<<
>>

ЗАКЛЮЧЕНИЕ


Изучение конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации, ставшего на современном этапе развития российского федерализма состоявшимся фактом, показывает, что за последние годы качественно изменились характер и объем правотворчества в Российской Федерации, произошло существенное перераспределение правотворческих полномочий между федерацией и входящими в ее состав республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью и автономными округами. После принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. и утверждения в праве и политической практике новых принципов российского федерализма субъекты РФ получили несравненно больше возможностей для участия в формировании российской законодательной системы. Их нормативные правовые акты в области конституционного и уставного законодательства значительно расширили законодательную базу конституционного права Российской Федерации.
Проведенный анализ показывает, что конституционное законодательство России состоит из двух уровней - федерального и субъектов РФ. Данное построение законодательства выражает его государственную основу и исходит из принципов федеративного устройства, установленных Конституцией Российской Федерации. Конституция РФ признала равноправие субъектов федерации, а равно и равноправие их правотворчества, и установила, что вне пределов ведения Российской Федерации и компетенции РФ по предметам совместно!-© ведения субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
С распространением принципов федерализма на всю территорию России мы стали свидетелями интенсивных темпов законодательной деятельности, в том числе и конституционной (уставной), в составных частях федерации. Особенно интенсивен этот процесс в республиках в составе РФ. Это объясняется тем, что ими был воспринят, хотя и незначительный, опыт бывших автономных республик, и раньше имевших право на собственное законодательство. Сказанное отнюдь не означает, что другие субъекты федерации - не республики, демонстрируя равноправие всех субъектов РФ, должны непременно догнать республики в принятии законодательных актов. Этот процесс должен исходить не из количества принимаемых законов в области конституционного права, а из принципа необходимой их достаточности с учетом законодательного регулирования федеральным законодательством и другими нормативными правовыми актами.
Правовой базой формирования конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации являются их конституции и уставы, на основе которых по предметам ведения субъектов РФ и их компетенции в предметах совместного ведения принимается собственное законодательство республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов в виде конституционных и обыкновенных законов. В области конституционного и уставного законодательства их принято больше тысячи. Кроме того, правовую систему России существенно дополнили заключенные между Российской Федерацией и многими ее субъектами договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий, которые содержат целый ряд важных нормативных предписаний. Однако не все они исходят из принципов, установленных Конституцией РФ и неправомерно передают предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в ведение субъекта РФ.
Проведенный анализ также показывает, что большинство законов субъектов РФ принято в сфере совместного ведения, при этом нередки случаи, когда региональные законы принимаются в отсутствие соответствующего регулирующего закона на уровне Российской Федерации.
Тенденцией развития законодательства стала тактика опережающего законотворчества на уровне субъектов РФ. Такую практику, на наш взгляд, в области конституционного и уставного законодательства в связи с тем, что приняты еще не все федеральные законы, перечисленные в главе Конституции РФ "Федеративное устройство Российской Федерации", не следует поощрять. В то же время целесообразно активизировать законотворчество субъектов РФ по вопросам, находящимся за пределами ведения Российской Федерации. Как показал анализ, существуют объективные потребности заполнения на региональном уровне образовавшегося правового вакуума в решении вопросов правового статуса глав субъектов РФ, их органов исполнительной власти, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, регулирования таких форм непосредственной демократии как референдумы, сходы, собрания граждан и т.п.
В переходный период, в котором сейчас находится российское общество, возрастает необходимость повышения роли государства как источника действующего законодательства. Государственные органы власти не только на уровне федерации, но и в ее субъектах, должны направлять законотворческие процессы перспективным планированием законодательной деятельности на длительный срок. Анализ уже принятых законодательных актов в субъектах федерации показал, что они принимаются, в большинстве случаев, вне перспективного плана, хаотично. Чрезвычайно низка инициатива исполнительной власти в этом процессе. Поэтому среди всего массива законов субъектов РФ на первом месте стоит законодательство о выборах и о правовом статусе органов законодательной (представительной) власти. Именно планирование позволит видеть перспективу развития общества, своевременно на законодательном уровне вносить в него необходимые коррективы. На отсутствие такого планирования и всей подготовительной работы к нему указывают и те многочисленные поправки к законам, которые вносятся в конституционное и уставное законодательство субъектов РФ. Приходится также с сожалением констатировать, что законодательство субъектов РФ идет по пути экстенсивного развития, по принципу "где есть проблема, там должен быть закон". Последним необходимо регулировать наиболее важные и крупные общественные отношения. Поэтому замечание О. Тоффлера о том, что "сегодня законодательство - это груда, в котором затерялось самое главное. "Джунгли законов" становятся все гуще и непроходимее" (1451, р. 13), в полной мере относится и к законодательству субъектов Российской Федерации. Кроме того, сравнивая конституции и уставы субъектов РФ между собой, можно сделать вывод о неодинаковом объеме конституционно-уставного регулирования.
Учитывая два уровня конституционного законодательства - федеральный и региональный, необходимо отметить, что здесь весьма трудно избежать противоречий и неувязок в системе законодательных актов. Этот факт мы констатируем в полном объеме, практически по всем вопросам, рассматриваемым в настоящем исследовании. Между тем законодательство двух уровней должно быть объединено общими принципами, установленными на федеральном уровне. Чем четче выражены эти принципы, тем меньше остается места для противоречий и неувязок. В России этого не произошло, так как законодательство субъектов РФ должно исходить, в первую очередь, из принципов российского федерализма, а они, как установлено в данной работе и в научных публикациях но проблемам федерализма, весьма противоречивы и не позволяют достаточно определенно ответить на вопросы о характере (симметричном или асимметричном) федерации в России, о суверенитете субъектов федерации, об особенностях конституционно-правового статуса разных видов субъектов федерации, о равноправии субъектов РФ в отношениях с (Ьедеральными органами государственной власти и между собой и т.п. Другими словами, закрепленная в Конституции РФ модель федеративного устройства концептуально не выдержана до конца. Недостаточная урегулированность этих проблем на конституционном уровне привела к тому, что не все субъекты федерации посчитались во многих случаях с общими принципами российского федерализма, такими как: верховенство Конституции РФ; верховенство федерального законодательства, изданного по предметам ведения России и по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов; разграничение законодательных полномочий Российской Федерации и субъектов РФ; разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ. Накладывает известный отпечаток на состояние конституционного и уставного законодательства субъектов РФ влияние прошлых концепций социалистического права. Это особенно проявляется в законодательстве о правах человека и гражданина и в законодательстве об устройстве и организации деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, где сказывается влияние имевшей место в социалистическом праве теории единства прав и обязанностей, не в полной мере учтен принцип разделения властей.
Наше исследование показало, что характерной чертой формирования нового российского федератизма стаю утверждение федеративных отношений как "сверху", так и "снизу". Это нашло выражение не только в конституционно-правовых нормах, но и в Федеративном договоре, и в договорах РФ с отдельными субъектами федерации. Договорный процесс между Российской Федерацией и субъектами РФ предусмотрен в Конституции РФ и является вполне правомерным, но он должен вестись в рамках Конституции РФ и на основе ее положений. Договоры и соглашения не могут поправлять федеральную конституцию, а с такими фактами в договорном процессе нам приходится статкиваться. Никакие политические компромиссы при создании правового государства не могут быть оправданы, если они связаны с нарушением конституционных норм.
Конституция РФ установила общие для всех субъектов РФ принципы федерализма. Они позволили нам говорить о симметричном характере Российской Федерации и о противоречии между конституционной моделью российского федерализма и се реализацией на практике. Определенная асимметрия федеративных отношений связана с особенностями правового статуса различных видов субъектов РФ, их географическими, природными, социально-экономическими, национальными и иными особенностями. Разнообразие субъектов федерации не означает разнообразия их правового статуса* так как общие принципы построения российского федерализма являются едиными для всех. Наличие разных видов субъектов РФ говорит не о разности их правового статуса, а только об особенностях последних.
Формирующаяся и стремительно развивающаяся правовая система России как федеративного государства характеризуется конституционными признаками, среди которых выделяются закрепление двухуровневого построения правовой системы РФ и ее единство; определение, но отнюдь не урегулирование сфер исключительной и совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов; гарантированность самостоятельности субъектов РФ в сфере законодательства; развитие договорно-правового регулирования внутрифедеративных отношений.
Важное значение в федеративном устройстве любой федерации является признание или не признание наличия государственного суверенитета ее субъектов. Поскольку государственный суверенитет не может быть делим, он либо еегь, либо его нет, то нам не представляется возможным признать его наличие у субъектов РФ, несмотря на то, что рядом республик он провозглашен. Провозглашение суверенитета республик делает их свободными в своем конституционном правотворчестве. В любом случае, государственная власть в республиках не может быть суверенной в своих внутренних и внешних делах. Даже в предметах исключительного ведения республик их ор1аны государственной власти не могут быть полностью самостоятельными, так как обязаны строить свою деятельность в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством. Все сказанное предстааляет всего лишь одну из точек зрения в науке конституционного права. Наличие же разных оценок в этой отрасли права по данному вопросу - свидетельство недостаточной четкости правовых норм, заложенных в Конституции Российской Федерации, которые нуждаются в своей корректировке, ибо только с этим, а также в совокупности с натичием регионального сепаратизма, мы связываем те многочисленные расхождения конституционного законодательства республик с Конституцией РФ и федеральным законодательством, в части касающейся. В некоторых республиках принципы российского федерализма видятся по иному и отнюдь не так, как они установлены в федеральной конституции. Размывание этих принципов фактически превращает федеративные отношения этих республик с Российской Федерацией в конфедеративные отношения с ней.
Решить перечисленные проблемы в федеративных отношениях, на наш взгляд, можно не только путем внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ, но и путем принятия федеральных законов о правовом положении субъектов РФ, о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ по каждому предмету совместного ведения. В противном случае, тенденция стремления субъектов Российской Федерации, выраженная в их конституционном и уставном законодательстве, к расширению своего правового статуса в ущерб общим принципам российского федерализма сохранится.
Нуждаются в своем правовом регулировании и отношения области, края с входящими в их состав автономными округами. Здесь не урегулирован.
наряду с другими, такой важный вопрос как равноправие этих субъектов федерации между собой. Принятие федерального закона об автономном округе во многом снимет имеющиеся противоречия в отношениях между данными субъектами РФ.
Правовая неурегулированность характерна и для предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Конституция России не определяет, какими должны быть законы в сфере совместного ведения, не предусматривает и особый порядок рассмотрения и принятия таких законов. В них, на наш взгляд, необходимо установить ряд строгих правил. Во- первых, органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов обязаны действовать строго в пределах их компетенции, установленной Конституцией РФ и учредительными актами субъектов федерации, законами. При этом в законодательном порядке очень важно запретить игнорирование общегосударственных интересов Российской Федерации и субъектов РФ. Во-вторых, органы государственной власти Российской Федерации должны расширить практику направления законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ проектов федеральных законов по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов. При этом законодательные органы субъектов РФ в обязательном порядке должны рассматривать проекты таких федеральных законов, давать по ним свои заключения, которые также в обязательном порядке должны учитываться при доработке и обсуждении законопроектов в Федеральном Собрании. В-третьих, органы государственной власти субъектов РФ могут согласовывать проекты законодательных актов с соответствующими федеральными органами государственной власти, получать по ним заключения и оценки экспертов. В ходе таких согласований будут преодолеваться разногласия между двумя уровнями конституционного законодательства и обеспечиваться общие подходы к их содержанию.? Анализ конституционного и уставного законодательства субъектов РФ по предметам совместного ведения показал, что ряд правовых норм законов субъектов РФ не соответствует и противоречит федеральному законодательству, изданному по предметам совместного ведения. Это связано, на наш взгляд, и с тем, что в Конституции РФ отсутствует правовая норма об обязательном порядке учета мнения субъектов РФ по законопроекту. Субъекты федерации должны иметь право не просто участвовать в подготовке федеральных законов но предметам совместного ведения, но и отстаивать в процессе законотворчества свои интересы. В этой связи связывать несоответствие правовых норм субъектов РФ федеральному законодательству только с деятельностью законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации не приходится. Это одновременно и реакция региональных законодателей на отсутствие права субъектов РФ отстаивать свои интересы в процессе законотворчества по предметам совместного ведения. Во всяком случае, очевидным является необходимость ускорения принятия федеральных законов по предметам совместного ведения.
Учет мнения субъектов федерации при принятии федеральных законов но предметам совместного ведения важен еще и потому, что федеральные органы государственной власти могут издавать федеральные законы любой степени детализации и таким образом занять все правовое поле, на регулирование части которого могли бы претендовать субъекты федерации. Анализ конституционного и уставного законодательства субъектов РФ показывает, что субъекты федерации не нашли еще строго выверенного предмета собственного правового регулирования, в своих учредительных документах не определили, какие сферы общественных отношений должны регулироваться только законом. Поэтому нередки случаи, когда региональный законодатель либо вторгается в сферу исключительного ведения России, либо расширяет свои полномочия в сфере совместного веления, либо просто дублирует в своих законах структуру и содержание однотипных федеральных правовых норм. Это отчасти объясняется тем, что федеральная конституция не определяет предметы ведения субъектов РФ, предоставив им остаточные полномочия, и не определяет компетенцию Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместною ведения. Сказанное не означает, что такая легализация обязательно должна присутствовать в Основном Законе государства. Этот вопрос можно урегулировать соответствующим федеральным законом. Кроме того сказывается и отсутствие опыта законотворческой работы в субъектах федерации, квалифицированных кадров и необходимой технической базы. Отсюда не изжиты еще декларативность многих положений законов, отсутствие механизма их реализации, расхождения с Конституцией РФ. Анализируя качество конституционного и уставного законодательства субъектов РФ, можно предположить, что в регионах сказывается особенность их депутатских корпусов - в них нет или очень мало юристов, в аппаратах законодательной власти работают люди, не владеющие законодательной техникой или с устаревшими представлениями о системе ценностей в обществе, отсутствует должная связь с научными юридическими учреждениями. Некоторые законодатели, как видно из анализа основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, орие-нтированы отнюдь не на демократические либеральные ценности. Здесь сказывается и политическая обстановка в регионах, и политический расклад сил в органах государственной власти. Для правильной оценки региональных актов и подготовки заключений об их соответствии Конституции РФ и федеральным законам предлагаем исходить из следующих принципов: правомочность субъекта федерации на принятие данного законодательного акта; соответствие содержания акта объему полномочий субъекта РФ; соблюдение процедуры принятия акта; соответствие вводимых правил поведения федеральным нормам.
Проведенный анапнз показывает также, что некоторые субъекты Российской Федерации, главным образом республики, в своих конституциях установили основы конституционного строя, по видимому, на том основании, что они являются государствами. Нам такой подход представляется неправомерным, так как основы конституционного строя тесно связаны с государственным суверенитетом и исходят от него. А поскольку субъекты федерации не могут обладать государственным суверенитетом, а только лишь определенными предметами ведения и полномочиями, основы конституционного строя вправе устанавливать только Российская Федерация на всей своей территории. Для субъектов федерации целесообразнее было бы обеспечить их правовое наполнение.
В области прав и свобод человека и гражданина конституционное и уставное законодательство субъектов РФ, также как и федеральное, отказалось от классового подхода при закреплении правового статуса личности, от приоритета государственных интересов перед интересами личности, от теории единства прав и обязанностей. В центр законодательства поставлено признание человека, его прав и свобод высшей ценностью, неотчуждаемыми и принадлежащими каждому от рождения. Законодательство субъсктов РФ предусмотрело также социально- политические гарантии реализации прав и свобод, указало на недопустимость их ограничения. Одновременно с этим ряд субъектов федерации превысили свои полномочия в сфере прав и свобод, занялись их самостоятельным регулированием, при этом не всегда удачно. В некоторые права и свободы внесены такие поправки, которые изменили их первоначальный смысл, а то и умалили их. Последнее также связано с политической обстановкой в регионах и в правовом государстве не может быть допустимым.
Самостоятельное установление субъектами РФ своих органов государственной власти привело к их значительному разнообразию. В целом здесь выдержаны основные принципы организации государственной власти в Российской Федерации, установленные ее конституцией. Однако имеются случаи, связанные с нарушением принципа разделения властей в пользу законодательной или исполнительной ветви власти, с неправомерным расширением предметов ведения и полномочий, выходящих за рамки конституционно-правового статуса субъекта федерации. В этой связи весьма важное значение имело принятие федерального закона об общих принципах организации государственной власти в субъектах федерации. Он в определенной мере поставил правовой заслон формированию в некоторых субъектах РФ автократических режимов личной власти глав субъектов федерации.
Обращает на себя внимания также неурегулированность взаимоотношений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения. Это связано с недостаточным разграничением компетенции федеральных и компетенции региональных органов исполнительной власти и незавершенностью договорного процесса между Российской Федерацией и ее субъектами. Также приходится с сожалением констатировать, что в системе разделения государственной власти по вертикали нарушаются такие базовые устои российского федерализма, как государственный суверенитет Российской Федерации, верховенство Конституции РФ и федерального законодательства, единство государственной власти, равноправие субъектов РФ, разграничение предметов ведения и полномочий и др. Из всего сказанного можно заключить, что несовершенство правовых норм конституционного и уставного законодательства субъектов РФ, их противоречивость и расхождение с Конституцией РФ связана не только и не столько с отсутствием опыта региональных законодателей, сколько с декларативностью и нечеткостью правовых норм, касающихся вопросов российского федерализма, политикой компромиссов, проводимой федеральными и региональными властями, стремлением к сепаратизму некоторых республик в составе Российской Федерации. В тгой связи, кроме перечисленных выше, федеральных законов, необходимость принятия которых очевидна, на Министерство юстиции РФ, на наш взгляд, необходимо возложить обязанность проведения предварительной правовой экспертизы проектов конституций республик и уставов других субъектов федерации для выявления их соответствия Конституции РФ. Решения Конституционного Суда по конкретному делу, имеющему отношение к определенному субъекту РФ, должны в равной степени относится и ко всем другим субъектам РФ, где имеются такие же нарушения конституционных правовых норм в их учредительных документах, а не только к тому субъекту федерации, нормы учредительного акта которого были рассмотрены в Конституционном Суде РФ. Конституционные (уставные) суды субъектов РФ также могли бы более активно участвовать в законотворческом процессе путем осуществления предварительного конституционного контроля на стадии принятия законов, в случае введения такой правовой нормы в соответствующие законы субъектов федерации.
Также представляется важным утверждение в конституционном праве России института федерального вмешательства, правовые номы которого должны применяться к тем субъектам федерации, которые не желают признавать принципы российского федерализма и создают свою правовую систему, идущую вразрез с правовой системой РФ. Указанный институт должен учитывать условия, обусловливающие необходимость федерального вмешательства, перечень органов власти и лиц его осуществляющих, этапы и механизмы федерального вмешательства, правовые рамки, пределы и правовые гарантии этого процесса. В институте федерального вмешательства, который следовало бы закрепить на конституционном уровне, Президенту РФ должно быть предоставлено право по решению суда отстранять от должности выборных должностных лиц субъектов федерации.
своими действиями нарушающих Консгитуцию РФ и федеральное законодательство. В нынешних условиях мы вынуждены констатировать отсутствие на конституционном уровне механизма ответственности высших должностных лиц субъектов РФ за несоблюдение Конституции РФ и федерального законодательства.
Кроме того, учитывая сегодняшние реалии, представляется очень важным ввести на конституционном уровне норму об особой ответственности субъекта федерации, в случае его выхода за рамки правового поля России, а именно - признания несостоятельности территории в том статусе, который она имеет, и принятие решения о его преобразовании в федеральную территорию либо присоединении к другому субъекту федерации. Такая точка зрения уже высказывалась рядом исследователей и мы ее поддерживаем в полном объеме. Только комплекс организационных и правовых мер на уровне государственной власти позволит преодолеть существующие пробелы и противоречия в конституционном и уставном законодательстве субъектов РФ, которое уже прошло этап своего становления и стало фактом конституционного права Российской Федерации.
В целом конституционное и уставное законодательство субъектов РФ восприняло принципы гражданского общества, демократизма и правового государства, которые являются важным условием для проведения глубоких реформ в экономике и политической системе и в то же время одной из гарантий против возврата страны к прошлому. 32.
<< | >>
Источник: ГОШУЛЯК Виталий Владимирович. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО И УСТАВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙФЕДЕРАЦИИ. ДИССЕРТАЦИЯна соискание ученой степени доктора юридических наук. Пенза - 1999. 1999
Помощь с написанием учебных работ

Еще по теме ЗАКЛЮЧЕНИЕ:

  1. 1.1. Заключение под стражу и продление срока содержания под стражей (ст. ст. 108, 109 УПК)
  2. §3. Преддоговорная ответственность и преддоговорные соглашеиия цри заключении договора в соответствии с ВК
  3. 3. Заключения экспертов
  4. 2.1. Экспертное заключение
  5. 16.2. Заключение и расторжение корпоративного договора
  6. 13.4.0бвинительноезаключение: понятие, значение, структура и содержание
  7. 20. ОБЩИЕ ТРЕБОВАНИЯ И ПРАВИЛА ОФОРМЛЕНИЯ ЗАКЛЮЧЕНИЯ СУДЕБНО-ПСИХОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ
  8. § 3. Действия и решения прокурора по уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением
  9. 18.5. Заключение эксперта
  10. Заключение эксперта
  11. 8. Заключение эксперта
  12. 13.2. Окончание предварительного следствия с направлением дела с обвинительным заключением в суд
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -