4. Особенности федеративного устройства Российской Федерации

213

4. Особенности федеративного устройства Российской Федерации

малой мере способствует усилению гарантий гражданской свободы. Таким образом, вопрос о необходимости формирования подлинного федерализма в России равнозначен вопросу о необходимости построения демократического правового государства. Однако утверждение на практике такой модели имеет немало трудностей, одна из которых — влияние опыта советской федерации.

Возникновение и уроки советского федерализма. Россия впервые была провозглашена федеративным государством в самом начале 1918 г. И сделали это не большевики, как общепринято считать, а Учредительное собрание России, где большевики были в явном меньшинстве. Оно приняло следующую резолюцию: «Именем народов, государство российское составляющих, Всероссийское Учредительное собрание постановляет: государство российское провозглашается Российской Демократической Федеративной республикой, объединяющей в неразрывном союзе народы и области в установленных Федеральной конституцией пределах, суверенные»'. Альтернативы федерации не существовало, поскольку имелась в виду демократизация страны.

Советский федерализм возник и развивался не как модель демократизации страны, но исключительно как способ решения национального вопроса, а по существу для того, чтобы создать, как отмечалось в резолюции ПІ Всероссийского съезда советом, «полный и прочный союз трудящихся классов всех наций России»2.

Субъектами Союза Советских Социалистических Республик в 1922 г.

Миф о решении национального вопроса в Советском Союзе был развеян очень быстро еще во время горбачевской перестройки. Во всей своей сложности он достался в наследство новой России.

' Учредительное собрание России. 1918 г. Стенограмма и другие документы. М., 1991. С. 160.

2 СУ РСФСР. 1918. № 15. Ст. 215.

214

Глава X. Государственнотерриториальное устройство

Именно поэтому национальный аспект стал важнейшим катализа j тором построения в России современной федерации. Все автоном і ные республики, ставшие полноправными участниками разработки | нового Союзного договора в 1990—1991 гг., в этот период как и союзные республики провозгласили свой суверенитет. Позднее авто 1 номные области (за исключением одной) преобразовались в респуб1 лики и также приняли декларации о государственном суверенитете. | После распада Советского Союза в декабре 1991 г. встал вопрос об j их роли и судьбе в новой России. I

В этот период преобладающей была центробежная тенденция в | развитии российской государственности. Она базировалась на росте | национального самосознания народов как всего бывшего Советско J го Союза, так и России, в частности. Эта тенденция стала серьезной j угрозой целостности России, поскольку националистические и даже j национальнодемократические организации активно выдвигали и j поддерживали лозунг о праве наций на самоопределение, за кото1 рым, как показали позднее события в Татарстане, и особенно в Чеч | не, стояло стремление к национальной независимости, і

Процесс распада Советского Союза мог коснуться и России.

достаточно своевременное реформирование федеративных отноше | ний сдержало еще более негативные последствия. '

Однако было бы ошибкой отрицать и отбрасывать советский опыт федерализации. Сама постановка вопроса о федерализации России і еще в 1918 г., а затем создание СССР создало основу, на которой с j большим опозданием — только через 70 лет — стала строиться подлинная федерация. Если бы это произошло раньше, может быть и не j состоялось бы кровавых событий в Чечне, j

Опыт советского федерализма важен и в том смысле, что он учит, j как нельзя строить федеративных отношений и как важно соблюдать j конституционные установления о разграничении полномочий феде1 рации и ее субъектов. |

Роль Федеративного договора в становлении современного российj ского федерализма. Приобретя в 1990 г. статус суверенного государ j ства, Россия получила стартовые условия и уникальный шанс дляд формирования принципиально иной концепции федеративных отноvj шений. И в этом направлении был сделан крупный шаг: 31 марта 1992 г, J подавляющим большинством регионов России (за исключением Та1 тарстана и Чечни) был подписан Федеративный договор. Этот доку^ мент сыграл исключительную роль в достижении стабильности, Bj прорыве от унитарного к федеративному государству, j

Документ, именуемый Федеративным договором, включает три| близких по содержанию договора о разграничении предметов ведеj ния и полномочий между федеральными органами государственной!

215

4. Особенности федеративного устройства Российской Федерации

власти и органами власти субъектов Федерации трех типов: республик в составе Российской Федерации; краев, областей, городов Москвы и СанктПетербурга; автономной области и автономньїх округов. Ключевые статьи этих договоров определяют предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Но Федеративный договор бьш документом компромиссным между центром и регионами, между различными политическими силами на федеральном уровне. В связи с этим он содержит немало двусмысленностей и недоговоренностей.

И все же с подписанием Федеративного договора в России возникает и развивается по существу новая форма государственного устройства. Россия фактически, а не только на бумаге, становится федеративным государством, и это обстоятельство радикально повлияло на разделение властных полномочий как по горизонтали, так и по вертикали.

Конституционноправовые основы российского федерализма. Концепция российского федерализма определена прежде всего Конституцией Российской Федерации 1993 г. Принципиальное значение имеет ст. 5 Конституции, являющаяся составной частью «основ конституционного строя». В этой статье закрепляются принципы федеративного устройства страны: ее государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов, равноправие субъектов Российской Федерации, а также принцип равноправия и самоопределения народов Российской Федерации. Эти принципы, поскольку они закреплены в главе «Основы конституционного строя»,

8—343

216

Глава X.

могут быть изменены не иначе, как путем принятия новой российской Конституции.

Федеративные отношения регулируются ст. 65—79 Конституции РФ, которые составляют главу «Федеративное устройство». Сферу федеративных отношений регулируют и другие статьи Конституции, которые предусматривают порядок разрешения споров между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, между государственными органами самих субъектов Федерации и др.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Конституции, она имеет прямое действие или, другими словами, является непосредственно действующим правом. И в этом смысле Конституция — органическая составная часть правовой системы и реализуется самостоятельно без какихлибо дополнительных предписаний. Однако многие положения Конституции, в том числе и нормы, регламентирующие федеративные отношения, нуждаются в конкретизации. Конституцией предусматривается принятие ряда конституционных федеральных законов и федеральных законов: о порядке образования и принятия в состав Российской Федерации новых субъектов Федерации, о порядке изменения статуса субъекта Федерации, об общих принципах организации представительных и исполнительных органов субъектов Федерации и др.

Определенное значение в регулировании федеративных отношений имеет Федеративный договор. Но его положения действуют не параллельно с нормами Конституции, не дополняют Конституцию, а имеют силу постольку, поскольку не противоречат Конституции.

В регулировании федеративных отношений особое место занимают конституции республик в составе Российской Федерации и уставы краев, областей, городов федерального значения и автономных образований. Каждый из этих актов устанавливает систему органов государственной власти соответствующего субъекта Федерации, их взаимоотношения между собой, а также — некоторые особенности отношений субъекта Федерации и Федерации. Но такие особенности определяются, главным образом, двухсторонними договорами между Федерацией и отдельными субъектами Федерации.

Статус Федерации.

4. Особенности федеративного устройства Российской Федерации 217

Конституция Российской Федерации, подтверждая ее суверенитет, устанавливает, что он распространяется на территорию всей страны (ч. 1 ст. 4). Это положение дополняется нормами ст. 67 Конституции о том, что территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне.

Федерация обладает высшей властью в отношении всей своей территории. Она имеет Конституцию и федеральные законы, которые обладают верховенством на всей территории страны. Конституция не допускает на территории Российской Федерации установления таможенных границ, пошлин, сборов и какихлибо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Ограничения перемещения товаров и услуг могут быть установлены только федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории, устанавливает режим и защиту государственной границы.

Российская Федерация имеет единое гражданство. Она определяет основания приобретения и прекращения гражданства, порядок решения спорных вопросов в этой сфере.

Каждая республика в составе Российской Федерации имеет свое гражданство. Гражданин республики является вместе с тем гражданином Федерации. Гражданство республики не оказывает влияния на правовое положение гражданина Российской Федерации, так как каждый гражданин Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ. Гражданство республик не порождает института двойного гражданства.

Российская Федерация имеет общие для всей Федерации федеральные органы государственной власти. Она имеет главу государства — Президента, Федеральное Собрание — парламент. Правительство, Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, Прокуратуру Российской Федерации. Вся судебная система является федеральной.

В структуре федеральных органов государственной власти отражена федеральная природа страны. Так, в одну из палат Федерального Собрания — Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

218

Глава X. Государственнотерриториальное устройство

Федеральные органы исполнительной власти и органы исполни;

тельной власти субъектов Федерации образуют единую систему исj полнительной власти в Российской Федерации. Однако эта система і функционирует лишь в пределах ведения и полномочий Российской' Федерации по предметам совместного ведения Российской Федераі ции и субъектов Российской Федерации.

Федерация имеет единую денежную и кредитную систему, единый '• государственный бюджет и единую систему налогов. Денежная снеге;

ма включает официальную денежную единицу — рубль; денежная^ эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Роо| сийской Федерации, і

Федерация имеет единые вооруженные силы. Она определяет струн»! туру и организацию Вооруженных сил, разрабатывает и осуществля1 ет оборонную политику Федерации. ;

Российская Федерация имеет право на международные отношения ' с иностранными государствами, заключает с ними международные договоры и соглашения. Она представляет и защищает интересы как;

всей Федерации в целом, так и интересы каждого субъекта. 1

Российская Федерация может участвовать в межгосударственных ' объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет за собой огJ раничение прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации. |

Статус Федерации нашел свое конкретное выражение в закрепленных федеральной Конституцией предметах ведения и полномочиях, принадлежащих исключительно Федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Правовой основой разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами является Конституция Российской Федерации, Федеративный договор и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.^ Эти акты определяют: 1) исключительные предметы ведения и полномочия Федерации; 2) предметы совместного ведения и полномочия Федерации и ее субъектов; 3) исключительные полномочия субъ1 ектов Федерации, в рамках которых каждый субъект осуществляет. свою власть самостоятельно, и федеральные органы вмешиваться щ эту сферу полномочий не вправе. этой статьи, согласно которому законодатель «имел в виду создать поле для взаимодействия, а вовсе не предмет для дальнейшего разделения полномочий». Поэтому совместные полномочия должны осуществляться именно совместно и «попытки как можно четче размежеваться друг с другом выглядят странно»'.

Эти позиции являются крайними. Но критические замечания об отсутствии четкости в разграничении полномочий в сфере совместного ведения являются справедливыми. Так, пока ни из Конститу

' С.иирнягин Л. Статья 72 Конституции Российской Федерации: проверка ветвей власти на государственную зрелость//Российские вести. 1995. 15нояб.

4. Особенности федеративного устройства Российской Федерации 221

ции, ни из других законодательных актов не ясно, какими должны быть федеральные законы в сфере совместного ведения. Конституция не предусматривает принятия на федеральном уровне «основ законодательства», что бьыо установлено Федеративным договором. Однако представляется бесспорным, что такие акты должны носить рамочный характер. Только тогда субъекты Федерации смогут более полноценно отражать на нормативном уровне свою специфику.

Отсутствие федерального закона по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов не является препятствием для урегулирования данного вопроса субъектом Федерации. На это обратил внимание и Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 30 ноября 1995 г. по делу о проверке конституционности ст. 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы. В то же время Конституционный Суд указал, что по предметам совместного ведения тот или иной вопрос должен быть решен в соответствии с первой главой Конституции Российской Федерации, закрепляющей основы конституционного строя, другими положениями Конституции РФ и базирующихся на них федеральных правовых актах, в которых эти положения воспроизводятся и конкретизируются. Однако в случае, если изданным позднее федеральным законом по вопросам совместного ведения будет установлено иное правило, чем ранее принятым законом субъекта РФ, действует с момента вступления в силу федерального закона правило федерального закона.

Но такая ситуация может привести к многочисленным коллизиям федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации. В связи с этим некоторые специалисты для решения возникающей проблемы указывают на необходимость «опережающей инициативы федерального парламента» (С. Шахрай). Но решение такой задачи по всей сфере совместного ведения нереально, да и не нужно. Наилучшим выходом были бы модельные акты, типовые законы, которые могли бы стоять основой регионального законотворчества.

Решению проблемы соотношения федерального и регионального законодательства в сфере совместного ведения способствовало бы принятие Федерального закона «О конституционных законах, федеральных законах и иных нормативноправовых актах Российской Федерации» (так называемого «закона о законах»).

Одним из направлений формирования новых федеративных отношений является делегирование полномочий. В соответствии со ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и федеральным законам. Это

222

Глава X. Государственнотерриториальное устройство

же могут делать и исполнительные органы субъектов Федерации по ;

соглашению с органами исполнительной власти Федерации. Однако. в Конституции не указывается, каковы должны быть пределы такого ' делегирования полномочий. Неясен и вопрос о временных рамках делегирования полномочий, не разработана и процедура. ',

Широко распространилась практика двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Они стали инструментом, обеспечивающим закрепление региональных особенностей, а значит и асимметричность Федерации.

Начало практике двусторонних договоров положил Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» от 15 февраля 1994 г. Этот договор стал итогом напряженных и продолжительных переговоров. В результате была снята напряженность в отношениях между федеральными и республиканскими органами власти, а Татарстан остался в общем политикоправовом пространстве Российской Федерации и субъектов Федерации. Однако этот договор, и на это обратили внимание специалисты, не снял серьезных противоречий между Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Татарстан. Ни в Конституции РФ, ни в договоре нет положения о том, что эта республика является субъектом Российской Федерации. Поэтому отношения Российской Федерации и Татарстана деюре можно охарактеризовать как симбиоз конфедеративных и федеративных отношений. Так, в Договоре в обход федеральной Конституции закреплено право Татарстана на самостоятельную судебную систему, фактически не связанную с федеральной. Судьи республики избираются парламентом этой республики (по федеральному закону — назначаются Президентом). В соответствии с Договором, органы власти республики имеют право самостоятельно осуществлять внешнеэкономическую деятельность, и это привело на практике к заключению Татарстаном договоров с правительствами ряда стран в обход соответствующих федеральных министерств.

Определенные отступления от Конституции Российской Федерации имеются и в Договоре с Республикой Башкортостан. Правда, в этом документе признается, что Башкортостан является полноправным субъектом Российской Федерации.

Другие договоры в целом соответствуют Конституции Российской Федерации, определяя льготы и преимущества в некоторых сферах отношений. В настоящее время подготовлены проекты договоров

4. Особенности федеративного устройства Российской Федерации 223

между Российской Федерацией и некоторыми областями и краями (до 1996 г. договоры заключены только с республиками).

Как расценить расширяющуюся практику договорных отношений Федерации со своими субъектами? Скорее всего, договоры следует расценивать как попытку решить назревающие между центром и отдельными регионами проблемы или ослабить их остроту. Договоры отнюдь не направлены на уравнивание в правах субъектов Федерации; напротив, — они скорее создают еще большую дифференциацию между регионами. Но ослабление остроты отношений между Федерацией и отдельными ее субъектами путем подписания договоров может обострить отношения с другими субъектами Федерации. Расширяющаяся практика договорных отношений может в конечном счете нанести ущерб провозглашенным в Конституции Российской Федерации принципам федерализма. Однако договорная практика, судя по всему, будет продолжаться: не так давно в составе Администрации Президента Российской Федерации создана «Комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

Статус субъекта Российской Федерации. Статус субъекта Российской Федерации включает не только совокупность его прав, полномочий, обязанностей и ответственности, т. е. общепринятое в праве определение правового положения, но также и его принадлежность к определенному виду субъектов.

Все субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти на своей территории вне пределов компетенции Российской Федерации. Они обладают учредительной властью, принимая свои конституции или уставы, собственным законодательством, территориальным верховенством.

В Конституции РФ закреплен принцип равноправия субъектов Федерации в отношениях с Федерацией. Однако субъекты не тождественны. Разнотипные субъекты Федерации не могут не иметь многовариантности своего статуса. Некоторые специалисты справедливо предлагают смотреть на эти проблемы без политических штампов, с учетом нашего исторического и международного опыта.

Однако субъекты Федерации не являются суверенными от России — они ее составные части. Субъекты Российской Федерации не имеют права выхода из Российской Федерации. Они не являются субъектами международного публичного права и осуществляют международные и внешнеэкономические связи в пределах, установленных федеральным законом.

224 Глава X. Государственнотерриториальное устройство

Можно выделить три разновидности субъектов Российской Федерации: 1) республики, имеющие статус государства (их 21); 2) политикотерриториальные образования: края (их 6), области (их 49), города федерального значения (их два — Москва и СанктПетербург);

3) национальнотерриториальные образования: автономная область (одна) и автономные округа (их 10). Всего субъектов Российской Федерации — 89.

Республики в составе Российской Федерации образованы на национальнотерриториальной основе. Наименования республик происходят от названия коренной этнической группы, которая, однако, лишь в немногих из них составляет большинство населения республики.

Статус республики характеризуется прежде всего тем, что она является государством. Особенности конституционноправового положения республики отражены в тексте федеральной Конституции и конституции республики, и заключаются в следующем. Как государство она имеет свою конституцию, государственные символы (герб, флаг, гимн), соответствующие названия органов власти (президент, парламент, правительство, министерства и т. п.). Республики вправе в соответствии со ст. 68 Конституции Российской Федерации устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации. Некоторые республики ввели также свое гражданство.

Однако эти отличия не ведут к особому статусу республик в федеративном устройстве России.

Края, области, города федерального значения являются государственнотерриториальными образованиями в составе Российской Федерации и населеньї по преимуществу русскими. Правовое положение этих субъектов Федерации определяется Конституцией РФ и уставами, принимаемьми законодательными органами.

Устав края, области, города федерального значения закрепляет организацию государственной власти, порядок нормотворческой деятельности, организацию местного самоуправления, а также другие вопросы.

Автономная область и автономные округа — национальнотерриториальные образования, которые можно охарактеризовать как форму обеспечения малочисленньїм народам Сибири и Крайнего Севера возможность их сохранения и развития в виде государственного образования.

Автономные образования, хотя и равноправны в соответствии с Конституцией с другими субъектами Федерации, имеют значитель

225

4. Особенности федеративного устройства Российской Федерации

ные отличия в конституционноправовом статусе. Так, из 10 автономных округов девять (за исключением Чукотского) входят в состав края или области. Вхождение автономных округов в края или области давно сложившийся факт и он не может не породить особых отношений между этими субъектами Российской Федерации. В соответствии с Конституцией отношения автономного округа, входящего в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (ч. 4 ст. 66). Кроме того, по представлению законодательного и исполнительного органа автономного образования может быть принят федеральный закон о данной автономии (ч. 3 ст. 66). Таким образом. Конституцией предусматривается при определенных условиях возможность принятия федеральных законов об автономных образованиях, что не исключает реализации ими права иметь свой устав, в котором закрепляется их статус, организация органов государственной власти и т. п.

Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен в соответствии с федеральным конституционным законом, принятие которого предусмотрено Конституцией РФ (ч. 5 ст. 66).

Под изменением статуса субъекта Федерации понимается переход субъекта Федерации из одного вида в другой в рамках перечня, предусмотренного ст. 5 Конституции РФ. Не влечет изменения статуса субъекта изменение его названия, если оно не связано с изменением вида субъекта Федерации; изменение границ между субъектами Федерации; изменение прав и обязанностей субъекта Федерации в связи с передачей ему в соответствии со ст. 78 Конституции части своих полномочий Федерацией и пр.

Изменение статуса субъекта Федерации может быть осуществлено по взаимному согласию субъекта Федерации и Федерации.

Конституцией предусмотрена и возможность образования в составе Российской Федерации нового субъекта и принятия в состав Российской Федерации нового субъекта. Соответствующие законы о порядке реализации этих положений Конституции пока не приняты.

О проблемах дальнейшего совершенствования федеративных отношений в России. Проблемы, связанные с федерализмом, являются одними из важнейших для современной России. По сути дела, от того, как будут решены эти проблемы, зависит дальнейшая судьба Российской Федерации: сохранение единства территории, успешное проведение экономической реформы, демократизация политической жизни, эффективное действие законов и многое другое. Вследствие этого, законодательная деятельность, повидимому, будет более тесно связана с решением проблем федерализма. В первую очередь должны

226 Глава X. Государственнотерриториальное устройство

'

быть приняты такие законы, которые направлены на регулирование '.

вертикальных отношений между федеральными органами власти и |

органами власти субъектов Федерации. J

При подготовке таких актов следует учитывать недоработанность |

конституционных положении, относящихся к данной сфере, а также і

и тот факт, что правила, устанавливающие или конкретизирующие |

отношения между центром и субъектами Федерации, часто создаются I

вне парламента: на основе двухсторонних договоров между Федора | цией и ее субъектами, указов Президента Российской Федерации,

постановлений Правительства, соглашений между субъектами Феде |

рации, а также между ними и зарубежными государствами или терри ;

ториальными единицами этих государств. Общие и частные нормы

при этом, как правило, закрепляют максимальные уступки центра і тому или иному субъекту Федерации в какойлибо сфере.

К сожалению, федеральная Конституция едва ли способна решить проблемы, порожденные предшествующим нормотворчеством и существующей практикой. В связи с этим реформирование федеративных отношений скорее всего будет включать следующие направления:

1. Укрепление целостности Российской Федерации как единого федеративного государства, укрепление единого правового пространства России, координация правотворчества в регионах.

2. Последовательная реализация конституционного принципа равенства субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, что должно способствовать преодолению растущего фактического политического и социальноэкономического неравенства субъектов Федерации.

3. Оптимальное разграничение полномочий Федерации и ее субъектов. Чтобы достичь этого, необходимо более четко определить границы компетенции Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения. Имеются предложения о необходимости проведения такого разграничения в федеральном отраслевом законодательстве.

В числе предложений по совершенствованию российского федерализма есть и такие, цель которых — немедленная ликвидация национальной государственности и автономии, переход к федерализации сугубо по территориальному принципу. Но такие предложения — не что иное, как политическая провокация, так как игнорирование национального признака в российском федерализме могло бы обернуться последствиями, намного превосходящими последствия «умиротворения» в Чечне.