§ 2. Порядок изменения и расторжения договора поставки для органов внутренних дел

Логическим завершением любого договорного правоотношения является его прекращение, при этом наиболее желательным - прекращение договора его надлежащим исполнением, когда стороны получили все, на что рассчитывали, вступая в эти правоотношения, и исполнили свои обязательства в полной мере.

Гражданским правом предусмотрен широкий перечень оснований прекра­щения договорных обязательств. В основном, они базируются на достижении сторонами соглашения о прекращении. Соглашение может быть реализовано в нескольких формах: стороны могут договориться о предоставлении взамен ис­полнения отступного; также, возможна замена первоначального обязательства, существовавшего между сторонами, другим обязательством между теми же лица­ми, и это является новацией; ещё соглашение о прекращении может быть достиг­нуто относительно полного или частичного зачета встречного однородного требо­вания; и, в конечном итоге, договорные обязательства могут быть прекращены путем прощения долга, в случае освобождения кредитором должника от лежащих на нем обязанностей, если это не нарушает прав других лиц.

Вместе с тем, С.А.

В зависимости от субъектов, волевые акты которых породили расторжение договора, можно подразделить на расторжение по соглашению сторон, обозна­ченное нами выше, а также расторжение по инициативе одной из сторон, и рас­торжение по решению суда. Важно отметить, что последние два варианта являют­ся исключением из основного правила заключения, изменения и расторжения до­говора в результате согласованной воли сторон, и закрепленного в ст.310 ГК РФ принципа недопустимости одностороннего отказа от исполнения обязательства или одностороннего изменения его условий. В связи с этим данные исключения должны быть прямо предусмотрены законом или договором, поскольку они могут нарушить права и интересы другой стороны договорного правоотношения. ГК РФ предусматривает одно конкретное основание для расторжения договора по требо­ванию одной стороны - существенное нарушение договора другой стороной. Для правильного применения этого положения необходимо наиболее точно опреде­лить критерий существенности нарушения. В данной связи совершенно справед­ливо отмечает М.И. Брагинский, что «решающее значение имеет не размер ущер­ба как таковой, а его соотношение с тем, чего могла ожидать от исполнения сто- рона»^[106]. При этом, как отмечает А.Г. Карапетов «в каждом конкретном случае во­прос о существенности нарушения должен решаться с учетом всех имеющих зна­чение обстоятельств»^[107].

Также отметим ещё одно основание, предусмотренное законодателем, для изменения и расторжения договора, но уже не имеющее отношение к ненадлежа­щемуповедению контрагента - «в связи с существенным изменением обстоя­тельств»^[108], то есть тех обстоятельств внешней среды, экономики и др.

Вместе с тем, некоторые исследователи полагают, что «возможность изме­нения договора судом противоречит принципу свободы договора, поскольку пре­доставляет право третьей стороне (суду) определять условия контракта»^[110]. Счита­ем невозможным согласиться с данной точкой зрения, но при этом отметим, что в правовой среде нет единого мнения относительно значения правового механизма внесения изменений и расторжения договорного обязательства как единолично, так и по соглашению сторон. Ряд ученых разделяет точку зрения о прогрессивно­сти подобных норм, поскольку это придает большую гибкость договорным отно­шениям и позволяет сохранить контракт. Обусловлено это тем, что возможность

изменения или прекращения договора базируется на началах договорной свободы, то есть «те, кто обладает правом по собственной воле заключать договор, должны быть в принципе столь же свободны в вопросах его прекращения или изменения отдельных договорных условий».^[111] В продолжение данной позиции приведем вы­держку из Концепции совершенствования общих положений обязательственного права России, поскольку её авторы считают, что «наделение сторон правом по собственной воле не только заключать договор, но и определять его дальнейшую судьбу, в том числе по соглашению между собой решать вопросы, связанные с его расторжением или изменением отдельных условий договора, является одним из выражений принципа свободы договора».^[112]Также очень точно, на наш взгляд, оп­ределил необходимость внесения изменений в договор с позиции реалий настоя­щего времени К.Н.

Согласно другой точки зрения, внесение изменений либо прекращение до­говора дестабилизирует правоотношения и «прекращение любых устоявшихся отношений, в том числе договорных, в принципе нежелательно, но, если возника­ет такая необходимость, она должна быть ограничена строгими рамками закона»^[114]. В продолжение это темы С.А. Соменков делает акцент на том, что «договоры за­ключаются для того, чтобы в процессе исполнения добиться осуществления той правовой цели, которую стороны имели в виду, заключая договор»,^[115]а по словам других авторов, «исполнение договора на измененных условиях может создать

дисбаланс в реализации интересов сторон договора, когда дальнейшее его испол­нение придется осуществлять на условиях, более выгодных одной стороне, неже­ли другой».^[116]

В данной позиции разногласия вызывают лишь основания для изменения и расторжения договора, то есть если эти явления происходят по соглашению сто­рон, можно отнести их к реализации принципа диспозитивности и свободы дого­вора, но в части одностороннего внесения изменений или прекращения договора возникает противоречие общегражданскому принципу нерасторжимости догово­ра. И хотя законом предусмотрено, что такое правомочие одностороннего вмеша­тельства должно содержаться напрямую в законе или договоре, и таким образом будет являться легитимным, данное противоречие порождает значительную дис­куссию в правовой среде относительно необходимости применения таких мер.

Тем не менее, проанализировав положительные и отрицательные стороны возможности внесения изменения и расторжения договора, считаем необходимым сделать следующий вывод.

и расторжение договора в результате согласованной воли сторон являются во­площением диспозитивного принципа регулирования гражданских правоотноше­ний, а одностороннее принятие решения в указанных вопросах реализует принцип автономии воли участников.

Отметим, что такое пристальное внимание к данному вопросу в научной среде можно объяснить тем, что правовое регулирование института изменения и прекращения обязательства имеет большой практический интерес. Так, по мнению А. В. Шичанина и О. Д. Гривкова, «в определенном смысле стадии изме­нения и прекращения договора являются результирующими, так как показывают сторонам, достигнута ли цель, поставленная каждой из сторон при заключении договора, охватывались ли их волей наступившие последствия (благоприятные или неблагоприятные)»^[117].

Таким образом, значение указанных стадий в рамках договорных правоот­ношений достаточно велико, и в случае возникновения необходимости внесения изменения в договор или совершения процедуры его расторжения, стороны долж­ны действовать наиболее согласованно и квалифицированно, чтобы соблюсти взаимные интересы и не нарушить свои права, а также права третьих лиц.

Возвращаясь к объекту нашего исследования и опосредуя проведенный выше анализ, отметим, что возможность внесения изменений и расторжения государственного контракта на поставку товаров также необходима, как и в других гражданско-правовых договорах, однако здесь законодатель ограничивает возможности сторон императивным регламентированием осно­ваний.

Как уже отмечалось нами ранее, одной из особенностей обязательства по­ставки для государственных (муниципальных) нужд является жесткость формы и существенных условий контракта, что выражается в крайней сложности внесения изменений в заключенный контракт.

С момента введения в действие закона о размещении заказов стороны

обязательства стали вправе изменять или расторгать государственный контракт в строго предусмотренных законом случаях.

Анализ последующих изменений нормативно-правовой базы позволяет сделать вывод, что в данной области произошло ужесточение требований к фор­ме государственного контракта, а также сократился перечень оснований для внесения изменений.

Так ст. 95 Закона о контрактной системе в сфере закупок устанавливает запрет на изменение контракта при его исполнении, за исключением соглашения сторон, и только в обозначенных в данной статье случаях. Отметим, что масшта­бы возможного изменения не велики. Например, по предложению заказчика мож­но увеличить количество поставляемого товара не более чем на 10 % от общего объема. При этом правомочия сторон на изменения контракта в обязательном порядке должны быть предусмотрены документацией о закупке и в самом кон­тракте. В основном изменения, регламентированные законодателем, касаются це­ны контракта и объема поставляемой продукции. То есть изменения других усло­вий контракта, включая сроки исполнения, не возможны.

Законом также предусмотрен ряд возможных изменений длящегося кон­тракта, то есть заключенного не менее чем на один год. Однако данные основания практически не применяются ОВД, поскольку органы и учреждения системы МВД России заключают государственные контракты в рамках одного финансово­го года. Рассмотренные императивные ограничения прав сторон на внесение из­менений в государственный контракт, в том числе по соглашению сторон, счита­ем возможным расценивать как грубое нарушение принципов свободы договора и автономии воли сторон. Данный вывод основан на указанных выше теоретиче­ских доводах о свободе договора в части его изменения и прекращения. Автори­тетные мнения ученых укрепляют нашу точку зрения, поскольку если «вступле­ние в договорные правоотношения было результатом проявления автономии воли и свободы сторон, то внесение необходимых изменений также является прерога­тивой контрагентов»^[118], и в целом одним из конститутивных признаков граждан-

ско-правового договора, позволяющим отграничить его от других правовых со­глашений, является «направленность общей воли сторон на установление, изме­нение и прекращение правоотношений»^[119].

Что касается расторжения государственного контракта на поставку това­ров, то в Законе о контрактной системе в сфере закупок представлен аналогичный перечень оснований, который был дан в Законе о размещении заказов, а именно: по соглашению сторон, решению суда, а также односторонний отказ от исполнения контракта. Новеллой является условие о проведении экспертизы по­ставленного товара в случае принятия решения об одностороннем отказе. Так, если по результатам экспертизы эксперт (экспертная организация) подтвердит на­рушение условий контракта, послужившее основанием для одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта, он может быть расторгнут. Таким образом, привлекая третье лицо (а тем более специалиста в данной области), законодатель, на наш взгляд, увеличивает объективность принятого решения и создает дополнительную защиту сторон в случае решения вопроса о расторжении кон­тракта в судебном порядке.

В целом обозначенные основания для расторжения государственного контракта соответствуют нормам ГК РФ, поскольку в ст. 450 выделено три самостоятельных основания изменения и расторжения договора, что, по мнению отдельных авторов, «соответствует воззрениям законодателя на природную суть договорных отношений »^[120]. Например, первое основание (расторжение по согла­шению сторон) отражает принцип свободы договора, о чем было сказано нами при общей характеристике расторжения договора. Кратко характеризуя данное основание, отметим, что п. 5 ст. 95 Закона о контрактной системе в сфере закупок установлен запрет на перемену поставщика в обязательстве, и в связи с этим в соглашении о расторжении обязателен признак неизменности субъектного соста­

ва. Таким образом, расторжение государственного контракта по соглашению сто­рон возможно только в форме новации, при этом не допустима уступка требова­ния и перевод долга. Законом о контрактной системе в сфере закупок возможен лишь один случай сингулярного правопреемства, то есть частноправового пере­хода прав и обязанностей выбывающих лиц в обязательстве, - это перемена по­ставщика вследствие реорганизации юридического лица в форме преобразования, слияния или присоединения. Что касается второго основания расторжения госу­дарственного контракта, то здесь необходимо соблюдение общегражданского правила досудебного урегулирования споров, а в случае наступления судебного разбирательства контракт будет считаться расторгнутым с момента вступления судебного решения в законную силу. Однако в случае расторжения государствен­ного контракта таким образом, существуют некоторые нюансы. Например, для поставщика последствием расторжения контракта по решению суда в связи с су­щественным нарушением его условий является включение его в реестр недобро­совестных поставщиков. Этот поставщик не сможет принять участие в конкурентном заключении контракта в течение определенного срока, а также это может значительно сказаться на его деловой репутации. Для заказчика судебное разбирательство грозит серьезным отставанием в сроках реализации своего инте­реса. А в случае если заказчиком является ОВД и по судебному решению будет установлено существенное нарушение с его стороны, касающееся заключения и исполнения контракта, то последствиями будет дисциплинарное воздействие на всех должностных лиц, ответственных за заключение и исполнение данного кон­тракта.

Характеризуя третье основание расторжения государственного контракта, следует сказать, что в отличие от Закона о размещении заказов, действующая нормативно-правовая база подробно описывает процедуру одностороннего отказа от исполнения контракта и правомочия сторон в данном вопросе, тогда как Закон о размещении заказов только отсылал к соответствующим нормам ГК РФ. Так, в Законе о контрактной системе в сфере закупок, по нашему мнению, необходимо различать случаи, при которых:

1) заказчик вправе принять решение об одностороннем отказе от исполне­ния контракта по основаниям, предусмотренным ГК РФ для одностороннего отка­за от исполнения отдельных видов обязательств;

2) заказчик обязан принять данное решение, если в ходе исполнения кон­тракта установлено, что поставщик не соответствует установленным документа­цией о закупке требованиям к участникам закупки или представил недостоверную информацию о своем соответствии таким требованиям, что позволило ему стать победителем определения поставщика;

3) поставщик вправе принять решение об одностороннем отказе от испол­нения контракта по основаниям, предусмотренным ГК РФ, но только в случае, если в контракте было предусмотрено право заказчика принять такое же решение.

Положения закона о контрактной системе в сфере закупок, касающиеся одностороннего отказа от исполнения контракта, по сути, совпадают с таким гражданско -правовым основанием, как «решение об одностороннем расторжении договора по требованию одной из сторон». Однако необходимо четко разграничи­вать эти понятия, поскольку последнее осуществляется в судебном порядке при существенном нарушении условий контракта.

Следует отметить, что в качестве основания расторжения контракта зако­нодатель отдельно не выделяет существенное изменение внешних обстоятельств. Отражение данного основания в Законе о контрактной системе в сфере закупок ви­дится только в качестве основания для изменения условий контракта в связи с изме­нением в соответствии с законодательством Российской Федерации регулируемых цен на товары. Поскольку изменение цен по независящим от воли сторон причинам можно, на наш взгляд, отнести к изменению внешних обстоятельств, а применение этого основания для расторжения контракта - только по решению суда.

Характеризуя изменение и расторжение государственного контракта на поставку товаров, следует отметить императивное регламентирование сроков и условий проведения таких процедур. Так, решение заказчика об одностороннем отказе от исполнения контракта должно быть в течение одного рабочего дня, размещено в Единой информационной системе и направлено поставщику указан­

ным в законе способом, для того чтобы оно считалось легитимным. Наиболее важным условием для наступления перечисленных выше оснований изменения или расторжения контракта также является прямое указание в контракте на возможность такого изменения или расторжения. То есть соблюдение формально­го порядка изменения или расторжения договора имеет здесь определяющее зна­чение и его можно признать фактом, влияющим на судьбу контракта и его испол­нение.

Такую позицию законодателя можно объяснить тем, что прочность и стабильность крайне важны как для договора поставки в целом, поскольку им в основном опосредуются долгосрочные связи по многократной передаче оптовых партий товара, в частности поставка товаров для государственных нужд. В итоге приоритет в регулировании данных отношений направлен на укрепление договорных связей и недопустимость безосновательного изменения или прекра­щения контракта, так как речь идет об удовлетворении нужд государственных (муниципальных) органов и учреждений. В связи с этим изменению в соответст­вии с условиями внешней среды и собственными потребностями участников, а также гибкости договорных конструкций уделяется второстепенное значение.

Практика применения такого подхода оказалась весьма неоднозначной. За первый год после вступления в законную силу Закона о контрактной системе в сфере закупок возникла затруднительная ситуация, связанная с исполнением государственных контрактов, осложненная внешнеполитической ситуацией и крайней нестабильностью экономики страны. При этом трудности, обусловленные жесткостью договорной конструкции, коснулись обеих сторон контракта. Стала очевидной необходимость корректировки действующего зако­нодательства, и поэтому в конце 2014 г. Государственной Думой РФ был принят Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. № 498-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»^[121]. Помимо про­чего, данный закон установил возможность изменения по соглашению сторон:

срока исполнения контракта, цены контракта, цены единицы товара, а также ко­личества товаров, предусмотренных контрактами. Таким образом, по согласованной взаимной воле сторон стало возможно изменить практически все существенные условия поставки товаров. Однако данный закон считается в опре­деленном смысле экспериментальным, поскольку все перечисленные выше изме­нения имели юридическую силу только в 2015 г. То есть речь шла о правовой рег­ламентации контрактов, срок исполнения которых завершался в указанном кален­дарном году. Предполагаем, что результаты правоприменительной практики, сложившейся за этот период, подвергнутся глубокому анализу со стороны зако­нодателя, и в случае наблюдения положительной динамики в Закон о контрактной системе в сфере закупок будет внесено на постоянной основе расширение прав сторон на согласованное изменение существенных условий контракта. Но если в основе реформ лежит экономическая мотивация, то есть резкие изменения в эко­номике и колебания иностранных валют по отношению к рублю, предшествовав­шие принятию Федерального закона от 31 декабря 2014 г. № 498-ФЗ, и внесенные изменения - это способ адаптации отношений, складывающихся в сфере закупок для государственных (муниципальных) нужд к социально-экономической дейст­вительности, то данное положение будет существовать только до момента стаби­лизации экономической ситуации в стране.

Данные, полученные нами в результате опроса правоприменителей, свиде­тельствуют о том, что свободные изменения условий контракта по соглашению сторон оцениваются положительно. 44 % респондентов считают внесение рас­смотренных изменений необходимой мерой законодателя, поскольку сложно вступать в правоотношения, практически не имея возможности их изменить или приспособить к меняющимся условиям внешней среды. Существует и отрица­тельная оценка внесения данных изменений, на это указывают 55 % опрощенных, поскольку изменение существенных условий государственного контракта по со­глашению сторон может создать коррупциогенный фактор, выраженный в сговоре поставщика и должностных лиц заказчика в ущерб интересам самого государст­венного органа (учреждения).

Таким образом, эмпирические данные свидетельствуют о необходимости предоставления большей свободы сторонам государственного контракта в части внесения изменений в его положения по взаимному согласию. В то же время не допустить сговора контрагентов в целях их личного обогащения можно, на наш взгляд, дополнив действующее законодательство положением об обязательном согласовании изменения существенных условий контракта со сторонним контро­лирующим органом, в качестве которого может выступить Федеральная антимо­нопольная служба. То есть следует дополнить ст. 95 Закона о контрактной систе­ме в сфере закупок пунктом 7.1 в следующей редакции: «Каждый случай измене­ния условий контракта по соглашению сторон необходимо согласовать с кон­тролирующим органом по электронным каналам связи».

Подводя итоги настоящей главы, обобщим результаты проведенного ис­следования в части, касающейся заключения, изменения и расторжения государ­ственного контракта на поставку товаров для органов внутренних дел РФ. Прежде всего, представлены подробная характеристика и правовой анализ этапа, предше­ствующего заключению контракта, - поиска контрагентов, составления закупоч­ной документации, описания объекта закупки. Рассмотрены затруднения, с кото­рыми сталкивается государственный заказчик при проведении данных процедур. Особое внимание уделено поддержанию конкуренции между поставщиками и оп­ределению начальной (максимальной) цены контракта. Полученные выводы по­зволили сформировать предложения по совершенствованию законодательства, а также следующие положения, выносимые на защиту:

• Сделан вывод о том, что признаки офертно-акцептных отношений ус­матриваются в действиях обеих сторон контракта, в процессе, предшествующем его заключению. Анализ правоотношения, возникающего из государственного контракта на поставку товаров, с точки зрения классической гражданско-правовой преддоговорной конструкции показал, что акцептом на предложение государ - ственного заказчика принять участие в торгах будет являться юридический со­став, совокупность действий поставщика, где волевым актом выступает заявка на участие в торгах, а техническим документом, завершающим стадию согласования условий, - протокол об окончании торгов.

• Установлено необоснованное отнесение принципа обеспечения конкурен­ции к числу концептуальных идей контрактной системы в сфере закупок для обес­печения государственных (муниципальных) нужд. Данный принцип, закрепленный в Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфе­ре закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципаль­ных нужд», декларирует создание равных условий между участниками закупок и в то же время имеет многочисленные исключения: привилегии в отношении одних категорий поставщиков и ограничение участия в закупке других.

• Обоснована необходимость введения в юридический оборот понятий срочной и крайне необходимой закупок, а также условий их осуществления. Так, срочная закупка - это необходимость своевременно незапланированной поставки товаров (выполнения работ, оказания услуг), возникшая в результате наступления непредвиденных обстоятельств, при которых незамедлительная закупка приведет к причинению намного меньшего вреда имущественным интересам государствен­ного заказчика, чем при её отсутствии. При этом предполагается упрощенный по­рядок внесения данной закупки в план и план-график закупок. Крайне необходи­мая закупка осуществляется в случае ограниченного перечня оснований, преду­смотренных п. 9 ч. 1 ст. 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения госу­дарственных и муниципальных нужд», и не требует включения в план-график.

• Во избежание сбоев в оперативной работе государственного заказчика обосновано введение исключительных оснований для заключения договора по­ставки товаров с единственным поставщиком, помимо количественного лимита, установленного законодателем для данного способа определения поставщика. Та­кими исключительными основаниями для органов внутренних дел Российской Федерации следует признать: непредвиденный расход горюче-смазочных мате­риалов, продовольственных товаров либо необходимость срочной дополнитель­ной экипировки личного состава, приобретения спецсредств и средств индивиду­альной защиты, когда промедление их закупки может привести к серьезным на­рушениям оперативно-служебной деятельности.

• В целях недопущения злоупотребления правом, устранения пробела в законодательстве и предотвращения споров, связанных с правоприменением, сформулированы критерии ограничения конкуренции при осуществлении госу­дарственных (муниципальных) закупок, за пределами которых действия заказчика будут расцениваться как ограничивающие конкуренцию.

• Обоснована необходимость разграничения выявленных критериев объ­ективности государственного заказчика и критериев ограничения конкуренции, поскольку:

- критерии объективности государственного заказа - это правила, обяза­тельные для надлежащего описания объекта закупки, наиболее точного выраже­ния потребности государственного заказчика вне зависимости от его субъектив­ных суждений и представлений;

- критерии ограничения конкуренции - это обобщенные категории пре­дельно допустимых требований к участникам закупки, выходя за рамки которых государственный заказчик намеренно уменьшает их количество.

Во время проведения исследования также раскрыта сущность и основные способы изменения и прекращения договорного обязательства. На основании об­щих характеристик изучены способы изменения и расторжения государственного контракта на поставку товаров в сравнении с предыдущим нормативным регули­рованием в данной области. Выявлена основная проблематика, связанная с внесе­нием изменений в государственный контракт, представлено обобщенное мнение правоприменителей по данному поводу, которое резюмировано в положение, вы­носимое на защиту:

• Сделан вывод о том, что изменение и расторжение договора в результате согласованной воли сторон реализуют диспозитивный принцип регулирования гражданских правоотношений, а одностороннее принятие решения по данным во­просам - принцип автономии воли участников. При этом сведенная к минимуму возможность субъектов правоотношений на внесение изменений в государствен­ный контракт, в том числе по соглашению сторон, с учетом п. 2 ст. 1 Гражданско­го кодекса РФ, как представляется, снижает значение принципов свободы догово­

ра и автономии воли сторон.