§3. Специальные полномочия государственных органов надзора и контроля за исполнением норм трудового права

Общие полномочия призваны, главным образом, обеспечивать единство в правовом регулировании трудовых отношений. Хотя они могут быть использованы для реализации специального законодательства, отражающего факторы дифференциации в регламентации трудовых отношений.

факторы дифференциации не проявляются столь ярко в правоприменительной деятельности, как в содержании норм специального трудового законодательства. Отдельные специальные полномочия могут быть использованы для обеспечения реализации общих правил поведения. Однако, в нашем понимании, специальные полномочия должны дополнять общие с целью обеспечения правомерного поведения работодателей при применении как общих, так и специальных норм трудового законодательства. Поэтому в деятельности органов государственного надзора и контроля используются общие и специальные полномочия, что должно позволить использовать данный вид деятельности в качестве способа и формы защиты трудовых прав работников.

Специальные полномочия государственных органов по надзору и контролю могут быть выделены по перечисленным нами критериям.

Во-первых, в качестве критерия выделения специальных полномочий может быть использован предмет государственного надзора и контроля. Например, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, осуществляет горный надзор, энергонадзор, атомный надзор. Каждый из перечисленных видов надзора имеет самостоятельный предмет, наличие этого предмета предполагает осуществление специальных мероприятий по государственному надзору и контролю за соблюдением трудовых прав работников. Особый предмет имеет государственный санитарно- эпидемиологический надзор, что также приводит к осуществлению органами данного вида надзора специальных полномочий по устранению нарушений санитарных норм и правил.

Во-вторых, критерием для выделения специальных полномочий, полагаем, следует признать наличие особых полномочий у органов государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права. Такие полномочия, как правило, призваны оградить окружающих от воздействия факторов, создающих опасность для их жизни и здоровья. В свою очередь данные факторы призваны обеспечить дифференциацию в правовом регулировании трудовых отношений, в частности, в литературе по трудовому праву производственные условия трудовой деятельности выделяют в качестве фактора дифференциации при регулировании трудовых отношений^[99]. Льготы и преимущества работников, выполняющих трудовую функцию под воздействием указанных факторов, реализуются в правоприменительной деятельности. Такая реализация связана с наличием специальных полномочий у органов государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права.

Например, государственные технические инспекторы труда, должностные лица горного надзора, энергонадзора и атомного надзора, санитарно-эпидемиологического надзора могут приостанавливать деятельность с использованием оборудования и средств, создающих опасность для жизни и здоровья окружающих. Данные полномочия следует признать специальными в силу их особого положения в числе полномочий органов государственного надзора и контроля, поскольку их применение связано не только с устранением нарушений трудовых прав конкретных работников, но и с обеспечением безопасности жизни и здоровья окружающих. Достижение этой цели возможно лишь с применением специальных полномочий органов государственного надзора и контроля.

В-третьих, специальные полномочия могут быть выделены в зависимости от того, какой орган осуществляет деятельность по государственному надзору и контролю за соблюдением трудовых прав работников.

Конечно, данный перечень критериеввыделения специальных полномочий может быть дополнен в теории и практике трудового права. Однако, на наш взгляд, перечисленные критерии выделения специальных полномочий также позволяют дать им достаточно полную для монографического исследования характеристику.

К числу специальных, в нашем понимании, относятся нормотворческие полномочия органов государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права. К числу таких полномочий, видимо, можно отнести права органов государственного надзора и контроля по изданию нормативных правовых актов, направленных на регулирование трудовых отношений, а также право этих органов требовать от работодателя отмены локальных нормативных правовых актов, ограничивающих права и свободы работников, гарантированные законодательством.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, имеет право издавать нормативные правовые акты, которые направлены на защиту неопределенного круга лиц от воздействия факторов, создающих опасность для их жизни и здоровья. Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека имеют полномочия по разработке и утверждению санитарных норм и правил. Как уже отмечалось, издание нормативных правовых актов само по себе не приводит к возникновению отношений по государственному надзору и контролю за соблюдением норм трудового права. Надзор и контроль за соответствием действий названных органов по изданию нормативных правовых актов законодательству осуществляет прокуратура.

В свою очередь, названные органы надзора и контроля, издавшие нормативные правовые акты, могут осуществлять проверку их соблюдения работодателями. Проведение подобных проверок также связано с реализацией этими органами специальных полномочий. Однако данные полномочия могут быть отнесены к числу специальных в связи с тем, что их осуществление призвано оградить окружающих от воздействия факторов, создающих угрозу для их жизни и здоровья.

Право органов прокуратуры, государственной инспекции труда требовать отмены нормативных правовых актов, нарушающих права и свободы человека и гражданина в сфере труда, также направлено на защиту неопределенного круга лиц. Данное право следует отнести к числу специальных полномочий в связи с тем, что оно может быть осуществлено исключительно указанными органами с целью защиты неопределенного круга лиц путем обеспечения соблюдения законодательства в правотворческой деятельности.

Специальные полномочия могут быть предусмотрены не только в нормативных правовых актах, но и реализованы в силу того, что их использование в защиту трудовых прав работников не противоречит законодательству. Например, в соответствии со ст. 79

ГПК РФ при возникновении в гражданском процессе при разрешении трудового спора вопросов, требующих специальных познаний, например, в области охраны труда, применения санитарных норм и правил, может быть назначена экспертиза, проведение которой будет поручено соответствующему органу государственного надзора и контроля.

Реализация специальных полномочий по выявлению нарушений трудовых прав работников не требует предварительного процессуального оформления. Как уже отмечалось, общие полномочия по выявлению нарушений норм трудового права должны быть оформлены на основании Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (далее по тексту Федерального закона). Тогда как специальные полномочия по выявлению нарушений могут быть использованы без применения правил, установленных этим Федеральным законом. В п/п. 13 ст. 1 Федерального закона из сферы его применения исключен прокурорский надзор. Следовательно, органы прокуратуры могут использовать полномочия по выявлению нарушений норм трудового права самостоятельно без предварительного оформления мероприятий по проверке соблюдения работодателями норм трудового права. В данном случае особое правовое положение органов прокуратуры, осуществляющих надзор и контроль за соблюдением законодательства, обуславливает наличие у них специальных полномочий по выявлению нарушений трудовых прав. Самостоятельное выявление нарушений норм трудового права органами прокуратуры позволяет их устранять самостоятельно, то есть в отношениях по государственному надзору и контролю за соблюдением трудовых прав работников органы прокуратуры могут непосредственно требовать от работодателя устранения допущенных им нарушений.

В п/п. 11 ст. 1 Федерального закона сказано о том, что он не распространяется на санитарно-карантинный, карантинный фитосанитарный и ветеринарный контроль в пунктах перехода государственной границы РФ. Из чего следует, что органы, осуществляющие санитарно-эпидемиологический надзор, также могут принимать меры по выявлению нарушений санитарных норм и правил без их предварительного процессуального оформления с соблюдением требований названного Федерального закона. Специальные полномочия по выявлению нарушений могут быть оформлены указанными органами одновременно с выдачей правоприменительного акта об их устранении.

Из п. 10 ст. 1 Федерального закона следует, что он не распространяется на контроль за безопасностью использования атомной энергии. В связи с этим органы, осуществляющие атомный надзор, также имеют специальные полномочия по выявлению нарушений при использовании атомной энергии без их предварительного процессуального оформления, что позволяет им выявлять и устранять данные нарушения одновременно.

Перечисленные специальные полномочия по выявлению нарушений норм трудового права призваны обеспечить безопасность окружающих от воздействия факторов, создающих опасность для их жизни и здоровья.

Особенностью реализации специальных полномочий по выявлению нарушений норм трудового права является возможность их реализации одновременно с полномочиями об устранении выявленных нарушений. Самостоятельные действия органов государственного надзора и контроля как основание возникновения отношений по осуществлению этого контроля оказывают влияние на содержание данных отношений, в рамках которых полномочные органы самостоятельно могут устранять нарушения трудовых прав работников. Сказанное, на наш взгляд, позволяет сделать вывод о том, что специальные полномочия по выявлению нарушений норм трудового права порождают использование специальных полномочий по устранению таких нарушений. При этом специальные полномочия по устранению нарушений норм трудового права могут быть выделены по тем же критериям, что и полномочия по выявлению нарушений трудовых прав.

Обратим еще раз внимание на то, что общие полномочия по выявлению нарушений норм трудового права, их предварительное процессуальное оформление в соответствии с требованиями Федерального закона зачастую являются препятствием для устранения нарушений трудовых прав работников. Отсутствие надлежащим образом оформленных оснований для возникновения отношений по государственному надзору и контролю не позволяет использовать полномочия по устранению допущенных работодателем нарушений трудовых прав работников. Поэтому, специальные полномочия по выявлению нарушений норм трудового прав позволяют оперативно восстановить трудовые права работников. Однако сфера применения специальных полномочий по выявлению нарушений норм трудового права ограничена. Такие полномочия могут применять только органы прокуратуры и специализированные органы государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права, деятельность которых направлена на обеспечение безопасности от воздействия факторов, создающих угрозу для жизни и здоровья людей. Отсутствие специальных полномочий по устранению других нарушений норм трудового права не позволяет государственным органам надзора и контроля выполнять функцию по обеспечению непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина в сфере труда, что провозглашено в ст. 2, 18 Конституции РФ. Кроме того, лишение специальных полномочий по выявлению нарушений трудовых прав работников государственной инспекцией труда вступает в противоречие с международными обязательствами Российской Федерацией. В ст. 12 Конвенции МОТ № 81 об инспекции труда в промышленности и торговле государственному инспектору труда при наличии документов, подтверждающих его полномочия, предоставлено право беспрепятственного прохода без предварительного уведомления в течение суток в любую организацию, охватываемую контролем инспекции, он может осуществлять любые проверки, контроль и расследование, которые сочтет необходимым, чтобы удостовериться в эффективном соблюдении законодательства. Следовательно, международные акты не требуют предварительного процессуального оформления для осуществления перечисленных полномочий. Их реализация поставлена в зависимость исключительно от усмотрения государственного инспектора труда, самостоятельно обеспечивающего устранение нарушений норм трудового права. Поэтому на основании ст. 15 Конституции РФ, Конвенции МОТ № 81 об инспекции труда в промышленности и торговле государственный инспектор труда должен иметь как общие, так и специальныеполномочия по выявлению нарушений норм трудового права, а также по их устранению. В связи с этим нормы указанного Федерального закона не должны распространяться на деятельность государственной инспекции труда, должностные лица которой самостоятельно могут осуществлять полномочия по выявлению и устранению нарушений трудовых прав работников.

Учитывая изложенное, можно сделать вывод о том, что на прокурорский надзор, надзор и контроль, осуществляемый государственной инспекцией труда, а также на мероприятия органов Федеральной службы по экологическому, технологическому и

атомному надзору по осуществлению горного надзора, энергонадзора, атомного надзора и на деятельность органов санитарно-эпидемиологического надзора за соблюдением санитарных норм и правил требования по предварительному процессуальному оформлению полномочий по выявлению нарушений трудовых прав работников не должны распространяться. В указанный Федеральный закон следует внести изменения о том, что его требования не распространяются на государственный надзор и контроль за соблюдением норм трудового права. Наличие таких изменений позволяет органам государственного надзора и контроля одновременно оформлять выявление и устранение нарушений трудовых прав работников.

Специальное оформление выявленных нарушений, на наш взгляд, требуется только для их устранения на основании ранее выданного работодателю правоприменительного акта. Например, правоприменительным актом работодатель может быть обязан устранить нарушения трудовых прав конкретных работников и не допускать аналогичных нарушений в отношении других работников. В том случае, если работодатель допустил такие нарушения в отношении других работников, факт их совершения может быть оформлен соответствующим актом, что повлечет возникновение у работодателя обязанности по выполнению требований ранее выданного правоприменительного акта по отношению к другим работникам. Следовательно, специальные полномочия по выявлению нарушений норм трудового права, на наш взгляд, должны иметь вторичный характер по отношению к общим. Использование специальных полномочий по выявлению и оформлению нарушений трудовых прав работников необходимо только для выполнения требований выданных работодателю правоприменительных актов, то есть для устранения нарушений, имеющих рецидивный характер. В этом случае критерием для выделения и использования специальных полномочий становится повторность допускаемых работодателем нарушений трудовых прав работников.

Специальные полномочия по устранению нарушений норм трудового права используются наряду с полномочиями по их выявлению. Поэтому данные полномочия могут быть включены в число специальных по одним и тем же критериям. Особенностью реализации специальных полномочий по устранению нарушений трудовых прав работников, по нашему мнению, следует признать необходимость их немедленной реализации.

К примеру, устранение нарушений, создающих угрозу жизни и здоровью окружающих, должно быть произведено незамедлительно. В связи с чем правоприменительные акты об устранении указанных нарушений должны немедленно исполняться. По этой причине их исполнение не должно зависеть от вступления в законную силу. Сказанное, полагаем, позволяет сделать вывод о том, что специальными полномочиями необходимо признавать права органов государственного надзора и контроля, немедленная реализация которых призвана обеспечить безопасность от воздействия факторов, создающих опасность для жизни и здоровья окружающих. В силу чего правоприменительные акты, посредством которых реализуются такие полномочия, подлежат немедленному исполнению. К числу специальных полномочий по устранению нарушений норм трудового права, видимо, следует отнести: 1) приостановку полномочными лицами работ, создающих угрозу для жизни и здоровья окружающих; 2) отстранение от работы работников, выполняющих работу, продолжение которой создает угрозу жизни и здоровью этих работников и (или) окружающих. Правоприменительные акты, в содержании которых имеются данные требования, должны подлежать немедленному исполнению. Поэтому судебный приказ на основании данных актов должен выдаваться до их вступления в законную силу. Кроме того, отказ от их исполнения должен влечь привлечение виновных лиц к установленной законодательством ответственности. Вступление правоприменительных актов по реализации специальных полномочий в законную силу также должно быть подчинено рассмотренным процессуальным требованиям. Однако их исполнение не связано со вступлением в

законную силу, так как они подлежат немедленному исполнению. Хотя при возобновлении работ, создающих угрозу для жизни и здоровья окружающих, вступивший в законную силу правоприменительный акт по реализации специальных полномочий с целью устранения аналогичных нарушений может быть использован для повторного приостановления опасной для окружающих деятельности. В этом случае процессуального оформления требует факт совершения работодателем аналогичных нарушений, послуживших поводом для издания вступившего в законную силу правоприменительного акта. Следовательно, вступление такого правоприменительного акта в законную силу должно служить обеспечению правомерного поведения работодателя в будущем.

Реализация специальных полномочий по обеспечению правомерного поведения работодателя в будущем также имеет свои особенности. В частности, признание локального нормативного акта не соответствующим законодательству не позволяет работодателю после выполнения правоприменительного акта об его признании недействующим повторно издать аналогичный локальный акт. Издание такого локального акта должно рассматриваться как нарушение законодательства, установленное вступившим в законную силу правоприменительным актом. В связи с этим не требуется нового оформления для устранения этого нарушения. Достаточно подтвердить факт такого нарушения, что также влечет возникновение у работодателя обязанности по выполнению вступившего в законную силу правоприменительного акта.

Реализация специальных полномочий по обеспечению правомерного поведения работодателя в будущем связана с привлечением работодателей к установленным законодательством мерам ответственности. За наиболее грубое нарушение лица, представляющие работодателя, могут быть привлечены к уголовной ответственности органами прокуратуры. Сообщения о совершении этими лицами уголовно наказуемых деяний могут быть сделаны в прокуратуру другими органами надзора и контроля, выявившими такие нарушения. В подобной ситуации обеспечение правомерного поведения работодателя производится органами прокуратуры совместно с другими органами государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права. Однако отношения по привлечению к уголовной ответственности в предмет трудового права не входят, хотя они призваны обеспечивать правомерное поведение работодателя в будущем под угрозой применения более строгого наказания.

К числу специальных полномочий по обеспечению правомерного поведения работодателя в будущем следует отнести право органов надзора и контроля на привлечение лиц, виновных в нарушении трудовых прав работников к административной ответственности. Следует отметить, что за аналогичное административное правонарушение лица, подвергнутые административному взысканию за нарушение норм трудового права, могут быть привлечены к административной ответственности в виде дисквалификации на срок от одного года до трех лет (ст. 5, 27, 23.1 КоАП РФ). Привлечение к данному виду ответственности осуществляют судьи. Тогда как выявить повторное нарушение могут только перечисленные органы государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права. Очевидно, что они же могли бы в пределах имеющихся у них полномочий повторно привлекать к административной ответственности за аналогичное нарушение в сфере труда. В этом случае специальное оформление повторного нарушения норм трудового права будет служить основанием для издания постановления о привлечении к административной ответственности.

Данное постановление может быть обжаловано заинтересованными лицами в суде. Признание его законным и обоснованным решением суда позволяет осуществлять принудительное исполнение постановления о дисквалификации на основании судебного решения. Отказ от судебного обжалования позволяет реализовать данное постановление после его вступления в законную силу на основании судебного приказа. Таким образом, по нашему мнению, может быть обеспечен судебный контроль за реализацией постановлений о дисквалификации лиц, представляющих работодателя. В свою очередь

органы государственного надзора и контроля получают дополнительные специальные полномочия по обеспечению правомерного поведения работодателя в будущем.

К числу специальных полномочий следует отнести право органов прокуратуры выдать предостережение о недопустимости нарушения норм трудового права (ст. 22 ФЗ «О Прокуратуре Российской Федерации»). Нарушение данного предостережения может стать основанием привлечения виновных лиц не только к рассмотренным видам ответственности, но и к дисциплинарной и (или) материальной ответственности на основании норм трудового права.

Таким образом, реализация специальных полномочий признана обеспечить более быстрое выявление и устранение нарушений трудовых прав работников, а также способствовать обеспечению правомерного поведения работодателей в будущем.