<<
>>

ВВЕДЕНИЕ

За последнее десятилетие в Российской Федерации произошли разительные и масштабные перемены во всех сферах общественной жизни, которые вызвали необходимость изменений в системе национального законодательства. После заключения в 1992 г. Федеративного договора и принятия новой Конституции Российской Федерации, распространившими принцип федерализма на всю территорию России, субъекты федерации получили право на свое собственное законодательство. Это привело к значительному расширению законодательной базы конституционного права Российской Федерации, которая в связи с изменившимися условиями требует своего изучения.

Отсюда вытекает теоретическая и практическая значимость рассмотрения конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации.

Теоретическое исследование данной проблемы обосновывается необходимостью анализа и обобщения конституционного и уставного законодательства субъектов РФ - сравнительно нового для Российской Федерации законодательства. выявления основных тенденций и закономерностей его развития, прогнозирования развития законодательства в регионах России. Теоретические положения и выводы, исходящие из анализа данного законодательства, будут способствовать дальнейшему накоплению теоретических знаний о федеративных отношениях, защите прав и свобод человека и гражданина, устройстве и взаимоотношениях между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, между ветвями власти в российских регионах, приведут к совершенствованию и развитию понятийного аппарата науки конституционного права. Практическая значимость проблемы заключается в обобщении законодательной практики на уровне субъектов Российской Федерации, обосновании рекомендаций, выдвинутых по проблемам дальнейшего развития правотворчества в области федеративных отношений, прав и свобод человека и гражданина, системы органов государственной власти субъектов РФ. Для решения этой задачи необходимо оценить состояние законодательства субъектов федерации. 11етрудно заметить, сколь неравномерно развиваются на региональном уровне отдельные блоки конституционного законодательства. Поэтому во всей очевидности перед наукой конституционного права встала задача разработки научно обоснованной концепции регионального законодательства.

Эти обстоятельства определили растущий интерес исследователей к проблемам законодательства субъектов Российской Федерации, работы которых, вышедшие в 90-е годы, можно условно разделить на несколько групп. К первой группе относятся книги, статьи, диссертации по вопросам современного состояния и развития российского федерализма (Р.Г. Лбдулатипов, Л.Ф. Болтенкова, В.Г. Вишняков, Н.М. Добрынин, Э.П. Доржиев, В.В. Иванов, Л.М. Карапетян, А.Е. Козлов, P.M. Кочкаров, Ь.С. Крылов, В.Н. Лысенко, В.В. Пустогаров, В.Н. Синюков, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев и другие). Проблемы российского федерализма по отношению к законодательству субьектов РФ носят общий характер. Не будет преувеличением сказать, что все законодательство субъектов РФ вытекает из установленных Конституцией Российской Федерации общих принципов федеративного устройства. Наиболее изучаемыми темами стали модели современного федерализма (1185, 1329, 1364, 1426), вопросы равноправия, симметрии и асимметрии, конституционно-правового статуса субъектов РФ (1219, 1233, 1378, 1442), путей совершенствования российского федерализма (1219, 1243, 1291, 1311), законодательства в сфере федеративных и национальных отношений (1294).

Вторая группа работ, к сожалению, не очень многочисленная, посвящена собственно анализу законодательства и правотворчества субъектов РФ (Н.А.

Боброва. Л.Б. Бутханова, В.В. Володин, В.В. Игнатенко, M.R Игнатьева, А.В. Крутиков, В.А. Куприн, Д.Н. Миронов, Е.П. Пашков, А.С. Пиголкин, М.С. Студенкина, В.В. Толстошеее, Г.Т. Чернобель). В них рассматривается широкий спектр проблем от анализа основных понятий и терминов регионального правотворчества (1261, 1400) до вопросов взаимодействия и взаимосвязи федерального и регионального законодательства (1262). Отдельные работы посвящены изучению законодательства конкретного субъекта Российской Федерации (1293, 1301, 1368). Анализ тгих работ показывает, что, в большинстве случаев, исследователи специально не выделяют конституционное и уставное законодательство субъектов РФ в качестве объекта исследования, а только дают общий обзор всего законодательства субъектов РФ. Только отдельные работы, связанные, главным образом, с правовым статусом республики в составе РФ, например, Якутии, Хакасии, Карелии, Татарстана, анализируют весь комплекс их конституционного законодательства (1325, 1293, 1351, 1361, 1421). Практически отсутствуют работы, специально посвященные изучению уставного законодательства краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Здесь можно выделить только исследования Е.Е. Никитиной, Ю.А. Тихомирова, Т.Д. Зражевской, Н.Н. Толмачевой и некоторые другие работы, касающиеся частных вопросов. Третья ipynna работ представлена публикациями, посвященными правам и свободам человека и гражданина, юридическому статусу личности в Российской Федерации. Здесь необходимо отметить исследования С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Л.Д. Воеводина, В.А. Карташкина, Д.А. Керимова, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Е.А. Лукашевой, Б.С. Эбзеева и других ученых. В этой группе работ исследователи уделили явно недостаточное внимание изучению прав и свобод человека в конституционном и уставном законодательстве субъектов Российской Федерации и, в большинстве случаев, только поставили эту проблему. (К ним относятся прежде всего статьи В.В. Михайлова (1330) и С.Л. Пяткиной (1366).

Отдельную группу работ составляют исследования, посвященные системе органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. Здесь выделяются работы, анализирующие избирательные права граждан и избирательный процесс (Ю.А. Дмитриев, А.В. Иванченко, С.Д. Князев, Г.В. Мальцев), правовой статус законодательных и исполнительных органов государственной власти (A.M. Баркашев, С.Н. Кухтин, В.А. Максимов, Н.А. Михалева), правовые основы деятельности конституционных (уставных) судов (С.Л. Авакьян, В.А. Кряжков, Л.В. Лазерев, М.А. Митюков. ЮЛ. Шульженко). Однако в общей совокупности работ, посвященных изучению перечисленных вопросов, исследование системы органов государственной власти в субъектах РФ в науке конституционного права Российской Федерации сделало только первые шаги.

Особо следует отметить недавно вышедшую коллективную монографию "Конституционное законодательство России", подготовленную группой авторов из Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (Г.А. Гаджиев, В.П. Кашепов, Б.С. Крылов, В.В. Лапаева, А.Е. Постников, Ю.А. Тихомиров и др.), в которой раскрывается концепция конституционного законодательства России как ведущей отрасли законодательства, рассматриваются различные аспекты обновления конституционного законодательства, вызванные общественными преобразованиями последних лет: конституционно-правового статуса личности и гражданина, конституционных основ федерализма, организации государственной власти и местного самоуправления.

Однако основными источниками права, анализируемыми в монографии, стало законодательство федерального уровня. Авторы, за исключением одного небольшого параграфа, специально не рассматривали весь комплекс конституционного и уставного законодательства субъектов федерации. Книга ставила перед собой иные цели и задачи, которые были в полной мере реализованы. На сегодняшний день это одна из немногих монографий, комплексно рассматривающих всю систему конституционного законодательства России на федеральном уровне.

Таким образом, обзор научной литературы показывает, что проблема становления и развития конституционного и уставного законодательства субьектов Российской Федерации нуждается в дальнейшей разработке.

Цель настоящей диссертации состоит в обобщающем и критическом исследовании конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации, проблем его становления, развития и применения. Реализуя поставленную цель, автор исходил из того непреложного факта, что конституционное законодательство представляет собой отрасль российского законодательства, определяющую основные принципы построения и деятельности государства, его институтов, закрепляющую положение человека и статус гражданина, регулирующую основные стороны гражданского общества и устанавливающую правовую систему страны.

В соответствии с поставленной целью определился и объект исследования - конституционное и уставное законодательство субъектов РФ.

Предметом исследования стали теоретические вопросы российского федерализма, различные концепции его современного состояния и развития и их реализация на практике, суверенитет федерации и относительная независимость в пределах конституционных установлений ее субъектов, закрепление основ конституционного строя Российской Федерации в субъектах РФ, организация и правовой статус системы органов государственной власти в субъектах РФ. Все перечисленные проблемы рассматриваются через призму конституционного и уставного законодательства субъектов РФ в его увязке с федеральным законодател ьством.

Предмет исследования определил и основные его задачи, которые состоят в выявлении основных тенденций и закономерностей развития конституционной модели современного российского федерализма и их реализации в законодательстве субъектов федерации и в практике федеративных отношений; определении конституционно-правового статуса Российской Федерации и различных видов субъектов РФ; рассмотрении реатизации основ конституционного строя Российской Федерации и их правового выражения в законодательстве субъектов РФ; определении роли и места выборов и референдумов в системе органов власти субъектов РФ; анализе законодательства субъектов РФ, раскрывающего организацию, порядок формирования и правовой статус их органов законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти; выявлении несогласованности и противоречивости правовых норм конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации.

Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первым в Российской Федерации критическим исследованием, комплексно освещающим проблемы становления и развития конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации, носит обобщающий и многоплановый характер, изучает законодательство субъектов РФ в максимально полном объеме, позволяет выявить современное состояние, основные тенденции, закономерности и противоречия его становления, развития и реализации в практике федеративных отношений, защиты основных прав и свобод человека и гражданина. Вне комплексного и обобщающего характера работы это сделать не представляется возможным. Методологической основой работы стали современные научные концепции федерации, демократические принципы устройства органов государственной власти и обеспечения прав и свобод человека и гражданина, общепризнанные положения общей теории права. Последняя интегрирует, систематизирует и обобщает знания и достижения отраслевых юридических наук, включая и конституционное право. Общая теория права тем самым создает целостно-системную картину правовой жизни общества. Также следует отметить, что в диссертации широко применяются принципы научного исследования^ представленные социологическим позитивизмом, который стремится не только проанатизировать опыт функционирования государственных институтов и законы как один из них, но и проникнуть в более глубокие пласты правового опыта, вскрыть социальные истоки государственных актов. Право здесь опосредует связь между обществом и государством. Оно не связывается только с правовыми актами, но и с интересами, нуждами и стремлениями людей.

В качестве методов исследования использовались диалектический подход к анализу соотношения общего, особенного и отдельного, общенаучные и частно-научные методы исследования: системный подход, исторический, логический, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие методы.

Особо следует сказать о применении общенаучного метода анализа и синтеза, который в сочетании со сравнительно-правовым стал основным в представленной работе. За анализом всей совокупности правовых норм следовал их синтез, что позволило автору выявить основные правовые теории, идеи и принципы, которые были положены в основу конституционного и уставного законодательства субъектов РФ, определить степень их соответствия общепризнанным в науке конституционного права правовым теориям федерализма, прав и свобод человека и фажданина, построения системы органов государственной власти. Сравнительно- правовой метод позволил показать общее, особенное и отдельное в консти гуционном и уставном законодательстве субъектов РФ.

Основными понятиями, применяемыми в настоящем исследовании являются термины "законодательство и система законодательства", "право и система права", относящиеся к общей теории права. За многие годы исследования этих проблем некоторые из них приобрели практически аксиоматический характер, например, положения о системности права и законодательства; о гесной прямой и обратной связи между обеими системами; о том, что элементом системы объективного права является норма права, а элементом системы законодательства - нормативный правовой акт и т.п. (1341, № 2, с. 23). Однако до сих пор среди многочисленных определений права нет ни одной общепризнанной и разделяемой всеми. И каждое из этих определений, как справедливо отмечает Г.В. Мальцев, есть лишь веха на пути его познания (1319, с. 5). Исследователь предлагает свое определение права как социально культурного феномена. Согласно нему, право как нормативно-регулятивная система есть совокупность норм, идей и отношений, которая устанавливает поддерживаемый средствами власти порядок организации, контроля и защиты человеческого поведения (1319, с. 7). Оно, на наш взгляд, ближе всего подходит к правовой системе России и отличается от таких гуманных и малопонятных формулировок, представленных, например, О. Холмсом: "Предсказание того, что будут делать суды фактически и ничего более - вот что я называю правом" (1449, р. 167). Последняя дефиниция права больше подходит к англо-саксонской, чем к континентальной системе права.

Дискуссионными остались вопросы соотношения системы права и системы законодательства, а также понимания законодательства. Мы исходим из того факта, что система права имеет объективный характер, так как отражает реально существующую систему общественных отношений и не может строиться по субъективному усмспрению людей. Система права рассматривается как единое целое, в котором нормы права согласованы между собой и не действуют изолированно друг от друга. Она, как сложное правовое явление, имеет определенную структуру, подразделяется на составляющие ее относительно самостоятельны части - отрасли права и институты, регулирующие обособленные группы общественных отношений (1206, с. 24). Эти обстоятельства не дают возможности вести речь о конституционном и уставном праве субъектов РФ. Термин "система права", исходя из ее единства и внутреннего строения права, выражающегося в логическом распределении по отраслям и институтам, применим к Российской Федерации, но не к се субъектам. К последним можно применить только термин "система законодательства".

В демократических государствах система законодательства должна не противоречить системе права. Относительно конституционного законодательства последнее должно базироваться на естественном конституционном праве, т.е. на основных идеях, принципах, идеалах. Система законодательства, в отличие от системы права, как совокупности правовых норм, это совокупность источников права. Пели система права отражает внутреннее строение права, то система законодательства есть внешняя форма выражения системы права. Система права, как уже говорилось выше, носит объективный характер. В системе законодательства значительное место занимает субъективный фактор. С расширением законодательной базы конституционного права Российской Федерации за счет законодательства субъектов РФ возрастает роль субъективного фактора во всей системе законодательства. В основе построения системы права лежит предмет и метод правового регулирования, а основу системы законодательства составляет юридическая сила нормативных правовых актов и как ее следствие - их иерархия. С учетом федеративного устройства России в системе законодательства можно выделить два уровня - федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ. В системе права, учитывая ее отличия от системы законодательства, таких двух уровней права - федеральное право и право субъектов РФ выделять нельзя. В противном случае, может произойти подмена понятий, которая отрицательно скажется на научном уровне исследований, посвященных проблемам законодательства субъектов РФ.

В современном понимании законодательства также существуют различия. Одни исследователи понимают под ним всю совокупность издаваемых в государстве нормативных правовых актов; другие - совокупность только законов (1335, № 3, с. 27). В своем исследовании мы не допускаем расширительной трактовки законодательства и исходим из того, что законодательство представляет собой собственно систему законов. Расширительная трактовка законодательства может приводить, как это уже было в истории нашего государства, к подмене закона подзаконными актами и может использоваться как легальное средство умаления роли закона в жизни общества. Поэтому, с учетом сказанного, конкретизируется объект и предмет нашего исследования, в его центре стоят именно законы субъектов Российской Федерации.

И, наконец, важное значение в диссертаиииии уделяется разграничению понятий "конституционное" и "уставное" законодательство. Они не идентичны. По смыслу Конституции Российской Федерации статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики, в то время как статус краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов - федеральной Конституцией и уставами этих субъектов федерации (1, ст. 66, ч. 1, 2).

Нам представляется, что по своей юридической силе в иерархии нормативных правовых актов субъектов РФ конституции и уставы равны. Они являются основными законами субъектов федерации. Если построить пирамиду законов Российской Федерации снизу вверх, то в нижней ее части будут находиться законы субъектов РФ, далее конституционные законы (там, где они предусмотрены учредительными актами), законы о поправках в учредительные акты субъектов РФ, конституции и уставы субъектов РФ, затем федеральные законы, федеральные конституционные законы, законы о внесении изменений в Конституцию РФ как особый вил законов, Конституция Российской Федерации. При этом над законом одного субъекта РФ в иерархии законодательства будет стоять либо конституция либо устав данного субъекта федерации. Конституции и уставы субъектов РФ взаимно пересекаться не могут, так как нельзя определять соответствие той или иной правовой нормы закона или закона в целом одного субъекта федерации конституции или уставу другого субъекта РФ. Поэтому по своей юридической силе учредительные документы субъектов РФ (конституции, уставы) есть явления одного порядка и в иерархии законодательства РФ занимают одинаковое положение. Однако правовые различия между конституциями и уставами существуют. Традиционно юридическая наука трактует конституцию как атрибут государства, как основной закон, устанавливающий основы государственного устройства, порядок и принципы образования органов государственной власти (1282, с. 43 - 49). Устав же рассматривается, преимущественно, как свод правил, призванный регулировать определенный вид деятельности. Обычно устав носит характер регламента деятельности организаций и объединений (1331, с. 110). Однако уставы субъектов РФ охватывают значительно более широкий круг вопросов, касающихся устройства органов государственной власти, защиты прав и свобод человека и гражданина, деятельности органов местного самоуправления и т. п. Кроме того, принципиальное различие между уставом и конституцией существует и в порядке их принятия. Если процедура принятия устава может осуществляться исключительно законодательным органом субъекта федерации, что зафиксировано в федеральной конституции (1, ст. 66, ч. 2), то конституции республик могут быть приняты и на республиканском референдуме. Соответственно, степень легитимности конституций и уставов может трактоваться как неравнозначная. Следовательно, применение термина "устав" к субъекту федерации, нам представляется, не совсем удачным. Этот нормативный правовой акт регулирует более широкий круг вопросов, чем обыкновенный устав. Здесь, на наш взгляд, более точным являлся бы термин "основной закон" субъекга федерации. Все сказанное позволило нам разграничить понятия "конституционное", т.е. производное от конституции и "уставное", т.е. производное от устава, законодательство. Поэтому применительно к республикам мы употребляем термин "конституционное законодательство", а применительно к другим субъектам РФ - "уставное законодательство".

Основными источниками права, изучаемыми в настоящей работе, стали Конституция Российской Федерации, установившая основополагающие конституционно-правовые нормы но предмету' исследования; федеральные конституционные и федеральные законы, содержащие правовые нормы для субъектов РФ; нормативные Указы Президента РФ, рс!улирующие защиту прав и свобод человека и гражданина и касающиеся системы органов государственной власти субъектов РФ; постановления Конституционного Суда РФ по вопросам конституционности учредительных актов субъектов РФ; договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ о разфаничении предметов ведения и полномочий; конституции и уставы субъектов РФ; законы субъектов РФ, касающиеся защиты прав и свобод человека и гражданина, выборов и референдумов, правового статуса органов государственной власти в субъектах РФ и других вопросов, являющихся предметом рассмотрения нашего исследования.?

<< | >>
Источник: ГОШУЛЯК Виталий Владимирович. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО И УСТАВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙФЕДЕРАЦИИ. ДИССЕРТАЦИЯна соискание ученой степени доктора юридических наук. Пенза - 1999. 1999

Еще по теме ВВЕДЕНИЕ:

  1. Статья 314. Незаконное введение в организм наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов
  2. ВВЕДЕНИЕ
  3. ВВЕДЕНИЕ
  4. Введение
  5. РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О ВВЕДЕНИИ В ДЕЙСТВИЕ ЧАСТИ ВТОРОЙ ГРАЖДАНСКОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  6. ВВЕДЕНИЕ
  7. Введение
  8. ВВЕДЕНИЕ
  9. ВВЕДЕНИЕ
  10. §3. Введение волостного управления
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -