<<
>>

1.1. Введение в курс: "Административное право РФ"

Каждая отрасль права имеет свой предмет регулирования. Административное право называют правом организационным, правом управления , поскольку оно регулирует общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления управленческой деятельности.

Поэтому, чтобы понять предмет административного права, необходимо выяснить, что такое государственное управление.

Всякое управление есть целенаправленное, упорядочивающее воздействие.

Управление в обществе называется социальным правлением.

Социальное управление в обществе подразделяется на два вида:

государственное управление (управление делами государства) и негосударственное управление (управление делами частных организаций, общественных формирований и т.п.).

Государственное управление в широком смысле слова (управление делами государства) осуществляют все органы государства.

Это управление реализуется в следующих формах (видах) деятельности: законодательной, исполнительной и правосудия.

Субъектами государственного управления являются государственные органы, органы местного самоуправления(муниципальные органы), а также общественные и иные негосударственные формирования, наделенные соответствующими полномочиями.

Государственное управление имеет цикличный характер: выявление проблемы, нуждающейся в разрешении; разработка и принятие решения; его оценка, издание акта управления; организация и контроль исполнения.

Негосударственное же управление осуществляется от имени той или иной негосударственной организации, объединения.

Полномочия субъектов этого вида управления, как правило, распространяются только на членов соответствующих негосударственных формирований. Предписания субъектов негосударственного управления, как правило, не имеют государственно-властного характера.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, с передачей необходимых для их осуществления средств.

Осуществление переданных полномочий подконтрольно государству и его соответствующим органам.

Государственное управление базируется на основных положениях - принципах. Под принципами понимаются теоретические положения, идеи, отражающие объективные закономерности развития общества и государства.

Принципы государственного управления отражают наиболее существенные стороны организации и управления.

В системе управленческой, исполнительной деятельности выделяются общие (социально-правовые) и организационные принципы.

Общими принципами являются: объективность, конкретность, эффективность, сочетание централизации и децентрализации, законность и дисциплина.

Принцип объективности требует анализа и учета фактического состояния дел, учета трудностей и противоречии, существующих в социальной среде.

Суть принципа конкретности состоит в осуществлении управления применительно к конкретным жизненным обстоятельствам с учетом разнообразных форм проявления объективных законов, на основе достоверной информации как о внутреннем состоянии объекта управления, так и о внешних условиях, в которых он находится.

Эффективность заключается в том, чтобы достигнуть целей управления при наименьших затратах сил, средств и времени.

Принцип сочетания централизации и децентрализации имеет важное значение в таком федеративном государстве, как Россия.

Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными субъектами управления и субъектами управления республик в составе России, краев, областей, округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется на основе Конституции, Федеративного договора и иных актов о разграничении между указанными субъектами компетенции.

Законность как принцип управления, исполнительной деятельности, означает строгое и неуклонное соблюдение и исполнение субъектами и объектами управления законов и подзаконных нормативных и иных актов государственных органов взаимосвязана с дисциплиной в государственном управлении.

Соблюдение законности и дисциплины составляет главное условие эффективности управления.

Нарушение законности и дисциплины наносит ущерб государству и обществу.

Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь государственной власти, структурно выраженную в особой системе государственных органов, именуемых исполнительными, призванных осуществлять главную функцию:

- исполнение законов и иных нормативно-правовых актов, а также правоприменительную деятельность, в процессе непосредственного руководства хозяйственной, социально-культурной и административно- политической сферами общественной жизни .

Отметим ее характерные черты:

Исполнительная власть представляет собой относительно само-стоятельную ветвь единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ее ветвями.

Она самостоятельна, но только в функционалъно-компетенционном смысле.

Исполнительная власть - непременный атрибут государственно- властного механизма, построенного на началах разделения властей; всегда существует наряду с законодательной и судебной властями.

Реализуется в отношении к различным (коллективным или индивидуальным) элементам государственно-организованного общества, т.е. в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоприменительного характера.

Являясь ветвью единой государственной власти, не может отождествляться с видом государственной деятельности.

Соответствующий вид такой деятельности - не сама власть, а лишь форма ее реализации.

Следовательно, исполнительная власть не тождественна исполнительной деятельности.

Исполнительная власть, выражающаяся в особом виде государственной деятельности, по своей сути правоприменительна. Это ее принципиальное качество и назначение.

Данная власть представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти (см.ст.77 Конституции РФ).

Исполнительная власть в соответствии с Конституцией РФ организуется и осуществляется на началах федерализма.

Она не может отождествляться с административной властью.

Эта власть характеризуется тем, что в непосредственном распоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти, как-то: финансы, важнейшие средства коммуника-ции; армия и иные воинские формирования, милиция, службы внутренней и внешней безопасности, и т.п.

Органы исполнительной власти в своей деятельности по выполнению возложенных на них задач и функций руководствуются рядом принципов:

Принцип народовластия, закрепленный в ст.3 Конституции РФ, означает, что народ осуществляет свою власть непосредственно и через органы государственной власти, одной из ветвей которой является исполнительная власть.

Принцип верховенства закона (ст.ст. 4,15 Конституции) предполагает формирование субординированной правовой системы государства в соответствии с юридической силой тех или иных нормативных правовых актов.

Принцип разделения и взаимосдерживания властей, закрепленный в ст.ст. 10 и 11 Конституции, выражает существование и самостоятельность трех ветвей государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной.

Принцип разграничения полномочий федеральных и региональных органов, закрепленный в ст.ст. 11,78 Конституции, проявляется в том, что компетенция органов исполнительной власти и взаимоотношения между ними определяются не по собственному усмотрению, а на основе нормативно-правовых актов.

Принцип законности (ст.15 Конституции) означает, что органы государственной власти, в том числе исполнительной, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию, законы и подзаконные акты.

Принцип федеративного устройства нашего государства закреплен в ст.5 Конституции.

Для системы органов исполнительной власти характерен принцип централизации, т.е. подчиненности нижестоящих органов вышестоящим.

Принцип гласности предполагает открытость законодательства, дос-тупность и подотчетность государственных учреждений и должностных лиц.

Принцип приоритета и гарантированности прав личности означает, что законные права и интересы граждан должны быть надежно защищены от любого произвола органов государства, должностных лиц и представителей власти.

Принцип плановости выражается в разработке различных программ развития отраслей и сфер народного хозяйства, прогнозировании хода экономической реформы и др.

Для организации и функционирования органов исполнительной власти характерны - принцип дифференциации (разделения) и фиксирования функций и полномочий каждого из этих органов и их должностных лиц; принципы научности, ответственности, учета национальных особенностей.

В числе организационных принципов во многих органах управления действуют принципы: единоначалия, сочетания коллегиальности с единоначалием при верховенстве коллегиальности, сочетания отраслевых и территориальных начал в управлении, сочетания линейных и функциональных начал при верховенстве линейных и некоторые другие.

Организационные принципы управления, исполнительной деятельности, включают в себя две группы.

К первой группе относятся принципы: отраслевой, территориальный, линейный, функциональный, двойного подчинения.

Отраслевой принцип выступает в качестве ведущего в организации аппаратов и служб, осуществляющих исполнительную деятельность, обес-печивает единство государственной политики, проводимой в соответст-вующей отрасли, рациональное использование сил и средств, более эффек-тивное внедрение достижений науки и техники, единообразное решение общих для всей отрасли вопросов.

Суть территориального принципа состоит в формировании аппарата исполнительной власти на территориальной основе.

Применение линейного принципа обеспечивает такой тип организации аппаратов и служб, осуществляющих исполнительную деятельность, при котором каждый руководитель в пределах своей компетенции обладает в отношении подчиненных всеми правами и функциями управления.

На основе функционального принципа формируются специальные органы и аппараты исполнительной власти, которые осуществляют общие надведомственные функции управления.

Принцип двойного подчинения обеспечивает сочетание необходимых начал централизованного руководства с учетом местных условий и особенностей субъектов федерации, региональных органов исполнительной власти.

Bo вторую группу организационных принципов входят: рациональное распределение полномочий между субъектами исполнительной деятельности, ответственность субъектов этой деятельности за результаты их работы, сочетание единоначалия и коллегиальности.

Рациональное распределение полномочий между субъектами исполнительной деятельности предполагает юридическое закрепление задач, обязанностей и прав за каждым органом, аппаратом, службой, подразделением и работником; урегулирование их взаимоотношений в исполнительной деятельности.

Ответственность субъектов исполнительной деятельности работы тесно связана с принципом рационального распределения полномочий, способствует повышению качества и эффективности работы, воспитывает добросовестное отношение к служебным обязанностям, требовательность руководителей к подчиненным, чуткое и внимательное отношение к ним.

Сочетание единоначалия и коллегиальности выражается в том, что важнейшие вопросы исполнительной деятельности государства решаются коллегиальными органами исполнительной власти (например Правительством Российской Федерации), а вопросы текущего, оперативного характера, не требующие коллегиального рассмотрения, решаются единоначаль- ными органами, скажем, министерствами.

Управлять - это значит организовывать совместную деятельность людей. Но чтобы управлять поведением людей, надо иметь определенные властные полномочия.

Одним из видов социального управления является государственное управление, осуществляемое органами государства и их должностными лицами.

Практически управленческая деятельность государственных органов проявляется в повседневной организации и осуществлении прогнозирования, планирования, финансирования, подбора и расстановки кадров, учета и контроля. Это наиболее распространенные функции государственного управления.

Первой из функций государственного управления можно назвать прогнозирование - предвидение изменений в развитии каких-либо событий или процессов на основе полученных данных и достижений науки.

Планирование - это определение направлений, целей, задач и результатов, пропорций, темпов и конкретных количественных и качественных показателей той или иной деятельности, развития тех или иных процессов (экономических, культурных, оборонных пт. д.).

Организация (в узком смысле слова) как функция управления имеет своим назначением сформировать управляемую и управляющую подсистемы - составные части единой системы правления.

Регулирование имеет своим назначением установить режим какой- либо деятельности, порядок совершения тех или иных действий (без прямого влияния на их содержание) или повлиять на них косвенным путем.

Координация - согласование действий различных предприятий, учреждений, организаций и органов в целях достижения общей цели.

Контроль - установление соответствия или несоответствия фактического состояния управляемого ранее заданному ему состоянию позволяет обнаруживать и устранять возможные отклонения, привлекать к ответственности виновных, корректировать ранее принятые решения, обобщать переданный опыт.

С контролем тесно связан учет, т.е. выработка и фиксация в количественной форме данных о наличии и расходе ресурсов (людских, материальных и денежных), о результатах деятельности, о наличии и движении документов.

Чтобы раскрыть черты государственного управления, нужно сравнить его с другими видами государственной деятельности.

Государственное управление имеет ярко выраженный организующий, исполнительно-распорядительный характер. Исполнительная его сторона заключается в реализации законов и иных решений представительных органов. Но эта исполнительная деятельность чаще всего является одновременно и распорядительной, так как предполагает издание органами государственного управления властных актов, охраняемых государственным принуждением.

Наиболее существенное отличие государственного управления от правосудия в том, что суд вступает в действие с уже возникшим до судебного разбирательства спором о праве или с правонарушением.

В отличие от прокуратуры контрольные органы управления судят не только с точки зрения законности, но и с точки зрения целесообразности. Этот принцип закреплен и в действующем законодательстве. Органы прокуратуры созданы для осуществления надзора за законностью.

Прокуратура не руководит хозяйственным и социально-культурным строительством, не управляет предприятиями, учреждениями и организациями.

Конституционный надзор сосредоточивает свое внимание на проверке законности законов и других актов высших органов государственной власти и управления.

Деятельность органов государственного арбитража в какой-то мере похожа и на правосудие по гражданским делам, и на управленческую деятельность.

Указанное выше позволяет определить государственное управление

как организующую, исполнительно-распорядительную деятельность органов государства, осуществляемую на основе и во исполнение законов и состоящую в повседневном практическом выполнении функций государства.

Административное право - самостоятельная отрасль правовой системы России, а отрасли права отличаются друг от друга прежде всего по предмету и методу правового регулирования.

Предмет административного права - совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительной власти.

Указанное монистичное определение дополнено К.С.Бельским двумя видами общественных отношений: полицейские, возникающие преимущественно в сфере обеспечения общественного порядка и общественной безопасности; отношения в области административной юстиции, возни- кающие по жалобам и заявлениям в суд на незаконные действия государственного органа, должностного лица.

Предмет (что, какие отношения ?) определяет специфику метода (как, каким образом регулируются общественные отношения?).

Главные признаки метода правового регулирования: каково устанавливаемое юридическое положение сторон (1); с какими юридическими фактами связывается возникновение, изменение, прекращение правоотношений (2); как определяются права и обязанности субъектов правоотношений (3) и как они защищаются (4). Метод характеризует волевую сторону регулятивных свойств отрасли.

Наибольшей спецификой, качественной определенностью обладают два существенно различных метода регулирования - административно- правовой и гражданско-правовой. Их сравнение позволяет лучше выяснить особенности каждого.

Административное право, как самостоятельная отрасль, представляет собой совокупность норм, реализующих общественные отношения в процессе осуществления исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления.

Нормы административного права регулируют общественные отношения в сфере государственного управления экономикой, социально- культурным и административно-политическим строительством. В этих сферах действуют нормы н других отраслей, с которыми административное право тесно связано. Разграничение между ними идет в первую очередь по предмету регулирования.

Административное право очень близко стоит к конституционному праву. Оно берет в нем исходные начала, прямо пли косвенно относящиеся к государственном управлению, детализирует и дополняет их, определяет механизм реализации.

Административное право тесно связано с гражданским правом. Обе отрасли иногда регулируют одни и те же общественные отношения - имущественные, но разными методами. Орган управления в данном случае властным методом регулирует имущественные отношения.

Некоторые нормы административного права тесно соприкасаются с нормами трудового права.

Содержание индивидуальных актов управления в сфере трудовых отношении определяется, как правило, нормами трудового права, а порядок издания акта - нормами административного права.

Через соответствующие инспекции и другие контрольные органы го-сударство осуществляет надзор за соблюдением охраны труда и техники безопасности. Эта деятельность регулируется административным правом.

Границы между административным и уголовным правом подвижны, т.к. при определенных условиях отдельные деяния, относящиеся к проступкам, могут перерастать в преступления и наоборот.

Административное право также связано с уголовно-процессуальным и гражданско-процессуальным законодательством, законодательством о судоустройстве, регулирующими порядок образования судов и организа-ционные основы судебной деятельности.

Административное право есть система юридических норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления и отношения управленческого характера, возникающие при осуществлении иных форм государственной деятельности (законотворчества, правосудия), а также отношения, которые возникают в сфере негосударственного управления в связи с осуществлением общественными объединениями некоторых функций органов государственного управления, исполнительной власти.

Источниками административного права являются акты государст-венных органов, в которых содержатся административно-правовые нормы. Важнейшей особенностью отрасли является разнообразие и множество ис-точников юридических норм.

В зависимости от того, кем приняты акты, содержащие нормы, а значит, и по их юридической силе все источники административного права по мнению Д.Н.Бахраха6 можно поделить на несколько типов:

Российские акты.

А. Акты федеральных органов государственной власти РФ. Законы РФ:

Конституция РФ;

Акты плат Федерального Собрания РФ:

федеральные конституционные законы;

федеральные законы(Основы законодательства, Кодексы и др.);

декларации, положения, постановления и др. акты Федерального Собрания.

Подзаконные федеральные акты:

указы, распоряжения Президента;

постановления, распоряжения Правительства РФ;

приказы, постановления министерств и других федеральных органов;

приказы, постановления инструкции иных федеральных органов исполнительной власти и руководителей федеральных предприятий, учреждений.

Б. Акты субъектов Федерации, Законы субъектов Федерации:

Конституции, уставы субъектов Федерации;

Законы.

Подзаконные акты субъектов Федерации:

Указы, распоряжения Президентов(губернаторов);

Постановления, распоряжения правительств субъектов Федерации;

Приказы, постановления министров субъектов Федерации;

Приказы, постановления иных органов субъектов Федерации, руководителей предприятий, учреждений субъектов Федерации.

В. Акты органов местного самоуправления.

Союзные акты ( бывшего СССР).

Они действовали в числе источников вплоть до начала 1992 года, и некоторые продолжают действовать в РФ при условии:

Если еще не приняты соответствующие нормативные акты РФ.

Если они не противоречат российскому законодательству (например, Указ ПВС СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" от 12 апреля 1968 года и др.).

III. Международные акты.

Наряду с предметом и методом регулирования третьей особенностью административного права, как самостоятельной отрасли права, является ее целостность.

Административное право, так же как и другие отрасли права, представляет собой систему, которая состоит из отдельных администра-тивно-правовых норм и институтов, тесно взаимосвязанных между собой.

Нормы административного права по конкретному содержанию регулируемых ими общественных отношений подразделяются:

На нормы, регулирующие управленческие отношения общего характера, т.е. общие для всего управления (эти нормы составляют первую (общую) часть;

Нормы, регулирующие общественные отношения в той или иной сфере или отрасли управления, они составляют вторую (особенную) часть;

Нормы, регулирующие общественные отношения в сфере админи- стративно-юрисдикционной деятельности, составляющие третью часть.

Таким образом, административное право состоит из трех час-тей.

Каждая из частей включает в себя несколько административно- правовых институтов.

В общую часть входят четыре группы институтов (подотрасли):

регулирующих административно-правовые статусы граждан индивидуальных субъектов права);

регулирующих основы организации и деятельности исполнительной власти (аппарата государственного управления);

регулирующих административно-правовые статусы негосударственных организаций;

обеспечивающих законность управления.

В особенной части административного права тоже четыре подотрасли, объединяющие нормы:

регулирующие обеспечение безопасности граждан, общества, государства, административно-политическую деятельность;

регулирующие организационно-хозяйственную деятельность государственной администрации;

регулирующие социально-культурную деятельность государственной администрации;

регулирующие деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экологических и иных связей с другими.

Третью часть отрасли административного права составляют нормы, регулирующие административно-юрисдикционную деятельность. Эти нормы содержатся в Кодексе РСФСР об административное правонарушениях. Они определяют составы административных правонарушений и ответственность за их совершение; устанавливают органы и круг должност- ных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных пра-вонарушениях; регламентируют производство по делам об административ-ных правонарушениях и порядок исполнения постановлений о наложении административных взысканий.

Принципы административного права, т.е. основополагающие идеи, требования, выражающие сущность административного права. К числу основных принципов относятся:

демократизм нормотворчества и реализации права;

равенство граждан перед законом и правоприменителем;

взаимная ответственность государства и личности;

федерализм;

гуманизм;

законность.

В 2007 году исполнится 300 лет с тех пор, как появилось сочинение французского писателя Н.Деломара "Трактат о полиции", которое послужило великим импульсом для развития науки административного права и систематизации административного законодательства.

Наука административного права (как юридическая наука) представляет собой систему научных представлений, знаний и теоретических положений о закономерностях, действующих в сферах административного права как совокупности соответствующих правовых норм и их применения органами и должностными лицами исполнительной власти.

Состав науки административного права. Административное право в общественной жизни выступает в нескольких ролях:

как отрасль права;

как отрасль правовой науки;

как одна из учебных дисциплин.

Наука административного права исследует нормы административного права, классифицирует и систематизирует их, объединяет в правовые институты и представляет в определенной системе.

В процессе накопления и обработки знаний об административном праве используются определенные методологические средства, которые помогают обработке этих знаний, превращению их в систему продуманно и понятно изложенной информации. К таким средствам, образующим состав науки административного права, относятся:

Предмет науки.

Методология науки.

Система науки.

Научная терминология.

Категории науки.

Отраслевая библиография.

История науки.

Признавая предмет науки единым, следует отметить, что в целом он складывается из трех основных частей, причем каждая из них означает часть содержания предмета. К ним относятся:

Административно-правовые нормы.

Административно-правовые категории.

Практика применения норм административного права (правотворческая и правоприменительная органа исполнительной власти), в т.ч. зарубежная теория и практика государственного управления.

Первой частью предмета науки административного права, на которую направлено научное познание, является действующее административное право как совокупность юридических норм. Действующие нормы систематизируются, объединяются в институты и подотрасли, складываются в систему. Наряду с нормами изучаются также порождаемые ими административные правоотношения: исследуются их субъекты и объекты, юридические факты, виды правоотношений.

В административно-правовых категория типа "исполнительная власть", "органы исполнительной власти", "государственная служба", "государственная должность", "административное принуждение", "полицейская деятельность" и т.д. выражено то главное, сущностное, что характеризует административное право в его постоянном развитии и что отражает наука административного права (вторая часть).

Третьей важной частью предмета науки административного права являются:практика государственного управления, правоприменительная деятельность органов исполнительной власти и должностных лиц.

"Наука - это система, т.е. приведенная в порядок на основании известных принципов совокупность знаний"1, - писал И.Кант. В системе науки административного права в определенной степени объективируется система административного права. Система науки, будучи системой знаний об административном праве, его подотраслях и правовых институтов, располагает изучаемые явления согласно внутренне присущей им последовательности, указывая каждому блоку правовых норм свое строго определенное место.

Однако система науки административного права шире и богаче системы отрасли права. Она представляет собой не только систему научных знаний о действующем административном праве и его институтах, но также знания о наиболее общих категориях (понятиях) аминистративного права: предмете, методе, системе и принципах административного права, административно-правовых нормах и административных правоотношениях, их видах, субъектах и объектах этих отношений, об исполнительной власти, ее признаках и функциях.

Система административно-правовых средств, которые воздействуют на общественные отношения, организуя их в соответствии с задачами государственного строительства, именуются механизмом администра-тивно-правового регулирования.

В структуру этого механизма входят следующие элементы:

нормы административного права и его принципы, объективированные в законах, указах и других нормативных актах;

акты толкования норм административного права, издаваемые уполномоченными на то органами;

акты применения норм административного права;

административно-правовые отношения.

Важнейшими средствами механизма административно-правового регулирования являются нормативные и индивидуальные акты.

Административно-правовая норма есть установленное или санк-ционированное государством (Федеральным Собранием Российской Феде-рации, органом законодательной власти субъекта Федерации, органом ис-полнительной власти) правило поведения с целью регулирования общест-венных отношений в сфере исполнительной власти (государственного управления).

Помимо общественных отношений в сфере исполнительной деятельности государства нормы административного права регулируют отношения, возникающие в связи с разрешением органами представительной власти, суда, прокуратуры и самоуправления (муниципальными) вопросов государственной и муниципальной службы, а также внутриорганизационных вопросов управленческого характера.

Административно-правовые нормы регулируют также общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением общественными и иными негосударственными объединениями переданных в их ведение функций органов государственного управления.

Нормы административного права определяют границы должного, допускаемого или рекомендуемого поведения людей, деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также предприятий, уч-реждений, организаций и трудовых коллективов в сфере исполнительной власти

Административно-правовое регулирование имеет государственный характер, поэтому исполнение, использование, соблюдение и применение правил, определяемых нормами административного права, гарантируются в случае необходимости мерами государственного принуждения.

Нормы административного права направлены на организацию, упорядочение и совершенствование отношений, которые складываются в сфере управления.

Административно-правовая норма имеет свою структуру, под которой понимаются внутреннее строение нормы, определенный порядок взаимосвязи, взаимообусловленности составных частей.

Гипотеза как часть административно-правовой нормы содержит указание на фактические условия реализации нормы. т.е., на те общественные отношения, на которые она призвана воздействовать и которые в свою очередь порождают конкретные правовые отношения. Следовательно, об-стоятельства, предусматриваемые гипотезой нормы, являются юридиче-скими фактами, порождающими административно-правовые отношения.

Классификация же гипотез может быть представлена следующим об-разом:

Виды гипотез

По составу

По степени

oirnnnmimnio-

определенные относительно- определенные

простые сложные альтернативные

Диспозиция - правило поведения, предписываемое нормой. Диспозиция в административно-правовых нормах излагается преимущественно как права, правомочия, дозволения пли в виде предписаний, обязанностей, а также запрета и ограничений.

Схематично виды диспозиций возможно представить так:

представительно- обязывающие

Санкция как элемент административно-правовой нормы содержит указание на меры административного воздействия, применяемые к правонарушителю. При этом важно иметь в виду, что санкция указывает не любое административное воздействие, а лишь такое, применение которого предусмотрено нормой в связи с правонарушением.

альтернативные

Аналогично вышеизложенному виды санкций классифицируются следующим образом:

Административно-правовые нормы по различным основаниям классифицируются на определенные виды.

Наиболее полно выявить характерные черты норм административного права, их юридические свойства позволяет классификация их по сле-дующим основаниям:

предмет регулирования;

метод воздействия на поведение субъектов административного

права;

форма предписания;

предел действия (в пространстве, во времени, по субъектам).

Административно-правовые нормы (по предмету) регулируют материальные и процессуальные управленческие отношения.

Если нормы регулируют саму сущность управленческих отношений, то они считаются материальными, а если же нормы регулируют порядок реализации, применения права то они признаются административно- процессуальными нормами. Последние направлены на проведение в жизнь материальных норм.

Административно-правовая норма по-разному воздействует на поведение участников общественных отношений: она может либо обязывать к действию, либо уполномочивать совершать определенные действия, либо запрещать совершать действия, либо поощрять к действию.

В соответствии с характером сформулированного в норме правила административно-правовые нормы подразделяются на обязывающие, уполномочивающие, запретительные и поощрительные.

. Административно-правовые нормы по форме предписания подразделяются на категорические (императивные), рекомендательные и диспо- зитивные.

Категорические (императивные) нормы содержат правила, непосредственно определяющие поведение субъектов при наступлении сформулированных в них условий, которые не могут быть изменены или заменены иными обстоятельствами по согласованию сторон данного правоотношения.

Рекомендательные нормы содержат определенные советы, рекомендации о целесообразности совершения субъектами административного права тех пли иных действий.

Диспозитивные нормы содержат правило, которое предоставляет возможность участникам административного правоотношения в рамках нормы самим определять права и обязанности. И только в случае отсутствия взаимного соглашения вступает в силу правило нормы.

По пределу действия (в пространстве, во времени, по субъектам).

Административно-правовые нормы действуют в пределах Российской Федерации и за ее границами (нормы, регулирующие деятельность органов, организаций и должностных лиц, а также граждан России за границей).

Соответственно территориальным масштабам действия административно-правовые нормы бывают:

общероссийские;

действующие в пределах территорий республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт- Петербурга, автономных образований;

местные;

межтерриториальные и специальные, т.е. действующие в пределах нескольких территориальных единиц (краев, областей, районов и др.);

распространяющие свое действие на определенную часть терри-ториальной единицы.

По действию во времени административно-правовые нормы делятся на срочные, т.е. с заранее определенным сроком действия, и бессрочные, не имеющие заранее установленного срока действия.

Как срочные, так и бессрочные нормы могут быть длительными и кратковременными. Разновидностью срочных норм являются чрезвычайные нормы, т.е. нормы, ограниченные во времени исключительными обстоятельствами: стихийными бедствиями, эпидемиями, эпизоотиями, межнациональными конфликтами и другими факторами, предусмотренными законодательством о чрезвычайном положении.

Административно-правовые нормы по субъектам (адресатам) регулируют поведение граждан (физических лиц) в сфере государственного управления, а также деятельность государственных органов, предприятии, учреждений и организаций (юридических лиц):

общественных негосударственных объединений;

государственных служащих и служащих общественных объединений.

Рассматриваемая классификация указывает субъектов, на которых распространяется действие административно-правовых норм, и помогает установить конкретный круг управленческих отношений, регулируемых нормами административного права.

В теории права принято различать несколько форм (способов) реализации правовых норм, а именно:

Итак, существуют четыре формы реализации норм административного права:

1) соблюдение; 2)исполнение; 3) использование; 4) применение.

Реализация административно-правовых норм в форме соблюдения характеризуется добровольным подчинением субъекта требованиям адми-нистративно-правовых норм. Сущность формы состоит в воздержании субъекта от совершения и, запрещенных нормами.

Реализация административно-правовых норм в форме исполнения заключается в активных правомерных действиях субъектов права по выполнению предписаний, содержащихся в этих нормах.

Использование как форма реализации административно-правовых норм состоит в добровольном совершении субъектами права правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления.

Сущность применения административно-правовых норм состоит в действиях компетентных органов государства, общественных организаций (объединений), должностных лиц по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта иод соответствующую административно- правовую норму для принятия государственно-властного решения, т.е., в разрешении на основе административно-правовых норм индивидуально- конкретных управленческих дел и вопросов.

Основными требованиями правильного применения норм административного права являются законность, обоснованность, целесообразность, научная организация правоприменительной деятельности.

Вопрос о действии правовой нормы во времени имеет большое практическое значение.

Для решения вопроса о вступлении нормы в силу следует знать два обстоятельства:

дату ее вступления в силу;

пределы ее действия при вступлении в силу.

По общему правилу, закон, а значит, и содержащаяся в нем норма, вступает в силу через 10 дней после официального опубликования, если законодатель не установит иной срок.

Нормы, содержащиеся в актах Президента и Правительства РФ, вступают в силу по истечении 7 дней после опубликования их в "Собрании актов Президента и Правительства Российской Федерации", "Российской газете" или "Российских вестях", если в акте не установлен иной срок.

Акты других органов управления вступают в силу немедленно, если в них не назван другой срок.

Значит, норма административного права начинает действовать на основе общего правила - через 10 или 7 дней после опубликования, немедленно или со специально названного срока.

Как решается вопрос о пределах действия новой нормы?

десь можно различать три варианта действия:

перспективное - на факты, отношения, возникшие после вступления в силу (например, норма, усиливающая наказание);

немедленное - на вновь возникшие и ранее возникшие правоотношения, но с даты вступления ее в силу;

3)с обратной силой - на вновь возникшие отношения и на правоотношения, которые возникли до ее вступления в силу, но с более ранней даты (например, норма, которая устраняет, смягчает ответственность).

Норма может быть отменена прямо (в этих случаях четко определяется дата, когда она перестает действовать).

Под косвенной отменой понимается принятие новой нормы, что означает прекращение действия старой нормы со дня вступления в силу новой.

Возможен и такой вариант: норма была срочной, то есть заранее было установлено время ее действия, по истечении которого она утрачивает силу.

Существуют три варианта установления пределов прекращения действия старой нормы, когда она:

переживает себя, если продолжает регулировать отношения, возникающие на ее основе и после даты вступления в силу новой;

немедленно прекращает действие на правоотношения ранее регулируемые ею, а осуществляется в особом процессуальном порядке (применение административного взыскания, например, экзамены в ВУЗе и т.п.);

досрочно прекращает действие на правоотношения, которые раньше регулировались ею, а впоследствии стали регулироваться новой нормой с обратной силой.

Вопрос о действии во времени законодательства об административной ответственности за административные правонарушения урегулирован ст.9 КоАП: "Лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании законодательства, действующего во время и по месту совершения правонарушения".

Акты, смягчающие или отменяющие ответственность за административные правонарушения, имеют обратную силу, то есть распространяются и на правонарушения, совершенные до издания этих актов.

Акты, устанавливающие пли усиливающие ответственность за административные правонарушения, обратной силы не имеют.

Таким образом, установлено, что нормы, усиливающие ответственность, имеют перспективное, процессуальные - немедленное, а смягчающие ответственность - и обратное действие.

Административно-правовые отношения - это регулируемые нормами административного права общественные отношения.

Вопросы возникновения правоотношений, их функциональные признаки, виды и содержание правоотношений схематично могут быть отражены так: Предпосылки правоотношений Нормы права Правосу

НОС" бъект- гь Юридичес-кие факты

Административно-правовые отношения обладают особенностями:

Обязанности и права сторон в административно-правовых отношениях возникают в связи с практическим осуществлением определенных исполнительно-распорядительных действий в сфере муниципального управления.

Условием возникновения административно-правовых отношений является участие в них обязательных сторон (обязательно субъект).

Административно-правовые отношения могут возникнуть по инициативе любой из сторон, вместе с тем, они возникают вопреки желания второй стороны.

Споры между сторонами в административно-правовых отношениях разрешаются в административном порядке, т.е. путем юридически- властного распоряжения полномочного органа (иногда в судебном порядке).

Нарушение одной из сторон административно-правовых отношений влечет юридическую ответственность нарушителя перед государством.

Эти особенности свойственны им как административно-правовым от-ношениям и состоят в том, что административно-правовые отношения складываются в сфере управления, т.е. непосредственной, повседневной деятельности по осуществлению управления социально-политической, со-циально-культурной и хозяйственной сферами, а также иной управленче-ской деятельностью.

Элементами (составными частями) административно-правовых отношений являются: субъекты, объекты и юридические факты.

Необходимо различать понятия "субъект управления ", "субъект административного права" и "субъект административного правоотношения". Субъект административного права может быть определен в нормах права родовым (общим) образом, субъект же правоотношения всегда конкретен; субъект права, кроме того, может в течение даже длительного времени не вступать ни с кем в административные правоотношения, т. е. не быть их субъектом (если, например, гражданин не совершает административного правонарушения, то он и не вступает в деликтные административные правоотношения).

Субъектом административно-правового отношения называется тот, кто наделяется административными правами и обязанностями.

Субъектами административно-правовых отношений являются:

граждане России;

иностранные граждане и лица без гражданства;

государственные органы, их структурные подразделения, предприятия, учреждения и иные государственные организации;

общественные (негосударственные) объединения;

служащие государственных органов и организаций, служащие общественных (негосударственных) объединений;

представители общественных формирований, наделенные административными обязанностями и правами.

Административная правосубъектность у граждан России возникает с момента рождения, а у государственных органов, предприятий, учре-ждений, общественных объединений и других формирований и юри-дических лиц - с момента образования их в установленном порядке.

Административная правосубъектность у государственных и обще-ственных (негосударственных) служащих наступает с момента зачисления на должность.

Общим объектом регулирования административно-правовых норм, как и любых других правовых норм, являются общественные отношения, а непосредственным объектом - поведение субъектов.

В каждом конкретном административно-правовом отношении его стороны (участники) осуществляют те предоставленные им права и возложенные на них обязанности, которые связаны с объектом правоотношения.

Таким образом, объект - это то, по поводу чего возникает правоотношение.

Для того чтобы между субъектами права возникло конкретное правоотношение, необходимы определенные действия или события, которые приводят в действие правовую норму.

Эти действия или события называются юридическими фактами (см.схему):

Юридические факты являются основаниями возникновения пли прекращения административно-правовых отношений, т.е. это такие факты, с наличием которых законодатель связывает возникновение, изменение и прекращение правовых отношений.

Юридические факты могут возникать в результате выражения воли людей. Такие факты именуются волевыми (например, гражданин подает жалобу на действия должностного лица в компетентный орган, последний обязан ее рассмотреть в установленный срок и сообщить о принятом решении жалобщику).

Административно-правовые отношения могут возникать не только в результате действия людей, но и при наступлении определенных событий, имеющих юридическое значение.

Юридические события - это неволевые юридические факты, влекущие правовые последствия.

Различие между волевыми и неволевыми юридическими фактами

заключается в том, что возникновение первых зависит от воли людей (они совершают как правомерные, так и неправомерные действия), тогда как возникновение вторых от воли людей не зависит.

Административное правоотношение носит двусторонний характер: правам одного субъекта соответствуют обязанности другого и наоборот.

Оба участника правоотношения связаны в конечном счете с государством, которое, устанавливая права и обязанности субъектов, гарантирует их реализацию.

Что же касается гражданского права, то, закрепляя имущественные, товарные отношения, оно устанавливает юридическое равенство сторон (покупателя и продавца, заказчика и подрядчика и т.д.).

Поэтому юридическим фактом порождающим, прекращающим, из-меняющим гражданские правоотношения является договор, отражающий волю обеих сторон.

Административно-правовые отношения чаще всего возникают в связи с событиями, односторонними волеизъявлениями.

Действиями, совершаемыми по воле одной стороны и влекущими юридические последствия, являются, например, приказ, предписание субъекта административной власти, жалоба, заявление гражданина, решение о выдаче лицензии, постановление о наложении штрафа.

Субъекты гражданского права во многих случаях сами выбирают, с кем и когда вступать в отношения, заключая договоры, определяют взаимные права и обязанности.

Иначе строится административно-правовое регулирование. Очень часто нормами четко определяется, когда и между какими субъектами должны возникать правовые отношения, каковы будут права и обязанности сторон.

При возникновении споров между участниками равноправных, гражданско-правовых отношений, они вправе обратиться за помощью к третьей, незаинтересованной стороне - суду.

В основном же права участников управления определяются, а споры между ними решаются в административном порядке: субъектом управления, который был (является) стороной административного правоотношения, вышестоящим или иным органом управления.

Административно-правовые отношения различаются:

по своему содержанию;

соотношению прав и обязанностей их участников;

характеру порождающих их юридических фактов.

По своему содержанию административно-правовые отношения делятся на материальные и процессуальные.

К материальным административно-правовым отношениям относятся общественные отношения, возникающие в сфере управления, регулируемые материальными нормами административного права. 1.1. Введение в курс: «Административное право РФ» Для замечаний Административно-процессуальные правоотношения - это отношения, которые складываются в сфере управления в связи с разрешением с разрешением индивидуально-конкретных дел и регулируются администра-тивно-процессуальными нормами.

По соотношению прав и обязанностей участников административно-правовые отношения делят на две группы:

отношения, в которых один из участников подчинен другому (вер-тикальные правоотношения);

отношения, участники которых не находятся в подчинении друг у друга (горизонтальные правоотношения).

Вертикальные административно-правовые отношения складываются в рамках подчиненности одного субъекта другому. Например, между вы-шестоящими и нижестоящими органами государственного управления, между соподчиненными структурными подразделениями аппарата органов государственного управления, между соподчиненными должностными ли-цами.

Горизонтальные административно-правовые отношения возникают между субъектами, которые не связаны с подчиненностью. Такие отношения складываются между несоподчиненными органами государственного управления, предприятия, учреждениями, объединениями, служащими, а также между гражданами.

Горизонтальные административно-правовые отношения могут возникать также между органами государственного управления и их должностными лицами и гражданами.

По характеру юридических фактов, порождающих административно-правовые отношения, эти правоотношения делятся на отношения, порожденные правомерными и неправомерными фактами. Последние именуются деликтными.

Административно-правовые отношения предполагают такое поведение их субъектов, которое соответствует выраженным в административно- правовых нормах требованиям. В случае нарушения этих требований возникает необходимость их защиты, которая осуществляется в административном или судебном порядке.

Тренировочные задания Ответ/Решение Какие из перечисленных актов являются источниками административного права:

Законы РФ "О выборах народных депутатов РФ", "Об образовании", "О статусе судей";

Указы Президента РФ "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента и Правительства РФ", "О присвоении почетных званий "Заслуженный учитель школы РФ и работник образования Ульяновской области";

Постановления Совета Министров - Правительства РФ "О развитии производства поваренной соли в РФ", "Об утверждении Устава Финансовой Академии при Правительстве РФ", постановление главы администрации области "О мерах по укреплению дисциплины и общественного порядка на улицах и дорогах области"

Определите видовую принадлежность следующих норм административного права:

"Административный арест не может применяться к инвалидам 1 и2 групп, к беременным женщинам и женщинам, имеющим детей в возрасте до 12 лет"

Лицо, совершившее административное правонарушение, освобождается от административной ответственности с передачей материалов на рассмотрение товарищеского суда или трудового коллектива, если с учетом характера совершенного правонарушения и личности правонарушителя к нем у целесообразно применить меру общественного воздействия";

"Милиция не имеет права разглашать сведения, относящиеся к личности гражданина, порочащие его честь и достоинство, если исполнение обязанностей пли правосудия не требует этого".

Призывнику Селянову пришел вызов из военного комиссариата. Ему надлежало явиться для проведения приписки, в течение 3 суток с момента получения уведомления.

Селянов не явился в указанный срок и был оштрафован военным комиссаром на 1/5 минимального размера заработной платы.

Он обжаловал это решение в суд, указав, что не явился в военкомат по уважительной причине (температура 37 С, он находился 3 дня дома). Правомерны ли действия военкомата?

<< | >>
Источник: Г.Ф. Ярош. Административное право РФ. 2003

Еще по теме 1.1. Введение в курс: "Административное право РФ":

  1. Глава I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАЗВИТИЯ НАУКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
  2. 2.3. Развитие науки российского административного права
  3. 3.2 Развитие советской науки административного права
  4. 4.1. Факторы обусловливающие развитие административного права в Российской Федерации
  5. 4.2. Развитие науки административного права Российской Федерации
  6. Программа курса «Военное право»307
  7. § 2. Предмет административного права
  8. § 1. Понятие, предмет и методология науки административного права
  9. § 3. Система административного права
  10. § 1. Понятие и особенности источников административного права
  11. ПРОГРАММА КУРСА ОБЩАЯ ЧАСТЬ СУЩНОСТЬ И ОСНОВНЫЕ ИНСТИТУТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -