Б. Свобода союзов

1). Российская газета, ?1 сент. 1993. 2). Право и жизнь, 1992, N 2, с.69-74.

''I.-.- .207 -Отметим сразу*, что в этой;'системе, исходя из предмета»

настоящего исследования, могут быть выделены два аспекта. Пер- !

г

вый - правовой механизм реализации права граждан на объедине- | ние. И второй - правовой механизм участия общественных объеди- ; нений как субъектов гражданского общества в жизни страны. Второй аспект также представляет интерес для нашего исследования, поскольку на этом этапе деятельности общественных объединений также реализуется целый ряд политических прав граждан: право .избирать и быть избранными, право законодательной инициативы и

ДР.

Итак, ?&ееметрим—еиетему -действующего"'"законодатёльства

и законодательные предложения, касающиеся свобода^рщрв^.^Шрг.--. ?ым^актом, содержащим нормы, регулирующие данную свободу, является действующая Конституция РФ. Исходя из названных выше двух аспектов ее нормы можно разделить на две группы. Первая -регламентирует место и деятельность общественных объединений в политической системе РФ. Эта группа норм закреплена ст. 6 и 7 Конституции РФ. В частности, ст.6 перечисляет виды общественных объединений и закрепляет их право участвовать в выработке политики государства, управлении государственными и общественными делами через своих представителей, избранных в Советы на-.одных депутатов и в других формах.

ний, действующих в стране. Если уж и перечислять их - то по I i направлениям деятельности, и то вряд ли можно составить закры- , тый их перечень. Следавательно, неизбежно употребление в нормативном акте оборота "и иные", что создает опасность расширительного толкования понятия, включение в число общественных объединений тех организаций, которые в действительности таковыми не являются. Очевидно, для отграничения общественных объединений от иных ассоциаций граждан, необходимо использовать

- содержательный критерий, характеристику целей: участие в выработке государственной политики, защита социальных и творческих прав граждан, удовлетворение духовных потребностей и инте-

.=. ресов, организация досуга и т. д. -=^_:____... ?^=,

"~ Во-вторых, в связи с выделением целей деятельности общественных объдинений, можно выделить следующий недостаток правового регулирования их деятельности ст.6 Конституции РФ. Из ее содержания следует, что все общественные объединения обладают равными правами на участие в выработке политики госу-

? дарства и управлении государственными и общественными делами. Такой подход к правовому регулированию деятельности общественных объединений унаследован от того времени, .-го г да все общеот-•- венные объединения создавались и действовали под руководством КПСС и ооотаь^ли "нерушимый блок коммунисте!, и беспартийных". Такие времена давно прошли и задача современного законодательства сгодится к тому, чтобы создать механизм для реализации общественным объединением тех целей, которые внутренне

_ присущи их природе. В частности, общественным объединением, основной ц^лью которого является борьба за обладание госу-

- 209 - ; ;" "

'дарственной властью, участие в выработке политики государства' и управление государственными и общественными делами, является I.

политическая партия.

^ движениям должно быть предоставлено право выдвигать своих представителей для избрания в Советы народных депутатов. Что касается иных общественных объединений, то они по закону не должны иметь такого права. Однако устанавливать в этой области запрет вряд ли демократично. Думается, что путь здесь должен быть иным. Те общественные объединения, которые желают выдвинуть своих представителей для избрания в Советы, должны пройти

__45ег_истрацию--В. качестве избирательных -объединений-,- как это ..._=

"" предлагается сделать в проекте Избирательного закона Л. В. Швей-ниса-Б. А. Страшуна.

В-третьих,существенным недостатком редакции ст.6

Конституции является неудовлетворительное закрепление форм участия общественных объединений в выработке политики государства. С одной стороны, в характеристике этих форм использован критикуемый нами выше способ закрепления их в виде открытого перечня, позволяющего расширительно трактовать способы

s- участия общественных объединений в этой важной сфере общественной жизни. С другой стороны, даже не упомянута.такая важная форма участия как выдвижение кандидатов для избрания на должности глав администрации, Президентов республик и Президента РФ. Понятно, что все формы участия общественных объединений в , жизни страны предусмотреть в Конституции невозможно. В таком слуае статья Конституции должна содержать указания на то, что

Г

. ,.. „ , - 210 - .

конкретные формы этого участия устанавливаются федеральным за-

' ч Что касается следующей 7-й статьи Конституции, то она в современной редакции как раз и пытается выполнить функцию федерального закона, установив ограничения на деятельнсть общественных объединений. Сложилась парадоксальная ситуация: законодатель вместо того, чтобы принять столь необходимый стране закон общественных объединений, включает в Конституцию длинный перечень оснований, по которым не допускается создание и деятельность.

1). Ведомости Съе:.-.да народных депутатов СССР и Верховного ^Совета ССОР, 1990, М 42, ст.839.

- 211 -|ву РСФСР и общепризнанным нормам международного права.*!). Факт сам по себе выдающийся, не имеющий аналогов, в ?.. мировой «Практике. Получается, что каждый представитель общественного объединения обречен ра бесконечную дискуссию с судьями. и сотрудниками правоохранительных органов на тему о том, соответствуют ли его действия, совершенные в соответствии с названным законом законодательству (не закону, а всему законодательству, включая подзаконные акты!) РСФСР и общественным нормам международного права. ь

Помимо рассмотренной нормы указанное Постановление устанавливает порядок регистрации общественных объединений, на анализе которого мы-остановимся ниже, а также размер регистра^ ционного сбора, взимаемого при этом. Завершается Постановление указанием двум Комитетам Верховного Совета РФ по средствам массовой информации и по законодательству "ускорить разработку и внесение на рассмотрение Верховного Совета РСФСР проектов законов об общественных объединениях, о политических партиях и профессиональных союзах". Как известно, это поручение выполнено не было.

Не вдаваясь в детали характеристики Закона СССР "Об общественных объединениях" от 9 октября 1990 г.

1). Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 199Й, N 7, ст. 299.

ЯВ^Г»Ч1ЧИР-^'''"™™~Т^

•/

,% закреплять фактически сложившиеск общественные отношения; он,

i

I в условиях кардинальной перестройки^политической системы стра-'< Ш, безнадежно" устарел и не соответствует уровню развития отношений в регулируемой им области общественной жизни. В качестве примера укажем на несоответствие норм данного закона избирательному законодательству, отсутствие норм, детально регламентирующих деятльности политических партий (создание фракций в представительных органах, лоббирование законопроектов и др.), неурегулированностьвзаимоотношений с гражданами, государственными органами, вопросы ответственности обществен-

ных объединений и т. д. -Завершая-характеристику действующего законодательства"w

свободе союзов, необходимо остановиться на нормах, непосредственно регулирующих право граждан на объединение. Этому посвящена ст.50 действующей Конституции РФ. Анализ содержания данной статьи позволяет прийти к следующим выводам. ПерЕый: несмотря на то, что данная статья формально входит в раздел Конституции, регулирующий политические права и свободы граждан, фактически данная статья регулирует гораздо более широкий круг правоотношений. Под ее регулирование попадает право граждан создать любое объединение, как общественное, так и иное. ?Этот вывод основан на следующих фактах: во-первых., в статье отсутствует указание на общественный характер объединения граждан, в--вторых, в Конституции отсутствуют другие нормы, регламентирующие объединение граждан в коммерческих, произ-.водственных и иных целях.

Второй вывод: существует явное протЕ-оречие между нормой

Конституции, определяющей порядок создания общественных объединений и текущим законодательством.

« '•

ничение этого?права (на объединение А. 3.) может; быть установ-

:? лено только решением суда на основании закона". Из этого следует, что регистрирующий орган не вправе самостоятельно отказать в регистрадии или запретить деятельность общественного объединения. Он может это сделать, только обратившись в суд. Однако Закон СССР об общественных объединениях и названное Постановление Верховного Совета устанавливают иной порядок отказа в регистрации общественного объединения - непосредственно. органом юстиции. Таким образом, действующее текущее закоода--Фе льет во е-ущеотвенне-ограничивает права граждан,: "установленные" нормой Конституции.

Что же касается принципов реализации права граждан на объединения, то они не получили закрепления ни в Коституции, ни в текущем законодательстве.

Анализ законодательства о свободе союзов нельзя горани-чить только действующими актами. Необходимо рассмотреть и ряд законопроектных предложений. Начнем с анализа проектов Конституции. Президентский проект Конституции (ст.29) закрепляет право на свободу ассоциаций. Сам термин, соответствующий международному стандарту, означает объединение, союз лиц1.)., и может быть использован как синоним свободы Союзов.

- П. См. Современный словарь иностранных слоь. - М. . 1993, с. 70.

I

В то же время проект (ст. 13) использует термин "общественное объединение".1 Исходя из этого, можно предположить', что авторы проекта вряд ли понимают под свободой ассоциаций право граждан на общественное объединение, иначе это право не обозначалось бы различными терминами. Подтверждением данного предположения служит и то обстоятельство, что авторы проекта существенно расширили.круг субъектов, имеющих право на ассоциацию, включив в него не только граждан РФ, но и иных лиц. Об этом говорит термин "каждый", использованный в статье проекта. Напомним, ыт5_отече1лт?нпае-__заколодал!ельст^о_л,-радиционно наделяет, правом- на объединение только граждан РФ. В нарушение приведенных выше дШ'оТЩбвГ^тТ!^ 1до дея-

тельности общественных объединений, но - устанавливает ограничение права граждан на свободу ассоциаций. При этом равенство общественных объединений перед законом и перечень оснований для их запрета установлены ст. 13. Таким образом, в случае принятия данного проекта, вопрос о правовом регулировании свободы союзов будет еще более запутан, чем действующим законодательством.

От президентского проекта Конституции выгодно отличается парламентский. Помимо того, что он в главе "Гражданские и политические права и свободы" закрепляет право граждан на объ-Фд^ирни^ устанавливая гарантии ЧФОГ'"1 n*v:,P'- и сгт-яни'^'-иня КонотитуцИ'-й F'l- и федеральным --аксиом, он еще подробно регламентирует деятельность общественных объединений в разделе ? "Гражданское общество" в виде самостоятельной главы "Общественные и религиозные объединения". lb структуре и содержанию

данная глава, состоящая из 5-ти статей идеально вписывается в; предлагаемую нами конструкцию системы законодательства о пйли-« тических правах и свободах градцан. Рассмотрим подробнее jco-j держание данной главы. > " I

Она открывается ст.62, которая устанавливает перечень создаваемых в РФ общественных объединений, исходя из содержания их действия, а не формы объединения. Здесь же устанавливаются принципы взаимоотношения между государством и общественными объединениями, приоритет прав и. свобод человека и гражданина. Фиксируются общие принципы деятельности объединений, _а_ порядок их образования устанавливается отсылочной нормой к за-

-кону. По смыслу, такая статья закрепляет осиовные-положеният" которые затем раскрываются в органическом Законе об общественных оОсгДш-ьниях, о содержании которого речь пойде ниже.

Следующая статья проекта - 63-я, посвящена регулированию деятельности политических партий и других политических общественных объединений, в ней воплощается высказанная ранее мысль о том, что политической жизни страны, особенно участвовать в осуществлени государственной власти должны только поли-тичекие партиии или зарегистрированные на равных основаниях с

~ ними политические объединения. Статья лаконично закрепляет важнейшие принципы деятельности политических партий. Цели их создания - содействие выражению политической воли гражданского общества, участие в выбирал. К наиболее существенный принцип взаимоотношения партий и государственных органов и органов

- местного самоуправления смысл его сводится в запрете на создание организованных структур' политических партий Б этих орга-

- 216 -нах, кроме представительной. В последних, наоборот, поощряется свободное соэдание партийных фракций. Эта статья проекта также является основой для следующего уровня правового регулирования деятельности политических партий - федерального закона о политических партиях, дополняющего органический закон об общественных объединениях и входящего в систему обычного законодательства РФ.

Парламентский проект Конституции из обширного перечня общественных объединений выделяет помимо политических партий еще и профсоюзы, подчеркивая тем самым их значение и роль в гражданском обществе страны. Ст. 64 проекта построена по аналогии с предшествующей статьей. В ней сформулирована цель, - для~ выполнения которой образуются профсоюзы - защита экономических и социальных прав и свобод своих членов, содействие охране и улучшению условий их труда. Во второй части статьи устанавливается принцип создания профсоюзов - производственный - и за: перт на монопольное представление интересов всех работников одного предприятия или отрасли.

Завершается глаза проектом от.бб, которая устанавливает общие принципы заперта на нарушение -законодательства о свободе союзов. С одной стороны, запрет на незаконное ограничение деятельности общественны:-: объединений и устранение многопартийности. С другой. - наоборот запрет на создание общественных ио-ь^ин-ний, нарушающих права граждан, законные интереса государства и общества.

В завершение анализа данного проекта еще раз подчеркнем:

i) он почти идеально фиксирует сложившиеся в России об-

щественные отношения в сфере свободы союзов; 2)

осуществляет правовое регулирование в том объеме и на том уровне, который<необходим для конституционного уровня; 3)

создает базу для дальнейшего правового регулирования в этой сфере общественных отношений.

Итак, перейдем к системе нормативных актов, регулирующих право граждан на свободу союзов на "подконституционном" уровне.

Этот уровень правового регулирования деятельности об-щественных_объединений,_ по нашему мнению, должен состоять из органического закона, в общих чертах определяющего механизм реализаций-конституционной нормы и серии законов,регламентирующих деятельность каждого отдельного вида общественных объединений: политических партий, профсоюзов, творческих союзов, молодежных, ветеранских, женских и иных объединений.

Органический закон об общественных объединениях (свободе союзов), по нашему мнению, должен содержать следующие положения.

i. Раскрывать содержание права граждан на объединение, которое должно включать в себя следующие правомочия граждан: -

создания (учреждения) по своему выбору общественных объединений без предварительного разр^-ения; -

вступления в общественные объединения, созданные в соответствии с действующим законод-К'-льством. при условии призвания их уставов;

-участия в работе общественных объединений, Е соответствии с их целями и в формах, определенных уставами:

- 218 - , ,.

- пребывания в рядах членов (добровольного членства)

общественных объединений, созданных в соответствии с действую-

1. ? • г

щим законодательством; '?',.'?

- свободного выхода из общественных объединений.

2. Закреплять понятие общественного объединения, как основного на добровольном членстве (участии), общности взгля дов и интересов самоуправляемого формирования граждан, пресле дующего цели и действующего в форме, определенной его уставом (положением). Закон должен содержать четкий критерий, позволя ющий отграничить общественное объединение от иных формирований граждан. Что касается коммерческих организаций, то этот крите- рий очевиден: - общественное объединение-не-деяэш«: яреоледоватъ

^;ели извлечения прибыли, подлежащей pasделу между участниками объединений. А вот что касается органов территориального самоуправления, религиозных объединений и благотворительных орга-

' низаций, то здесь обобщенный критерий найти трудно. Попутно заметим, что выделение двух последних типов объединений граждан в самостоятельный вид объединений, как это делает законодатель в лице последнего Верховного Совета, по нашему мнению, не оправдан. Думается, что принципы образования и внутренней

Организации у всех названных объединений едины. Поэтому закон об общественных объединениях вполне мог бы распространяться на общие принципы организации религиозных и благотворительных объединений, чти а- исключает наличие отельных законов, регулирующих особенности их деятельности на слдующем этапе правового регулирования.

? 3. Закон об ёбщественных объединениях также может содержать перечень видов объединений, на которые распространяется его действие. Такое деление может производиться по двум критериям разграничения. Первый - по целям, определенным уставом - на политические партии, массовые движения, профессиональные союзы и т. д. Второй - по территории, охваченной их деятельностью - на международные, общероссийские, республиканские, межрегиональные, региональные (местные) объединения.

4. Закон также должен содержать принципы образования общественных объединений (добровольность вспупления__ и выхода их членов, равноправия, самостоятельности, законности и т.д.), -ограничения права граждан на объединение (преследование целей,-нарушающих Конституцию и закон), взаимоотношений с государством (невмешательство в дела друг друга, кроме случаев, предусмотренных законом', а также в общем виде определять права, обязанности, ответственность общественных объединений и гарантии их деятельности.

Достаточно спорным является вопрос о порядке легитимации общественных объединений. Все специалисты сходятся на том, что общественные .объединения создаются на общем собрании их членов. А вот следующий этап их легализации, как элемента гражданского общества, способ приобретения прав и обязанностей и участие в атом процессе государственных органов решается по разному. Коллектив ученых из Екатеринбурга выделяет пять основных способов юридической легализации общественных объединений: явочный порядок (односторонним волеизъявлением граждан

без каких-либо дополнйтелных правовых и организационных процедур). уведомительный порядок (при котором граждане ставят в известность компетентные государственные органы о создании объединения), распорядительный порядок (когда объединение образуется решением организаций-учредителей и заинтересованных граждан), разрешительный порядок (к выше названным действиям учредителей добавляется разрешение компетентного государственного органа) и регистрационный порядок, (ограничивающий объем усмотрения государственного органа требованиями закона).!,).

Отечественное законодательство в разные исторические периоды использовало различные способы легализации общественных объединений. Положением -о-добровольных—е&веетвах и -еошахг утвержденным Постановлением ВЦИК и СЕК РСФСР 10 июля 1932 г.,был установлен разрешительный порядок создания общественных объединений. ?). Сменивший его Закон СССР "Об общественных объединениях" заменил разрешительный порядок на регистрационный. 3.). Верховный Совет РФ Постановлением "О регистрации общественных. объединений и регистрационном сборе", сохранив регистрационный порядок, для всех общественных объединений, сделал исключение для профсоюзов, предоставив им право создания в уведомительном

1).См. Конституционной право Российской Федерации. Учебное пособи-.-Тюд рад. М. И. Кукушкина. - Екатеринбург, 1*92, о. 5С-57. 2). См. СУ РСФСР, 1932, N 74, ст. 331.

.,3).См. Ведомости Съезда народных депутатов СССР к Верховного Совета СССР, 1990, N 42, ст.S39.

- 221 , .

порядке.й). При этом он ? руководствовался известной Конвенцией МОТ ж 87 "О свободе ассоциаций и защите права на организацию, ратифицированной Президиумом Верховного Совета СССР б ию| ля 1956 г. 2). Комитет Верховного Совета по средствам массовой 'таформации, связям с общественными организациями, массовыми . движениями граждан и изучению общественного мнения во время разработки проекта Закона РФ "Об общественных объединениях" также склонялся к установлению регистрационного порядка легализации общественных объединений. 3). '

Вместе с тем, необходимо отметить, что в этом впросе есть и другйё~~1шёнЖГ Э..11 Аметистов" преДлагах^вакретшть: уведо- ~ __мительный ._ порядок создания общественных объединений, путем /-направления соответствующего уведомления в суд. 4). Этот порядок имеет явные преимущества перед регистрационным. Смысл их состоит в том, что регистрационный порядок имеет существенный недостаток -неравноправие в положении регистрирующего органа и общественного объединения. У регистрирующего органа всегда

Г). См. Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1992, N 7, ст.299.

2). Ом. Международная защита прав и свобод человека.-М. , 1990, с. 165-170.

З/.Оы. Архив указанного комитета за 199i-;iJ92 гг. 4).Ом. ЛметистоЕ Э. М. Каким быть закону об объединении граждан//Огонек, 1990, N 16, с. 25.

есть преимущество - возможность для введения дополнительных * неустановленных законом ограничений порядка регистрации, для | проявления волокиты, бюрократизма и т. д. При этом члены об- !

.•ственного объединения имеют право обратиться в суд, но как обычные граждане, а не как члены общественного объединения, поскольку право юридического лица общественное объединение приобретает только с момента его государственной регистрации. Ъместе с тем, порядок предлагаемый Э. М. Аметистовым также имеет недостаток. Автор ограничивает срок подачи иска в суд о признании незаконным факта создания объединения месячным сроком „.после чего объединение считаетая^деЛствутощим на законном осно-"~1нии. По нашему мнению, это ограничение неоправдано.

Отмеченный недостаток, преодолен авторами Инициативного проекта Закона РФ "О политических партиях". Они предлагают установить уведомительный порядок создания политических партий путем направления уведомления в соответствующий суд. Но считают политическую партию созданной с момента проведения учредительного собрания. С этого же момента партия приобретает права юридического лица. Это означает, что любое лицо или орган *чрнве без ограничения срока подать в соответствующий суд,, куда направлена учредительные ;гг :кументы партии, иск о признании факта ее создания или действк,-; незаконными. 1).

I). См. Дмитриев Ю. А. , Токмаков К. К. Россия: становление многопартийности.- U. , 1992, 0. 213-223.

SP

?шин i i W~TT"T" «ц** ^wwwww*' * ip**" "ww**mm*'™' "*тщтпщвт

?было бы целесообразно все же установить порядок легализации _путем направления уведомления в суд. Профсоюзы, как и закреп- -^-^^ -пенс вышеназванным Постановлением Верховного Совета, могут направлять уведомления в соответствующие отделы и управления юстиции. Что же касается всех остальных общественных объединений, то здесь можно было бы сохранить регистрационный порядок . их легализации в территориальных органах юстиции. Это первое важнейшее положение, которое должно быть закреплено законами о каждом виде общественных объединений.

Теперь остановимся более подробно на характеристике Закона о политических партиях. Помимо вышеназванного положения о порядке образования политических партий, ключевым моментам, требующим законодательной регламентации, является вопрос об участие партий в обш-етвекной и государственной жизни. Важн-й-шим элементом этог.; участия является выдвижение кандидатов в депутаты. Поскольку в Российской Федерации законодательно закреплена и Фактически существует многопартийность,- следовательно, единственная возможность обеспечить участие в работе

- 224 -коллегиальных органов"''власти представителей всех политических^ партий, получивших поддержку избирателей,- это использовать

элементы пропорциональной системы выборов. Они получили зак-; репление в Положении о выборах депутатов Государственной Думы," утвержденном Указом Президента ае 1400.' Согласно Положению избирательные объединения (общефедеральные партии и политические движения, а также блоки таких общественных объединений) вправе выдвигать кандидатов в депутаты Государственной Думы в общефедеральном списке. Не вдаваясь в подробную характеристику избирательного процесса (это тема самостоятельного дипертатацион-ного исследования), необходимо отметить, что положения избира-

— тедыюго-зако-нодат^льства в- ЭФОй^части должны "стыковаться" с

^ соответствующими положениями закона о политических партиях. То же касается и участия политических партий в выборах должност- ' ных лиц органов исполнительной власти.

Следующий момент, требующий отражения в Законе о политических партиях,- это деятельность политических фракций в представительных органах власти. До недавнего времени этот вопрос был урегулирован Временным регламентом Съезда народных депутатов РФ. 1). "~ Однако существенным недостатком этого акта было отсутствие связи ;'.ечду процессом выдвижения кандидатов в д-путаты и объ-

1).См. Ведомости Съезда народных депутатов Р<Ж';Р и Верховного

• - 225'-' 'f' *'

единением депутатов во фракции. Очевидно, что в этом вопросе |

t должна быть прямая связь: если кандидат выдвигался от полити- | ческой партии и был избран в состав представительного органа,- | JH обязан войти во фракцию, представляющую интересы данной политической партии.

В связи с участием партий в выборах и деятельности политических фракций в парламенте, возникает немаловажный вопрос о том, кто фиксирует эту деятельность. Опыт цивилизованных •стран показывает целесообразность принятия государством этих расходов на себя.1).

-—Однако российские законодатели:-—в,—этом - вопросе дожди дальше ,-=.-= ^!Воих зарубежных коллег. В проекте Закона "О политических партиях", разработанном Комитетом Верховного Совета по СЕободе совести, связям с общественными, религиозными и благотворительными организациями, предлагается возложить на государство все бремя по финансированию деятельности политических партий. 2). По нашему мнению, с таким предложением нельзя согласиться и не только потому, что это, учитывая большое количество политических партий, выливается в огромную сумму, но и '"потому, что существующие политические партии, поделив

1).0м. Закон ФРГ "О политических партиях"//'7>РГ. Конституция и законодательные акты.- М. , ±991, с. 134-137; Закон N 195 ?Республика Италия "Об участии государства в финансировании по-литических партий"-'/Gazsetta Ur'Ticiale, 02.07.1974, N 171.

между собой бюджетное финансирование, будут всячески препятствовать созданию новых политических партий, дабы не потерять часть государственных дотаций. Б свою очередь, это будет препятствием на пути реализации права граждан на объединение в лолитичеекие партии.

Специфические формы деятельности других видов общественных объединений также должны получить закрепление в соответствующих федеральных законах, регламентирующих их деятельность.