2.5. Бюджетные права (компетенция) Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований

В российском законодательстве, а также в юридической литературе широко применяется термин «бюджетные права» для характеристики компетенции государства, его территориальных подразделений и соответствующих органов власти в области бюджета.

Бюджетные права, или компетенция, определяют правовой статус государства и его территориальных подразделений. Основа этого статуса - право на самостоятельный бюджет. Такое право принадлежит именно этим субъектам, а не определенным органам государственной власти или местного самоуправления. Из него вытекает широкий круг бюджетных прав материального и процессуального характера, через использование которых и осуществляется право на самостоятельный бюджет. Это право на получение определенных доходов, распределение и использование их на нужды соответствующей территории, а также права по регулированию бюджетных отношений в рамках установленной компетенции.

Итак, бюджетные права РФ и ее субъектов, муниципальных образований - это принадлежащие им полномочия (компетенция) в лице соответствующих государственных органов власти или местного самоуправления по формированию и реализации собственного бюджета и регулированию бюджетных отношений на своей территории в определенных законодательством пределах.

Основное содержание бюджетных прав РФ, ее субъектов, муниципальных образований составляет следующие права на:

собственный бюджет;

получение закрепленных и регулирующих бюджетных доходов и включение их в данный бюджет;

использование средств собственного бюджета для финансирования потребностей государства и его территориальных подразделений соответственно их задачам и функциям;

самостоятельное определение направлений расходов собственных бюджетов;

распределение собственных бюджетных доходов между бюджетами данной территории;

формирование и использование в рамках собственного бюджета целевых и резервных фондов;

оказание финансовой поддержки нижестоящим бюджетам;

компенсацию за счет средств вышестоящего бюджета в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих после утверждения бюджета вследствие решений вышестоящих органов государственной власти;

правовое регулирование отношений, касающихся собственного бюджета (издание законов, положений, иных нормативных актов);

судебную защиту бюджетных прав;

привлечение в бюджеты заемных средств (выпуск облигаций федеральных займов, займов субъектов Федерации, использование банковского кредита и т.д.).

На каждом территориальном уровне бюджетные права имеют свои особенности и различия по содержанию, порождают отношения, свойственные субъектам именно данного уровня. Некоторые из названных прав отсутствуют, например, у муниципальных образований, в составе которых не имеется муниципальных образований нижестоящего уровня. Поэтому необходима не только общая характеристика бюджетных прав, но и рассмотрение и выявление их особенностей применительно к конкретным видам субъектов.

Особенности бюджетных прав Российской Федерации

Содержание бюджетных прав РФ обусловлено ее суверенитетом, распространяющимся согласно Конституции РФ на всю территорию России. Роль бюджетных прав РФ заключается в следующем.

Бюджетные права РФ обеспечиваю создание финансовой базы, без которой невозможно действительное осуществление государственного суверенитета и компетенции РФ.

Посредством бюджетных прав РФ проводится единая бюджетная финансовая политика на территории всей страны и в конечном итоге единая социально-экономическая политика.

Бюджетные права закреплены в ряде статей Конституции РФ, в частности, закреплялись в утративших силу с 1 января 2000 года Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», в Законе РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию ...», в текущих - законе об утверждении бюджета на очередной финансовый год, например в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 1999 г.». После вступления в действие Бюджетного кодекса в этой области стали руководствоваться его нормами о перечне полномочий, входящих в компетенцию органов государственной власти РФ в области регулирования бюджетных отношений (ст.7). Эти полномочия конкретизируются и в других соответствующих нормах Кодекса.

Бюджетно-правовой статус РФ составляет совокупность следующих бюджетных

прав:

Осуществлять законодательное регулирование бюджетных отношений в закрепленных Конституцией пределах ведения, исходя из компетенции РФ устанавливать основы федеральной политики в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития. Согласно этому, РФ определяет основы бюджетного устройства и бюджетного процесса, действующие на всей территории России, которые конкретизируются в актах органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления. В рамках компетенции РФ по вопросам бюджетной системы принимаются законы и иные правовые акты (указы Президента РФ, акты Министерства финансов РФ и др.).

Российская Федерация имеет право на самостоятельный федеральный бюджет как необходимый атрибут государственного суверенитета РФ. Такое право также закреплено в Конституции РФ, в которой особо записано, что в ведении РФ находится федеральный бюджет (п.»з» ст.71).

Право устанавливать налоги, сборы, другие источники доходов, подлежащие зачислению в бюджет. При этом установление общих принципов налогообложения согласно Конституции РФ относится к совместному ведению РФ и субъектов Федерации.

Право разграничивать бюджетные доходы между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. При этом часть доходных источников РФ оставляет в своем ведении, относя их к федеральным доходам. Из них формируется федеральный бюджет. Это налог на прибыль предприятий, налог на добавленную стоимость, акцизы и т. д. Другую часть бюджетных доходов РФ закрепляет за бюджетами субъектов Федерации или передает им в форме отчислений по утверждаемым нормативам (например, от налога на добавленную стоимость).

Право определять компетенцию субъектов Федерации и органов местного самоуправления по установлению на подведомственной им территории налогов, сборов, других бюджетных доходов и их размер.

Установление основ разграничения расходов между бюджетами.

Регулирование бюджетов субъектов Федерации путем передачи отчислений от налогов и других источников доходов, а также выделения в них дотаций, субвенций, оказание финансовой помощи из федерального бюджета в других формах.

Право образовывать в федеральном бюджете оборотную кассовую наличность в размере, необходимом для покрытия временных кассовых разрывов, резервные и целевые фонды, в том числе Фонд финансовой поддержки субъектов РФ.

Полномочия по организации единой бюджетной отчетности по бюджетам всех уровней. Они осуществляются Министерством финансов РФ.

Контроль за использованием субъектами РФ и муниципальными образованиями выделенных им из федерального бюджета средств.

Из рассмотренного перечня бюджетных прав РФ видно, что они действуют в следующих направления:

в области бюджетных отношений, возникающих на территории России в целом;

в отношении федерального бюджета;

в отношении бюджетов субъектов РФ;

в определенной мере в отношении местных бюджетов.

Особенности бюджетных прав субъектов Российской Федерации

Бюджетные права РФ и ее субъектов тесно связаны между собой. Характер такой связи определяется федеративным устройством российского государства, общие принципы которого распространяются и на бюджетные отношения.

Конституция РФ (ст. 71-73) установила предметы ведения РФ в области бюджета и предметы ее совместного ведения с субъектами Федерации, вне пределов которых субъекты Федерации самостоятельны. Обладая всей полнотой государственной власти, они осуществляют собственное правовое регулирование бюджетных отношений, принимают законы и иные нормативные правовые акты.

Правовой основой компетенции субъектов РФ, помимо конституционных норм, является текущее бюджетное законодательство Российской Федерации, а также законодательство самих субъектов РФ - конституции и уставы, в которых содержатся основополагающие нормы о бюджетной компетенции субъектов РФ. Финансовые, в том числе бюджетные отношения между Российской Федерацией и ее субъектами могут регулироваться федеративными договорами.

Бюджетные права субъектов РФ отражают связи последних по лини бюджета по трем направлениям:

с федеральными органами власти;

с другими субъектами Федерации;

с органами местного самоуправления.

Субъектам РФ свойственны следующие права.

Законодательное регулирование бюджетного устройства и бюджетного процесса на соответствующей территории, исходя из основ, установленных законодательством РФ. При этом учитываются особенности системы муниципальных образований и административно-территориального устройства каждого субъекта Федерации, системы его органов государственной власти и органов местного самоуправления, действующих на данной территории.

Законодательство субъектов РФ определяет виды бюджетов, функционирующих на их территории, принципы их взаимосвязи, а также порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения этих бюджетов, порядок осуществления контроля в отношении них.

Определение, исходя из законодательства РФ, бюджетных прав муниципальных образований в лице их органов местного самоуправления.

Право каждого субъекта РФ на самостоятельный бюджет - республиканский, краевой, областной и т.д., утверждаемый соответствующим представительным органом власти. Этот бюджет обеспечивает денежными средствами деятельность органов власти субъектов Федерации, выполнение социально-экономических планов и программ по обеспечению жизнедеятельности соответствующего государственного образования и удовлетворению потребностей его населения.

В пределах имеющихся средств субъекты РФ вправе увеличивать нормы расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства, социально-культурных учреждений, правоохранительных органов, охраны окружающей среды и т. д.

Право объединять бюджетные ресурсы субъектов Федерации со средствами других бюджетов на договорной основе. Такое объединение может быть произведено также со средствами предприятий, организаций и граждан для финансирования экономических, природоохранных и социальных программ, в том числе совместных и межрегиональных.

Право устанавливать на своей территории в соответствии с законодательством РФ налоги, сборы, другие платежи, подлежащие зачислению в бюджет субъекта РФ и местные бюджеты, а также определять их размеры.

Право на получение закрепленных за бюджетом субъекта залогов и других источников дохода, а также отчислений от регулирующих доходов.

Так, в доходы бюджетов субъектов Федерации зачисляются:

налоги, сборы, другие обязательные платежи, отнесенные в соответствии с законодательством РФ к уровню доходов субъектов Федерации;

часть налога на прибыль предприятий в соответствии с федеральным законодательством;

поступления от сдачи в аренду имущества находящегося в собственности субъекта;

дивиденды от совместных предприятий в соответствии с долей субъекта Федерации в собственности этих предприятий;

платежи за пользование природными ресурсами в соответствии с порядком, предусмотренным законодательством РФ;

часть доходов от приватизации имущества, находящегося в собственности субъекта Федерации;

выявленные государственным контролем сокрытые от налогообложения доходы предприятий, организаций, находящихся в собственности субъектов Федерации;

некоторые платежи федерального уровня.

Кроме того, в бюджеты субъектов Федерации передаются отчисления от федеральных доходных источников (например, от налога на добавленную стоимость, акцизов) по нормативам, утвержденным органами власти на планируемый год. Другая часть этих доходов должна быть зачислена в федеральный бюджет. При недостаточности указанных доходов для сбалансирования бюджетов субъектов Федерации им передаются из федерального бюджета дотации и субвенции, используемые в порядке, установленном законодательством.

Право распределения доходов между бюджетами соответствующей территории. При этом субъект Федерации вправе закрепить за местными бюджетами находящиеся в их распоряжении источники доходов в полном объеме или в определенной части на долговременной основе.

Право образовывать в рамках своего бюджета резервные и целевые фонды, в том числе Фонд финансовой поддержки муниципальных образований, а также оборотную кассовую наличность.

Право контролировать использование средств муниципальными образованиями, выделенными им из бюджетов субъектов Федерации, а также соблюдение органами местного самоуправления бюджетного законодательства.

Право самостоятельно использовать доходы, дополнительно полученные при исполнении бюджета, а также суммы превышения доходов над расходами, образующиеся в результате увеличения поступления в бюджет или экономии в расходах, свободный остаток средств бюджета, образовавшийся на начало текущего года. Все эти средства, именуемые в законодательстве свободными бюджетными средствами, вышестоящим органам власти запрещено изымать из ведения субъектов Федерации.

Указанные средства могут быть вложены органами власти субъектов Федерации в хозяйственные мероприятия, в ценные бумаги, предоставлены для временного использования в форме процентных и беспроцентных ссуд, но это допускается только при условии финансирования плановых расходов и зачисления в бюджет полученных от этих операций средств.

11. Право на компенсацию потерь в доходах бюджета субъекта Федерации или увеличения его расходов за счет средств федерального бюджета в том случае, если они обусловлены принятием в ходе исполнения бюджета решений органа федеральной власти.

Предусмотренные законодательством бюджетные права субъектов Федерации гарантируются судебной защитой. При нарушении их федеральными органами власти представительные и исполнительные органы власти субъектов Федерации вправе обратиться за защитой в арбитражный суд.

Особенности бюджетных прав муниципальных образований

Все муниципальные образования, виды которых определяются законодательством субъектов РФ (районы, города и т.д.) в лице их органов местного самоуправления обладают бюджетными правами. Важное значение этих прав состоит в том, что с их помощью создается финансовая база, необходимая для решения органами местного самоуправления на всех их уровнях своих социально-экономических и других вопросов местного значения. Указанные права обеспечивают также органам местного самоуправления в пределах их компетенции возможность регулировать на своей территории бюджетные отношения с учетом местных особенностей.

Основы бюджетных прав муниципальных образований в лице органов местного самоуправления закреплены в Конституции РФ (гл.8), законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», «О финансовых основах местного самоуправления в РФ». Бюджетный кодекс обобщенно определяет круг полномочий органов местного самоуправления, отнесенных к компетенции этих органов в области регулирования бюджетных отношений.

Положения федерального законодательства конкретизируется в законодательстве субъектов РФ и нормативных актах самих органов местного самоуправления.

Бюджетно-правовой статус муниципальных образований определяет совокупность следующих прав.

1. Право каждого муниципального образования на самостоятельный местный бюджет, утверждаемый представительным органом местного самоуправления. Вмешательство вышестоящих органов в разработку, утверждение и исполнение местного бюджета не допускается. Принцип такой независимости органов местного самоуправления в отношении подведомственного бюджета закреплен в Конституции РФ (ст. 132) и названных федеральных законах.

В законодательстве особо указывается на принадлежность бюджета именно муниципальному образованию, местные органы самоуправления при этом выполняют процессуальные функции формирования и исполнения бюджета. Такая правовая связь подчеркивает направленность местного бюджета на интересы населения соответствующего муниципального образования, ее общее экономическое и социальное развитие.

Местный бюджет - это бюджет муниципального образования, формирование и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления. Он является важнейшей частью финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении этих органов. Из местных бюджетов средства направляются на социально-экономические программы, содержание органов местного самоуправления. Средства местных бюджетов используются для расходов, связанных:

с решением вопросов местного значения, установленных законодательством;

осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

С) с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам, по ссудам и иные расходы.

Право выделять в качестве составной части местного бюджета сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, городских районов, не являющихся муниципальными образованиями.

Право на получение из вышестоящих бюджетов необходимых финансовых ресурсов при наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями.

Право на получение собственных закрепленных федеральным и региональным законодательством за местными бюджетами доходов, а также отчислений от регулирующих источников доходов.

Так, за местными бюджетами закреплены местные налоги и сборы, установленные в соответствии с законодательством РФ. К другим собственным доходам местных бюджетов отнесены:

доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования;

доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель;

платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством РФ;

не менее 50% налога на имущество предприятий;

подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица;

доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;

штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты;

государственная пошлина.

Кроме того, в местные бюджеты зачисляются доли (в процентах) федеральных налогов, распределяемые между бюджетами разных уровней. При недостаточности средств для сбалансирования местных бюджетов им передаются из бюджетов субъектов РФ дотации, субсидии, ссуды по решению представительных органов власти субъектов Федерации, оказывается помощь из фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

Право самостоятельно расходовать средства местных бюджетов: определять объем финансирования из местных бюджетов по социально-экономическому развитию муниципального образования и направления использования бюджетных средств на эти цели, а также на содержание органов местного самоуправления, др. цели.

Право образовывать в местных бюджетах в пределах объемов их бюджетов резервные и целевые фонды, а также оборотную кассовую наличность.

Право самостоятельно использовать свободные бюджетные средства. К ним законодательство относит дополнительно полученные в ходе исполнения бюджета средства и суммы превышения доходов над расходами, образующиеся на конец года в результате превышения доходов над расходами или экономии в расходах. По решению представительного органа местного самоуправления они могут быть вложены в хозяйственные мероприятия, в ценные бумаги, за их счет предоставляются процентные и беспроцентные займы.

Право объединять на договорной основе средства местного бюджета со средствами иных бюджетов, а также предприятий, учреждений, организаций для финансирования строительства, ремонта и содержания объектов производственного и непроизводственного назначения. При этом бюджеты могут быть любого уровня, т.к. в законодательстве на этот счет не содержится никаких ограничений.

Право представительного органа местного самоуправления устанавливать на своей территории в соответствии с законодательством РФ местные налоги и сборы, другие

платежи, подлежащие зачислению в местный бюджет, а также право определять размеры этих платежей, льготы.

Право на компенсацию увеличившихся расходов или уменьшившихся доходов, возникших в результате решений, принятых вышестоящими органами государственной власти. Это право является гарантией стабильности местных бюджетов и закреплено тоже в Конституции РФ (ст.133).

Право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять организационные формы контроля за исполнением утвержденного им бюджета. Так, например, по их решению может быть создана муниципальная налоговая служба для сбора местных налогов и сборов, муниципальное казначейство в целях управления средствами местной казны и обслуживания исполнения местного бюджета.

Право органов местного самоуправления регулировать бюджетные отношения регулировать бюджетные отношения на территории соответствующего муниципального образования в соответствии с компетенцией, определяемой законодательством РФ и субъектов Федерации. Они принимают решения по вопросам распределения и использования бюджетных доходов муниципальных образований, конкретизируют правила бюджетного процесса применительно к местным условиям в принимаемых или нормативных актах (например, положение о бюджетном процессе).

Гарантированное Конституцией РФ право местного самоуправления на судебную защиту (ст. 133), которое распространяется и на область бюджетных отношений.

В случае нарушения вышестоящими органами власти бюджетных прав административно-территориальных единиц соответствующие представительные органы местного самоуправления вправе обратиться за их защитой в арбитражный суд.

Законодательство исходит из принципа равенства всех муниципальных образований в праве на самостоятельный местный бюджет, утверждаемый представительными органами местного самоуправления, в их правах на получение, распределение и использование бюджетных доходов, но особенности муниципальных образований, обусловленные, в частности, законодательством субъектов РФ, влияют на конкретное содержание принадлежащих им бюджетных прав.