Цессия, сецессия и уступка территории

Передача суверенитета над определенной территорией одним государством другому по соглашению между ними (цессия) означает передачу не территориального верховенства (по существу, непередаваемого), а именно территориального суверенитета.

В международном праве приобретение территории исторически не обусловлено обязательным согласием ее жителей (плебисцитом). И хотя новейшее время дает примеры плебисцитов (к наиболее известным можно отнести, например, те, которые проводились в 1860 г. при уступке Италией Ниццы и Савойи в пользу Франции, в 1863 г. при присоединении Ионических островов к Греции, в 1935 г. при возвращении Саарской области в состав Германии), плебисцит все же не является условием правовой действительности приобретения территории^[634]. Такой подход основывается на непреложном принципе, что воля одной части населения не может быть выше государственной воли, воли народа в целом.

Если в связи с реализацией проживающей компактно нацией права на самоопределение на национально-этнической почве происходит сецессия, то этот процесс признается лишь в порядке договора между всеми заинтересованными сторонами^[635]. К сецессии в одностороннем порядке международное и национальное конституционное право практически любого из современных государств относится резко отрицательно ^[636].

Условия присоединения территории всегда подлежат закреплению в договоре. Швеция, передавая в 1721 г. Прибалтику (Остзейский край) России, оговорила определенные льготы и права проживавшему там населению. Финляндия вошла в состав России в 1809 г. тоже с признанием ряда гарантий. Сербия, Черногория и Румыния, присоединяя в 1878 г. части территории Оттоманской империи, обязались соблюдать религиозную свободу всех проживающих на них жителей, а Сербия и Черногория, кроме того, приняли на себя часть оттоманского долга. Лишь авторы разрушения СССР не вспомнили о своих согражданах и их правах, не позаботились о прояснении многих других вопросов правопреемства.

Современным международным правом определены следующие случаи, выступающие в качестве оснований для легального изменения территории государства, которые связываются с законными способами изменения состава территории.

1) В случае осуществления народами и нациями права на самоопределение. В данном случае возможно не только выделение, но и разделение и воссоединение государств (народов), что приводит к ликвидации старых межгосударственных границ и установлению новых.

2) Обмен территориями по соглашению сторон. Как правило, речь идет о небольших участках для более удобного расположения границы на местности. Подобные соглашения оформляются международными договорами и требуют последующей ратификации.

Обмен различными участками территории - частый случай в межгосударственных отношениях. Примером такого обмена может быть договор между Советским Союзом и Польшей от 15 февраля 1951 г., по которому СССР и ПНР обменялись «равноценными по размеру» пограничными участками. Ныне трудно установить субъективную заинтересованность в передаче Польше значительной части Беловежской Пущи со стороны тех или иных близких И. В. Сталину лиц, а формальным основанием было указано тяготение обмениваемых участков к соответствующим районам СССР и ПНР. Любое заявление о возможном вступлении Польши в НАТО тогда объявили бы бредом сумасшедшего.

В качестве менее болезненного для СССР примера можно привести соглашение между СССР и Ираном от 2 декабря 1954 г. об обмене территориями. Наиболее часто обмен участками территории производится при демаркации границ. Примеры соответствующих решений: Протокол совместной советско-норвежской комиссии по демаркации границы 1967 г., Протокол между Правительствами СССР и Турции о редемаркации советско-турецкой границы 1967 г. В последнем случае новая граница проводилась на участках пограничных рек в местах, где произошли изменения их русла. В основу проведения обмена был положен принцип «исключения территориальных потерь сторонами». В 1968 г. Франция и Люксембург обменялись участками своей территории с целью уточнения границы.

Пример территориального размена может дать и разрешение проблемы пограничного урегулирования между Эстонией и Российской Федерацией. Эстонская сторона, ставя вопрос о нескольких деревнях народности сету на российской стороне границы как о неотъемлемой части эстонской духовности и государственности, предлагая референдум на территории их компактного проживания с вопросом о государственной принадлежности этой территории, должна принять и встречное предложение об аналогичном референдуме русского и русскоязычного населения северо-востока Эстонии (Нарва, Кохтла-Ярве, Силламяэ). Подобный обмен территориальными участками способствовал бы нормализации ситуации на государственной границе двух государств и формированию общей атмосферы добрососедства.

Передача небольшого участка территории может иметь и иной характер эквивалентности. В 1967 г. Франция и Италия договорились об изменении пограничной линии между ними в районе Клавьер в Альпах. Франция возвратила Италии один из тех участков территории, которые она получила по мирному договору с Италией в 1947 г. Италия, со своей стороны, предоставила Франции право использовать воды протекающей по ее территории реки Ройя. В подобных случаях должны соблюдаться как общенациональные интересы, так и интересы населения передаваемых участков, если таковые имеются.

Договорные обязательства, как отмечает Г. Гроций, бывают или временные, или постоянные. К первым, по его мнению, относится уступка территории (обязательство прекращается в связи с его исполнением), ко вторым - например, отказ в праве прохода через территорию или в доставлении снабжения войску, с которым воюет другая сторона. Это обязательство бессрочного характера^[637].

Важным видом уступки территории является территориальное изменение в результате лишения агрессора части его территории, если эта территория систематически использовалась в качестве удобного плацдарма для нападения на прилегающие государства. Подобные изменения предстают как форма ответственности государства за тягчайшее международное преступление - агрессию, как мера, направленная против ее повторения.

Можно выделить вслед за Б. М. Клименко аккрецию как приращение территории, т. е. присоединение вновь образовавшейся по естественным или искусственным причинам сухопутной территории, и адъюдикацию как присуждение территории по решению арбитража или Международного суда^[638].

Примером последней может служить решение стран антигитлеровской коалиции, когда на основании Потсдамской декларации 1945 г. была ликвидирована бывшая германская территория - Восточная Пруссия, ее северная часть передана СССР, южная - Польше. Ответственность государства-агрессора по современному международному праву включает, как отмечает Г.

Цессия предполагает соглашение заинтересованных государств об обоюдных или односторонних территориальных уступках. При этом важно, чтобы решение принималось полномочными органами, ибо еще Г. Гроций отмечал, что «уступка населения, верховной власти, земельной территории, захваченной во время войны, никоим образом не входит в полномочия полководцев»^[640]. Именно решением своих полномочных органов в 1951 г. Индия передала Бутану небольшую узкую полосу своей территории.

Именно в этом контексте С. А. Котляревский справедливо писал о документах, которые в конституционных государствах обычно требуют специального согласия народного представительства, - о договорах, связанных с территориальными изменениями. «В большинстве писаных конституций оговаривается, - отмечал он, - что границы государственной территории могут быть изменяемы только в силу закона; в английском праве этот пункт спорный. В 1854 г., кажется, впервые вопрос подвергся подробному разбору в парламенте по поводу королевской прокламации с отказом от суверенитета над территорией по реке Оранжевой. По поводу уступки в 1863 г. Ионических островов Греции министерство высказывалось в смысле признания здесь свободной прерогативы короля; лорд Пальмерстон и Пальмерс доказывали, что она не распространяется на территории, поставленные под покровительство английских законов»^[641].

Весьма интересными были прения в парламенте Великобритании по поводу договора 1890 г. с Германией об уступке в пользу последней закрывающего устье Эльбы острова Гельголанд.

В самом договоре было поставлено условием согласие парламента, и правительство Англии отстаивало необходимость в данном случае такого согласия. При втором чтении билля, узаконивающего договор с Германией, Гладстон и Гаркур высказали серьезные сомнения в конституционности примененной процедуры: по их словам, вообще уступка территории относится к королевской прерогативе, осуществляемой, разумеется, политически ответственным министерством.

По существу, в основе аргументации Гладстона и Гаркура лежала мысль, что таким способом правительство может перелагать свою ответственность за столь важные по последствиям действия на парламент, что нежелательно: косвенный контроль последнего ценнее прямого.

Предложение, сделанное в палате общин в 1886 г. Ричардом о том, чтобы все объявления войны, все обязательства и все территориальные присоединения и уступки требовали согласия парламента - было отклонено по настоянию Гладстона, который справедливо указывал на полное изменение в этом случае действующей системы; при этом же в предлагаемой резолюции смешивалось несколько разнородных вещей, которые можно было обсуждать лишь в отдельности.

Следует отметить, что подобные колебания в отношениях законодательной и исполнительной властей нашли свое отражение и в судебных процессах.

Например, одно решение бомбейского суда, как отметил Энсон, вынесенное в 1876 г., мотивировалось тем, что корона не имела права уступать данной территории во время мира без согласия парламента. Judicial Committee кассировал решение, так как рассматриваемый случай не подходил под понятие уступки территории; самая же доктрина об отсутствии такого права у короны являлась в глазах лордов крайне спорной. Напротив того, твердо установленным считался принцип, согласно которому корона без парламента свободна делать всякие территориальные приобретения. С. А. Котляревский при этом обоснованно замечает, что весь контроверс приобрел бы большее значение, если бы самой Англии, в силу несчастной войны или других обстоятельств, пришлось бы делать крупные территориальные уступки^[642].

Примером уступки территории может быть судьба области Петсамо (Печенга). Советская Россия добровольно уступила территорию Петсамо Финляндии по мирному договору от 14 октября 1920 г. Договор СССР с Финляндией от 12 марта 1940 г. это вновь подтвердил. В соответствии с Соглашением о перемирии от 19 сентября 1944 г. Финляндия возвратила территорию Петсамо Советскому Союзу, что было подтверждено мирным договором между ними от 10 февраля 1947 г. (ст. 2 Договора).

В качестве яркого примера сецессии могут быть приведены выход в 1830 г. Бельгии (территория 30 тыс. кв. км) из состава Нидерландов (осталась территория 41,5 тыс. кв. км), отделение в 1857 г. от Пруссии и вхождение в состав Швейцарского Союза Невшателя; выход в 1971 г. Бангладеш (Восточного Пакистана) из состава Пакистана. Территория нового государства, отделенного от Западного Пакистана территорией Индии, составила 144 тыс. кв. км. Выход сопровождался вооруженным конфликтом. В результате референдума, проведенного под международным контролем 30 августа 1999 г., отделился от Индонезии Восточный Тимор. Его территория перешла под управление ООН для последующего провозглашения независимости.

В 1974 г. в результате попытки государственного переворота, спровоцированного Грецией, на остров Кипр высадились турецкие войска. Они заняли 40 % территории государства и способствовали провозглашению в 1983 г. зоны оккупации Турецкой Республикой Северного Кипра. Новое государство признала только Турция. В результате разделения территории острова фактически на два государства обсуждается вопрос о создании на Кипре федерации или конфедерации.

В 1993 г. бесконфликтно Чехословакия разделилась на независимые Словакию и Чехию.

В 1997 г. жители островов Анжуан (Ндзуани) и Мохели (Мвали) заявили об отделении от Коморских Островов и провозглашении независимости. В ответ правительство республики попыталось силой восстановить свой контроль над островами, но не имело успеха. После этого только посредничество ОАЕ позволило искать пути мирного решения.

Всякая уступка территории есть исключительно перенесение власти: власть одного государства устраняется, власть другого приходит ей на замену. Изменяются территории государств, но от этого не зависят характеры и режимы государств.

Международное право не определяет судьбы действующего на уступленной территории права (исключая случаи, когда цессионарием даны по этому поводу какие-либо обещания цеденту, как это было сделано, например, Китаем Великобритании в отношении Гонконга). Поскольку территория перешла в состав определенного государства, право этого государства и будет полностью распространено на всю уступленную территорию. «Юридическое положение ее по отношению к этому государству, - писал Г. Еллинек, - может быть квалифицируемо только соответственно собственному праву последнего, которое формально юридически не может быть связано какой-либо высшей волей, чем воля государства»^[643]. Таким образом, речь идет о государственно-правовой ситуации, которая может получать лишь дополнительный международно-правовой аспект в случаях, когда затрагивает права третьих государств.

Цессия бесспорной территории не требует признания и может быть источником законного права на вновь приобретенную территорию.

17.3.