2. Выборность в системе местного управления

Оба документа определяли компетенцию структур местного управления, порядок их формирования на основе сословного представительства.

Попытки учреждения выборных структур среди дворянства и купечества предпринимались и ранее. Стремясь улучшить механизм сбо- ра налогов, Петр I учредил институт выборных глав городского управления - бурмистров (1699 г.), но эксперимент не принес желаемых результатов. Выборы городских администраций воспринимались на местах как очередная обременительная повинность. Кроме того, Петр I обусловил введение структур местного самоуправления значительным увеличением налогов, отчисляемых в царскую казну. В первой гголовине XVIII в. в городах действовали две параллельные системы представительства: с одной стороны - выборные старшины и посадские старосты, с другой - введенный в 1721-1724 гг. институт городских магистратов, включавший президентов, бургомистров и ратманов (судебных заседателей). До 1728 г. члены магистратов избирались пожизненно, затем на годичный срок, а с 1731 г. на три года.

В 1702 г. были учреждены выборные дворянские советы, заседавшие в уездах при воеводах.

Таким образом, в начале XVIII в. мы наблюдаем тенденцию образования правовых институтов, призванных привлечь к управлению государством представителей дворянства и купечества.

Екатерина II стала первой, после Петра, российской правительницей, вновь обратившей внимание на проблемы выборного представительства. В ее мероприятиях, имеющих отношение к электоральной сфере, можно усмотреть ряд значимых новшеств. Если в начале XVIII в. выборные структуры учреждались в контексте иных реформаторских нововведений, преимущественно фискального характера, то при Екатерине II на первый план выдвигаются вопросы институционального порядка, общего упорядочения системы властных и «властно-общественных» структур, дополняющих и взаимообуславливающих друг друга. Жалованные грамоты городам и дворянству, по мнению ряда исследователей, являлись своего рода конституционными актами, определявшими права сословий, объединяющих свободное население России496. Существовал проект третьей жалованной грамоты - адресованной государственным крестьянам, но он не был реализован.

Историки отмечают, что процесс создания сословных представительных учреждений в эпоху Екатерины II развивался не только «сверху», по инициативе императрицы, но и «снизу», как отражение стремления сословий, которые «настойчиво и единодушно заявляли желание ведать свои дела своими выборными...»497. Отвечая на запросы дворянства и части купечества, Екатерина II продолжала курс на реформирование российского государства. В 1775 г. была существенно преобразована система органов местного управления. Согласно манифесту и первой части «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» от 7 ноября 1775 г., Россия подразде- лялась на 50 губерний.

На местах была образована сложная система судебных органов, формировавшихся из выборных представителей, главным образом, из дворян.

На губернском уровне избирались члены верхнего земского суда, губернского совестного суда, губернского магистрата. В уезде властные полномочия осуществлял нижний земский суд, в состав которого входили земский исправник (капитан-исправник) и два заседателя. Эти должности замещались дворянами на выборной основе.

Кроме судебных органов, в ходе реформы 1775 г. были образованы структуры, ведавшие учреждениями социальной сферы - приказы общественного призрения (им подчинялись учебные заведения, больницы, богадельни и т. п.), а также осуществлявшие опеку над несовершеннолетними, относящимися к дворянству или купечеству (опекунские присутствия, дворянская опека и др.). Данные органы управления формировались из должностных лиц, избиравшихся соответственно дворянством или купечеством, поскольку вся система местного управления носила сословный характер (дворяне, купцы, крестьяне судились в разных судах, имели свои органы опеки, своих представителей). Выборными были до '/3 губернских и до У2 уездных должностей499.

Выборные должности уездных предводителей дворянства и городских голов, учрежденные в 1766 г., были сохранены и в нормах «Учреждения» 1775 г. В статьях 64 и 72 подтверждалось право уездного дворянства и «градского общества» избирать своих должностных лиц «всякие три года по балам». В этом документе содержалось важное новшество. Выборные лица получали чины: уездный предводитель дворянства - седьмого класса, городской голова - десятого класса по «табели о рангах», - «буде чина выше того не имеют».