1. Представление Президенту Российской Федерации предложений о структуре федеральных органов исполнительной власти.

Исследование данного полномочия главы Правительства требует выяснения содержания понятия «структура федеральных органов исполнительной власти» в его конституционном звучании. В теории, и в практике конституционного права это понятие нередко отождествлялось с понятием «системы федеральных органов исполнительной власти», которое содержится, например, в п. «г» статьи 71 Конституции РФ, очерчивающей пределы федерального ведения.

Этот вопрос стал предметом официального толкования Конституции РФ Конституционным Судом РФ по запросу Государственной Думы. Последняя, ссылаясь на часть 1 статьи 76 Конституции («по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные'законы и федеральные законы»), полагала, что система федеральных органов исполнительной власти, порядок их организации и деятельности должны определяться законодательным путем. Государственная Дума при этом считала, что понятие «система федеральных органов исполнительной власти» включает в себя Правительство РФ, порядок деятельности которого устанавливается федеральным конституционным законом, а также иные федеральные органы исполнительной власти, совокупность, порядок образования и деятельность которых должны устанавливаться федеральным законом.

Государственная Дума связывала толкование понятия «система федеральных органов исполнительной власти» с вопросом о том, каким актом эта система должна утверждаться - федеральным законом или указом Президента РФ. По сути, она просила разъяснить, допустимо ли регулирование предметов ведения Российской Федерации в правовых формах, указание на которые не содержится в статье 76 (часть 1) Конституции РФ.

В своем решении от 27 января 1999 г.1 Конституционный Суд РФ указал, что под системой федеральных органов государственной власти следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов.

С понятием «система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти», используемым в статье 71 (пункт «г») Конституции РФ, отметил Конституционный Суд, тссно связано понятие «система федеральных органов исполнительной власти», па толковании которого настаивала Государственная Дума. Согласно позиции Конституционного Суда, являясь составным элементом единой системы федеральных органов государственной власти, федеральные органы исполнительной власти, в свою очередь, также образуют определенную систему, имеющую собственную структуру. При этом на конституционном уровне не устанавливаются пи полный перечень федеральных органов исполнительной власти, ни их возможные виды, различающиеся своим правовым статусом, - Конституция РФ применительно к системе федеральных органов исполнительной власти регламентирует лишь вопросы организации и деятельности Правительства РФ, осуществляющего согласно ее статье 110 исполнительную власть Российской Федерации, устанавливает состав

Правительства, а также предусматривает полномочие федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы.

Со ссылкой на ряд конституционных норм Конституционный Суд РФ пояснил, что определение видов федеральных органов исполнительной власти, постольку поскольку оно взаимосвязано с регулированием общих принципов организации и деятельности системы органов государственной власти в целом, осуществляется посредством федерального закона.

Давая толкование понятия «структура федеральных органов исполни тельной власти», содержащееся в статье 112 (часть 1) Конституции РФ, отметил Конституционный Суд, необходимо учитывать, что эта статья относится к главе 6 Конституции РФ, регулирующей вопросы формирования и деятельности Правительства РФ, и находится в системной связи со статьей 83 (пункт «д») Конституции РФ, устанавливающее полномочие Президента РФ по предложению Председателя Правительства РФ назначать на должность заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Из этих конституционных положений следует, что структура федеральных органов исполнительной власти, которую Председатель Правительства РФ в недельный срок предлагает Президенту РФ, включает перечень этих органов как основу для представления кандидатур на соответствующие должности в Правительстве РФ.

Структура федеральных органов исполнительной власти, указал Конституционный Суд, предопределяется задачами и полномочиями

Правительства РФ по осуществлению исполнительной власти, закрепленными в статье 114 Конституции РФ и конкретизированными в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации». Для реализации этих полномочий создаются также другие федеральные органы, образующие в своей совокупности вместе с Правительством РФ структуру федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, отметил Конституционный Суд, вопросы определения структуры федеральных органов исполнительной власти регулируются непосредственно Конституцией РФ и на ее основе - Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» и указами Президента РФ, в частности Указом Президента РФ от 22 сентября 1998 г.

Конституционный Суд указал, что изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента РФ. При этом такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, установленных федеральным законом о бюджете на текущий год.

Конституционный Суд РФ, таким образом, использовал систематическое толкование Конституции РФ, что вытекало из существа запроса. Для нас в этом толковании важным представляется то, что под структурой федеральных органов исполнительной власти, которую глава Правительства представляет главе государства в силу части 1 статьи 112 Конституции, понимается перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти.

Комментируя решение Конституционного Суда, Б.А. Страшун отмечает, что регулирование структуры федеральных органов исполнительной власти президентским указом вполне естественно, поскольку эта структура представляется Председателем Правительства именно

Президенту. При определении этой структуры Председатель Правительства исходит из своего видения организации государственной администрации, которая наиболее целесообразна для выполнения стоящих перед Правительством задач76.

Заметим, что Указ Президента РФ от 22 сентября 1998 г. № 1142 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»77, который упоминает Конституционный Суд РФ, включал не только перечень федеральных органов исполнительной власти, но и определял их виды, выделяя категории федеральных органов исполнительной власти, такие как Правительство РФ, федеральные министерства, государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, Федеральные службы России, Российские агентства, Федеральные надзоры России, что создавало представление о том, что виды федеральных органов исполнительной власти также включаются в содержание структуры этих органов и, стало быть, также должны определяться и представляться Президенту РФ главой Правительства.

Однако Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г.

Если следовать буквальному смыслу Конституции и позиции Конституционного Суда, то оказывается, что Председатель Правительства РФ представляет Президенту РФ только структуру, но не систему (виды), федеральных органов исполнительной власти. Однако структура федеральных органов исполнительной власти, то есть их конкретный перечень, не может не включать их наименование, а значит и классификацию этих органов с указанием их функциональных особенностей. Таким образом, получается, что новоиспеченный глава Правительства РФ представляет Президенту РФ свои предложения не только о структуре, но и о системе федеральных органов исполнительной власти, что и следует закрепить законодательно.

Более того, в обязанности Председателя Правительства, исходя из логики, входит также функциональное обоснование системы федеральных органов исполнительной власти, которое содержится в вышеназванном Указе Президента РФ № 314, поскольку различное наименование органов проистекает, прежде всего, из их функциональных отличий.

Здесь возникает вопрос, участвует ли Председатель Правительства РФ в последующих изменениях структуры федеральных органов исполнительной власти, производимых Президентом? Если исходить из буквального смысла Конституции, представление делает только вновь назначенный Председатель Правительства РФ в недельный срок после назначения. Подобное право Председателю Правительства, таким образом, предоставляется только один раз за период его легислатуры. Можно согласиться с мнением, что положение части 1 статьи 112 Конституции РФ исходит из цели стабильности функционирования федеральных органов исполнительной власти при смене Председателя Правительства78.

Обращается внимание на то, что факт участия Председателя Правительства РФ в установлении структуры федеральных органов исполнительной власти не находит законодательного или иного официального подтверждения.

Президенту того или иного варианта предложений о структуре этих органов еще не говорит о том, что именно предложенный вариант будет утвержден»79.

С другой стороны, отсутствие в президентских указах об утверждении общей структуры федеральных органов исполнительной власти упоминания Председателя Правительства РФ, который эту структуру конструирует, не позволяет идентифицировать участие главы Правительства в этой важной процедуре, что, на наш взгляд, противоречит части первой статьи 112 Конституции РФ. Отметим в этой связи, что в прошлом, в ряде президентских указов, роль Председателя Правительства в определении структуры федеральной исполнительной власти обозначалась. Так, в Указе Президента РФ от 14 августа 1996 г. «О составе Правительства Российской Федерации»80, содержавшим перечень членов Правительства РФ, пунктом вторым значилось: «Председателю Правительства Российской Федерации внести предложения по другим кандидатурам в состав Правительства Российской Федерации в соответствии с утвержденной структурой федеральных органов исполнительной власти». Указ Президента РФ от 17 марта 1997 г. «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти» содержал следующую фразу: «в целях реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1997 года в части приведения структуры Правительства Российской Федерации и структуры федеральных органов исполнительной власти в соответствие с требованиями экономических преобразований на современном этапе и по представлению Председателя Правительства Российской Федерации (выделено нами - Д.П.) постановляю...81. В Указе главы государства от 2 сентября 1998 г. «О мерах по формированию Правительства Российской Федерации»82 исполняющему обязанности Председателя Правительства Российской Федерации Черномырдину B.C. было предписано незамедлительно приступить к анализу соответствия структуры федеральных органов исполнительной власти современным требованиям и осуществлению мер по формированию нового состава Правительства РФ.

Исходя из сказанного, мы предлагаем, чтобы указы главы государства об утверждении общей структуры федеральных органов исполнительной власти первым абзацем содержали следующее: «В целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, в соответствии со статьей 112 Конституции Российской Федерации и по предложению Председателя Правительства Российской Федерации постановляю...».

Представляется, что полномочия Председателя Правительства РФ по формированию федеральных органов исполнительной власти должны быть усилены. Согласно ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства РФ, и их заместителей, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств (ст. 12). На наш взгляд, это полномочие должно принадлежать индивидуально Председателю Правительства РФ, ответственного за кадровую политику Правительства, который мог бы им пользоваться по предложению федеральных министров, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ.