§ 2. Ответственность за неисполнение либо ненадлежащее исполнение обязательства из договора поставки для органов внутренних дел

После рассмотрения основного содержания правоотношений, возникаю­щих из государственного контракта на поставку товаров для органов внутренних дел, а также механизма защиты интересов сторон и побуждения их к надлежаще­му исполнению контракта отметим, что последний включает конкурентное опре­деление поставщика, применение нестандартных способов обеспечения исполне­ния обязательства, специфику прав и обязанностей сторон, строго определенных как контрактом, так и законодательством, перспективу экспертной оценки приня­тия исполнения по контракту.

Наиболее высокий уровень побуждения субъектов правоотношения к над­лежащему поведению обеспечивает юридическая ответственность. Нельзя не со­гласиться с мнением правоведов о том, что «она образует условия формирования и поддержки правопорядка»^[148]. Именно перспектива неизбежного наступления от­ветственности стимулирует правомерное поведение участников. В связи с этим важным разделом правоотношений в сфере государственного контракта на по­ставку товаров является регулирование вида и меры ответственности за наруше­ние договорных обязательств, а также формальных предписаний закона. Учиты­вая комплексную правовую природу самих правоотношений, а также многообра­зие возникающих деликтов, представляется необходимым классифицировать от­ветственность, и главным основанием будет являться отраслевая принадлежность

правоотношения, в рамках которого произошло нарушение.

При более глубоком изучении обозначенных видов юридической ответст­венности необходимо отметить их общее происхождение и признаки. Под общно­стью происхождения следует понимать первичность гражданского правоотноше­ния, возникающего из договора поставки товаров, над всеми последующими пра­вовыми конструкциями. Представляется логичным первоначальное возникнове­ние интереса на приобретение товаров для удовлетворения собственных нужд, с одной стороны, и получение прибыли - с другой, и только потом они заключа­ются в административные рамки федеральной контрактной системы, появляется возможность злоупотребления правом или проявления коррупциогенных факто­ров, либо ненадлежащего исполнения должностными лицами обязанностей по со­блюдению процедур заключения и исполнения контракта.

Общие признаки мер юридической ответственности основываются, прежде всего, на общих принципах государственного принуждения. Это имеет неблаго­приятные последствия, возникающие в результате нарушения правовых норм и условий контракта, в том числе применение санкций за неисполнение либо не­надлежащее исполнение обязательств по контракту. Еще одним признаком мер юридической ответственности является необходимость основания для ее приме­нения: фактическое основание - назначение за совершенное правонарушение, формальное основание (или нормативная обоснованность) - закрепление в виде санкции в нормативном правовом акте либо в условии договора. Следующий при­знак юридической ответственности, по мнению некоторых авторов, состоит в том, что «в ней отражаются количественные и качественные показатели государствен­ного принуждения»^[149]. Количественное выражение заключается в сроках, суммах

штрафов, пени, различных эквивалентах возмещения убытков, суммах компенса­ции, качественное - зависит от вида юридической ответственности (юридическо­го наказания), а следовательно, от ее отраслевой принадлежности.

Рассматривая ответственность в сфере гражданского права, отметим, что она наступает при нарушении субъективных гражданских прав, а также в случаях, предусмотренных гражданским законодательством, - формальных предписаний закона. В отличие от других видов юридической ответственности здесь установ­лен приоритет интереса потерпевшего, и главенствующая функция не регулятив­ная, репрессивная либо охранительная, как в иных отраслях права, а восстанови­тельная, в связи с чем основной формой гражданско-правовой ответственности является возмещение убытков. По мнению М. И. Брагинского и В. В. Витрянско- го, «основанием гражданско-правовой ответственности (единственным и общим) является нарушение субъективных гражданских прав»^[150], из чего можно сделать вывод, что неотвратимость наступления гражданско-правовой ответственности больше связана не с обязанностью государственного принуждения, а с правом ли­ца требовать ее применения. В этом, на наш взгляд, также заключается уникаль­ность данного вида юридической ответственности.

Поскольку право лица требовать применения мер гражданско-правовой ответственности обладает приоритетом, наиболее точная формализация данных мер в условиях договора позволит своевременно и полноценно восстановить на­рушенное право. Считаем справедливой существующую точку зрения о том, что важным разделом государственного контракта на поставку товаров являются его условия о видах и мере ответственности за нарушение обязательств, а также по­рядок их применения^[151]. Отметим, что данный раздел государственного контракта менее других регламентирован в нормативной базе государственной контрактной

системы и в основном включает общие положения гражданско-правовой ответст­венности. Некоторые авторы считают, что об ответственности поставщиков по государственному контракту нет необходимости говорить особо, так как она под­чиняется общим условиям наступления гражданско-правовой ответственности^[152]. Так, основаниями для привлечения к ответственности поставщика являются:

1) просрочка поставки товара - несоблюдение поставщиком промежуточного или окончательного срока поставки товара, обозначенного в условиях контракта;

2) недопоставка товара - передача в установленный срок меньшего коли­чества товара, чем предусмотрено государственным контрактом;

3) поставка некачественного товара - несоответствие качества, техниче­ских, функциональных характеристик товара требованиям закупочной докумен­тации и условиям контракта;

4) поставка некомплектного товара - несоблюдение совокупности основ­ных и комплектующих изделий, используемых по общему назначению, если такая комплектность определена контрактом, в описании объекта закупки, обычаями делового оборота либо иными обычно предъявляемыми требованиями.

Основная мера ответственности - имущественное возмещение ущерба в форме непосредственной замены товара, его допоставки и докомплектации (с обя­зательным определением в контракте условий и сроков), соразмерного уменьше­ния покупной цены либо выплаты неустойки. Речь не идет о возмещении упу­щенной выгоды, поскольку это не коммерческий договор, он не предусматривает получение прибыли заказчиком.

Особый интерес вызывает выплата неустойки, поскольку, прежде всего, она носит в государственном контракте универсальный характер, выполняя двой­ную функцию, а именно: способа обеспечения исполнения обязательства (указан­ного нами в предыдущем параграфе) и меры имущественной ответственности. В качестве меры ответственности реализуется в двух формах: пеня - при ненадле­жащем исполнении сроков, установленных в контракте, штраф - в остальных

случаях нарушения условий контракта как поставщиком, так и государственным заказчиком (не связанных с просрочкой).

Неустойку в изучаемом нами обязательстве принято считать договорной, поскольку согласно п. 5 ст. 34 Закона о контрактной системе в сфере закупок в контракте в обязательном порядке оговаривается условие о неустойке. Этой по­зиции придерживается ряд ученых. Так, А. В. Жуков отмечает, что «в настоящий момент в отношении договора поставки законная неустойка отсутствует»^[153], а под договорной неустойкой необходимо понимать «такую неустойку, которая приоб­ретает свою юридическую силу именно и непосредственно в силу соглашения сторон»^[154]. Несмотря на это, по нашему мнению, условие государственного кон­тракта о применении неустойки таким соглашением не является, а представляет собой выраженную в договорной форме волю законодателя, поскольку Закон о контрактной системе в сфере закупок вводит данную меру ответственности, а также достаточно подробно определяет ее формы и порядок взыскания в случае ненадлежащего исполнения условий контракта и поставщиком, и заказчиком. Кроме того, размер неустойки (штрафа, пени) и единые формулы для ее вычисле­ния установлены постановлением Правительства РФ.

Отметим, что в ст. 9 Закона о размещении заказов определялось общее ус­ловие ответственности для государственного заказчика - неустойка в размере 1/300 ставки рефинансирования за каждый день просрочки, аналогично и для по­ставщика, но с немаловажной оговоркой - «не менее» установленной границы, то есть в каждом конкретном случае заказчик самостоятельно устанавливал раз­мер неустойки. Отсюда возникал ряд проблем, связанных с крайне низким разме­ром штрафных санкций, который не оправдывал компенсационного предназначе­ния данной меры ответственности. Здесь усматривался и коррупциогенный фак­тор, поскольку подобная широта дискреционных полномочий в вопросе опреде­ления размера неустойки (штрафа, пени) создавала благоприятную среду для ис­

пользования недобросовестными заказчиками неустойки в целях удовлетворения своих нелегальных интересов.

Ученые также поднимали вопрос об ошибках заказчика при определении размера неустойки и включении его в государственный контракт^[155]. Они частично решены в новой системе нормативно-правового регулирования: законодатель ус­тановил фиксированную сумму взыскиваемого штрафа (в процентном выражении в зависимости от цены контракта), а для расчета пени определил формулу с разъ­яснением каждого слагаемого и особое внимание уделил ставке рефинансирова­ния. Это упростило задачу государственного заказчика при определении условий раздела государственного контракта «Ответственность сторон», в то время как победителю торгов (будущему поставщику) не остается ничего, кроме принятия всех поставленных условий.

Вместе с тем данное положение резко уменьшает возможность проявления воли сторон при согласовании этого вопроса: по своему усмотрению оценить рис­ки возможных убытков, размер и способ их возмещения. Например, в классиче­ских правоотношениях по поставке товаров право выбора способа защиты своих законных интересов, нарушенных неоплатой или задержкой оплаты товара, пре­доставлено поставщику. Другими словами, законодатель проявил инициативу по заключению в жесткие рамки такой изначально диспозитивной стороны граждан­ских правоотношений, как определение меры ответственности по контракту.

Вместе с тем и в новой контрактной системе в сфере закупок остается ак­туальным вопрос, связанный с неравным положением поставщика и государст­венного заказчика при ненадлежащем исполнении своих обязанностей. Он подни­мался еще при действовавшем Законе о размещении заказов, и в настоящее время наблюдается некоторое неравенство сторон, выражающееся в применении граж­данско-правовой ответственности. По нашему мнению, данную проблему следует рассматривать как в узком, так и в широком смысле. В узком понимании - нерав­ное применение мер договорной ответственности: за ненадлежащее исполнение

поставщиком обязательств, предусмотренных контрактом, устанавливается штраф в виде фиксированной суммы - 10 % от цены контракта, а при нарушении государственным заказчиком своих обязательств - 2,5 % цены контракта^[156]. Пеня, применяемая за просрочку действий заказчика, составляет за каждый день 1/300 ставки рефинансирования ЦБ РФ от неуплаченной в срок суммы, а при просрочке исполнения поставщиком устанавливается в размере не менее 1/300 действующей на дату уплаты пени ставки рефинансирования ЦБ РФ от цены контракта, умень­шенной на сумму, пропорциональную объему обязательств, предусмотренных контрактом и фактически исполненных поставщиком.

По этому поводу существуют различные мнения в правовой среде: так Г. Ф. Шершеневич отмечал, что «казна - слишком надежный контрагент, чтобы обязательство его нуждалось в обеспечении»^[157], и можно основываться на том, что не в интересах государственного заказчика нарушать сроки исполнения контрак­та, поскольку он является инициатором данных правоотношений, прежде всего, для удовлетворения собственных нужд. По справедливому мнению других авто­ров, «в данном случае неустойка направлена не на обеспечение исполнения обяза­тельства государственного заказчика, а на компенсацию убытков поставщика, вы-

3

званных несвоевременной оплатой по контракту»^[158].

В широком смысле - неравная ответственность участников правоотноше­ний. Так, Бюджетный кодекс Российской Федерации^[159] устанавливает, что при уменьшении объема бюджетных средств, выделенных учреждению для финанси­рования заключенных им договоров, оно и другая сторона договора должны со­гласовать новые сроки и другие его условия. Причем контрагент вправе потребо­вать возмещения лишь реальных убытков, но не упущенной выгоды, возникшей

в результате изменения условий соответствующего договора (п. 6ст. 161 Бюд­жетного кодекса РФ). Тем самым поставщик - другая сторона такого договора - попадает в неблагоприятные условия.

Вместе с тем важно отметить, что поставщик, при отсутствии средств у го­сударственного заказчика имеет право на основании ч. 10 ст. 242.3 Бюджетного кодекса РФ в судебном порядке предъявить требования в связи с неисполненным обязательством к главному распорядителю средств федерального бюджета, в ве­дении которого находится должник. Так, в соответствии с федеральными закона­ми от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных го­сударственных нужд», от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ «О государственном мате­риальном резерве», от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборон­ном заказе» в роли заказчика выступает федеральный орган исполнительной вла­сти, то есть применительно к рассматриваемым нами правоотношениям - МВД России. Однако в процедурном отношении взыскание убытков в таком случае сильно осложняется.

Таким образом, по мнению некоторых специалистов, государство ограни­чивает пределы своей ответственности, фактически устанавливая иммунитет пуб­личных образований в области гражданско-правовой ответственности^[160]. С другой стороны, данная проблема неравенства прав не является столь значительной, по­скольку стороны, заключая такой договор, знают и особые требования, предъяв­ляемые к нему законом^[161]. В любом случае не оспорим факт неравенства положе­ния сторон государственного контракта, если применяется одна из основных мер гражданской ответственности в рамках данных правоотношений. Это еще раз подчеркивает их специфику и выделяет из общей массы договорных обязательств.

Проанализировав применение мер гражданско-правовой ответственности по государственному контракту на поставку товаров для органов внутренних дел, можно сделать вывод, что основной из них является неустойка, поскольку это

наиболее удобная и оперативная мера компенсации уже понесенных убытков, а также достаточно эффективный способ обеспечения исполнения обязательства.

Приведенное мнение основано на анализе содержания раздела «Ответст­венность сторон» типовых контрактов на поставку товаров для федеральных ка­зенных учреждений системы МВД России, а также опросе должностных лиц го­сударственного заказчика в сфере ОВД, ответственных за осуществление закупки товаров. Таким образом, штрафная функция ответственности стала играть на­столько значительную роль, что некоторые авторы допускают возможность трансформации гражданско-правовой ответственности в публично-правовую. Так, Д. Х. Липницкий определяет штрафы, взыскиваемые в доход государства, как санкцию за нарушение государственной дисциплины^[162], а Б. И. Пугинский называет такую ответственность не гражданско-правовой, а общехозяйственной, которая применяется за нарушение требований законодательства и предписаний государ­ственных органов^[163].

По нашему мнению, следует разделять гражданско-правовые способы за­щиты субъективных прав и публично-правовые формы ответственности. Послед­ние имеют место в изучаемых правоотношениях при нарушении участниками правовых норм, регулирующих процедуру осуществления государственных заку­пок, а именно организационных мероприятий, направленных на планирование и надлежащее выражение воли сторон вступить в правоотношение на указанных условиях, проведение торгов, заключение контракта.

Переходя к рассмотрению данных мер ответственности, отметим широкий перечень оснований для применения и тенденцию к увеличению их числа с разви­тием нормативно-правовой базы. Основой нормативного регулирования привле­чения к административной ответственности неизменно остается Кодекс Россий­ской Федерации об административных правонарушениях, который дополняется положениями Закона о контрактной системе в сфере закупок. Регламентируя все

этапы проведения госзакупок, он устанавливает большой круг обязанностей для участников контрактной системы, невыполнение которых, как и любое иное на­рушение законодательства о контрактной системе, влечет административную от­ветственность (ст. 107 Закона о контрактной системе в сфере закупок). Механиз­мы реализации данных мер ответственности содержатся в подзаконных норма­тивных актах, принятых в обеспечение контрактной системы в сфере закупок^[164], а также постановлениях и решениях ФАС России, которые имеют большое значе­ние для правоприменителей, поскольку носят обязательный для исполнения ха­рактер.

На основе анализа оснований наступления административной ответствен­ности в сфере государственного контракта на поставку товаров для ОВД можно систематизировать правоотношения, в которых возникают нарушения, по сле­дующим группам:

1) принятие решения о способе и условиях определения поставщика, где особо можно выделить размещение оборонного заказа путем проведения закры­тых торгов без согласования с контрольным органом в сфере государственного оборонного заказа либо на условиях, отличных от согласованных с контрольным органом в сфере государственного оборонного заказа условий;

2) несоблюдение установленного Законом о контрактной системе в сфе­ре закупок порядка осуществления закупок, в том числе нарушение сроков, не­представление необходимой информации, необоснованное отклонение заявок или установление требований, ведущих к ограничению поставщиков, нарушение ус­тановленных требований к содержанию протокола и многое другое. При этом за нарушение при определении начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК) прямая санкция не предусмотрена, несмотря на большое значение, на наш взгляд, данной процедуры, поскольку НМЦК является отправной точкой торгов, а также основой для формирования будущей цены контракта. Исключение составляет ст. 7.29.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушени­

ях, устанавливающая санкцию в виде штрафа для должностных лиц государст­венного заказчика в размере от 30 до 50 тыс. рублей за нарушение порядка опре­деления НМЦК по государственному оборонному заказу. Не умаляя значимости данной категории контрактов, полагаем необходимым введение аналогичной ме­ры ответственности и для общей процедуры закупки;

3) нарушения при ведении реестра контрактов и реестра недобросовестных поставщиков, которые возникают в случае ненаправления, несвоевременного на­правления в уполномоченный орган информации, подлежащей включению в реестр;

4) деликты, возникающие при заключении и изменении контракта. На­пример, заключение контракта по результатам определения поставщика с нару­шением объявленных условий либо нарушение правил изменения или расторже­ния государственного контракта, рассмотренных нами в предыдущей главе.

Не подвергая детальному анализу все случаи наступления административ­ной ответственности, отметим, что их правовая регламентация охватывает каж­дую ключевую стадию процесса осуществления государственных закупок. Важно понимать, что данные правовые и экономические механизмы воздействия имеют, в первую очередь, антикоррупционную направленность. По мнению многих спе­циалистов^[165], предупреждение и предотвращение коррупции и других злоупотреб­лений в сфере государственных закупок являются одними из главных целей и за­дач обновленного правового регулирования федеральной контрактной системы Российской Федерации, а сочетание в связи с этим гражданско-правового и адми­нистративного регулирования представляется наиболее удачным. Как отмечает В. Ф. Яковлев, эффективность правового регулирования во многих случаях опре­деляется системным применением права, то есть взаимодействием различных от­раслей права для регулирования определенной группы отношений^[166].

Таким образом, каждое отступление в процедурном плане от предусмот­ренных законодателем правил поведения в данном правоотношении карается

штрафом в размере - для должностных лиц государственного заказчика - в сред­нем от 30 до 50 тыс. рублей, а для юридических лиц - 150-200 тыс. рублей. Кроме того, возможно ограничение права участвовать в государственных закупках сро­ком на два года. Следует также отметить, что в соответствии с разъяснениями Федеральной антимонопольной службы РФ^[167] за нарушения законодательства Рос­сийской Федерации о контрактной системе в сфере закупок применяется админи­стративная ответственность, вне зависимости от времени их выявления. Решение о привлечении к административной ответственности принимает территориальное УФАС на основании жалобы, поданной участниками правоотношений, либо предписания аудитора или иного контролирующего органа. Учитывая всю серь­езность последствий, наступающих при ненадлежащем исполнении обязательства либо прямом нарушении закона участниками правоотношения, каждый случай привлечения к административной ответственности должен в полной мере отве­чать всем принципам наступления юридической ответственности, то есть быть обоснованным, законным, справедливым.

Анализ и обобщение практики решений УФАС по вопросам нарушения федерального законодательства о контрактной системе свидетельствует об обрат­ном. Многие из данных решений по различным оценкам специалистов и участни­ков правоотношений можно назвать спорными, «как с точки зрения процессуаль­ных моментов, так и с точки зрения законности выносимых актов»^[168]. При этом процедура вынесения решения значительно отличается от процедуры разбира­тельства дел в судебной инстанции. Проблема, на наш взгляд, заключается, преж­де всего, в отсутствии единых механизмов и принципов принятия подобных ре­шений. Нередки случаи противоречия решений УФАС различных регионов при сходных обстоятельствах и доводах, изложенных в жалобе. Например, при рас­смотрении жалобы об отклонении заявки на участие в определении поставщика в связи с отсутствием в документации указания страны происхождения товара

или наименования места происхождения товара несколько федеральных антимо­нопольных органов вынесли противоположные решения: Ставропольским УФАС жалоба признана необоснованной^[169], поскольку требование о наличии в составе за­явки на участие сведений о месте происхождения товара исполнено не было; УФАС по Челябинской области приняло решение о признании подобной жалобы обоснованной^[170], посчитав достаточным для допуска заявки наличие указания не места происхождения товара, а страны; решение Омского УФАС России явля-

3 ется противоположным в аналогичной ситуации^[171], а именно: указание поставщи­ком в заявке «Россия» не может считаться наименованием места происхождения товара.

Таким образом, решение федерального антимонопольного органа не явля­ется преюдиционным для других субъектов этой службы, а в целях обжалования законности или обоснованности вынесенного акта необходимо обращаться только в судебную инстанцию, что значительно усложняет и затягивает процесс разбира­тельства. Можно охарактеризовать как негативную сложившуюся ситуацию, в ко­торой федеральной структуре нельзя вмешиваться в деятельность областных управлений по рассмотрению жалоб. Гораздо проще обжаловать решения регио­нального органа в вышестоящей инстанции, аналогично судебной системе. Кроме того, публичность и доступность ознакомления с принятыми УФАС решениями остаются на низком уровне. За период с 2006 по 2013 г. вынесенные решения по большинству дел, рассмотренных УФАС, не были опубликованы на официальных сайтах. В настоящее время количество опубликованных дел в сфере государст­венных закупок составляет одну треть от рассмотренных федеральными антимо­нопольными органами^[172]. То есть существует множество требований к открытости

и прозрачности деятельности государственного заказчика и поставщика, за ис­ключением случаев, прямо предусмотренных законом, а к решениям надзорного органа - нет.

Проанализировав степень и виды административной ответственности, пре­дусмотренной за правонарушения указанных выше групп, сделаем вывод, что большинство из них касаются действий (бездействия) государственного заказчи­ка, а санкции прямо направлены на его должностных лиц. Связано это с тем, что именно государственный заказчик является инициатором правоотношений в сфе­ре государственного заказа и главным организатором в процедурном плане. Дру­гая сторона контракта вступает в эти правоотношения скорее как рядовой участ­ник, а не равноправный субъект. При этом каждый из предусмотренных случаев привлечения госзаказчика к административной ответственности - это основание для защиты субъективных прав поставщика (участника закупки) в администра­тивном порядке.

Таким образом, приоритетным является правовое положение государ­ственного заказчика в случае применения мер гражданско-правовой ответст­венности по государственному контракту на поставку товаров, причем ин­тересы поставщика гарантируются возможностью защиты в администра­тивном порядке по широкому кругу оснований. Из этого следует равенство правового статуса сторон при неисполнении или ненадлежащем исполнении контракта.

В целом сочетание в рамках одного правоотношения мер ответственности, происходящих из различных отраслей права, является характерным для обяза­тельства, возникающего из договора поставки для государственных нужд, что еще раз подчеркивает его смешанную правовую природу. Так, при существенном на­рушении поставщиком условий государственного контракта, повлекшем односто­ронний отказ заказчика либо расторжение контракта по решению суда, на винов­ную сторону не только налагаются гражданско-правовые санкции (взыскание не­устойки и иное возмещение вреда), но и сведения о нем включаются в реестр не­добросовестных поставщиков, что означает полное ограничение участия в госу­

дарственных торгах в течение двух лет.

Указанный реестр является не только санкцией за совершенное правонару­шение, но и мерой превентивного характера, поскольку представляет собой сово­купность сведений о неблагонадежных участниках закупок, злоупотребляющих своими гражданскими правами и ненадлежаще исполняющих обязанности, что со­ответствует ст. 10 ГК РФ и указывает на гражданско-правовой характер такого на первый взгляд сугубо административного механизма регулирования. Это еще раз подтверждает смешанную правовую природу изучаемых нами правоотношений.

Некоторые авторы справедливо отмечают, что данный реестр обеспечивает права государственного заказчика и «является механизмом, исключающим из системы государственных закупок недобросовестных конкурентов тех компаний, которые могут поставлять товар качественно и своевременно»^[173]. Помимо этого, для обеспечения принципа открытости и прозрачности государственных закупок законодательство о контрактной системе предусматривает еще несколько реест­ров, которые представляют собой открытый информационный ресурс, доступный широкому кругу заинтересованных лиц. Речь идет о реестре контрактов, заклю­ченных заказчиками, реестре банковских гарантий, реестре жалоб, плановых и внеплановых проверок, их результатов и выданных предписаний. Данные ресурсы содержатся в Единой информационной системе, а правила ведения, лицо, ответст­венное за формирование, а также сведения, включаемые в реестры, строго огово­рены законом.

Так, реестр контрактов, заключенных заказчиками, содержит не только широкий перечень сведений об объекте закупки, условиях государственного кон­тракта, но и информацию об исполнении и приемке результатов. Интересен тот факт, что ст. 73 Бюджетного кодекса РФ предусмотрена обязанность бюджетных учреждений вести реестр закупок, представляющий собой перечень товаров, при­обретенных и оплаченных за счет бюджетных ассигнований. То есть эта инфор­мация согласно действующему законодательству уже должна быть включена

в реестр контрактов, заключенных заказчиками. Для недопущения дублирования информации необходимо упразднить данную норму Бюджетного кодекса РФ.

Заслуживает внимания и вопрос о размещении информации в реестре кон­трактов при закрытом способе определения поставщика, в том числе и по госу­дарственному оборонному заказу, поскольку сведения, размещаемые там, являют­ся общедоступными. Здесь законодатель предусмотрел особый правовой режим - представление информации регламентируется постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. № 1084 «О порядке ведения реестра контрактов, заключен­ных заказчиками, и реестра контрактов, содержащего сведения, составляющие го­сударственную тайну»^[174], в соответствии с которым в реестр контрактов включают­ся несколько ограниченные сведения по сравнению с общими правилами, однако дополнительные способы защиты этой информации не предусмотрены.

Нововведением Закона о контрактной системе в сфере закупок является реестр банковских гарантий, установленный статьей 45. В нем размещается ин­формация обо всех гарантийных обязательствах, выданных банками в обеспече­ние исполнения государственных (муниципальных) контрактов. Необходимость введения этого информационного ресурса обоснована, так как есть случаи зло­употребления поставщиком своими правами и предъявления им фальсифициро­ванной банковской гарантии. К примеру, УФАС по Пермскому краю за последние два месяца 2012 г. выявило четыре случая предоставления поддельной банков­ской гарантии в заявке на участие. При этом, по словам представителей данного органа, «использование сомнительных финансовых обязательств стало нормой для многих компаний, работающих в сфере госзаказа»^[175]. При рассмотрении полно­го пакета документов на стадии определения поставщика государственный заказ­чик в основном принимает на веру их надлежащее состояние, беря за основу пре­зумпцию добросовестности участников гражданского правоотношения. Введение в эксплуатацию данного реестра позволит снизить риски государственного заказ­чика при заключении контракта.

Представляется, что реестр банковских гарантий и подобные официальные ресурсы не только выполняют функцию информатизации и своевременного пред­ставления сведений, но и имеют более важное значение - это превенция злоупот­ребления правом, а также наступления нежелательных последствий для участни­ков правоотношений, в том числе возникающих при исполнении контракта по по­ставке товара для нужд ОВД. Находящаяся в открытом доступе информация об участниках закупки, в том числе зарекомендовавших себя как неблагонадежные, о государственном контракте и ходе его исполнения, проверках государственного заказчика и их результатах является, на наш взгляд, средством правового регули­рования, способствующим предотвращению правонарушений и, как следствие, наступлению юридической ответственности.

Обозначенные меры правового воздействия относятся к общественным от­ношениям в сфере гражданского и административно-правового регулирования. Что же касается наступления уголовной ответственности, то здесь наблюдается иное правовое содержание. Правовые отношения, возникающие при государст­венном заказе, - наиболее обсуждаемые и интересующие не только высшие орга­ны государственной власти, но и общество в целом. Причина такого внимания связана с коррупциогенными явлениями в области поставок для государственных нужд. Таким образом, основанием для привлечения к ответственности являются противоправные действия как государственного заказчика, так и поставщика, свя­занные с хищением или нецелевым использованием бюджетных средств. В юри­дической литературе это направление считается одним из актуальных в части борьбы с коррупцией, поскольку коррупция в сфере использования государствен­ных денежных средств негативно влияет на бюджетную деятельность государст­ва, снижая качество управления бюджетными ресурсами и увеличивая число на­рушений бюджетной дисциплины^[176].

Выделим основные способы хищения денежных средств:

- мошенничество, выражающееся в незаконном завладении денежными

средствами, направляемыми из бюджета для закупки товаров для государствен­ных нужд, с использованием подложных документов, оформленных на подстав­ных лиц путем их подачи для участия в конкурсе;

- мошенничество путем введения в заблуждение членов закупочной ко­миссии относительно возможностей участников тендера, создание условий, при которых победителем становится заранее определенная коммерческая структура. В результате таких действий не принимаются во внимание и отклоняются по формальным обстоятельствам заявки, содержащие наиболее выгодные для госу­дарства условия выполнения контрактных обязательств;

- присвоение и растрата денежных средств, выделенных для государствен­ных нужд, совершаемые путем сговора с должностным лицом государственного органа (заказчиком), с составлением фиктивных отчетных бухгалтерских доку­ментов (в том числе накладных иквитанций) о якобы приобретенной продукции.

Уголовно-правовые санкции за нарушение Закона о контрактной системе в сфере закупок предусмотрены, прежде всего, в ст. 285.1 и285.2 Уголовного ко­декса Российской Федерации. Например, расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствую­щие условиям их получения. Кроме того, криминалистические характеристики данных преступлений изучаются рядом авторов. Так, С. В. Калинин выделяет раз­личные признаки злоупотреблений в сфере закупок: особенности личностных ха­рактеристик субъектов; признаки, характеризующие ситуацию, которая сигнали­зирует о злоупотреблениях в сфере закупок; сведения из различных документов и признаки подлога в них^[177].

Актуальность данной темы обусловливается еще и тем, что коррупция в государственных закупках становится средством незаконного перераспределения собственности и капитала, а также способствует проникновению криминальной среды в государственные структуры. Так, на рубеже реформирования системы

госзакупок в 2012-2013 гг. наиболее крупные коррупционные скандалы наблюда­лись в сфере государственного оборонного заказа. Неслучайно Президент России обозначил борьбу с коррупцией в данной области в качестве приоритетного на- правления^[178]. В связи с этим были приняты меры, в частности по изменению Феде­рального закона «О государственном оборонном заказе», которые вступили в за­конную силу с 1 сентября 2015 г. Изменения коснулись применения банковского сопровождения гособоронзаказа в части контроля движения средств, выделяемых исполнителям (поставщикам). В соответствии с этим все организации, участвую­щие в исполнении оборонного заказа, должны открывать отдельные банковские счета по каждому государственному контракту, обеспечивать целевое движение средств и возможность отслеживать их движение. Данная мера, по нашему мне­нию, усложнит весь процесс исполнения гособоронзаказа, а также сделает его ме­нее гибким и оперативным, но вместе с тем позволит приблизиться к разрешению более приоритетной задачи - сделать более прозрачным и доступным для контро­ля процесс оплаты товара по контракту.

Отметим, что для своевременного выявления правонарушений (преступле­ний) в сфере контрактной системы указанная мера является не единственной. Подверглась реформированию вся система контроля за деятельностью участников правоотношений в сфере поставки товаров для государственных нужд, как госу­дарственного заказчика и поставщика, так и оператора электронной площадки, а также уполномоченного органа (уполномоченного учреждения) на осуществле­ние закупки. Прежде всего, расширен перечень субъектов контроля: помимо Фе­деральной антимонопольной службы и Федеральной службы по оборонному зака­зу ревизионными полномочиями наделены Федеральное казначейство, Федераль­ная служба финансово-бюджетного надзора, а также «иные органы исполнитель­ной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, органы местного са­моуправления городского округа, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок» (ст. 99 Закона о контрактной системе в сфере закупок). Отдель­

ного внимания заслуживает общественный контроль в сфере государственных за­купок. В целях его осуществления граждане, общественные объединения и объе­динения юридических лиц наделяются широким кругом полномочий, начиная с подготовки предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы, регламентирующей общественные отношения в сфере государственных закупок, и заканчивая правом обращаться от своего имени в правоохранительные органы в случае выявления признаков состава преступления в действиях участников пра­воотношений, а также правом направлять заказчикам запросы о представлении информации об осуществлении закупки и ходе исполнения контрактов.

Деятельность поставщиков контролируется в соответствии с положениями Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридиче­ских лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государствен­ного контроля (надзора) и муниципального контроля»^[179]. Нововведением Закона о контрактной системе в сфере закупок явился также подробный перечень на­правлений, по которым осуществляется контроль в сфере закупок, а также формы его осуществления. Кроме того, данный нормативный акт впервые определил ве­домственный контроль, то есть осуществление государственными органами, ор­ганами местного самоуправления, а также внебюджетными фондами контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных пра­вовых актов о контрактной системе в сфере закупок в отношении подведомствен­ных им заказчиков. К примеру, в системе МВД России такими полномочиями на­делено Контрольно-ревизионное управление, осуществляющее выездные целевые проверки финансово-хозяйственной деятельности органов и структурных подраз­делений 1 раз в 2 года.

Предполагается, что такая широкая и разноплановая система контроля мо­жет обеспечить должный уровень проверки соответствия деятельности участни­ков государственных закупок предъявляемым требованиям, а также реализации принципов контрактной системы. Однако нельзя забывать о давлении на прове­ряемые субъекты, называемом некоторыми авторами «административным прес­

сингом»^[180]. К тому же большинство мероприятий по контролю, осуществляемых государственными органами, направлено не на предотвращение и профилактику правонарушений, а на выявление и устранение последствий уже совершенных деяний.

Неудобства, причиняемые в ходе такого количества ревизионных меро­приятий, а также некоторая дестабилизация работы объектов контроля являются, с одной стороны, причиной растущего недовольства со стороны государственного заказчика, а с другой - необходимой жертвой для предотвращения коррупции, нецелевого расходования средств, соответственно, повышения уровня экономии бюджета. Разрешение данной проблемы видится в дифференцированном подходе к осуществлению контроля со стороны государственных структур, органов ис­полнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, в зависи­мости от масштабов ведения хозяйственной деятельности государственных заказ­чиков и их совокупного годового объема закупок.

В заключение следует охарактеризовать дисциплинарную ответственность, поскольку она является неотъемлемым элементом наступающей юридической от­ветственности при неисполнении либо ненадлежащем исполнении обязательства, возникающего из государственного контракта на поставку товаров. Так, согласно ст. 107 Закона о контрактной системе в сфере закупок лица, виновные в наруше­нии законодательства Российской Федерации, несут дисциплинарную, граждан­ско-правовую, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Дисциплинарная ответственность здесь имеет место лишь потому, что со стороны государственного заказчика все­гда выступает государственный орган (орган управления государственным вне­бюджетным фондом либо государственное казенное учреждение), полномочия которого реализуют его должностные лица.

Под должностным следует понимать лицо, постоянно, временно или в со­ответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции предста­

вителя власти^[181]. Такое лицо наделено в установленном законом порядке распоря­дительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зави­симости от него, а также подобные лица выполняют организационно­распорядительные или административно-хозяйственные функции в государствен­ных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципаль­ных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ и других воинских форми­рованиях России.

Однако, на наш взгляд, привлечение к дисциплинарной ответственности - это вторичный акт, возникающий после правонарушения в области гражданских или административных правоотношений по вине государственного заказчика. Сначала к гражданско-правовой ответственности привлекается государственный заказчик, или к административно-правовой ответственности - должностные лица государственного заказчика, ответственные за осуществление закупки, а уже за­тем меры дисциплинарного воздействия применяются к указанным лицам в связи с ненадлежащим исполнением ими должностных обязанностей. В органах внут­ренних дел РФ данная процедура происходит путем наложения дисциплинарного взыскания по итогам проведенной служебной проверки в отношении членов комис­сии, а также ответственного исполнителя по контракту. Причина основных наруше­ний видится в низком уровне подготовленности и квалификации сотрудников, по­скольку без наличия специальных знаний правопримненителю сложно осуществить даже самые основные действия на этапах осуществления закупки.

Указанное обстоятельство также, на наш взгляд, способствует возникнове­нию более глобальной проблемы. По мнению сотрудников государственного за­казчика в ОВД, основным недостатком конкурентного определения поставщика является приоритет самой низкой цены, предлагаемой участниками за свой товар, для наибольшей экономии бюджетных средств. При этом на низком уровне оста­ется качество поставленного товара. Таким образом, первоначальный интерес госу­дарственного заказчика, обозначенный в закупочной документации при описании

объекта закупки, не совпадает с конечным результатом - поставленным товаром. И критика нормативной базы, регламентирующей контрактную систему в сфере за­купок, представляется неоправданной, поскольку законодатель, по нашему мнению, создал все необходимые правовые механизмы для эффективного осуществления за­купки, начиная с установленных (необходимых) требований к описанию объекта за­купки и заканчивая экспертной приемкой исполнения контракта.

Причина неудовлетворенности качеством товара заключается, прежде все­го, в недоработанной закупочной документации и неквалифицированном подходе к ее составлению. Для решения этой проблемы необходимо кардинальное изме­нение подхода к снабжению органов внутренних дел РФ. Предлагаем воспользо­ваться одной из ключевых новаций Закона о контрактной системе в сфере заку­пок - централизацией закупок товаров для удовлетворения государственных нужд. Совершенно справедливо, на наш взгляд, считает Е. А. Савининых, что «централизация закупочной деятельности позволяет достигнуть высокого уровня квалификации персонала, на который возложены обязанности по организации и сопровождению закупочной деятельности»^[182].

На данный момент обязательное осуществление централизованных заку­пок происходит в случае, если начальная (максимальная) цена контракта либо це­на контракта, заключаемого с единственным поставщиком, превышает 1 млрд рублей. Нужно создать в системе МВД России региональное структурное подраз­деление, которое будет выполнять в соответствии со ст. 26 Закона о контрактной системе в сфере закупок функции уполномоченного органа по определению по­ставщиков для заказчиков - органов и подразделений ОВД, и располагаться на территории органа, ответственного за централизованные закупки. При этом зако­ном предусматривается полная либо частичная централизация закупочной дея­тельности, в зависимости от объема полномочий, передаваемых органу, осущест­вляющему централизованные закупки. И каждый регион по своему усмотрению сможет определить вид централизации закупок. Таким образом, заказчику оста­нется только надлежаще исполнить свои обязательства по контракту и с помощью

эксперта оценить поставленный товар.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное диссертационное исследование правоотношений, возникаю­щих из государственного контракта на поставку товаров для органов внутренних дел Российской Федерации, позволяет сделать ряд выводов и предложений.

Нами были выявлены различные факты, которые подтверждают уникаль­ность правоотношений, возникающих из контракта на поставку товаров для госу­дарственных нужд в целом и органов внутренних дел РФ в частности, и выделяют их из договорного права.

Прежде всего, это правовая природа данных правоотношений, не позво­ляющая однозначно отнести их к отрасли гражданского, административного или хозяйственно-правового регулирования. Это обязательство, являясь исключением из общих положений о договоре поставки, обладает смешанной правовой приро­дой, поскольку здесь наблюдается органичное сочетание частных и публично­правовых признаков, и в то же время как гражданско-правовой договор имеет черты административно-распорядительных отношений.

В связи с этим нормативно-правовая база регулирования формируется многими источниками, начиная с кодифицированных нормативных актов, феде­рального законодательства, постановлений Правительства РФ и заканчивая ве­домственными приказами, распоряжениями, актами правоприменительных орга­нов. Тем не менее основу составляет Закон о контрактной системе в сфере заку­пок, в соответствии с которым сформирована новая федеральная контрактная сис­тема.

В ходе исследования установлено, что многие положения указанной сис­темы заимствованы из правового регулирования зарубежных стран, и в особенно­сти США, которые входят в резонанс с традиционным российским договором по­ставки товаров, имеющим богатую историю становления и развития в нашей стране. Следствием такого сочетания, а также фрагментарного заимствования правового регулирования явилось возникновение ряда сложностей в правоприме­нении. Характерными чертами стали заурегулированность правоотношений,

сложные правовые конструкции, не всегда оправдывающие свое назначение, аб­солютное преобладание императивного метода регулирования. Данные меры вве­дены в целях реализации основных принципов федеральной контрактной систе­мы, и прежде всего, для достижения высокого уровня добросовестной конкурен­ции среди потенциальных поставщиков, обеспечения интересов государственного заказчика, поскольку система торгов призвана выявить объективно лучшее пред­ложение.

Вместе с тем сужается гражданская правосубъектность государственного заказчика, выражающаяся в свободе выбора контрагента по договору и даже ог­раничивающая возможность определения способа закупки. Однако ограничение правосубъектности государственного заказчика - это необходимая мера, на кото­рую идет законодатель, для защиты его интересов как «изнутри» - от коррупцио- генных факторов, так и «снаружи» - от недобросовестных поставщиков, завыше­ния цен на товары и т. д.

В связи с возникающими противоречиями, пробелами и трудностями в правоприменении в научных и практических целях нами сформированы следую­щие предложения по внесению изменений в законодательство:

1. Необходимо ввести легальную дефиницию заключения контракта с единственным поставщиком, дополнив п. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе в сфере закупок следующим предложением: «Закупка у единственного поставщи­ка (подрядчика, исполнителя) - это особый вид закупки товаров (работ, услуг), при котором государственный (муниципальный) заказчик в случаях, прямо пре­дусмотренных законом, после проведения мониторинга закупок и анализа рынка в интересующей его сфере заключает контракт с единственным претендентом, наиболее достойным и соответствующим всем необходимым требованиям».

2. В целях предупреждения возникновения коррупциогенного фактора, а также увеличения экономии бюджетных средств нужно дополнить ст. 31 Закона о контрактной системе в сфере закупок следующим пунктом 1.2: «Участники за­купки обязаны указать в заявке на участие полную информацию о том, откуда и

на основании каких сделок был приобретен поставляемый товар, с приложением заверенных копий подтверждающих документов».

3. Недопущение сговора контрагентов в целях их личного обогащения возможно при дополнении действующего законодательства положением об обяза­тельном согласовании изменений существенных условий контракта со сторонним контролирующим органом, в качестве которого может выступить Федеральная антимонопольная служба. То есть нужно дополнить ст. 95 Закона о контрактной системе в сфере закупок пунктом 7.1 в следующей редакции: «Каждый случай изменения условий контракта по соглашению сторон необходимо согласовать с контролирующим органом по электронным каналам связи».

4. В связи с выявленной проблемой чрезмерного планирования государ­ственных закупок, особенно в системе МВД России, ставится под сомнение необ­ходимость составления плана-графика. Представляется, что его функции может полноценно компенсировать план закупок товаров (работ, услуг), При этом удаст­ся избежать дублирования информации (которое в настоящее время происходит в плане закупок, плане-графике, а также в документации о закупке), что ускорит реализацию государственного заказа и расширит возможности госзаказчика отно­сительно его изменяющихся потребностей.

5. Законом о контрактной системе в сфере закупок для каждого способа определения поставщика установлены жесткие сроки каждого юридически зна­чимого действия госзаказчика. В некоторых случаях совокупность этапов конкур­са или аукциона составляет от 40 до 60 дней. Наряду с этим ГК РФ, определяя общий порядок заключения государственного контракта, в пп. 2 и 4 ст. 528 уста­навливает 30 дней для заключения контракта и 20 дней - если контракт заключа­ется по результатам торгов. Трудности на практике, обусловленные данным несо­ответствием, вряд ли возникнут, поскольку правоприменитель всегда будет ис­пользовать специализированное законодательство, однако остается открытым во­прос о целесообразности таких норм. По-нашему мнению, рациональнее было бы оставить в указанной норме общие диспозитивные положения без конкретных, обязывающих элементов.

6. Необходимо дополнить ст. 34 Закона о контрактной системе в сфере закупок п. 1.1 следующего содержания: «В каждом случае несоответствия усло­вий итогового проекта государственного контракта закупочной документации по­бедитель конкурентного способа определения поставщика вправе выставить про­токол разногласий с указанием выявленных несоответствий».

7. Обязанности государственного заказчика по контракту на поставку то­варов для органов внутренних дел по государственному оборонному заказу пред­ставляется возможным воплотить в одной норме: «Государственный заказчик обязан осуществлять дополнительный контроль за надлежащим исполнением по­ставки товаров, их качеством и соответствием законодательству, иным норматив­ным актам и условиям государственного контракта, а также участвовать в испы­таниях опытных и серийных образцов вооружения, военной и специальной техни­ки, военного имущества, материалов и комплектующих изделий». При этом обяза­тельно следующее законодательное разъяснение: «В обеспечение данной нормы сторонам необходимо согласовать в условиях контракта организационные меры, а также пределы допустимых действий со стороны государственного заказчика». Данной нормой предлагается заменить пп. 8-12 ст. 7 Федерального закона от 29 де­кабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе».

8. В связи с тем что решение федерального антимонопольного органа не является преюдиционным для других субъектов этой службы, в целях обжало­вания законности или обоснованности вынесенного акта необходимо обращаться только в судебную инстанцию, что значительно усложняет и затягивает процесс разбирательства. Сложившаяся ситуация невозможности федеральной структуры вмешиваться в деятельность областных управлений по рассмотрению жалоб ха­рактеризуется как негативная. Обжаловать решения регионального органа проще в вышестоящей инстанции, аналогично судебной системе.

9. Следует создать региональное структурное подразделение в системе МВД России, которое будет выполнять в соответствии со ст. 26 Закона о кон­трактной системе в сфере закупок функции уполномоченного органа по опреде­лению поставщиков для заказчиков - органов и подразделений ОВД, и распола­

гаться на территории ответственного за централизованные закупки органа. При этом законом предусматривается полная либо частичная централизация закупоч­ной деятельности в зависимости от объема полномочий, передаваемых органу, осуществляющему централизованные закупки. И каждый регион по своему ус­мотрению сможет определить вид централизации закупок. Таким образом, заказ­чику останется только надлежаще исполнить свои обязательства по контракту и с помощью эксперта оценить поставленный товар.

В данном научном исследовании также систематизирована правовая база, регламентирующая изучаемые правоотношения. В дополнение к этому проведен сравнительный анализ Закона о контрактной системе в сфере закупок и ранее дей­ствовавшего Закона о размещении заказов, сопоставлено их значение для регули­рования правоотношений, связанных с поставкой товаров для государственных либо муниципальных нужд. В результате анализа установлено, что первый суще­ственно отличается от второго: при его разработке были учтены многие недочеты и пробелы в законодательстве. Тем не менее 3акон о контрактной системе в сфере закупок имеет много недостатков, что приводит к проблемам при его применении.

Изучено понятие государственного (муниципального) контракта на по­ставку товаров и определено его наиболее универсальное значение. Сформирован вывод о том, что любой государственный либо муниципальный контракт на по­ставку товаров по своей сути является гражданско-правовым договором, несмотря на сложность и неоднозначность правовой природы отношений, возникающих из обязательства поставки для государственных либо муниципальных нужд, и мне­ние ученых об административно-правовой природе данных отношений.

Выявлены характерные признаки изучаемых правоотношений, и в первую очередь, сами нужды государства либо муниципального образования в определенного рода товарах, поскольку формирование нужд - необходимая предпосылка возникновения правоотношений. Юридическим фактом здесь явля­ется сформированный и определенным образом выставленный государственный (муниципальный) заказ. В качестве отличительного качества также определена структура договорных связей.

Для наиболее полного представления об обязательстве, возникающем из контракта на поставку товаров для государственных нужд, а также обобщения и систематизации выявленных особенностей данного обязательства, сформирова­на авторская классификация государственного (муниципального) контракта на поставку товаров для государственных (муниципальных) нужд по различным ос­нованиям.

Определена специфика поставки товаров для органов внутренних дел РФ, а именно: особый характер возникающих потребностей, соответствующая норма­тивная база, понятийный аппарат, режимность объектов и др. Особое внимание уделено процессу планирования закупок. Он рассмотрен как с точки зрения пла­нирования в ОВД, так и с позиции федерального законодательства о контрактной системе по закупке товаров.

На основании выводов диссертационного исследования сформулированы положения, выносимые на защиту, которые могут быть взяты за основу дальней­ших изысканий, касающихся правового регулирования поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для нужд публичных образований различной специализации.