казахского – собрание, совещание) – местные представительные органы.

63

Как видим, выборы сенаторов происходят по косвенной системе, что приводит к некоторой оторванности сенаторов от нужд населения, они практически не связаны ответственностью перед гражданами страны как избирателями и в какой-то степени зависят от мнения депутатов соответствующего маслихата.

Вторая стадия – регистрация кандидатов в депутаты Сената, которая осуществляется соответственно областными, городскими (города республиканского значения и столицы Республики) избирательными комиссиями.

Регистрация кандидатов в депутаты Сената начинается после получения всех необходимых документов и заканчивается за двадцать дней до дня выборов, если иное не установлено при назначении выборов.

О регистрации кандидатов в депутаты Сената соответствующая территориальная избирательная комиссия составляет протокол, который в трехдневный срок представляется в Центральную избирательную комиссию.

Третья стадия – непосредственно выборы депутатов Сената, которые проводятся на совместном заседании выборщиков.

Четвертой стадией является установление и опубликование итогов выборов депутатов Сената. Центральной избирательной комиссией не позднее чем в семидневный срок со дня проведения выборов устанавливаются итоги выборов депутатов Сената в целом по РК.

Избранным на выборах депутата Сената считается кандидат:

1) набравший более пятидесяти процентов голосов выборщиков, принявших участие в голосовании;

2) набравший при повторном голосовании большее число голосов выборщиков по сравнению с другим кандидатом.

Пятая стадия – регистрация депутатов Сената. Центральная избирательная комиссия на основании протоколов соответственно областных, городских (города республиканского значения и столицы

64

Республики) избирательных комиссий регистрирует избранных депутатов Сената.

Существуют и дополнительные стадии: повторное голосование при выборах депутатов Сената и повторные выборы депутатов Сената.

Вторая процедура формирования Сената Парламента РК – внеочередные выборы депутатов Сената. Основаниями для них являются:

а) досрочное прекращение полномочий Парламента;

б) образование соответствующих административно-территориальных единиц, не имеющих представительства в Сенате.

Выборы депутатов в данном случае назначаются Президентом Республики одновременно с принятием им решения о досрочном прекращении полномочий Парламента и проводятся в течение двух месяцев со дня досрочного прекращения полномочий Парламента.

Третья процедура – выборы депутатов вместо выбывших. Такие выборы проводятся в соответствии с правилами, установленными для очередных выборов депутатов Сената, то есть не позднее двух месяцев с момента досрочного прекращения, лишения мандата депутата либо его кончины.

В отношении определения сроков внеочередных выборов депутатов в казахстанском законодательстве имеется расхождение между статьями Конституции РК и Конституционным законом РК «О выборах в Республике Казахстан». Так, в п.3 ст.51 Конституции указано, что внеочередные выборы депутатов Парламента или Мажилиса Парламента проводятся в течение двух месяцев со дня досрочного прекращения полномочий соответственно Парламента или Мажилиса Парламента. А в п.1 ст.83 Конституционного закона РК «О выборах в Республике Казахстан» зафиксировано, что внеочередные выборы депутатов Сената и выборы депутатов вместо выбывших проводятся в соответствии с правилами, установленными настоящим Конституционным законом для очередных выборов депутатов

65

Сената. При этом сроки проведения избирательных мероприятий определяются Центральной избирательной комиссией. По нашему мнению, в п.1 ст.51 Конституционного закона РК «О выборах в Республике Казахстан» следует внести дополнение и более точно указать, что «При этом сроки проведения избирательных мероприятий определяются Центральной избирательной комиссией, но не позднее двух месяцев со дня досрочного прекращения полномочий Парламента».

Сроки выборов депутатов Сената не могут совпадать по срокам с выборами депутатов Мажилиса Парламента. Половина избираемых депутатов Сената переизбирается каждые три года.

Формирование Сената путем использования принципа территориального, национально-культурного и иного представительства обеспечивает представление интересов регионов, национальных и культурных образований.

Непривязанность депутатов в Сенат к партиям (в принципе, в Сенат можно попасть путем самовыдвижения своей кандидатуры независимо от интересов каких-либо партий), также имеет важное значение. На это обращают внимание некоторые политические аналитики. Так, директор Центра актуальных исследований «Альтернатива» Андрей Чеботарев отмечает, что «на республиканском уровне Сенат является сегодня единственным представительным органом, куда могут попасть лица, имеющие свою собственную гражданскую позицию и не желающие при этом связывать себя с действующими партиями»117.

В то же время, механизм отбора сенаторов не идеален. Так, выборы в Сенат по косвенной системе приводят к некоторой оторванности сенаторов от нужд населения, они практически не связаны ответственностью перед гражданами страны как избирателями. А назначение 15 сенаторов Президентом РК приводит к их зависимости от главы государства.

117 Там же.

66

А. Чеботарев пишет, что «существующий порядок формирования депутатского корпуса Сената обуславливает его максимальную аффилированность с исполнительной властью и в первую очередь с главой государства. Все это придает деятельности верхней палаты парламента консервативный и исключающий какую-либо политическую конкуренцию характер. И присутствие среди действующих сенаторов лидера Партии патриотов Казахстана Гани Касымова нисколько этот статус-кво не меняет»118.

Более того, наблюдается зависимость Сената Парламента РК от главы государства в целом, так как помимо двух рычагов воздействия, обусловленных несовершенной системой выборов Президент Республики Казахстан обладает и третьим: он назначает акимов119, а последние имеют сильное влияние на депутатов маслихатов120.

Как видим, механизм выборов депутатов в Сенат Парламента РК является несовершенным и для его оптимизации более целесообразным является проведение выборов путем применения прямого избирательного права, т.е. прямым голосованием жителей соответствующих областей республики. Кроме того, необходимо отменить практику назначения сенаторов Президентом РК по следующим причинам: а) назначение почти трети сенаторов дает определенные преимущества Президенту РК в проведении своей политики, лоббировании своих интересов; б) процедура назначения сенаторов Президентом РК нарушает п. 7.2 Копенгагенского документа ОБСЕ, согласно которому «все мандаты, по крайней мере в одной палате национального законодательного органа, должны быть объектом свободной состязательности кандидатов в ходе всенародных выборов»121.

118 Там же.

119 Аким – глава местного исполнительного органа власти в Казахстане.

120 Маслихат – местный представительный орган в Казахстане.

121 Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ / http://pravo.msrs.ru/int3.aspx

67