<<
>>

1.3. Государственный орган как субъект публично - правовых и частноправовых отношений.


Деление права на частное и публичное впервые возникло в Древнем ф Риме, и в "классическом" понимании к сфере публичного права
относились нормы, непосредственно охранявшие интересы государства и определявшие правовое положение государства и его органов, а именно - систему государственных органов, компетенцию учреждений и должностных лиц, а также акты, исходящие от властных органов государства.
Кроме того, к отрасли публичного права римские юристы в ряде случаев относили нормы права, которые имели безусловную обязательную силу и не могли быть изменены по соглашению частных лиц . Нормы публичного права должны быть соблюдаемы при всех условиях и не могут быть изменены по соглашению между отдельными # лицами.
Частным правом традиционно регулировались взаимоотношения между отдельными людьми, такие как семейные, отношения собственности, наследования, обязательств и т.п. Публичное и частное право - отрасли взаимодействующие; так, именно свойственная частному праву автономия воли сторон ограничивается предписаниями публичного права, и здесь применим принцип "свобода одного заканчивается там, где начинается свобода другого".
В русской дореволюционной литературе интерес к соотношению публичного и частного права появился лишь в XIX веке, что было связано с возникшими в обществе идеями конституционного строя. Обсуждались критерии классификации норм права на публично- ¦ правовые и частноправовые, одним из которых как раз была природа отношений, регулируемых публичным и частным правом
Еще одним критерием, по которому можно провести разграничение между публичным и частным правом - методы правового регулирования. Как известно, они представляют собой способы правового воздействия па сознание и поведение людей и их объединений. С помощью разнообразного сочетания методов правового регулирования достигается результат, а именно - упорядочение общественных отношений нормами права.
Как отмечается в литературе, методы правового регулирования весьма многообразны, но их можно разделить на две большие группы, свойственные публичному и частному праву. Выделяется метод диспозитивного регулирования, с присущими ему свойствами децентрализации и координации, и метод императивного регулирования, с характерной централизацией осуществления и строгой подчиненностью участников правоотношений . Диспозитивные нормы допускают регулирование отношений по соглашению сторон и устанавливают правило на случай отсутствия соглашения. Диспозитивный метод характерен для отраслей частного права; императивный - для отраслей публичного права.
Императивные нормы не допускают отступлений от предписанного правила, их соблюдение обязательно. Такие нормы должны очень четко и недвусмысленно закрепляться в законодательстве, поскольку понуждают субъектов правоотношений действовать определенным образом. Они характерны для публичного права, где стороны находятся в неравном положении, т.е. когда один субъект наделен властными полномочиями в отношении другого субъекта. Для обеспечения реализации императивных норм в законодательстве устанавливаются санкции за их нарушение.
Разумеется, как в публичном праве может использоваться диспозитивный метод регулирования, так и в частном праве иногда содержатся элементы императивного метода.
Существенное значение имеет то, какой метод используется преимущественно. Различие между отраслями но методу регулирования состоит в удельном весе используемых императивных и диспозитивных норм, который в каждой отрасли права индивидуален. Конституционный Суд РФ в одном из своих решений выделил критерии отнесения документов к частноправовым и публично- правовым. Согласно правовой позиции, выраженной в Постановлении № 12-П от 14 июля 2003 г. «По делу о проверке конституционности положений статьи 4, пункта 1 статьи 164, пунктов 1 и 4 статьи 165 Налогового кодекса РФ, статьи 11 Таможенного кодекса РФ и статьи 10 закона РФ «О налоге на добавленную стоимость» в связи с запросами арбитражного суда Липецкой области, жалобами ООО «Папирус», ОАО «Дальневосточное морское пароходство» и ООО «Коммерческая компания «Бапис»», «документы, предусмотренные нормами публичного права, отличаются незаменимостью, исключительностью, строгой формальной определенностью и зачастую являются основанием для ведомственных проверок соблюдения должностными лицами своих обязанностей» тогда как для документов, предусмотренных нормами частного права, характерна диспозитивность и общедозволительный метод регулирования. Суды при рассмотрении конкретных дел отмечают, что публичные правоотношения возникают при осуществлении органами, наделенными распорядительно-властными полномочиями, указанных полномочий в отношении неопределенного круга лиц .
Как отмечает Ю. А. Тихомиров, "публичность" не сводится к "государственному", элементы публичного права проникают во все отрасли права, обеспечивая им государственную, общественную поддержку, о чем свидетельствует интенсивное развитие отраслей социального права . Предметом регулирования публичным правом являются: а) устройство и функционирование государства и его институтов; б) институты гражданского общества. включая самоуправление; в) основы правовой системы, правотворчества и правоприменения; г) механизм регулирования межгосударственных отношений, согласования национальных законодательств и международного права; д) юридические режимы и приоритеты в социально значимых сферах .
Долг государственных органов действовать по закону функционировать в твердых легальных пределах. Это означает определенный круг дел, предметов ведения, полномочия для их осуществления, конкретные виды и юридическую силу издаваемых правовых актов, порядок их изменения и отмены, четкие процедуры взаимоотношений с другими органами, наконец, меры ответственности за # совершение действий за пределами своих полномочии или бездействие властей, повлекшее за собой ущерб для публичных интересов. Данный принцип подчеркивается, в частности, многочисленными решениями
арбитражных судов по искам, в которых оспаривается правомерность действий налоговых органов как государственных органов, действующих в рамках публично-правовых отношений, обязанных осуществлять свою деятельность строго в рамках полномочий, предоставленных законодательством \
Термин "юридические лица публичного права" относительно недавно стал применяться в исследованиях российских правоведов, однако для некоторых зарубежных государств это понятие уже прочно вошло в
Ф законодательные акты, что находит отражение в содержании заключаемых
с Российской Федерацией международных договорах. Например, в статье 3 Конвенции между Правительством РФ и Правительством Французской Республики об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогов и нарушения налогового законодательства в отношении налогов на доходы и имущество от 26 ноября 1996 г. используется термин "государственное учреждение Договаривающегося государства", под которым в отношении России понимаются "органы государственной власти, созданные в России в соответствии с тем, как они определены в Конституции России, и в отношении Франции
само Государство, его территориальные органы, а также их юридические лица публичного права" .
Вопрос о статусе юридических лиц "публичного права" тесно связан с возможностью их участия в различного рода правоотношениях.
Особенность государственных органов состоит в том, что они одновременно являются участниками конституционно- правовых, гражданско-правовых, административных, уголовных и т.п. отношений.
Например, орган исполнительной власти субъекта федерации может выступать с законодательной инициативой как субъект конституционно- правовых отношений; издавать распоряжения, имеющие административно- правовой характер; вступать в гражданско-правовые отношения при заключении договоров.
Участию Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, посвящена глава пятая первой части ГК РФ.
Ф Анализируя статью 124 ГК РФ можно сделать вывод, что участники
отношений, регулируемых гражданским законодательством,
подразделяются на три группы:
граждане;
юридические лица;
Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.
При этом субъекты, составляющие третью группу участников гражданских правоотношений, так называемые "публично- правовые образования" не тождественны юридическим лицам, хотя к их участию
и могут применяться нормы законодательства о юридических лицах. Иное может вытекать из закона либо быть обусловлено особенностями этих субъектов. Данное правило имеет большое практическое значение, например, при решении вопроса о признании недействительными сделок, заключенных публично- правовыми образованиями, - указанное правило дает возможность применять к сделкам с их участием нормы § 2 главы 9 ГК РФ . О ничтожности сделок, совершенных органами публично- правовых образований с превышением полномочий, говорится в информационном письме Высшего Арбитражного Суда РФ от 23.10.00 г. "О некоторых вопросах практики применения статьи 183 ГК РФ". В соответствии с пунктом 3 данного письма в случае заключения сделки от имени публично-правового образования его органом с превышением компетенции такая сделка признается ничтожной (статья 168 ГК РФ) .
Особые правила участия публично- правовых образований в гражданских правоотношениях, особая глава ГК РФ, посвященная этим субъектам, позволяют, как считает Е. Богданов, считать эти правовые нормы в известной степени публично- правовыми . Более того, как отмечает автор, действующее гражданское законодательство само по себе содержит множество норм, направленных на учет и обеспечение публичных интересов. Это проявляется в нормах ГК РФ о необходимости регистрации недвижимости, юридических лиц и предпринимательской деятельности физических лиц; замкнутого перечня организационно- правовых форм юридических лиц; порядка формирования уставного капитала; лицензирования некоторых видов предпринимательской деятельности и т. д. Да и сам правовой институт юридического лица, как отмечает У. М. Стамкулов, никогда не относился к сфере частноправового регулирования, т.к. "история его зарождения напрямую связана с понятием церкви как публичного учреждения и формированием церковного права. Именно поэтому колонисты в XII в. признавали за корпорациями прежде всего публичные права и лишь впоследствии в целях их противопоставления физическим лицам стали упоминать об имущественных правах корпораций" \
В литературе остается открытым вопрос, стоит ли вводить в законодательство категорию публичного юридического лица 2. Есть мнение, что в публично- правовых отношениях органы государственной власти и органы местного самоуправления должны выступать как органы власти, но не как юридические лица. Что касается частноправовых отношений, то государственные органы и органы местного самоуправления вправе пользоваться статусом юридического лица. Однако с учетом усиливающейся тенденции к "публицизации" частного права, любое участие органов государственной власти в "пограничных" между публичным и частным правом отношениях становится при таком подходе проблематичным, поскольку каждый раз будет возникать вопрос, в каком статусе будут эти органы участвовать в отношениях - как органы власти или как обладающие статусом юридического лица, что, несомненно, заметно усложнит процедуру такого участия.
Порядок участия упомянутых публично- правовых образований в гражданско-правовых отношениях различен. От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут осуществлять традиционные для юридических лиц и граждан права и обязанности органы государственной власти; от имени муниципальных образований - органы местного самоуправления. В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению от их
1 Стамкулоп У. М. Теоретические проблемы межотраслевой правосубъектности юридического лица //Юрист. 2000. № 4. С. 59
1 См.: Мозолин В. П., Петровнчсва 10. В. Факторно - нормативная теория как научная основа организации и деятельности юридических лиц в российском праве //Юридический мир. 2001. № 9. С. 14 имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (ч. 3 ст. 125 ГК РФ). Вместе с тем, сами органы (государственной власти и местного самоуправления), через которые федерация, ее субъекты и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях "на равных началах" с остальными, в частности, юридическими лицами, сами очень часто наделяются правами юридического лица либо обладают статусом юридического лица. Администрация Архангельской области является юридическим лицом в соответствии с ч. 4 ст. 27 Устава Архангельской области Имеет ли эта "двойственность" практическое значение, и какие особенности будут иметь место в правоотношениях с участием таких органов? Рассмотрим разные варианты участия органов государственной власти в гражданских правоотношениях.
Гражданское законодательство провозглашает принцип равенства участия публично- правовых образований и юридических (физических) лиц в гражданских правоотношениях (ч. 1 ст. 125 ГК РФ). На равенство участников гражданских правоотношений указывается также в ч. 1 ст. 1 ГК РФ, причем этог принцип стоит первым в ряду всех остальных. Он означает, что субъекты гражданских правоотношений не имеют никаких преимуществ друг перед другом, на них распространяются одинаковые правила участия в таких отношениях, предъявляются одинаковые требования, они несут одинаковую ответственность. Представляется, что этот принцип является одним из определяющих принципов, позволяющих отнести правоотношения в ту или иную группу (гражданско-правовых, административных, финансовых и т. д. ). В ч. 1 ст. 2 ГК РФ прямо указано, что "гражданское законодательство...регулирует...отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников".
Устав Архангельской области. Принят Архангельским областным Собранием депутатов 23.05.95 г. //Волна. 2001. 3 апреля. • Если отношения имеют характер имущественных, но основаны на властном подчинении одной стороны другой, к ним, как правило, гражданское законодательство не применяется (ч. 3 ст. 2 ГК РФ).
Примером может служить многочисленная судебная и арбитражная практика, в частности, не допускающая возможности применения ст. 333 ГК РФ о неустойке к отношениям, возникающим при взыскании санкции за неуплату налогов и сборов.
Таким образом, сам факт вступления публично- правовых образований в отношения, регулируемые гражданским
законодательством, означает, что органы государственной власти, посредством которых эти субъекты иногда участвуют в правоотношениях,
Ф теряют право на осуществление властных полномочий, т.е. именно то
главное качество, которое позволяет отграничить их от субъектов частного права. Характер правоотношений с участием этих субъектов также меняется - из публично-правовых они становятся частноправовыми.
Вместе с тем, властные полномочия, являющиеся неотъемлемой частью правового статуса любого органа государственной власти, делают специфическими любые правовые отношения с их участием, в том числе и гражданские. ГК РФ позволяет публично- правовым образованиям самостоятельно участвовать в гражданских правоотношениях. Однако чаще всего публично- правовые образования участвуют в гражданских
правоотношениях через органы государственной власти, которые при этом могут и не иметь статуса юридического лица, и даже не наделяться правами юридического лица. Независимо от статуса, согласно ч. 2 ст. 124 ГК РФ, к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Т.е. нормы о юридических лицах могут применяться как к органам государственной власти - представителям публично- правовых
образований, так и к самим этим публично- правовым образованиям.? # Однако органы государственной власти далеко не всегда приобретают и осуществляют имущественные и личные неимущественные права и обязанности, а также выступают в суде от имени Российской Федерации и • ее субъектов, с распространением на них ограничений, установленных
компетенцией этих органов. Публично- правовые образования имеют возможность сами определять, в каком порядке они будут участвовать в гражданских правоотношениях - через компетентные органы государственной власти, или иным образом.
Также необходимо отграничить случаи участия в гражданских правоотношениях органов государственной власти как представителей соответствующих публично- правовых образований и как Ф самостоятельных участников гражданских отношений, имеющих статус
юридического лица или наделенных правами юридического лица. При рассмотрении конкретных дел в судах иногда возникают затруднения.
В частности, в Федеральном арбитражном суде Северо- Западного округа рассматривался вопрос о правомерности требования уплаты государственной пошлины Администрацией Ненецкого автономного округа при подаче кассационной жалобы на решение арбитражного суда и постановление апелляционной инстанции Федеральным арбитражным судом было отмечено, что Администрация должна была освобождаться от уплаты госпошлины по кассационной жалобе в силу подпункта 1 пункта 3 % статьи 5 Федерального закона "О государственной пошлине", поскольку
защищала государственные и общественные интересы в качестве истца по данному делу, а оспариваемая Администрацией сделка о распоряжении недрами носила публичный характер, не вытекала из деятельности Администрации как субъекта гражданских правоотношений, действующего исключительно в своих интересах как юридического лица при осуществлении им хозяйственной деятельности.
В другом случае, когда исковые требования были удовлетворены за
счет Финансового управления Администрации Архангельской области, податель кассационной жалобы на решение арбитражного суда и постановление апелляционной инстанции попытался убедить арбитражный суд в том, что структурное подразделение Администрации Архангельской области создано для осуществления властных функций и представительства интересов Архангельской области, по общему правилу, в том числе и в гражданских правоотношениях, и поэтому "всегда действует от имени и в интересах Архангельской области". Следовательно,
ф по мнению подателя жалобы, решением арбитражного суда стороной по
сделке должно быть признано публично- правовое образование- субъект РФ Архангельская область, а не структурное подразделение Администрации области, хотя бы оно и являлось юридическим лицом. Подателем жалобы взыскивалась задолженность по договору, подписанному заместителем начальника Финансового управления Архангельской области. Арбитражный суд нашел доводы жалобы необоснованными, поскольку подписавшее договор лицо не было уполномочено доверенностью на совершение сделки от имени Администрации области, а последующего ее одобрения, как того требует
ч. 1 ст. 183 ГК РФ, не последовало .
Аналогичный пример можно привести и из сферы публичных правоотношений. До недавнего времени государственными и муниципальными унитарными предприятиями в массовом порядке обжаловались в арбитражный суд решения налоговых органов об отказе в разрешении применять упрощенную систему налогообложения. Автор
1 Постановление Федерального арбитражного суда Северо - Западного округа 9 от 22.02.00 г. по делу № А05-6141 /99-350/10 Я Документ официально опубликован не
был. Взят из Справочно-правовой системы "Консультант- Плюс".
работы непосредственно сам участвовал в рассмотрении таких дел по факту отказа в применении упрощенной системы налогообложения нескольким муниципальным унитарным предприятиям г. Северодвинска
Архангельской области. В пункте 3 статьи 346.12 Налогового кодекса РФ (далее- НК РФ) установлен перечень субъектов налоговых правоотношений, которые не вправе применять упрощенную систему налогообложения 3. Согласно подпункту 14 этой нормы к ним относятся организации, в которых доля непосредственного участия других организаций составляет более 25%. Налоговые органы при принятии решений руководствовались пунктом 9 Методических рекомендаций по применению главы 26.2 «Упрощенная система налогообложения» НК РФ,
Ф в котором была дана своеобразная трактовка положений ГК РФ об участии
государственных органов в гражданских правоотношениях . Как разъясняло Министерство, «согласно статье 125 ГК РФ от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности, соответственно, органы государственной власти и органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Государственные органы власти, являющиеся юридическими лицами в соответствии с нормативными правовыми актами,
регламентирующими их деятельность, органы местного самоуправления...в соответствии с пунктом 2 статьи 11 Кодекса относятся к организациям. Таким образом, в случае, если совокупная доля участия федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальных образований в организациях составляет более 25 процентов, то такие организации не вправе применять упрощенную систему налогообложения».
Удовлетворяя требования заявителя, судебные инстанции исходили из того, что муниципальное образование, которое является учредителем муниципального предприятия, а равно как и субъект Российской Федерации, являющийся учредителем государственного унитарного предприятия, не является организацией в смысле положений пункта 2 статьи 11 MIC РФ и на него не распространяются ограничения, предусмотренные подпунктом 14 пункта 3 статьи 346.12 НК РФ относительно применения заявителем упрощенной системы налогообложения . Решением Высшего Арбитражного Суда РФ от 19 ноября 2003 г. № 12358/03 пункт 9 Методических указаний МНС был признан недействительным, однако в отношении государственных унитарных предприятий перестал применяться налоговыми органами лишь после признания в целом Методических указаний утратившими силу Приказом МНС от 26.02.2004 г. № БГ-3-22/154@ 2.
Еще одним признаком гражданско-правовых отношений является имущественная самостоятельность их участников (ч. 1 ст. 2 ГК РФ). Для разграничения случаев участия в гражданских отношениях органов государственной власти как самостоятельных участников правоотношений и как представителей соответствующего публично- правового образования можно использовать имущественный критерий, поскольку правоспособность граждан и юридических лиц (основных участников гражданского оборота), в конечном счете, сводится к возможности выступления в гражданских правоотношениях от своего имени, т.е. к самостоятельному обладанию теми или иными имущественными (личными неимущественными) правами и обязанностями (ч. 1 ст. 18, ч. 1 ст. 48 ГК РФ). Если в гражданских правоотношениях орган государственной власти использует закрепленное за ним (выделенное по смете, находящееся на балансе) имущество, то именно он является самостоятельным субъектом гражданских правоотношений. В случае, если гражданские правоотношения возникают по поводу использования имущества публично- правового образования (например, государственной собственности РФ, собственности субъектов РФ), субъектом правоотношений всегда будет именно это публично- правовое образование, хотя бы и действующее через соответствующий орган государственной власти в пределах имеющейся у него компетенции.
Следует отметить еше один важный момент. Именно в случае участия публично- правовых образований в гражданских правоотношениях посредством органов государственной власти законодатель для обозначения круга их полномочий использует термин "компетенция", термин, традиционно чуждый для гражданских правоотношений, регулируемых, преимущественно, диспозитивным методом. В случае самостоятельного выступления в гражданском обороте органа государственной власти термин "компетенция", а также следующие из него ограничения, применяться не будет. Будут использоваться привычные для остальных участников гражданских правоотношений термины "правоспособность" и "дееспособность".
Именно по этой причине, как справедливо отмечает Е. А. Суханов, понятие органов государственной власти, или государственных органов (органов местного самоуправления применительно к муниципальным образованиям), используемое в статье 125 ГК РФ, не тождественно понятию органов юридического лица (хотя к гражданско-правовому статусу публично - правовых образований по общему правилу пункта 2 статьи 124 ГК РФ и применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданско-правовых отношениях) . В статье 53 ГК РФ указано, что юридическое лицо всегда приобретает гражданские права
и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы. В отношении же публично - правовых образований это необязательно. Как уже было упомянуто ранее, органы государственной власти могут действовать от имени публично- правовых образований, но это не означает, что публично- правовые образования не могут участвовать в гражданских правоотношениях иным образом.
Кроме того, в отличие от органов юридического лица, являющихся лишь частями юридического лица, и в силу этого всегда действующими
ф лишь как части целого, органы государственной власти могут быть
самостоятельными носителями гражданских прав и обязанностей, и обладать статусом либо правами юридического лица, если это необходимо для участия органа государственной власти в гражданских правоотношениях \
Отграничение случаев выступления в обороте публично - правовых образований в целом и выступающих от их имени органов как самостоятельных участников гражданских правоотношений имеет и важное практическое значение. Прежде всего, при решении вопроса о том, кто будет нести ответственность по обязательствам такого субъекта. В
соответствии с ч. 1 ст. 126 ГК РФ в случае выступления органов государственной власти (местного самоуправления) как представителей публично- правовых образований, ответственность но обязательствам несут не органы государственной власти, а сами публично- правовые образования. Отвечают они по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества,
которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.
Имущество, принадлежащее публично- правовым образованиям на праве собственности, перечислено в ст. ст. 214- 215 ГК РФ. Та его часть, которая не закреплена за государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями, составляет казну публично- правового образования. При этом ответственность имуществом соответствующей казны в таких случаях предопределяет выступление от имени публично ф - правового образования его финансового органа (министерства,
департамента, управления или отдела финансов), если только иное прямо не предусмотрено законодательством (ст. 1071 и п. 3 ст. 125 ГК РФ)'.
Примером договора, который вправе заключать органы государственной власти, может являться государственный контракт, определение которому дается в ст. 72 Бюджетного кодекса РФ . Такой гражданско-правовой договор заключается органом государственной власти или органом местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией в целях обеспечения # государственных или муниципальных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета. При этом заключающий контракт орган действует от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, т.е. фактически стороной по договору будет именно публично- правовое образование. Главное отличие этого договора от любых других договоров, которые полномочны заключать органы государственной власти - цель (обеспечения государственных или муниципальных нужд) и субъектный состав.
Законодательством определяются особые условия, предъявляемые к контрагентам по таким договорам (физическим и юридическим лицам), а также особый порядок его заключения (как правило, по итогам конкурса), поскольку обеспечение исполнения договора гарантируется средствами соответствующего бюджета, т.е. казны публично- правового образования.
В том случае, если субъектом гражданских отношений выступает орган государственной власти (орган местного самоуправления) самостоятельно, ответственность казны исключена. Такое юридическое ф лицо будет отвечать по своим обязательствам только закрепленным за ним
имуществом, которое не входит в казну публично- правового образования.
Возможность органа государственной власти осуществлять в пределах компетенции соответствующего публично- правового образования меры по мобилизации и расходованию собственных финансовых ресурсов, участвовать в финансовых, валютных и кредитных отношениях без нарушения принципа разделения полномочий и предметов ведения была подчеркнута Конституционным Судом РФ
Как справедливо отмечает Е. А. Суханов, в деликтных правоотношениях субъекта ответственности определить проще. Если
причинение вреда стало результатом осуществления властных (публично - правовых) полномочий того или иного государственного органа либо должностного лица, ответственность за него в силу закона имуществом своей казны несет соответствующее публично - правовое образование в целом (ст. ст. 1069 - 1071 ГК РФ). Если же речь идет об "обычном" причинении вреда, например возникшем в результате наезда на пешехода автомобиля, принадлежащего государственному органу (юридическому лицу), то имущественная ответственность за него возлагается на непосредственного причинитсля - соответствующее юридическое лицо (в данном случае - на владельца автомобиля)
К сожалению, весьма распространенными в арбитражной практике являются случаи, когда публично- правовые образования используют свой статус, чтобы избежать равного применения мер гражданско-правовой ответственности и норм ГК в целом . Полагаем, что каждый такой случай следует рассматривать предельно конкретно, учитывая как цель заключения сделки, так и нормы закона или иного правового акта, па основании которого орган государственной власти наделен полномочиями по участию в гражданском обороте.
Иногда в частноправовом порядке субъекты пытаются разрешить по сути публично-правовой спор, а ввиду сложности возникающих правоотношений не всегда удается сразу это определить; в таких случаях производство по делу с участием публично- правовых образований прекращается ввиду неподведомственности спора арбитражному суду. Так, Муниципальное образование "Котлас" обратилось в арбитражный суд Архангельской области с иском о взыскании с муниципального образования "Котласский район" 206300 рублей неосновательного обогащения. Федеральный арбитражный Суд Северо- Западного округа, рассматривая дело в кассационной инстанции, пришел к выводу, что существо спора между МО "Котлас" и МО "Котласский район" состояло в административной принадлежности территории поселка Вычегодский и связанном с этим порядке уплаты земельного налога. То есть разногласия между сторонами спора по делу возникли из отношений между ними, как • публичными образованиями, а не в связи с их предпринимательской или иной экономической деятельностью. Предметом спора являлась публично- правовая принадлежность определенной территории и объем властных
(налоговых и бюджетных) полномочий сторон в отношении этой территории.
Таким образом, истцом был заявлен спор о разграничении территориальной компетенции между субъектами публичного права, разрешение которого не относилось к юрисдикции арбитражных судов. При таких обстоятельствах производство по делу было прекращено по п. 1 статьи 85 Арбитражного процессуального кодекса РФ (принятого 05.04.95 г.)
ф Все перечисленные выше особенности участия публично- правовых
образований в гражданских отношениях касались "внешней" их стороны, т.е.. отношений с другими юридическими, физическими лицами, государственными органами и иными коллективными образованиями. Вместе с тем, коренные отличия таких субъектов от всех остальных участников гражданских правоотношений заключены и в самих принципах их построения. Представляется, что заключаются они в следующем.
Ни один субъект "частного права", участвующий в гражданских отношениях, будь то физическое или юридическое лицо, не может самостоятельно издавать правовые нормы, регулирующие эти отношения.
Между тем, из содержания п. 4-7 ст. 3 ГК РФ следует, что не только Президент РФ и Правительство РФ, но даже министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права. Последние, правда, в случаях и в пределах, предусмотренных ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами.
Как уже отмечалось, публично- правовое образование не всегда тождественно юридическому лицу, хотя и может обладать правами юридического лица, и к нему могут применяться (а, следовательно, могут
и не применяться) правила ГК РФ о юридических лицах. Представляется, что в таких обстоятельствах возможно нарушение общего принципа равенства участников гражданских правоотношений, поскольку контрагент такого участника, например сделки, может оказаться в неравных условиях, так как к нему в любом случае будут применяться нормы ГК РФ о юридических лицах, тогда как публично- правовое образование может быть вне этих норм. И в таком случае возникает вопрос о правомерности применения к таким отношениям гражданского
ф законодательства в целом, поскольку налицо явное противоречие п. 3 ст. 2
ГК РФ.
В соответствии с п. 2 ст. 51 ГК РФ юридическое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации; у каждого юридического лица обязаны быть учредители, соответствующие учредительные документы, свидетельство о государственной регистрации и каждое юридическое лицо должно быть занесено в государственный реестр. Только в этом случае оно может участвовать в гражданских правоотношениях. Для публично- правовых образований соблюдение перечисленных требований не обязательно. Если от их имени
в гражданских правоотношениях выступает орган государственной власти, то субъектом отношений все равно является само публично- правовое образование, к которому далеко не всегда применяются нормы ГК РФ о юридических лицах. # С другой стороны, можно выделить особенности публично- правовых образований, которые позволяют судить о наличии у них гораздо меньшей автономии действий, чем у остальных субъектов гражданских правоотношений. А. Бердашкевич, в частности, отмечает следующие отличия возможностей субъекта публичного нрава от возможностей субъекта гражданского права:
субъекту публичного права позволительно делать только то, что
предписано законом, в то время как субъекту гражданского права разрешено делать то, что не запрещено законом;
реализация властных полномочий субъекта публичного права является обязанностью последнего, а приостановка деятельности субъекта публичного права может быть отнесена к должностным преступлениям, в то время как для субъекта гражданского права добровольное прекращение своей деятельности возможно, если это не нарушает ранее взятых обязательств;
Ф материально - техническое, информационное или иное обеспечение
деятельности субъекта публичного права может быть реализовано только в порядке, установленном законодательством, в то время как для обеспечения деятельности субъектов гражданского права могут быть использованы любые не запрещенные законом источники
Таким образом, участие публично- правовых образований в гражданских правоотношениях имеет множество особенностей. И участвующие в них от имени публично-правовых образований органы государственной власти всегда остаются, прежде всего, частью государственного аппарата, основные действия которых направлены на
осуществление функций государства.
<< | >>
Источник: Ромашко Елена Алсксандровна. Государственные органы со статусом юридического лица как особые субъекты конституционно- правовых отношений. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Архангельск- 2006. 2006

Еще по теме 1.3. Государственный орган как субъект публично - правовых и частноправовых отношений.:

  1. § 1. Индивидуальный предприниматель- субъект конституционно-правовых отношений
  2. § 2. Основные направлении непосредственного публично-правового воздействия в отношении управления акционерными обществами
  3. СОДЕРЖАНИЕ
  4. ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ОРГАН КАК СУБЪЕКТ ПРАВА
  5. 1.3. Государственный орган как субъект публично - правовых и частноправовых отношений.
  6. §4. Слияния предприятий и государственная помощь как объекты антимонопольного правового регулирования в Европейском Союзе
  7. 2. Государственные награды как высшая форма правовых поощрений.
  8. Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов государственных органов, органо
  9. Тема 4. Правительство – Совет Министров Республики Беларусь и республиканские органы государственного управления как субъекты правотворческой деятельности
  10. 5.Правовые основы формирования, организационная структура аппарата и штаты государственных органов исполнительной власти (органов государственного управления)
  11. Глава 1. ГРАЖДАНЕ КАК СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -