§ 3. Юридическое содержание субъективных политических прав и свобод

сфере.

Основы теории юридического содержания субъективных прав были заложены еще Н.

1. Александров Н. Г. Право и законность в период развернутого строительства коммунизма. М. , 1961, с. ?25.

- 80 - -

право-требование (как возможность управомоченного лица требовать исполнения или соблюдения юридической обязанности); -

право-притязание (как возможность управомоченного лица привести в действие аппарат государственного принуждения против обязанного лица) 1). Подобной же позиции придерживается Л. С. Явич, отмечающий, что только в органической связи эти эле^ менты образуют субъективное право: без второго и в потенции третьего элемента (право-требования и право-притязания - А. 3.) возможность собственных действий теряет свой юридический характер 2). Дополнительный элемент включает в содержание субъективного права Н. И. Матузов - "возможность"пользоваться определен-

кым социальным благом" 3).

что данная возможность входит в право на положительные действия 4).

Ряд молодых ученых высказываются против включения права-притязания в структуру субъективного права. Например, Б. В. Бутнев считает, что данное правомочие представляет собой "самостоятельное субъективное право охранительного характера. 1.

Алексеев С. С. Общая теория права. М. , 1982, т. II, с. 118-124. 2.

Явич А С. Общая теория права. Л., 1976, с. 176-177. 3.

Матузов Н. К. Личность. Права. Демократия. Саратов, 1972, с. 115. 4.

Явич Л. С. Указ. соч. , с. 178. 5.

- 81 -возникающее в момент правонарушения на стороне управомоченного" 1). В свою очередь, Е. В. Благов пишет, что С.С.Алексеев и Л. С. Явич неправомерно включают право-притязание в структуру субъективного права, так как у последнего другие основания и другой адресат 2). Что касается последнего замечания, то его опровержение, в принципе, не представляет сложности, так как заложено в правильном понимании сути "спорного" правомочия. Последнее же заключается, с одной стороны, в возможности привести в действие государственный аппарат принуждения, а с другой - в требовании" "совершения действий или бездействия— обязанным лицом, обращенное к последнему через этот государственный аппарат. Таким образом, адресатом здесь в действительности выступает обязанное лицо, а не орган государства. Что же касается аргумента Б. В. Буткева, то он не лишен оснований. Можно, конечно, представить себе, что в каждом регулятивном ( в нашем случае - общерегулятивном) субъективном праве есть элементы охранительного права, но такое положение вряд ли соответствует .действительности. Если же обратиться за конкретными примерами к действующим правовым нормам, регулирующим политические права и свободы граждан, то станет очевидным, что правомочие, определяемое как право-притязание представляет собой на

1. Бутнев В.

2. Благов Е. В. Структура субъективного права. Там же, с. 14.

- 82 -самом деле не просто самостоятельное, а основное (конституционное) субъективное право охранительного характера с собственным содержанием, состоящим из тех же правомочий. Это - право на обжалование в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан, которое мы вкратце рассматривали в предыдущем параграфе с целью его отграничения от системы политических прав и свобод граждан. Действительно, если свобода союзов включает в себя права на положительные действия (создавать "союзы" или участвовать в деятельности уже созданных), а также право-требование (регистриро-"вать7-11ё" вмешиваться"" в "ЖяТОьностТГ'оказывать, в определенных случаях, материальную и финансовую поддержку и т.д.), то право на обращение к соответствующим государственным органам за "поддержкой их аппарата" для осуществления принадлежащего индивиду законного поава нельзя отнести в качестве правомочия к данному субъективному праву. Каждый индивид вне прямой связи с отсутствием или наличием у него того или иного политического права (свободы) находиться в правоотношении общего типа с государством, где ок (индивид.) выступает управомоченной, а государство - обязанной стороной. Совокупность правомочий индивида представляет собой субъективное право, дающее гражданину возможность' обжаловать в судебном порядке неправомерные действия органов управления и должностных лиц, ущемляющие права граждан. Таким образом. следует согласиться с Б. В. Еутневым и Е. Е. Благовым относительно того, что право-притязание не входит в качестве, элемента в структуру субъективного права, а является по сути самостоятельным, наряду с политическим, личными и соци-

- 83 - ально-экономическими правами и свободами, конституционным пра вом гралщан.

Н. Г. Александровым и поддерживаемую С. С. Алексеевым и Л. С. Яви-чем, то право-притязания политических прав и свобод (как собственно и иных категорий) практически полностью бы совпадали, независимо от характера и содержания иных элементов рассматриваемого субъективного права.

Отметим еще несколько теоретических положений концепции субъективного права, необходимых в последующем для рассмотрения содержания конкретных политических прав^Гсвобод граждан. Первое - правомочия на положительные действия в ряде случаев (в частности, в отношении конституционных прав и свобод) отличаются сложным строением и сами слагаются из нескольких правомочий. То же самое справедливо и в отношении права-требования. Послепнее, кстати, совершенно не обязательно корреспондирует право-поведению и, зачастую, имеет самостоятельное содержание. Что же касается объема конкретных правомочий право-поведения, то следует согласиться с Ю. И. Скуратовым, что попытки дать исчерпывающий их перечень в законодательстве, да и в настоящем исследовании, не только обречены на провал по причин.- нереальности фиксации всех проявлений человеческой жизнедеятельности, но и приведут к определенному ограничению фактических правомочий граждан при реализации принадлежащих им прав I).

L Скуратов Ю. И. Свобода собраний, митингов и демонстраций: теория и практика. - Сов. гос. и право, 1989, N 7, с. 39.

- 84 -Второе, - как правильно указывает С.С.Алексеев, правомочия бывают двух основных типов: правомочия пассивного типа (с преобладанием правомочий на собственные положительные действия, когда от других лиц требуется преимущественно пассивное поведение) и правомочия активного типа (когда от обязанных лиц требуются наоборот активные действия) 1). И, наконец, последнее, в связи с тем, что система взаимосвязи среди различных политических прав и свобод крайне "крепка", определенные правомочия, как мы увидим в дальнейшем, входят одновременно в юридическое содержание нескольких субъективных прав и свобод данной группы.

Анализ содержания конкретных политических прав и свобод^

i граждан начнем с центрального права на участие - избирательногоL

права.

Избирательное право (система) являются предметом исследования не только юристов, но и политологов, социологов, психологов и представителей других гуманитарных наук. Что касается нашей задачи, то в данном разделе настоящего исследования

- 85 -представляется важным определить именно основные правомочия данного субъективного права, не затрагивая, при этом вопросы эффективности, демократичности действующей избирательной системы, способов ее оптимизации. Все это будет предметом рассмотрения во второй главе диссертации.

Итак, для рассмотрения поставленных вопросов следует "базироваться" на избирательном праве градцан на участие в формировании Парламента как наиболее важной формы реализации центрального элемента представительной демократии. Что касается активного и пассивного избирательного права по выборам Президента или иного-избираемого органа, то, обычно, даже если не совпадает сама избирательная система, основные ее элементы все равно совпадают с правомочиями "базового" избирательного права. При первом рассмотрении казалось бы все достаточно просто: существует два основных правомочия, вытекающих из понятия избирательного права, как принадлежащего индивиду. Это - право избирать (активное право) и право быть избранным (пассивное право). На самом же деле все обстоит гораздо сложнее. Дело в том, что пассивно0 и активное избирательные права являются по существу самостоятельными субъективными правами, включенными в такую сложную систему правомочий, которую мы рассматриваем как избирательное право в целом.

- 86 -юридического содержания избирательного права является еще и то, что данное право (в объективном смысле) включает в себя нормы и материального и процессуального характера, отметим, что последние занимают весьма значительное место. Следовательно, на каждом этапе выборов гражданин обладает различными правомочиями, позволяющими ему полноценно участвовать в формировании представительных и иных выборных органов государства. При этом каждое отдельное правомочие имеет свое полноценное содержание и не сводиться к праву на совершение одного элементарного "движения" гражданина.

""" Как "мы ""вшсШШ выше," "избирательное право" "включает"

пассивное избирательное право, то есть право быть избранным и активное избирательное право, то есть право избирать. Последнее состоит не только из самой возможности голосовать, то есть выражать свою волю по той или иной кандидатуре в "представители", но и целую систему иных правомочий, которые также следует подразделять на право-поведение и право-требование. Основным же правомочием на собственные положительные действия активного избирательного права является, конечно, возможность голосовать, то есть непосредственно выражать свое отношение к тому или иному кандидату. Но'участие в выборах в качестве активной стороны не ограничивается одним лишь актом голосования, который по значимости хотя и является как Оы "апофеозом" реализации всей системы правомочий, составляющих данное субъективное право, тем не менее представляет собой лишь одно звено этой системы. Активные действия граждан на выборах начинаются, как известно, с момента выдвижения кандидатов в депутаты. Следовательно, -можно

-выговорить о правомочии на участие в выдвижении кандидата в депутаты. . Это правомочие означает как возможность выдвинуть в легитимной форме ту или иную кандидатуру для внесения в список для голосования по выдвижению кандидатов в депутаты, так и самому принимать участие в организации предвыборного собрания по выдвижению кандидатов. Кстати, как показывает практика, всего двух лет оказалось достаточно для того, чтобы граждане начали использовать такую форму выдвижения кандидатов в депутаты как собрания по месту жительства.

Положением о выборах депутатов Государственной Думы, утвержденным Указом Президента РФ от 21 сентября 1993 г. N 1400, использующим элементы пропорциональной системы, в число правомочий граждан, как в виде -активного, так и в виде пассивного- избирательного права, введено дополнительное право - на формирование избирательных объединений. 1).

Следующее реальное правомочие на положительные действия активного избирательного права - это возможность участия в предвыборной агитации. Основные формы такого участия - возможность обсуждения всех качеств кандидата в депутаты, агитация за кандидата и против него. При этом следует помнить, что правомочие осуществлять указанные положительные действия принадлежит всем гражданам, пользующимся согласно закону избирательными (активными) правами. Следующей группой правомочий являются правомочия, непосредственно связанные с голосованием. Сюда входит возможность знакомиться со списком избирателей и само право го-

1. Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993,N39.ст. 359?

- 88 -лосовать. Помимо правомочий на собственные положительные действия (право-поведение) активное избирательное право включает также и ряд правомочий требовать исполнения или соблюдения юридической обязанности от обязанного лица (право-требования). Эта группа правомочий в большинстве случаев имеет своим адресатом органы государства, специально созданные для организации и проведения выборов - избирательные комиссии. В целом право-требования можно охарактеризовать как требование избирателей к государству в лице избирательных комиссий всех уровней организовать и"провести" выборы в соответствии с" законом. Рассматриваемые правомочия можно условно разделить на три подгруппы. Первая включает право-требования общего характера, связанные с обеспечением со стороны государства соблюдения принципов демократического избирательного права. Вторая подгруппа состоит из правомочий избирателей по выдвижению и предвыборной агитации. Сюда относятся: право требовать регистрации кандидатов в депутаты, право требовать публикации сведений об итогах регистрации кандидатов в депутаты, право требовать изготовления плакатов и иных материалов с биографическим данными о зарегистрированном кандидате. Третья подгруппа включает правомочия избирателей, связанные непосредственно с голосованием. Это - право требовать внесения в списки избиоателей. право требо-ятъ получения избирательного бюллетеня, право требовать учета своего мнения ; голоса) пои подсчете голосов и право требовать публикаций результатов выборов. Таковы, на наш взгляд, основные правомочия, составляющие активное избирательное право. Здесь же отметим, что в данной совокупности правомочий более значимы правомочия

- 89 -

на активные действия, а центральным является правомочие на голосование, само состоящее из конкретных юридических возможностей.

Что же касается пассивного избирательного права (права быть избранным), то и здесь мы увидим как правомочия на собственные действия, так и правомочия требования. Право-поведение выражается в данном случае в следующих нескольких правомочиях: возможность выдвинуть себя для внесения в список для голосования при выдвижении кандидатов в депутаты, возможность участвовать в предвыборной кампании, то есть выступать непосредственно (на собраниях, митингах, встречах) и через средства массовой информации о изложением своей предвыборной программы и, наконец, определять себе доверенное лицо (лиц). Основное содержание данного права, в соответствии с его характеристикой как пассивного, заключается в право-требованиях, ко-

ТЛГкг^ П удр iTyJ'-'Vi,-,а \т г.г"'т,А(/"1":| тт-i--."_•.-.rv, гтчрр л мт-'йУЧ1-! ^гщ пргип1?-

х '?' Г ь ' - 1... ..J..JJH^- ... J ... ^ - .. - . .., .... - . - J. ...— .1 . >...? ........ - .1 у. 1 - ...

рации в качестве кандидата и в целом характеризуются как право-требования по обеспечению участия кандидата в избирательной кампании. Сюда мы откосим право кандидата требовать выделения равной с другими .кандидатами доли средств на финансирование предвыборной кампаний, освобождения на этот период от исполнения производственны' и служебных обязанностей с сохранением средней заработной платы, обеспечения бесплатного проезда и неприкосновенности, а также право требовать у государственных и общественных органов, должностных лиц содействия в организации встреч с избирателями и предоставления необходимых справочных и информационных материалов. Некоторые правомочия пассивного из-

. - 90 -бирательного права частично совпадают с правомочиями активного. В частности, кандидат тоже заинтересован в реализации центрального звена избирательной кампании - голосовании, а, следовательно, обладает схожими с избирателями право-требованиями. Сюда можно отнести право требовать проведения голосования в соответствии с законом, право требовать регистрации избирательного объединения, право требовать публикации результатов голосования, и, в случае поло .жительного результата голосования, требовать регистрации в качестве депутата до последующего признания полномочий мандатной комиссией.

Такова в обвдх чертах система правомочий одного т основных политическим прав и свобод граждан--- активного и пассивного избирательного права. Отметим еще несколько важных моментов. Во-первых, если рассматривать реальную практику проведения выборов, то станет очевидным, что один и тот же гражданин может быть субъектом и активного и пассивного избирательного права одновременно, а следовательно обладать всем комплексом правомочий, составляющих содержание последнего.. Во-вторых, представленные здесь правомочия носят, в основном, универсальный характер. Действительно, любая национальная избирательная система, в принципе, является ке более чем разновидностью либо мажоритарной, либо пропорциональной избирательных очотем. Конечно, определенные различия в содержании правомочий предполагаются. Например, во Франции кандидат на любой избираемый пост в числе правомочий требования обладает правом требовать предоставления установленного законо-м. объема радио- и телевизионного' времени

- 91 -

установленного законом объема радио- и телевизионного времени 1), а также выделения специальной, равной с другими кандидатами площади для размещения избирательных афиш 2). Тем не менее, любое избирательное право, построенное на демократических принципах, содержит достаточно унифицированные правомочия. Это отнюдь не означает, что предложенная выше система правомочий, составляющих юридическое содержание активного и пассивного избирательного права, претендует на какую-то универсальность или законченность - это лишь по сути постановка проблемы.

Ес~ли"вопросам" избирательного права посвящено множество исследований (потому мы и ограничились лишь рассмотрением конк--ретных правомочий),то проблемы референдума в отечественной теоретической юриспруденции до последнего времени практически остались• "неохваченными" в связи с их теоретической и практической "непопулярностью". Правда, проблемам референдума была посвящены одна научная работа В. Ф. Котока "Референдум в системе социалистической демократии" 3). и ряд статей, авторы которых рассматривали этот институт через призму господствующей идеоло- 1.

См. например: ст. L. 167-1. I. Избирательного кодекса Франции. Французская республика. Конституция и законодательные акты. М. , 1939, с. 112. 2.

'Гам же, ст. L. 51, с. 83. 3.

Коток В. Ф. Референдум в системе социалистической демократии. М. , 1964. 4.

- 92 -гии. 1). Попытки идеологизировать данный институт, выразившиеся в идее создания референдума нового типа - социалистического, привели к подмене основной идеи и значения данного явления как способа принятия решений путем общенародного голосования. В. Ф. Коток пишет: "Референдум - это утверждение того или иного государственного решения путем народного голосования, придающего ему окончательный и обязательный характер" 2). Таким образом, смещен акцент с принятия решения на утверждение уже принятого государством решения. Все это не могло не сказаться на юридическом содержании данного понятия. В принципе, В. Ф. Коток правильно выделяет стадии референдума: народная инициатива,

-всенародное обсуждение и народное голосовешие,- но придает им

"новое социалистическое" значение. По сути, автор отвергает народную инициативу, критикуя Р. А. Сафарова за идею о том, что народ может без парламента вынести какой-то вопрос на референдум. "Таких "анархических объявлений" референдума история не знает,-пишет В. Ф. Коток 3). Народная инициатива, в понимании ученого, 1.

Сафаров Р. А. Институт референдума в условиях общенародного государства. - Сов. гос. и право, 1963, N 6, с.11-24; Лучин В. 0. Референдум в механизме социалистического самоуправления народа //Социалистическое самоуправление: опыт и тенденции развития,- М. , 1986; Пол-нина С. В. Развитие представительной и непосредственной демократии в условиях формирования правового государства //Теория права: новые идеи (вып. 2),- М. , 1992. 2.

Коток В. Ф. Указ. соч. , с. 5. 3.

Там же, с. 9. 4.

- 93 -"аккумулируется прежде всего Коммунистической партией, ее Центральным Комитетом, который от имени масс вносит соответствующие предложения в высший представительный орган государственной власти 1). Таким образом, референдум действительно сводится по сути к "голому" голосованию. С другой стороны, В. Ф. Коток высказывает здравые и прогрессивные идеи. Во-первых, о необходимости принятия законодательного акта, регламентирующего основания и порядок проведения референдума. И, во-вторых, включения в этот акт вопросов, подлежащих обязательному решению путем референдума.

Тебрётическая^неразработанность института референдума явилась причиной неудачного его регулирования Конституцией и текущим законодательством. Впервые само понятие "референдум" появляется в Конституции СССР 1936 года (ст. 49).2). Однако, в ней референдум трактуется как всенародный опрос, что означает смешение двух самостоятельных правовых институтов. Этот правовой нонсенс был исправлен Конституцией СССР 1977 года, которая трактовала референдум как всенародное голосование (ст. 5). 3). Эта норма была механически перенесена в действующую Конституцию Российской Федерации. Однако, она имеет два существенных дефекта. Во-первых, четко не определен круг вопросов, являющихся предметом решения ИСКЛЮЧИТЕЛЬНО с помощью референдума. Формула "наиболее важные вопросы государственной жизни ставятся на все- 1.

Там же, с. IS. 2.

Си. Конституция СССР, -М. ,1937. 3.

См. Конституция СССР,-М. , 1977 4.

- 94 -

народное голосование (референдум)"(ст. 5 Конституции РФ) означает, что референдум дублирует компетенцию Съезда народных депутатов, и,следовательно, в таком виде не нужен. Во-вторых, Конституция не содержит такого важнейшего права граждан, как право на участие в референдуме и право требования референдума. Получается, что в правовом регулировании института референдума акцент смещен в пользу государства, а не в пользу граждан. В то же время, как показывает практика, референдум занимает важнейшее место в совокупности политических прав и свобод граждан. Рассмотрим более подробно содержание этого института.

Совокупность правомочий граждан, составляющих юридическое содержание права на референдум, можно подразделить в соответствии со стадиями его проведения. Первой, и пожалуй наиболее полно отражающей такую важнейшую черту как активность человека, является стадия народной инициативы. Здесь граждане могут стать инициаторами проведения референдума по тому или иному вопросу, который допустимо решать таким путем. Основное содержание правомочий на собственные положительные действия на этой стадии -возможность выступить с инициативой проведения референдума. Фактическая реализация данной возможности осуществляется также посредством правомочий на собственные положительные действия. Во-первых, - право создавать инициативную группу или иной координирующий орган, с помощью которого можно было бы организовать сбор подписей граждан под требованием о вынесении какого-то вопроса на всенародное голосование. Во -вторых - возможность н-пооред^тв^нно. после легитимации инициативной группы, осуществлять сбор подписей граждан. И. наконец, в-третьих, - воз-

- 95 -

можностью каждого гражданина расписаться в подписном листе, выразив тем самым свое мнение по поводу необходимости проведения референдума. Очевидно, что без какого-либо из названных правомочий на собственные положительные действия реализовать право народной инициативы не представляется возможным. Далее, если говорить о правомочиях требования на данной стадии, то их можно в целом охарактеризовать как право требования вынесения всевозможных вопросов на референдум. Данное положение отражает суть народной инициативы в целом и включает в себя целый ряд самостоятельных правомочий. Впервую очередь, - это требование^ государственной регистрации инициативной группы, а также вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум. Второе право-требование является основным и появляется после положительного результата предварительной "подписной" кампании. Состоит данное правомочие из двух основных возможностей, право выбора одной из которых принадлежит государству. Гражданин может требовать от уполномоченного государственного органа проведения референдума по зарегистрированному вопросу или же удовлетворения требования, выдвинутого путем народной инициативы без проведения голосования.

Таким образом, можно говорить о двойственной природе народной инициативы, включаемой в институт референдума, а также в субъективно" право на референдум. О одной стороны, народная инициатива является всего лишь составной частью права на референдум и, более того, носит факультативный (по отношению к. данному конституционному праву граждан.) характер. Действительно, можно рассматривать народную инициативу как один из способов

- 96 -вынесения того или иного вопроса на референдум, ведь помимо граждан инициатива проведения референдума может принадлежать и определенным государственным органам, например, Парламенту или Президенту. Следовательно, граждане могут реализовать свое право на референдуме, проведенном по инициативе Парламента, лишь приняв участие в обсуждении и самом голосовании. Но, с другой стороны, народная инициатива может носить самостоятельный характер. Например, Парламент, получив результаты "подписной кампании" от инициативной группы, принимает решение удовлетворить требование, являющееся предметом референдума без проведения непосредственного голосования. Предположим, что путем использова-

— ния народной инициативы можно принимать действенное"" участие в управлении делами общества и государства. Конечно, нельзя забывать, что в компетенции уполномоченного органа государства -принимать то или иное требование лишь на основе результатов реализации права народной инициативы, но, тем не менее, очевидно, что последнее занимает достаточно самостоятельное положение. Народная инициатива включается в систему конституционных пряв граждан в качестве отдельной стадии осуществления праве, на референдум, а не на правах самостоятельного субъективного права. Это связано с неимперативным характером результатов ее проведения и значимости данного института как стадии права на референдум.

Другие стадии права на референдум содержат больше процессуальных норм, нежели стадия народной инициативы. В связи с

_ внешней схожестью процессуальных сторон выборов и референдума, такие стадии права на референдум как обсуждение и голосование

- 97 - состоят из аналогичных правомочий что и предвыборная агитация и голосование в системе активного избирательного права. Таким об разом, обсуждение, которое можно иначе именовать агитация, про водимая накануне голосования (по аналогии с предвыборной .агита цией) , состоит из правомочий на собственные положительные действия, которые включают возможность обсуждать все за и про тив предлагаемого на голосование вопроса, а также агитировать других лиц голосовать на референдуме за и против. Право-требо вания второй стадии реализации рассматриваемого нами основного субъективного права_ заключается в требовании предоставления всех условий для участия в агитации, включая необходимые поме щения, информацию и др. Аналогичная ситуация и с правомочиями,

которые в своей совокупности представляют стадию голосования на референдуме. Следовательно, право-поведение состоит из возможности знакомиться со списком избирателей и возможности непосредственно голосовать, а право-требования - из возможностей требовать внесения в списки избирателей, требовать получения бюллетеня для голосования, требовать учета поданного голоса при подсчете результатов голосования, а также требовать публикации результатов референдума.

И все же, несмотря на подобную схожесть некоторых групп правомочий различных политических прав, следует подробнее остановиться ? на правомочиях стадии обсуждения, дело в том. что обсуждение любого вопроса, тем более выносимого на референдум, не может быть практически реализовано без использования других элементов системы политических прав и свобод, а именно: свободы олова и печати, а также свободы собраний. Как мы уж- говорили,

- 98 -

в связи с проблемами сущности и содержания политических прав и свобод, данная система субъективных прав отличается такой взаимозависимостью и взаимосвязью элементов, что порой некоторые политические права и свободы не могут в принципе осуществляться в отсутствии других. Таким образом, реализация права на референдум невозможна без реализации свободы слова, печати и свободы собраний. Это вовсе не значит, что какое-то одно политическое право поглощает в своем содержании другое. Дело в том, что наличие и возможность потенциального осуществления некоторых ^политических прав... (обычно.._-. ..политических. свобод) является необходимой предпосылкой существования других (обычно - прав на участие)." С другой же стороны, обсуждение, например, можно рассматривать в качестве одной из форм реализации свободы слова и печати. Отличие права ка обсуждение как составляющей практически всех прав на участие от свободы слова вытекают из отличий категории прав на участие от категории политических свобод в системе политических прав и свобод граждан, рассмотренных в предыдущем параграфе.

Отечественно*- законодательство, а вслед за ним и некоторые исследователи, рассматривают право на обсуждение наряду с избирательными правами, правом на референдум и другими в качестве самостоятельного политического права. Данная точка зрения представляется не совсем правильной. Дело в том, что любое субъективное политическое право можно рассматривать в качестве права на участие тогда, когда оно не только должно воздействовать на влаетеотношения и их субъектов, но и содержит в себе реальные возможности такого воздействия. Если в таком аспекте

- 99 -оценивать право на обсуждение, то становится очевидным, что посредством данных правомочий можно реально повлиять на необходимые общественные отношения только тогда, когда последние входят в систему правомочий избирательного права или права на референдум. В этом случае обсуждение оказывает требуемое воздействие косвенно, через результаты голосования. Тем не менее, допустима ситуация, когда граждане активно обсуждают какой-либо общественно значимый вопрос и оказывают определенное воздействие на государство и его органы и без этапа голосования. .Такое возможно лишь в случае, если граждане материализуют свои требования, предложения или протесты в определенной форме, скорее всего в форме петиции и только тогда, когда существует механизм реального учета результатов подобного обсуждения. Следовательно, право на обсуждение может претендовать на систему правомочий, реально воздействующую на государство только находясь в структуре избирательного права, права на референдум или права петиций (которое будет рассмотрено ниже). Если же граждане просто обсуждают некоторую проблему большой общественной значимости, не претендуя и не располагая средствами претворения своих воззрений на способы и формы ее решения в реальную практику, то налицо осуществление свободы слова и печати. Таким образом, прав;; на обращение не может рассматриваться как самостоятельное ПОЛИтИЧееКОе субЪеКТИВНОе ПраВО. ПрИЧИНа Же, 3 СВЯЗИ С

которой мы затронули данный вопрос здесь, а ке в предыдущем параграфе, когда исследовали систему политических прав и свобод, заключает'с я как раз в том, что право на обсуждение представляет собой отдельную стадию прав ка участие, с одной стороны, и не-

- 100 -которую совокупность правомочий внутри содержания последних, с

Итак, определив основное юридическое содержание права на референдум, осталось затронуть лишь некоторые важные для правильного понимания сущности данного политического права вопросы. В первую очередь, следует остановиться на таком формальном моменте, как его наименование. Дело в том, что некоторые авторы, педантично следуя букве Закона, рассматривают это субъективное право в качестве "права ка участие в референдуме" 1). Подобная формулировка представляется не совсем удачной, так как использование термина "участие", в данном случае, несколько затушевывает наиболее "активную" и важную сторону данного явления, то есть народную инициативу. Создается впечатление, что некто (видимо, государство) организовали референдум (как и обычные выборы), а гражданам остается только принять в нем участие, то есть проголосовать после предварительного обсуждения. Напротив, обозначая это важнейшее политическое право в качестве права на референдум, мы тем самым подчеркиваем помимо правомочий на участие"в"^с}Щёт^тг^8Ши'гйгшШшшШ'1^ гГраво-мочия, составляющие в совокупности право народн^й_ини1дштивы,___

И последнее. Для выделения конкретных правомочий, составляющих право на референдум мы пользовались примером права на всероссийский (общегосударственный) референдум. Это отнюдь не

1. См. например: Кожанов Б. В. Политические права и свободы молодежи в советском государстве. Автореф. на соиск. уч. степ. канд. юр. наук. М., 1970, с. 9.

- 101 -?? означает, *&$'данное субъективное право не предполагает возможности его реализации в более локальном человеческом сообществе, например, в пределах области, города или даже района в городе 1). Содержание же и общий объем правомочий как в местном так и в общегосударственном референдуме практически совпадают.

Теперь следует перейти к рассмотрению юридического содержания последнего права на участие, включенного в предложенную систему политических прав и свобод, а именно: права петиций. В отечественной же истории дооктябрьского периода подача каких-либо коллективных петиций была просто законодательно запре-"щёна"~2Т7 —Б" "юрЩч^1ш^лйт?р^т^ё~п^с^е^ующего периода в" качестве „политического права_гражданрассматривалась возможность^ предоставленная ст. 49 Конституции СССР 1977 г., то есть право вносить в государственные пг.г.ячы и п^шолтрАнные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе. При этом в государственно-правовом аспекте эта проблема практически не исследовалась, а'основное внимание данному праву уделяли ученые-административно™ 3). Пожалуй, единственной работой, где исследуется право граждан на обращение с предложениями и критическими замечаниями в качестве

1. См. например: После референдум*. -Известия.. 1.1. ^.°-9; Референдум'в Братеево. - Правда, 10.05.89.

с... ОМ. КОНСГИА,) цкл 1'ОССйИиг.,^я НМПерИИ. Ь'-л:'1. „?;. гиГОВЙН,

СПб. ,1913, с 96.

3. См. напр.: Загряцков М. Д. Административная юстиция и право

жалобы. В т-"'рии и .--акокодателютье. М. , 1924.

- 102 -конституционного явилась диссертация Й.ЕСтруцкой 1). Автор

правильно выделяет различные виды обращений в зависимости от их содержания. В частности, жалоба определяется как обращение гражданина, являющееся следствием нарушения принадлежащего ему права 2). С другой стороны, И. Е Струйная выделяет такую группу обращений как сигналы. Последние, по ее мнению, содержат сообщения о фактах нарушений и злоупотреблений, не связанные с конкретным интересом обращающегося 3). Предложения же, считает исследователь, отличаются от сигналов наличием позитивного содержания 4). Петиции в данной работе не упоминаются.

ТакЖ образом;, понятие и~ 'Щлдтвскоё~"содержание ЪтогсГ права зависит_._от_тогргL_4T0I cggcTB|po понимать .. под . петицией.._ Если исходить из посылки, что мы рассматриваем данное право не только в системе политических прав, но еще и как элемент прав на участие, то очевидно, что целью данного вида обращений будет являться определенное воздействие на государство и его органы, причем имеющее своим предметом не только и не столько достижение личного интереса обращающегося, сколько интереса общественно-значимого. Казалось бы такой критерий как общественная значимость имеет достаточно неопределенный характер. Поэтому сразу 1.

Струйная И. К Конституционное право граждан СССР на обращение с предложениями и критическим замечаниями. Лвтореф. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук. Свердловск, 1989. 2.

Там же, с. 12. , 3.

Там же, с. 14.

Л Ф.-.v, ?>,,,-, ,-, 1 С

4. i aiv] Лг~ , v,. J и.

- 103 -следует оговориться, что в данном случае, наличие или отсутствие этого критерия определяется, исходя из желаемых последствий подаваемой петиции. Если в результате положительного реагирования адресата на требования или предложения, являющиеся содержанием петиции, произойдут определенные изменения, хотя бы косвенно затрагивающие интересы достаточно большого числа граждан, то есть изменения по сути нормативного характера, то общественная значимость очевидна, и данное обращение является петицией. Что же касается права на обращение с жалобой, преследующее достижение индивидуального интереса обращающегося, связанного с восстановлением нарушенного права или снятием неправомерно на-.^=^. сложенной обязанности, ...та_ данное явление представляет собой .одно.,_-_^. из основных правомочий на собственные положительные действия, составляющие в совокупности с другими правомочиями право на обжалование, которое мы рассматривали в предыдущем параграфе е целью отграничения последнего от системы политических прав и свобод. Кстати конкретные правомочия права на обжалование являются предметом изучения административного и судебного, а не государственного права. Таким образом, мы определили основное отличие петиций от жалоб по признаку содержания. Что же касается ходатайств, то есть обращений с ц-лью предоставления предусмотренных законом благ, то согласимся с К. 1L Струцкол, что последки- не- имеют самостоятельного внутреннего содержания, отличного от самого субъективного права, интересы которого реали- / зуются посредством заявления 1).

Стр>мт.кая г.. Н. Укак. соч. . с. 14

№'i ?'-^4СЯ?ЗЯЩ|1Я|^

?'МШ'Щ ?'. . ?

Теперь укажем другие важные черты петиций. Начнем с того,

кто же является собственно адресатом этих петиций. В. А. Туманов, например, пишет: "От жалоб следует отличать петиции, адресатом которых являются представительные органы" 1). В принципе подобный подход представляется правильным. Действительно, если жалобы направляются согласно установленному порядку в судебные или вышестоящие., по отношению к "нарушителям" прав, органы, то петиции., согласно своему предназначению, должны иметь такого адресата, который потенциально будет правомочен их удовлетворить, приняв соответствующее решение, имеющее общественное значение. Представительные органы действительно наделены такой пра-=В0споеобностыо.-^Все же ограничивать -числе, возможных адресатов только указанными органами было бы не совсем правильно, ведь и органы государственного управления зачастую компетентны в решении подобных вопросов и, как. показывает практика, оперативнее решают поставленные проблемы

Что касается субъектов права петиций тг. очевидно, что последние совпадают с субъектами всех политических прав и свобод. Если же исходить из основной характеристики петиций как обращений по общественно-значимым вопросам, то видимо следует пригнать, что петиции должны носить преимущественно коллективный характер. Более того, термин петиция С petitic - иск, требование i. лат;] опредтл.-^тся как ;-.,'.,:л-.--„; 1. Туманов В. А. Права человека и исполнительная власть. -Сов. гг,о. и ппа.Г:о. 1 РРО. Н Г. '?"',. п".

- 105 -ны государственной власти, как правило, высшие. 1). Могут ли субъектами петиций быть граждане в отдельности? Представляется, что данный вопрос требует положительного ответа. Действительно, социальная практика свидетельствует, что коллективное мнение по общественно значимой проблеме обычно материализуется в коллективной петиции, но возможны и исключения. Например, петицию может подписать известный общественный деятель. Конечно, коллективные петиции, как правило, имеют большее воздействие, нежели индивидуальные. Недаром не только российское законодательство, но и даже конституционные нормы ряда зарубежных стран содержат "положения",' согл^но которым подавать коллективные" пётиций^зап17

ре щае т с я „ _ г ражданам, служащим в определенных сферах ___._грсу-

дарственной деятельности, например в армии 2).

И, наконец, последние, важные для выявления конкретных правомочий данного субъективного права замечания. В содержании права петиций с необходимостью входит стадия обсуждения общественно- значимой проблемы, которая является предметом последующего обращения к соответствующему адресату. Данная стадия требуется для того, чтобы сформировать не только общественное мнение, но и, главное, содержание будущей петиции (петиций). При этом по каждой проблеме возможна подача не только одного, но и нескольких, а тог1 да v множества обращений, в том числе содер- 1.

Оовременчч!* ол^апь иностранных слов. М. , 1993, с, 4^0. 2.

См. например: Конституция Испании, от. 29, разд. 2. Веб.: Конституции буржуазных государств, М. , 1982, с. 284; Конституция Федеративной Республики Германии, ст. 17-а. Там же, с. 176. 3.

- 106 -жащих и противоположные требования или предложения. Петиции, в свою очередь, могут быть выражены как вербально так и печатно,

направляться непосредственно адресату или обнародоваться через средства массовой информации. Как и референдумы, обращения данного рода могут носить местный и общегосударственный характер.

Итак, петиции можно рассматривать как обращения граждан по общественно-значимым вопросам, имеющие своей целью воз действовать на их разрешение, и адресуемые субъектам полити ческих отношений, в компетенцию которых входит возможность осу ществить __ требуемые или предлагаемые в данных обращениях

действия.

""^^Теперь 'можно перейти" "к" рассмотрению конкретных правом^ чий, составляющих в своей совокупности право петиций. Хотя как и все права на участие, данное право по содержанию является сложным, тем не менее в отношении количества правомочий право петиций уступает, например, избирательному праву или праву на референдум. О точки зрения общей характеристики юридического содержания исследуемого субъективного права, приоритет имеют правомочия требования. Право-поведение или право на положительные действия здесь соответствует стадиям осуществления этого политического права. ?-?-- первых, мы выделяем правомочие на обсужденч-i- какого-то общественно-значимого вопроса, которое мы подробно рассмотрели в рамках права на референдум. И", во-вторых, - правомочие подачи, (выражения; петиций. Что же касается прав-требования, то их можно определить как возможности требовать от адресата принятия петиции и реагирования на содержащиеся в Ней по^дложения или требования, если последние не пооти-

- 107 -воречат закону. Не входит в данную систему правомочий право требовать положительного реагирования от адресата на содержание

последней. Если рассматривать право петиций как явление объективного права, то очевидным представляется его сходство с народной инициативой как стадией права на референдум. Действительно, если при осуществлении народной инициативы не будет набрано необходимое количество подписей граждан, то даже само обращение инициативной группы по проведению референдума к соответствующему государственному органу с требованием регистрации

вопроса, предлагаемого. на_ всенародное._. голосование^, можно

рассматривать как реализацию права петиций. Но если при положительном результат^~под'11йсной кампании у граждан" появляется" право требовать назначения референдума или решения вопроса, выносимого на референдум без самого голосования, то реализация права петиций может включать только правомочие требовать?реагирования адресата на петицию в принципе, без императивно-заложенного результата этого реагирования.

Следующая группа правомочий граждан, юридическое содержание которых служит предметом настоящего исследования,- это субъективные политические свободы.

Ячпт.-г.то-рт-, ^аосмотг^ни^ ^'^нн'^тных ПОЛИТЙЧ~Г>1ЛИХ ср-рбо™ следует с выделения каких-то общих для данного явления закономерностей. Таковых две. Во-первых, политические свободы в целом обладают более простым внутренним содержанием, нежели права на участие. Такое положение, естественно, отражается в первую очередь на количественной стороне правомочий. Во-вторых, не менее

те. что в отличии от рассмотренной категории

- 108 - политических прав основное значение в содержании политических свобод играет не право-требование, а право-поведение или право на собственные положительные действия. Если все же рассматри вать право-требование, то можно найти еще одну показательную черту: основным содержанием этого правомочия у всех без исклю чения политических свобод является требование, обращенное к каждому, и в первую очередь к государству, не_ препятствовать осуществлению свободной деятельности граждан в рамках, установ ленных законом. Правда, это вовсе не означает, что данная кате гория субъективных прав не может содержать другие правомо чия-требования с -иным,"" зачастую, позитивным содержанием.

Для того, чтобы говорить о юридическом содержании свободы слова и печати - первого в ряду политических свобод, подлежащих рассмотрит™ - следует ответить на вопрос, что мы понимаем под данным субъективным правом? Несмотря на отмеченное уж* н*-.-значительное количество научных работ, посвященных данному правомочию, целый ряд авторов пытается ему дать pas-личные определения. Одним из первых свою точку зрения высказала Н. И. Титова, которая дает следующее определение: "Свобода слова - это гарантированное непосредственно политическое право свободно и неограниченно высказывать, обсуждать, разъяснять и распространять в соответствии о интересами народа и в целях коммунистического строительства свои мысли, суждения и убеждения по всем вопросам государственна'...' и общественно-политического характер.;/* 1).

1. Титова Н. И. Свобода слова граждан СССР. Автореф. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук. Львов, 1958, с. 8.

- 109 -Схожие определения дают А. И. Денисов, М. С. Строгович и В. Л. Поляков 1). Правда, А. И. Денисов И М. С. Строгович не ограничивают данную свободу рамками "государственных и общественно-политических вопросов, а В. Л. Поляков дополнительно указывает на виды правоотношений в которых осуществляется свобода слова и печати (общие и конкретные). Напомним, что в предыдущем параграфе, рассматривая вопрос соотношения права на информацию и данной свободы, мы включили в содержание последней правомочия на получение информации. Следовательно, для правильного понимания рассматриваемого явления нельзя ограничиваться в определении

только лишь "ратшртзстраните-льнымй" правомочиями. Помима_атого^

Mt>L^пробовали__JBbime доказать, соглашаясь с приведенным здесь "особым" мнением А. И. Денисова и М. С. Строговича, ч?6~"с$ёру "шз"-" недеятельно'-'и" - только данных субъективных прав, но и политических свобод в целом нельзя лимитировать критерием "политического содержания". Поэтому, спорной представляется позиция В. Л. Полякова, который считает, что "юридическое содержание свободы слова более узкое, нежели фактический институт 'свободы слова, включающий в себя свободу мнений в любых фермах общественной жизни, в быту, в моральной сфере"2). По мнению ученого,

!. Денисе? /:.И. '"^ретское государственное право. М. . 1957, с. 265; Поляков В. Л. Конституционное право советских граждан на свободу олова. Саратов, >.»7У, с. Go; Строгович II0. Сущность субъективных прав. В кн.: Проблемы советского государства и права в современный период. М. , 1969, с. 225. 2. Поляков В. Л. Указ. соч. , е. 67.

- 110 -В конституционном, юридичесЙЬм смысле, свобода слова имеет по-

?г

литическое содержание. Если следовать логике данного рассуждения, то возможность граждан выражать свое мнение по любому неполитическому вопросу правом не регулируется, а, следовательно, не подлежит защите со стороны государства. Такое положение вещей, видимо, неприемлемо. А с тезисом этого автора о том, что свобода слова - не всякое мнение, а мнение высказанное публично, то есть ставшее достоянием других лиц следует согласиться, тем более, что действие по "публичному высказыванию" и есть, собственно, распространение 1).Что же касается способов расп-

ростраиения;, '-как типичного атрибута-понятия данного суб-ъектив

ного права, представляется, что это не имеет принципиального значения. Дело в том, что такой перечень является не только достаточно обширным, но и нестабильным, так как. зависит от уровня развития объективного мира, результатов очередного этапа научно-технической революции, когда радио, прессу, телевидение, видео, компьютерные модемные линии и прочее дополнит очередная "новинка", позволяющая осуществлять распространение информации, в том числе и мнений индивидов на какой-нибудь принципиально новой основе. Важно также отметить, что свобода убеждений не требует специального правового регулирования или зашиты, так как убеждения нельзя выявить,и они не влеку1 ?-?а собой негативных последствий ДЛИ друг и людей; а вот мнения - это уже н .сраженные 1материалис.оьанпы«) убг:..т.аения, способные нанести вред законным интересам иных граждан (клевета, оскорбление и т. д. ).

1. Там же, с. 67.

"ЩФЩШЩК "г" ??;???/??.

- HI -

Последним как раз требуется подобная регламентация. Наименование же данного субъективного права как "свободы слова и печати" основано прежде всего на исторических традициях, когда таковые являлись единственными формами выражения мнений. И еще: любое мнение есть разновидность информации.

Таким образом, можно определить свободу слова и печати как возможность каждого получать различную информацию, включающую .и мнения индивидов, а также распространять собственное мнение в любой, допускаемой законом форме и пределах.

Можно выявить и конкретные правомочия, составляющие свободу слова и печатж Сразу оговоримся., чтоттодообно эти право- — мочия рассматривались лишь В. Л. Поляковым в работе "Конституционное право советских граждан на свободу слова". Здесь автор, вслед за И. Е. Фарбером 1). выделяет в качестве основных правомочия обладания, пользования и распоряжения свободы слова 2). Данная структура представляется спорной и более подходит к каким-нибудь субъективным правам, например, имущественного содержания. Действительно, сложно определить разницу между правомочиями пользования и распоряжения, тем более, что мы рассматриваем политические свободы, наряду с другими неотъемлемыми основными правами и свободами граждан. Это означает, что эти права и возможность их использования нельзя передать другому лицу. Тоже, естественно, и со свободой слова и печати: никто не 1.

Тарбер И. Е. Свобода и права человека в советском государстве. Саратов, 1974, с. 41. 2.

Поляков Б. Л Указ. соч. , с. 59. 3.

- 112 - может продать, подарить или сдать в аренду свое конституционное право на получение информации и распространение собственного мнения. Что же касается правомочий на собственные положительные действия, включаемых в содержание исследуемой нами свободы, то все они заключаются в возможности распространять собственное мнение в различных формах. Видимо, не следует пытаться пере числить все конкретные правомочия право-поведения по причинам, указанным выше. В принципе, можно, выделить три основные груп пы, а именно: 1). право на распространение своего мнения не посредственно, без использования средств массовой информации и иных специальных средств; 2). право на распространение своего мнения через средства массовой информации; 3). право на расп ространение своего мнения в иных формах, например через свободу

творчества. Необходимо отметить, чго право гражданина создавать и регистрировать собственное средство массовой информации не входит в настоящую систему правомочий и представляет собой самостоятельное субъективное право, находящееся за рамками политических прав и свобод. А возможность выразить ('распространить) свое мнение через собственное средство массовой информации у такого гражданина имеется в рамках свободы олова. Другое дело, что в этом случае упроститсл мелапиом реализации свободы слова, но это не повлияет на ее юридическое содержание.

Среди право-требований данной политической свободы основное место, как мы уже указывали, занимает требование гражданина не препятствовать реализации правомочий на собственные положительные действия. Помимо этого, свобода слова и печати включает еше одно- важное правомочие данной категории: возможность требо-

- из -

вать предоставления разнообразной информации. Последнее можно рассматривать в двух аспектах. Во-первых, граждане имеют право требовать от государства, его органов и должностных лиц постоянного распространения объективной информации о событиях в стране и за ее пределами через государственные средства массовой информации, и, во-вторых, субъекты данного права могут требовать предоставления "специальной" информации, не относящейся. к указанной выше, если, конечно подобная информация не представляет собой государственную, военную или коммерческую или этическую тайну и ее распространение не ограничено Законом,

"выражающим общую -волю" . 1СГ"~ГС

Что касается свободы собраний, то прежде всего отметим тот положительный момент, что-в последнее время данное еубъек-—-тивное право явилось предметом целого ряда научных работ и статей, специально посвященных этой теме 1). Более того, в 1991 г. Ю.А.Дмитриевым написана монография на эту тему. 2). В указанных . юридических исследованиях дается подробный анализ практически всех аспектов данной свободы. Здесь рассмотрены не только такие общие вопросы как место свободы собраний в правовом статусе гражданина или в механизме самоуправления народа, но и доста- 1.

См. например: Скуратов Ю. И. Свобода собраний, митингов и демонстраций: теория и практика. - Сов. гос. и право, 1989, N ?'; Гущ-ш В. Демонстраций, шествия, митинги. - Народный депутат, 1990, N 2; Исаков В. Б. Точка зрения юриста. - Юкосоо, 1988, N-9, и.другие. 2.

Дмитриев Ю. А. Свобода манифестаций в СССР,- М. , 1991. 3.

точно специфические проблемы. Достаточно много места авторы

уделяют разграничению таких основных форм реализации данной политической свободы как митинги, уличные шествия, собрания, демонстрации, пикетирования, голодовки и даже самосожжения 1). Особо следует отметить, что все без исключения авторы отвергают разрешительный порядок реализации свободы собраний, предлагая, в целом, апробированный мировой практикой, иной порядок - уведомительный (нормативно-явочный или заявительный). ' Представляется, что нет необходимости специально останавливаться на доказательстве этого вполне очевидного факта, тем более, что в пре-дыдуВДхттатетчжфтобший" подход к сущности политических свобод — граждан выражен достаточно определенно. Все же несмотря на "достигнутые успехи" в анализе данной свободы представляется не

': ОЛ1-КО ВС.;'>ОЖ1:ЫМ, Н?"? I' К-Ч'6'v''~ИМЬ:!';' '"еЛПТ:"' ГН:*' '?'"?-'-? v^.nirr- ттт- vu\i

принципиальным вопросам.

Первое, это - определения общих моментов - это выделение характерных черт данного явления в его связи с иными элементами системы политических прав и свобод граждан. Очевидно, что- митинги, шествия, демонстрации и собрания представляют собой, с одной стороны, объединения граждан, носящие временный характер, и, с другой стороны, цель этого временного объединения - выразить определенной мнени* (мнения). Таким образом, свобода собраний выступает по- сути в качеств* некоего интегрирующего субъективного права, позволяющего сочетать эффект коллективности и

1. См.: Скуратов Ю. К. Указ. соч., с. 38; Гущин В. Указ. соч., с. 113; Дмитриев Ю. А. Указ. соч., с. 33 - 36.

! - 115 -

возможность оперативно и независимо (в отличие от участия в деятельности какого-либо общественного объединения) выражать собственную позицию по тому или иному вопросу общественной жизни. Здесь же следует отметить, что с формальной точки зрения свобода слова выступает необходимой предпосылкой свободы собраний, которая, в свою очередь, по отношению к той же свободе слова может рассматриваться как форма реализации последней.

Второе. Изложив выше современный подход к основному прин ципу построения взаимоотношений между человеком и государством по поводу реализации данной свободы, тем не менее требуется остановиться на этом несколько_пожроб_не_е_._?о_-пе.рвых, надо-иехо=- дить из того, что уполномоченный орган государства может на за конных основаниях загфетмчгпртаедение конкретного публичного мероприятия. Г). Для того, чтобы эти действия не ущемляли прав граждан, а наоборот защищали их от злоупотреблений правами и свободами, необходимо учесть два достаточно важных момента, ко торые с первого взгляда могут показаться несколько противореча щими друг другу. Но это не так, поскольку они на самом деле - взан.чодополняют друг друга. !>!"-? - ?^г-'Р'-.-нл-ние - ?ак:ко;--.Т-ЛЬСТ- ве наиболее конкретного и строго ограниченного перечня основа ний, по которым публичное мероприятие может быть признано неза конным, а также - обязательность использования "третьей силы" - независимого суда для разрешения спорных практических момен

1. Такой обобщающий т-рмин используют авторы Закона Г-'Ф "О публичных мероприятиях",- см. Стенограмма заседания Верховного Совета ?>Ъ от 01.07.93

- 116 -

TOBI). Дело в том, что право - слишком грубый инструмент, чтобы с его помощью регулировать все нюансы реализации субъективных прав. Особенно тех, осуществление которых находиться в области социальной активности человека, какой бы ограниченный и конкретный перечень оснований запрещения последних мы не избрали. Следовательно,"помогать" в разрешении пограничных конфликтных ситуаций, а их возникновение неизбежно, независимо от законодательной регламентации, все равно должен управомоченный "третий". Во-вторых, законное публичное мероприятие может проходить согласно принятому в мировой практике и законодательстве порядку-либо-в- помещении, либо "под открытым небом". В первом.. случае действует только уведомительный порядок (если, конечно собственник помещения согласен на проведение "подобной акции). Ьо-ьтором - возможны варианты. По этому вопросу имеются две основные точки зрения:

- Ю. is. Скуратову который предлагает на основе специального деления режима тех или иных территорий установить уведомительный порядок для проведения публичных мероприятий на территориях специально отведенных для этих целей, и "уведомителкчо-сог-

1. Наиболее удачным представляется перечень оснований для запрещения манифестации, предложенный Дмитриевым Ю. А. и Меш-раковым А. Р. - Закон o.o.rv "о свободе собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций". Инициативный проект, - Молодой коммунист. 1990, N 2, с. 52, дополненный Дмитриевым Ю. А. - Указ.

- 117 - V

ласовательный" для иных территорий 1).;

- Ю. А. Дмитриева^" который изначально предлагает "поделить" территории "под открытым небом" на три части: запрещенная для проведения публичных мероприятий, специально отведенная для этого и иная территория. Для "митинговой" территории автор предлагает применять режим диспозитивно-уведомительный. Вопрос о необходимости такого уведомления государственных органов решается самими организаторами данного мероприятия в каждом конкретном случае в зависимости от возможностей организаторов самим обеспечить безопасность граждан и порядок проведения подобного ^мероприятия. Для "нейтральных" же „территорий избран обычный уведомительный порядок 2). Последняя позиция представляется наиболее правильной. Действительно, если мероприятие предполагается проводить на территории, специально отведенной для этой цели, то нет никакой необходимости ставить в известность государственные органы, если его организаторы могут самостоятельно обеспечить соблюдение общественного порядка и прав граждан при проведении этого мероприятия. Что же касается якобы требуемой "проверки" на "лояльность" целей предполагаемого мероприятия действующему законодательству и общественному СТРОК;, то в -тем нет никакой н-обходимости. если это законодательство включает ответственность за нарушения собственных нор.мополодений. От-

1. Скуратов Ю. А. Политические свободы граждан ССОР: проблемы реализации. В сб.: Конституционная реформа в СССР: актуальные проблемы. М. , 1990, с. 77. ?. Дмитриев Ю. А. Указ. соч. , с. 84 - 88.

**™Щйт*тШШт*ттттщтшш~ш—-~.

• •?'?# - 118 -

дельно отметим правильность выделения автором не только "вапре-щенной" территории, но и предложения по способу ее определения. Необходимость же , подобной "зоны" очевидна. В правовом государстве существуют легитимные способы воздействия на власть, различные формы прямой и непосредственной демократии, включая и систему лоббизма, но каждая форма такого воздействия имеет свои границы применения. Так, например, ясно, что неприемлемо оказывать давление на судебные органы путем пикетирования или массового митинга при разрешении ими конкретных дел.

Наконец рассмотрим правомочия, составляющие данное субъективное право. Пожалуй, трудно оспорить мнение Ю. И. Скуратова," который -отмечает.,_^_ято -наиболее разветвленными являются^ в_ JSTJDM случае правомочия на собственные положительные действия 1). Сюда мы, вслед за автором, относим: возможность организации публичного мероприятия; возможность участвовать в нем, включая выражение своего мнения на плакатах и лозунгах; возможность выступить о изложением своих собственных взглядов, а также участвовать в принятии петиций к государству, его органам, должностным лицам. Но несмотря на то, что правомочия на собственные положительные действия занимают главное место в юридическом содержании политических свобод в целом, не менее важным представляется и четкое определение права-требования. Последнее необходимо и для правильного понимания Фактического содержании п^о-поведения. 7-1.;:--',к, право-требование в данном

1. Скуратов Ю. И. Свобода собраний, митингов и демонстраций: теория и практика, о. 88. >

- 119 -

'случае (помимо, естественно, права граждан требовать от государства, его органов и иных субъектов общественных отношений не препятствовать в реализации данного права) включает право граждан требовать от государства и его органов предоставления территорий, зданий, улиц и площадей, а также обеспечения безопасности граждан и охраны общественного порядка. Все эти требования адресат должен исполнять "своими силами и за свой счет", так как это уже оплачено гражданами посредством налогов. Поэтому требования со стороны государства и его органов, адресованные к организаторам митингов и демонстраций по возмещению затрат "бюджета на проведение таковых-противоречат истинному-смыслу-и содержанию данной политической свободы. Конечно, если в процессе проведения такого мероприятия был нанесен ущерб зданиям, сооружениям, памятникам, а также иному имуществу, то, естественно, сумма такого ущерба должна быть взыскана в пользу собственника Б гражданско-правовом порядке с виновных или ответственных лиц. Осталось только заметить, что "универсальное" право-требование всех политических свобод не перекрывается право-требованием на совершение положительных действий со стороны государства. И то и другое правомочие имеют самостоятельное содержание и самостоятельное знач-ние в рамках свободы собраний.

Последней в ряду политических свобод рассмотрим свободу союзов юп-\, кч.к привычно определял отечественный -.аконодатель,

: '-?-? - : ?--''•^v-.'*. ^'J - ? - -V'"-'ь1; ? ? . -..!..? -гл.. . : .,...., . л.. ..... .?

говорить об освещении в отечественной научной литературе, этого правового института, то можно констатировать, что данная политическая свобода оказалась в более выгодном положении по отно-

шению к некоторым другим правам и свободам 1). Что касается вопросов теории, то тут, несмотря на обилие исследований, вследствие объективных обстоятельств отсутствовали многие важнейшие моменты. В частности, касающиеся правильного понимания свободы союзов в как субъективного права. Законодательство и здесь опередило научную мысль. Поэтому прежде чем перейти непосредственно к рассмотрению правомочий, составляющих юридическое содержание свободы союзов, хотелось бы отметить несколько первостепенной важности моментов, необходимых для характеристики этой свободы (как впрочем и в случаях с иными политическим правами Л свободами, за исключением избирательного.права) . __....

Итак, начнем с выяснения следующего вопроса: что же собственно представляет собой общественное объединение или союз? Это - добровольное объединение граждан, основанное на общности интересов его членов и преследующее цель их удовлетворения. Именно здесь очень важно определить четкую границу между различными формами объединения граждан и выяснить, какие из

1. См. например: Шутько Д. В. Нормативное содержание конституционного права граждан СССР на объединение. В сб.: Вопросы теории общественных организаций. М. , 1977, с. 38-95; Он же. Развитие правового статуса общественных организаций в условиях развитого еоциалиома. Б об. : Общественные с;, л^ни.-еции в условиях развитого социализма. М. , 1982, с. 24-33; Воеводин Л. Д. Конституционные права и обязанности советских граждан М. , 1972, с. ?84 и др.

ЩЩЩШ^ЩЩ1ШШ>'_-я.

- 121 -

IS да

последних относятся к "общественным".' Во-первых, данные формирования должны быть постоянными, то есть предполагать длительность своего существования. Во-вторых, основной целью таких союзов не может быть извлечение прибыли. Это не означает, что

общественное объединение не вправе, осуществлять хозяйственную деятельность. Основной критерий здесь следующий: прибыль должна направляться на выполнение уставных целей и задач, а не распределяться ни в прямой, ни в косвенной форме между членами такого объединения. Следует также различать два основных вида общественных объединений: а). объединения политической направленности, то есть те, основной целью существования которых является -участке в управлении делами общества и государства; б), объединения, созданные для реализации и защиты иных интересов своих членов С экономических, творческих, спортивных и др.). Подобная дифференциация важна не только для последующего выделения правомочий, но, главное, для определения некоторых принципов взаимоотношений между человеком и государством, в связи с таким де-. лением. Действительно, если государство не может иметь никаких финансовых взаимоотношений с политическими общественными объединениями, за исключением случаев, строго оговоренных в законе (например, финансирование избирательной кампании), то детским, инвалидным, молодежным и некоторым другим объединениям государство может оказывать различную помощь, начинал от прямого финансирования и заканчивая установлением налоговых льгот. Это. ко:,. .', , не означает, что последние обладают правом требования по отношению к государству все эти "блага" предоставить.

?.. последний общий вопрос: каков основной принцип создания

- 122 - союзов? Ответ очевиден: объединения- создаются гражданами, кото рые по сути только уведомляют государство о факте создания для регистрации этого объединения. При этом регистрация может про ходить только на добровольной основе, если созданный союз выра зит такое желание. В то же время, без государственной регистра ции нельзя говорить о наделении того или иного объединения пра вами юридического лица и предоставлении со стороны государства иных атрибутов и возможностей для участия в общественной жизни. Если же созданное объединение не преследует подобных целей, то нет необходимости в государственной регистрации. Настоящий по- "рядок "мо"ЖНО~"ишновать диспозитивно- регистрационным.-

Теперь, переходя непосредственно к юридическому содержанию свободы союзов, важно обратить внимание на один момент: нельзя путать правомочия, составляющие свободу союзов (как субъективного права) л права., имеющиеся у самих общественных ' объединений. Конечно, граждане используют имеющиеся у союзов права, но не прямо, а косвенно, через участие в их деятельности. В настоящем исследовании нас интересуют, в первую очередь, права граждан, а не их объединений.

В принципе, все авторы склоняются к единому мнению о системе основных пра? чючий на положительные действия, составляющих свободу союзов. При этом выделяются три категории:

1) возможность создания нового общественного объединения;

2). возможность свободного вступления в действующие общественные объединения и выхода из него;

3). возможность выполнения уставных задач и целей объ-

- 12;

единения, пользования защитой и правами, вытекающими из членства 1).

Очевидность приоритета данной группы правомочий в юридическом содержании свободы союзов приводит даже некоторых исследователей к мысли, что только эти правомочия и составляют содержание рассматриваемой юридической свободы 2).

Что касается первого правомочия, то здесь нет необходимости давать дополнительные комментарии. Напомним лишь важность соблюдения именно свободы союзов, которая выражается в диспозитивно-регистрационном порядке создания общественных объ-—единений.•- -Сразу отметим наличие право-требования в юридическом содержании этого субъективного права, которое "подкрепляет" указанную характеристику. Оно заключается в "возможности требовать от государства, его органов, регистрирован ^иси ^ о душные общественные объединения (если, конечно, создание конкретной организации не выходит за пределы реализации свободы союзов) , .признавая тем самым за ними права юридического лица.

Что касается возможности вступления в уже существующее общественное объединение, то данное правомочие не располагает подобной "поддержкой" правомочий (правомочия) требования. Дело в' том, что порядок принятия в члены той или иной организации регламентированный ее уставными документами и внутренними, нормами и зачастую содержит целый ряд требований к потенциальным

1. См. например: Шутьта Д. В. Нормативное содержание конститу ционного права граждан СССР на объединение, с.90.

2. Ом. например: Воеводин Л. Д. Указ. соч. , с. ?84.

- 124 -членам. В принципе, в обществе с развитой демократической общественно-политической структурой в интересах самого общественного объединения принимать в свои ряды возможно большее количество членов с целью усиления его влияния на общественные отношения, что позволяет наиболее полноценно реализовывать цели и задачи существования подобного "союза". Но все же это не дает возможности гражданам требовать их принятия в члены общественной организации, если последняя не желает совершать данные действия. Но зато выход из объединения не должен регламентироваться ничем, кроме свободной воли гражданина.

""Основное"" место "среди правомочий на право-поведение,- - как-впрочем и остальных, составляющих юридическое содержание данного политического права в целом, занимают правомочия, заключающиеся в возможности выполнения уставных задач и целей объединения, пользования защитой и правами, вытекающими из членства. Не стремясь охватить полный перечень конкретных правомочий выделим центральные. В первую очередь - это возможность совершать разнообразные действия, направленные на реализацию интересов и целей как самого общественного объединения, так и непосредственно его членов. Среди них наиболее действенными являются: право выдвижения своих кандидатов на выборах государственных органов и право законодательной инициативы.

В качестве основного права-требования содержания свободы

..о?,:-?в !v::-; гмл-ля-м. -чно, право требования ко в•>-'-.» субъ-ктам

общественных отношений и, в первую очередь, к государству и его органам, не препятствовать гражданам в реализации принадлежащего им субъективного права ('свободы союзов). Но, с другой сторо-

- 125 -

ны, как мы указывали выше, политические свободы помимо "отрицательного" содержания начали включать в себя еще и элементы содержания "положительного", что, естественно, привело к появлению таких прав-требований внутри "свободы союзов", как, например, право требовать регистрации вновь созданной общественной организации или регистрации выдвинутого кандидата в определенный государственный орган или должность.

В заключение настоящего параграфа позволим себе еще раз напомнить ряд общих моментов, важных для правильного понимания юридического содержания политических прав и свобод в целом. .

Первый вопрее— какойпрактический^ смысл_имеет выделение

правомочий, составляющих юридическое содержание того или иного субъективного права? Ответ очевиден: каждое основное правомочие — -должно быть отражено в правовой норме, иначе реализация правомочий на принудительную защиту возможности его использования будет осложнена. Действительно, отсутствие в закон/1 формулировки, закрепляющей право граждан требовать от государства безвозмездного предоставления улиц, площадей и т.д., влечет за собой, например, невозможность оспорить в судебном порядке, ссылаясь лишь на общий смысл конституционной нормы, требование государственных органов об оплате права использования этих общественных мест.

Второе: среди всего множества правомочий, включаемых в механизм правового регулирования политических прав ± свобод, мы выбрали лишь те, которые принадлежат индивидуумам выступающим в качестве граждан. Таким образом, мы не рассматривали специально правомочия, например, организатора демонстрации (митинга) или

же члена руководящего органа общественной организации.

И, наконец, последнее замечание. Сущность каждой категории или подсистемы, включаемой в систему политических прав и свобод граждан является определяющей и для содержания таковых. Следовательно, можно сделать следующие выводы:

а), основным элементом юридического содержания прав на участие являются правомочия требования. Последние адресованы к государству и в целом характеризуются как требования обеспечить участие граждан в управлении государственными и общественными делами посредством различных форм представительной и непосредственной демократии, -центральными-дз которых являются выборы, референдум и петиции;

б), основным элементом юридического""содержания политических свобод являются правомочия на положительные действия, характеризующиеся значительным разнообразием проявлений. Что же касается право-требований данной категории субъективных прав, то. s Целом это требование, обращений- к каждому, и в первую очередь к государству, не препятствовать осуществлению его свободной деятельности в рамках, установленных законом.