1. Становление парламентаризма в России в начале XX в.

Проблема учреждения в России высшего представительного органа, призванного участвовать в подготовке и издании законодательства, занимающего важное место в системе властных структур, дополняя или замещая институт монархии, была одной из наиболее актуальных среди других проблем государственного строительства и неоднократно рассматривалась различными общественными и государственными деятелями XVIII-XIX вв.

Уже в начале XIX в.

Проект либеральных преобразований, призванных создать в России систему властных институтов, основанную на принципе «разделения властей» был предложен в 1809 г. М. М. Сперанским570. В нем предусматривалось учреждение центрального представительного органа с законодательными функциями - Государственной думы. И хотя реформаторские инициативы М. М. Сперанского не были реализованы, в эпоху Александра I было составлено еще несколько конституционных проектов. В частности, разработанная в 1815 г. с согласия царя, «Государственная уставная грамота Российской империи» графа Н. Н. Новосильцева, предусматривающая создание двухпалатного парламента - сейма (думы).

Наиболее ярким событием в истории борьбы за введение в России демократических институтов стало выступление декабристов, имевших ряд проектов переустройства верховной власти. Одни планировали учредить конституционную монархию (конституция Н. М. Муравьева), другие - выступали за провозглашение унитарной республики («Русская правда» П.

В период правления Александра II «в высших слоях российского общества все более утверждалась мысль о том, что «во всех европейских государствах разным сословиям предоставлена некоторая доля участия в делах законодательства или общего государственного управления и, что если так везде, то так должно сбыться и у нас»571. Отражением подобных настроений стал проект привлечения к работе в Государственном совете выборных представителей дворянского сословия, разработанный в 1863 г. министром внутренних дел П. А. Валуевым. В 1866 г. с идеей создания общероссийского собрания представителей земств выступил великий князь Константин Николаевич.

Однако и в этот период не было сделано реальных шагов в направлении ограничения монархии рамками конституционного акта. Определенные надежды возлагались на проект М. Т. Лорис-Меликова572, но им было предложено лишь создание двух временных комиссий при Государственном совете, включающих представителей земств и городских дум. Задачей комиссий являлось участие в разработке и рассмотрении законопроектов, но члены этих собраний получали лишь право совещательного голоса. В целом, проект М. Т. Лорис-Меликова был весьма далек от форм парламентаризма, сложившихся к этому времени в Западной Европе. Трагическая гибель Александра II 1 марта 1881 г. не позволила реализовать замысел созыва этого, достаточно ограниченного в правах, представительного собрания. Новый царь - Александр III поставил перед собой задачу укрепления самодержавия, стремился искоренить подпольное революционное движение, крайне негативно относился к либеральному реформаторству.

Определенные надежды на реформы политических институтов возникли в русском обществе в связи со вступлением на престол в 1894 г. нового царя - Николая II. Вновь были высказаны пожелания об «увенчании здания» российской государственности. Однако молодой царь разрушил эти иллюзии, назвав проекты расширения прав земских учреждений и введения в России каких-либо форм народного представительства - «беспочвенными» или «бессмысленными» мечтаниями».

Однако идеи конституционализма находили все большую поддержку в обществе, прежде всего, среди образованного населения.

Несмотря на репрессивную политику правительства, на рубеже XIX- XX вв. появляются первые российские партии: социал-демократы^, социалисты-революционеры573, ряд национальных партий и движений.

Набирало силу и движение сторонников либеральных реформ, выступавших за предоставление жителям России «элементарнейших и необходимых предварительных условий свободной общественной жизни»: свободы личности, независимого суда, равенства всех перед законом. Эти требования поддерживали многие земцы, дворяне, представители буржуазии, чиновничества, лица «интеллигентных профессий».

Выразителем идеологии умеренно радикального либерализма стал Союз освобождения574, объединивший политиков, считавших, что важные реформы властных институтов могут быть осуществлены нереволюционным, парламентским путем. Политики Союза предполагали, что реформы должны пройти несколько этапов. На первом этапе монарх должен издать манифест, утверждающий основные гражданские и политические права и свободы, объявить широкую политическую амнистию. На втором этапе созывался «учредительный орган», состоящий, главным образом, из представителей земств. Основной задачей этого собрания должна была стать разработка избирательного закона, предусматривающего, в частности, всеобщую, равную, тайную и прямую подачу голосов. Завершением реформ переходного периода виделось конституирование «бессословного народного представительства в постоянно действующем и ежегодно созываемом верховном учреждении с правами высшего контроля законодательства и утверждения бюджета»".

Идеи Союза освобождения транслировались в интеллектуальной общественности.

Другие, более радикальные политические организации, также уделяли значительное внимание проблеме организации народного представительства. Например, в программе партии эсеров содержалось требование «всеобщего избирательного права для всякого гражданина не моложе 20 лет, без различия пола, религии и национальностей, при условии прямой системы выборов и закрытой подачи голосов»576.

В начале XX в. в России впервые сложилась реальная предреволюционная ситуация. Налицо были и глубокое недовольство народных масс, и постоянно подогревавшие его революционные и оппозиционные движения и организации, и признаки явной неспособности власти контролировать обстановку в стране577.

Внутриполитический кризис усилился в ходе русско-японской войны (1904-1905 гг.). На фоне болезненных поражений русской армии и флота требования политических реформ звучали все настойчивее. Особенно это продемонстрировала так называемая «банкетная кампания», организованная Союзом освобождения в честь сорокалетней годовщины судебной реформы 1864 г. В резолюциях, принятых во время кампании, отстаивалась необходимость введения в стране конституционной формы правления, создания высшего законодательного органа, депутаты которого должны быть избраны на основе норм всеобщего избирательного права.

15 июля 1904 г. в результате террористического акта погиб министр внутренних дел В. К. Плеве1. Гибель высокопоставленного чиновника имела широкий резонанс. В этих условиях администрация Николая II предприняла шаги, демонстрирующие изменение правительственной политики. Новым министром внутренних дел был назначен П.

Но силы, боровшиеся с самодержавием, требовали реальных политических уступок. Переговоры представителей Союза освобождения с пра- вительством показали, что власть не намерена добровольно ограничивать свои прерогативы в пользу «народного представительства». Николай II считал самодержавие «важнейшим гарантом благополучия империи и подданных, а его защиту - своим нравственно-религиозным долгом»579. Кроме того, царь и его ближайшее окружение полагали, что могут опереться на поддержку многомиллионного крестьянства, «верного своему царю».

Однако развитие революционных событий вынуждало правительство считаться с требованиями, звучащими на многочисленных митингах и собраниях. 12 декабря 1904 г. был издан царский указ «О предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка», в котором были обещаны многие реформы, соответствующие настроениям либералов: пересмотр положений об усиленной и чрезвычайной охране, «устранение излишних стеснений печати», расширение прав земского и городского самоуправления, меры по обеспечению законности управления и повышению роли суда. Вместе с тем, данный акт ничего не говорил о перспективах парламентаризма. Пункт о намерениях учредить в России выборное представительное собрание имелся в проекте указа, но был исключен царем.

Начало 1905 г. было отмечено массовыми революционными выступлениями. Расстрел мирной демонстрации в Петербурге («Кровавое воскресенье» 9 января 1905 г.) вызвал волнения и стачки по всей России. К бастующим рабочим Петербурга присоединились рабочие Москвы, Польши, Прибалтийских губерний, Украины, Поволжья, Закавказья. В мае 1905 г. число бастующих достигло 220 тыс.

В этих условиях правительство было вынуждено пойти на определенные уступки. 18 февраля 1905 г. Николай II издал рескрипт на имя министра внутренних дел А. Г. Булыгина580, в котором заявил: «Я вознамерился отныне с Божией помощью привлекать достойнейших, доверием народа облеченных, избранных от населения людей к участию в предварительной разработке и обсуждении законодательных предположений»581. При этом царь отмечал, что деятельность собрания должна осуществляться при сохранении «незыблемости основных законов империи». Рескриптом А. Г. Булыгину было поручено возглавить особое совещание для разработки законопроекта, регламентирующего порядок формирования нового представительного учреждения.

Регулярные заседания совещания под председательством А. Г. Булыгина начались 12 марта и в мае им были подготовлены проект учреждения Государственной думы (так называемая «Булыгинская дума»), пояснительная записка к нему и примерное «Положение о выборах». Законопроект предусматривал создание всероссийского выборного учреждения с законосо- вещательными функциями. Название учреждения - Государственная дума имелось уже в проекте М. М. Сперанского 1808 г. Необходимо отметить, что такое название было достаточно популярно в России в начале XX в.

По проекту А. Г. Булыгина, Дума должна была обладать ограниченным правом законодательной инициативы. Ее рассмотрению подлежали законопроекты, подготовленные министерствами и другими учреждениями. Заключение Думы поступало в Государственный совет. Затем мнения обеих палат по поводу законопроекта направлялись императору. Законопроект, отвергнутый Думой и Госсоветом, считался отклоненным.

Помимо определения прав и полномочий Думы, значительное внимание было уделено разработке основ законодательства, регламентирующего порядок выборов ее членов. Правительство не могло принять идею подлинно демократических выборов; принцип сословного представительства был отвергнут как явно устаревший.

А. Г. Булыгин остановился на варианте, при котором выборы производились по той же системе, что и выборы земских гласных. Сохранялись цензы, иные ограничения активного и пассивного избирательного права. 24 мая 1905 г. материалы, подготовленные совещанием под председательством А. Г. Булыгина, поступили на рассмотрение совещания при Совете министров.

Данный период характеризуется как время «восходящей стадии революции». Поражения на дальневосточном фронте следовали одно за другим. Русская армия была разбита в боях под Ляояном и Мукденом. 14-15 мая 1905 г. в Цусимском сражении погибла практически вся 2-я Тихоокеанская эскадра. Военные неудачи отзывались усилением критики правительства, все громче раздавались требования реальных реформ.

С 26 по 28 мая Совет министров подготовил ряд документов, определяющих порядок созыва выборных представителей. В частности, «Меморию по делу о порядке осуществления высочайших предуказаний, возвещенных в рескрипте 18 февраля 1905 г.» и новую редакцию проекта «Учреждения Государственной думы». Учитывая огромную важность учреждения нового представительного органа, Николай II принял решение рассмотреть законопроект не в Государственном совете, как это было принято в законодательной практике того времени, а в расширенном совещании с участием как высокопоставленных чиновников и специалис- тов-государствоведов, так и представителей «общественности», отражающих разные точки зрения па проблему реформы государственного строя и путей преодоления революционного кризиса.

Особое совещание под председательством Николая II проходило с 19 по 26 июля 1905 г. в Петергофе {Петергофское совещание). В нем участвовали великие князья, министры, члены Государственного совета, другие высшие сановники, а также некоторые специально приглашенные лица, в частности, выдающийся русский историк В. О. Ключевский582 и известный юрист, сенатор Н. С. Таганцев583. На совещании обсуждался ряд спорных вопросов, связанных с учреждением российского «парламента». Правящая элита стремилась ввести такой способ голосования, чтобы обеспечить преобладание в Думе депутатов, стоящих на консервативных позициях, способных оказывать поддержку правительству. В качестве электоральной базы монархии рассматривалось крестьянство и дворянство. Другая часть участников совещания высказалась за более широкую, всесословную систему представительства, хотя и ограниченную цензами.

Петергофское совещание утвердило ряд актов, конституирующих правовой статус Думы, ее полномочия и избирательную систему. 6 августа 1905 г. были опубликованы «Манифест об учреждении Государственной думы», «Учреждение Государственной думы», а также «Положение о выборах в Государственную думу».

В «Манифесте» 6 августа говорилось: «Ныне настало время... призвать выборных людей от всей земли Русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включив для сего в состав высших государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предположений и рассмотрение Росписи государственных доходов и расходов.

В сих видах, сохраняя неприкосновенным основной закон Российской Империи о существе Самодержавной Власти, признали Мы за благо учредить Государственную Думу и утвердили положение о выборах в Думу...»584.

Избирательная система «Булыгинской думы» предусматривала выборы по куриям - разрядам избирателей, созданных на основе социальной принадлежности и имущественного ценза. Порядок выборов предусматривал избрание депутатов в трех куриях - «уездных землевладельцев» (34 % от общего числа выборщиков), «городских избирателей» (24 %) и курией «уполномоченных от волостей и станиц» (42 %). Для избирателей двух первых курий выборы были двухстепенными. В третьей курии были объединены крестьяне-домохозяева, но здесь выборы проходили в четыре этапа.

Подобная система давала безусловное преимущество дворянству, купечеству, буржуазии, зажиточному крестьянству, позволяла не допустить в Думу «нежелательные элементы» (рабочих, малоземельное крестьянство, интеллигенцию, средние и низшие слои городского населения). Используя непрямой характер выборов, власти могли манипулировать избирательным процессом в своих интересах.

Законы, обнародованные 6 августа, не были реализованы на практике.

Последующие события свидетельствовали о возросшем недовольстве общества маневрами самодержавия. Начавшаяся в октябре 1905 г. всероссийская политическая стачка, а также консолидация оппозиционных сил заставили монархию пойти на серьезные уступки. Необходимо отметить, что «конституционная реформа 1905-1906 гг. не была итогом реализации хорошо продуманного плана, а являлась ответом на социальный взрыв и угрозу существования автократии»585.

В октябре 1905 г. председатель Совета министров С. Ю. Витте' обратился к царю с предложением принять программу преобразований, выдвинутую либерально-демократической общественностью. Суть этих преобразований С. Ю. Витте выразил одним словом - «конституция». На протяжении нескольких дней в придворных кругах шла напряженная борьба вокруг текста документа, которому было суждено стать «русской конституцией». В 6 часов вечера 17 октября 1905 г. в присутствии великого князя Николая Николаевича, барона Фредерикса и С. Ю. Витте Николай II подписал Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка»:

«Смуты и волнения в столицах и во многих местностях Империи Нашей великой и тяжкой скорбыо преисполняют сердце Наше. Благо Российского Государя неразрывно с благом народным и печаль народная Его печаль. От волнений, ныне возникших, может явиться глубокое нестроение народное и угроза целости и единству Державы Нашей.

Великий обет Царского служения повелевает Нам всеми силами разума и власти Нашей стремиться к скорейшему прекращению столь опасной для государства смуты. Повелев подлежащим властям принять меры к устранению прямых проявлений беспорядка, бесчинств и насилий, в охрану людей мирных, стремящихся к спокойному выполнению лежащего на каждом долга, Мы, для успешнейшего выполнения общих пред- намечаемых Нами к умиротворению государственной жизни мер, признали необходимым объединить деятельность высшего Правительства.

На обязанность Правительства возлагаем Мы выполнение непреклонной Нашей воли: 1)

Даровать населению незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов. 2)

Не останавливая предназначенных выборов в Государственную Думу, привлечь теперь же к участию в Думе, в мере возможности, соответствующей краткости остающегося до созыва Думы срока, те классы населения, которые ныне совсем лишены избирательных прав, предоставив за сим дальнейшее развитие начала общего избирательного права вновь установленному законодательному порядку, и 3)

Установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей.

Призываем всех верных сынов России вспомнить долг свой перед Родиною, помочь прекращению сей неслыханной смуты и вместе с Нами напрячь все силы к восстановлению тишины и мира на родной земле»586.

С изданием Манифеста 17 октября серьезному пересмотру подверглись законодательные установления о выборах в Государственную думу с части расширения избирательных прав населения, увеличения числа лиц, имеющих право участвовать в выборах. Для обсуждения ситуации и выработки рекомендаций в декабре 1905 г. в Царском Селе было созвано совещание под председательством царя. Совещание выработало ряд документов, составивших правовую базу деятельности Государственной думы: Указ «Об изменении положения о выборах в Государственную думу» (11 декабря 1905 г.), Манифест «Об изменении учреждения Государственного совета и пересмотре учреждения Государственной думы» (20 февраля 1906 г.), а также новое «Учреждение Государственной думы» (указ от 20 февраля 1906 г.).

Вновь изданное избирательное законодательство не было подлинно новым: «Куриальный проект с многостепенными выборами, предназначенными для Булыгинской думы, прошел с некоторыми поправками на либерализм...»587.

Правительством была определена общая численность депутатов Государственной думы - 524 и конкретное «расписание» распределения членов Думы по 135 округам, в том числе, 33 территориально-сословным, конфессиональным и этническим (избирали 40 депутатов) и 26 городским округам588 (34 депутата).

Помимо Государственной думы важным институтом складывающегося российского парламентаризма стал реформированный Государственный совет.

Это учреждение было создано 1 января 1810 г. в качестве законосовещательного органа при императоре. Государственный совет состоял из нескольких департаментов и Государственной канцелярии. Совет рассматривал законопроекты, внесенные министерствами, сметы и штаты государственных учреждений, жалобы и т. д. Назначение его членов осуществлялось непосредственно императором.

В 1906 г. функции и правовой статус Государственного совета существенно изменились. Из законосовещательной структуры при монархе он превратился в верхнюю палату представительного органа с законодательными функциями. При этом Государственный совет получил право налагать вето на решения Думы. В соответствии с Указом от 20 февраля 1906 г., Совет состоял из двух равных частей: одна его часть избиралась на основе косвенных выборов, члены другой ежегодно назначались императором.

Выборная часть Государственного совета (98 членов) формировалась из следующих групп:

от православного духовенства - 6 (избирались Синодом - по 3 человека от монашествующего и белого духовенства);

от Императорской Академии наук и университетов - 6;

от губернских земских собраний - 34 (по одному от губернии);

от дворянских обществ - 18;

от торговли и промышленности, местных комитетов торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ - 12 (по 6 человек промышленности и торговли);

от съездов землевладельцев неземских губерний - 22 (из них 6 от Царства Польского).

Срок полномочий выборных членов Государственного совета составлял 9 лет. Через три года каждая из групп обновлялась на '/ . Очередные выборы назначались императором.

В отличие от многих европейских государств, где традиции парламентаризма насчитывали века, первый российский парламент просуществовал всего 12 лет: 1-й созыв: 27 апреля - 8 июля 1906 г. П-й: 20 февраля - 2 июня 1907 г. 111-й: 1 ноября 1907 г. - 9 июня 1912 г. IV-й: 15 ноября 1912 г. - 12 марта 1917 г. (формально продолжала существовать до 6 октября 1917 г.

Законодательством было определено 524 депутатских мандата в I и II Думах, 442 места в III Думе и 446 в IV-й. На практике полные составы депутатского корпуса не избирались. В 1-й Думе на конец сессии было 499 депутатов, во П-й значилось 509 депутатов, в Ш-й - 434. На 12 мая 1912 г. в IV-й Думе присутствовало 437 депутатов)1.

Основы деятельности общероссийских представительных учреждений определялись «Манифестом об учреждении Государственного совета и пересмотре учреждения Государственной думы», а также Указами «О переустройстве учреждения Государственного совета» и «Учреждением Государственной думы» от 20 февраля 1906 г.

Государственный Совет и Государственная дума созывались и распускались указами императора. Срок полномочий депутатов Государственной думы длился 5 лет, однако Дума могла быть распущена и до истечения этого срока, практически в любое время. Одно и то же лицо не могло быть одновременно членом Государственного совета и Думы.

Схема выборов членов Государственного совета

1 Численность Дум на конец сессии. Данные по: Демин В. А. Государственная Дума России: механизм функционирования. - М., 1996. - С. 37-40.

В компетенцию Государственной думы входило принятие, отмена и рассмотрение законов, за исключением Основных Государственных Законов1, право пересмотра которых принадлежало исключительно императору. Проекты законов, одобренные Думой, поступали на обсуждение Государственного совета. Принятые обеими палатами, они направлялись на утверждение императора. Законопроекты, не принятые Государственным советом или Государственной думой, признавались отклоненными. Свод Основных Государственных Законов устанавливал равенство обеих палат в процессе законотворчества. В компетенцию Государственной думы входили: законодательная деятельность, утверждение бюджета и контроль за его исполнением, установление налогов и повинностей.

Депутаты Думы имели право запроса к должностным лицам.

На основании закона от 6 июля 1908 г. депутатам Думы устанавливалось ежегодное казенное довольствие в размере 4 200 рублей. Оно выдавалось ежемесячно по 350 рублей. В случае отсутствия депутата на заседании палаты без уважительных причин из его месячного жалования производился вычет за каждый пропущенный день. Для доказательства присутствия в Думе каждый из депутатов расписывался в специальной ведомости присутствующих. Член Думы, не принявший участия в поименном голосовании, также считался отсутствующим, даже если был записан в ведомости. Каждому члену Государственного совета полагалось суточное довольствие в размере 25 рублей.

Вступая в должность, члены Государственной думы приносили торжественное обещание: «Мы, нижепоименованные, обещаем перед Всемогущим Богом исполнять возложенные на нас обязанности Членов Государственной Думы по крайнему нашему разумению и силам, храня верность Его Императорскому Величеству Государю Императору и Самодержцу Всероссийскому и памятуя лишь о благе и пользе России, в удостоверение чего своеручно подписуемся».