Пути модернизации
Каковы же возможные направления модернизации? Прежде всего, президент должен выдвигаться только от политических партий и сам должен быть, по крайней мере до того, как он избран, членом партии. Потом он может приостановить членство в партии, как это делается, например, во Франции. Членство президента в политической партии могло бы создать необходимые условия для реальной политической конкуренции между партиями, усилить роль партий в политической системе, поставить главу государства под эффективный общественный контроль. Такой шаг мог бы существенно приблизить российскую политическую систему к стандартам, принятым в развитых демократиях, где все без исключения главы государств (правительств) являются членами партий и выдвигаются партиями. До тех пор, пока президент остается беспартийным, у нас сохраняется опасность авторитаризма, потому что если президент не выдвигается от партии, значит, он не участвует в политической конкуренции. Вы, конечно, можете спросить: «Если Путин вступит в партию, скажем, в «Единую Россию», или создаст свою собственную партию, как избежать того, чтобы в нее не записались все олигархи, губернаторы, мэры и вообще все начальство?» Кстати, есть и такие партии. КПСС была такой партией, КПК в Китае. В Узбекистане лидер подобной партии - президент страны, в нее записано все начальство, от Ташкента до последнего аула. При этом конституцией установлено, что многопартийность в Узбекистане разрешается, но всем партиям, кроме правящей, запрещено участвовать в выборах и бороться за власть. Для того чтобы этого не произошло, необходимо принять дополнительные меры, в частности ужесточить запреты на членство в партиях чиновников (госслужащих). Более того, нужно ввести ответственность, в том числе уголовную, за использование так называемого административного ресурса. Следующий принципиальный шаг - формирование правительства парламентского большинства. Эта тема активно обсуждается в обществе. Как обуздать российскую бюрократию и повысить эффективность исполнительной власти? Как превратить министров из чиновников - лоббистов своих ведомств в политиков, стремящихся развивать свою отрасль и страну в целом? Как преодолеть старинную болезнь российской государственности - невозможность выработать последовательный правительственный курс в условиях непрерывно идущей межведомственной войны? В системе государственного управления существуют две принципиально разные категории руководителей: есть политики, политический уровень, и есть бюрократы, то есть бюрократический уровень, госслужащие. У нас, к сожалению, исторически это все смешано. Начиная с эпохи Петра Первого, министры в России - они же и бюрократы, главы ведомств. Министр любого министерства - образования, обороны, внутренних дел, юстиции - не избирается народом, а назначается президентом, и в этом смысле он чиновник. Какие у него мотивации, чего он хочет? Он хочет двух вещей. Первое - как можно дольше оставаться министром. Для этого он должен выстроить личные отношения в той си стеме группировок, которые управляют страной. Его репутация в обществе, его популярность, то, что он делает, - имеют они какое-то отношение к этой мотивации? Никакого. Вторая мотивация - ему нужно сохранить авторитет в своем собственном ведомстве. Для этого он должен выбивать бюджетные средства и дополнительные полномочия, отражать атаки на свое ведомство, поддерживать его престиж и благополучие. Вторая мотивация имеет хоть какое- то отношение к общественному благу? Нет. В результате министры, которые, по идее, должны определять политику в области образования, юстиции, внутренних дел, озабочены всего двумя вещами: как почаще заходить к «царю» и выглядеть перед ним хорошо и как на межведомственных битвах отстоять интересы своего ведомства. Теперь вы понимаете, почему у нас неэффективное государство? Решение этих проблем возможно только путем формирования правительства совместно президентом и парламентом. Важнейшую, желательно решающую, роль при определении состава кабинета должны играть итоги очередных парламентских выборов. Правительство парламентского большинства вполне можно формировать в рамках действующей конституции. Министрами должны быть исключительно (или как правило) политики, прошедшие через выборы и принадлежащие к той или иной партии. С практикой «министров-профессионалов» (то есть ведомственных лоббистов без политической окраски и мотивации) должно быть покончено. При этом необходимо ввести институт профессиональных первых заместителей министров, обеспечивающих преемственность текущей деятельности министерств при политических изменениях. Принципиально новый механизм формирования правительства РФ помог бы разделить интересы министров-по- литиков, мотивированных на успех своей партии на очередных выборах, и корпоративные интересы ведомств. Политически однородное правительство могло бы скорее преодолеть ведомственную разобщенность, выработать подлинную правительственную политику - на основе партийной программы. Министры-политики скорее боролись бы с коррупцией, чем нынешние министры-бюрократы. Ответственность за результаты правительственной политики несла бы конкретная партия, что помогло бы возникновению нормальной парламентской оппозиции, развитию политической конкуренции. Президент в зтом случае выполнял бы роль гаранта стабильности, имея конституционную возможность сформировать президентский («технический») кабинет в случае любого парламентско-правительственного кризиса. Одновременно с этим следует политическими методами избегать ситуации противостояния президента и главы кабинета министров. Конституция содержит соответствующие механизмы и полномочия президента. Посмотрите, как меняется ситуация, если человек становится министром по итогам парламентских выборов, какие у него появляются мотивации. Прежде всего - его уже не может так просто уволить президент, потому что он опирается на большинство в Госдуме. Если президент увольняет популярного министра, избранного большинством Госдумы, у него возникают те же проблемы, что были у Ельцина со второй, левой Думой. К тому же, такой министр будет, конечно, думать о своих отношениях с президентом, но для него не это станет главным. Главная мотивация, которой сейчас нет ни у одного нашего министра: а как партия, выдвинувшая его, выступит на следующих выборах? Каков бы ни был конкретный состав министров в правительстве парламентского большинства, у них появляется принципиально новая мотивация, они начинают думать о следующих выборах, а значит, поневоле им придется думать о народе и общественном мнении. Затем - если бы министры были избранными, публичными фигурами, что для них стало бы приоритетным? Лоббирование интересов своего ведомства, своих чиновников? Или они думали бы о выборах и стремились заставить свое ведомство работать на реализацию определенной программы? Очевидно, что мотивация меняется сразу, и министр-политик думает: «Что же я буду биться за эти гаражи, за эту поликлинику, когда мне срочно нужно проводить реформу, иначе мы не выполним своего обещания и нас через четыре года не выберут». Казалось бы. зто банальность, но такая система работает во всех современных демократиях. Почти во всех совре- менных демократиях за последние двести лет произошло принципиальное разделение аппарата и руководства. Аппарат профессиональный: начиная от замминистра и ниже, аппарат - это бюрократы, которые остаются при любой смене власти. Но министры - всегда политические фигуры, связанные с определенной партией. И такая система доказала свою эффективность. Если в России мы оставим status quo, когда у нас нет политиков во главе министерств, а есть высокопоставленные бюрократы, мы никогда не добьемся единства кабинета, осмысленной политики, мы не добьемся, чтобы министры думали об общественном благе, то есть об избирателях. И мы никогда не добьемся снижения коррупции, потому что коррупция - прямое следствие того, что исполнительная власть руководится не публичными фигурами, а так называемыми профессионалами, которые на самом деле ни за что не отвечают. Приведу пример безответственности (на самом деле таких примеров сотни). Был у нас вице-премьер Большаков, он придумал проект ВСМ - высокоскоростные магистрали. Проект был - сказка. Идея такая: от Питера до Москвы построить суперсовременную железную дорогу, чтобы за два часа можно было доехать из одной столицы до другой. Новый путь, новые поезда, новый вокзал в Москве, новый вокзал в Петербурге. Под это дело Россия взяла кредит - 300 млн долл. Специально созданному акционерному обществу были выделены тысячи гектаров самой дорогой земли, включая центр Петербурга. В итоге - в центре Петербурга вырыли котлован, обнесли его деревянным забором и сказали, что на это ушло 300 млн долл. Где деньги - неизвестно, дороги нет, поездов нет, вокзалов нет. Вице-премьер Большаков давно уволен, но не сел, находится на свободе и процветает. А 300 млн долл. вошли в состав российского внешнего долга, за который мы с вами расплачиваемся. Возникает вопрос: кто несет политическую ответственность за вице-премьера Большакова? Никто. Как и за десятки, сотни других министров, руководителей ведомств, которые допустили воровство, растраты, непра вильные решения и в результате не понесли ответственности. Если бы это были политики, связанные с определенной политической партией, то после таких «просчетов» дан- ная партия просто прекратила бы свое существование. Одного подобного эпизода было бы достаточно, чтобы общество ее отвергло. Еще один пример. Валерий Зубов, прекрасный человек, доктор экономических наук, был губернатором Красноярского края, а потом подошел срок выборов, и он очень хотел избраться на второй срок. Но проблема была в том, что в этот момент в Красноярском крае сложилось тяжелое финансовое положение. И в 1998 г. за три-четыре месяца до выборов губернатор Зубов берет кредиты в коммерческих банках под высокие, совершенно грабительские проценты. Выплачивает заработную плату, пенсии, детские пособия - и проигрывает выборы Александру Лебедю. Став губернатором, Лебедь вызывает к себе начальника департамента финансов и спрашивает: «Как у нас дела с финансами?» На что ему начальник департамента сообщает, что денег нет, зато есть куча долгов под грабительские проценты и платеж завтра. Вопрос: кто несет политическую ответственность за этот эпизод? Вот эта система, когда у нас страной, регионами, городами управляют так называемые беспартийные «крепкие хозяйственники» и «замечательные люди», и приводит к тому, что страна деградирует, поскольку никакая общественная сила, никакая общественная инстанция ответственности за действия этих людей не несет и мы воспроизводим одну и ту же порочную систему власти. Далее - следует всячески поощрять политическую конкуренцию. Для этого, в частности, надо ужесточить ограничения на занятие должностей более чем на два срока подряд. Необходимо исправить ошибку, допущенную Государственной думой и президентом, которая позволила большинству глав регионов занимать свои посты до четырех раз подряд. Необходимо поощрять становление крупных массовых демократических партий, в том числе оппозиционных. Возможно, стоит на время вернуться к анонимности взносов в партийные кассы, гарантировать партиям, представлен ным в парламенте, широкий доступ к теле- и радиоэфиру на общенациональных государственных телерадиоканалах. У нас принят отвратительный новый закон о политических партиях. Согласно этому закону, создать политическую партию почти невозможно. Это так же трудно, как зарегистрировать новое предприятие: нужно пройти миллион согласований, разрешений у чиновников. Таким образом, закон консервирует нынешнюю партийную систему и характерные для нее перекосы, закрывает или затрудняет выход на политическую арену новых политических сил. Необходима системная коррекция законодательства о партиях. Условия для создания новых партий должны быть максимально либерализованы, возможности административного контроля сведены к минимуму. Приведу испанский пример. Испания не самая простая страна: у них есть терроризм, баски, сепаратисты в Каталонии. Казалось бы, государство должно поставить какие-то преграды на пути сепаратистов, террористов и т.д. Спрашиваю своих испанских друзей, депутатов: «Как в Испании можно создать партию?» Отвечают: «За один час. Съездим в Минюст, от руки напишем заявление, что мы, три таких-то господина, приняли решение создать партию, и нас зарегистрируют. У нас демократическая страна, и любой гражданин может создать политическую партию». Я спрашиваю: «А как до выборов допускают?» Говорят: «Очень просто. Если вы хотите участвовать в выборах, вас внесут в бюллетень». Удивляюсь: «А как насчет того, чтобы собрать миллион подписей? Сдать десять миллионов долларов в залог? Подтвердить с паспортными данными и с фамилией бабушки, что ты живешь в этом месте не менее тридцати лет непрерывно и всегда платил налоги? Вдруг граждане чего-нибудь удумают?» Испанцы в свою очередь удивляются: «Как могут граждане удумать против государства, где они хозяева?» У нас же по-прежнему продолжают считать, что общество - это набор уголовников, которые по какой-то причине разгуливают на свободе, а в силу того, что государство недосмотрело за ними, нужно поставить максимальные препоны на пути любой гражданской деятельности. Поэтому нужно срочно менять закон о политических партиях, приводить его в соответствие с принятыми во всем мире демократическими нормами. Необходимо и ускоренное разгосударствление национальных каналов телевидения. Эта задача провозглашена, но не решается. За государством можно (хоть и нежелательно) оставить только РТР и «Культуру», при этом и там усилить роль общественных наблюдательных советов, вывести реальное управление ими из-под административных структур. Остальные общенациональные телеканалы должны быть приватизированы или преобразованы в настоящее общественное телевидение, гарантирующее равный доступ к эфиру как правящей партии, так и оппозиции. Важно также поощрять свободу слова на региональном и местном уровнях. Необходимо законодательно ограничить (или вовсе запретить) право органов власти всех уровней учреждать свои средства массовой информации, как и право дотировать СМИ из бюджетов. Необходимо изменение подходов к «административной реформе», которая пока сводится к полумерам и готовится самим госаппаратом. Иначе говоря, сами бюрократы готовят реформу бюрократии. Может быть, кто-то наивно надеется, что чиновники реформируют себя таким образом, что станут честными, эффективными, современными. С чего бы, если для них главный доход - это взятки, веете разрешения, которые они выдают за деньги? Значит, реформировать бюрократию можно не изнутри, а только извне. И чтобы ее реформировать, нужна политическая реформа, глубокая и радикальная реформа государственных органов и государственного аппарата. Новое законодательство о государственной службе должно ясно отграничить профессиональную деятельность чиновников, свободную от политики и экономических интересов, от линии стоящих во главе министерств и ведомств политиков. Политики меняются с каждыми выборами - чиновники призваны продолжать работать при любом политическом руководстве. Все эти принципы и новое законодательство должны разрабатываться под руководством публичных политиков, прошедших через выборы. МОДЕРНИЗАЦИЯ И ГОСУДАРСТВО II7 i У нас страна интересна тем, что мы все время воспроизводим неудавшиеся модели. Августин Блаженный говорил: «Заблудшие ходят кругами». Россия, на мой взгляд, действительно ходит кругами. Мы периодически пытаемся вырваться из авторитарного, бюрократического, тупикового государства и построить более эффективную модель. Пытаемся, а потом возвращаемся обратно. Сейчас мы во многом наблюдаем процесс возвращения к классической российской модели власти - отчужденной, неподконтрольной обществу, бюрократической, коррумпированной и неэффективной. Чтобы преодолеть это. необходимы радикальные, решительные меры по демократизации нашей политической системы. Если мы этого не сделаем, велика опасность того, что Россия будет и дальше деградировать и как государство, и как общество, и как экономика - жить только на нефти, газе, лесе, то есть на экспорте натуральных ресурсов, при нищем населении и при снижении общего рейтинга конкурентоспособности нашей страны в современном мире. Я думаю, мы с вами все-таки достаточно молоды и энергичны для того, чтобы этот сценарий не был реализован.
Еще по теме Пути модернизации: