§ 3. Государственный контракт на поставку товаров для органов внутренних дел Российской Федерации и его место в системе обязательственного права

Характер поставки товаров, существенные условия государственного (му­ниципального) контракта, а также его исполнение зависят главным образом от субъектов правоотношения, возникающего из договора поставки для государст­венных (муниципальных) нужд, и в большей степени от государственного (муни­ципального) заказчика, так как им определятся сфера государственных (муници­пальных) нужд и соответствующая нормативно-правовая база.

Таким образом, наше исследование будет нацелено на удовлетворение го­сударственных нужд, минуя некоторые особенности муниципальных. Это позво­лит детальнее проанализировать государственные нужды в необходимых товарах с позиции МВД России и в дальнейшем обозначить их как ведомственные нужды.

Отметим, что ведомственные нужды были обособлены от публичных нужд государства в результате административной реформы в 2004 г.^[59] Именно тогда при разграничении предметов ведения и полномочий органов исполнительной власти была создана новая структура - федеральные министерства, федеральные агент­ства и федеральные службы. И как следствие, к государственным нуждам стали

относиться не только публичные, но и нужды государственных органов в товарах (работах, услугах). В целях обеспечения данных нужд органы исполнительной власти стали участниками гражданского оборота и теперь могут вступать в иму­щественные отношения, урегулированные нормами гражданского права.

В связи с этим специфичность правового положения органов внутренних дел РФ состоит в том, что, с одной стороны, они участвуют в гражданско- правовых отношениях, основанных на равенстве участников, автономии воли сторон и др., как юридические лица, реализуя таким образом общую гражданскую правосубъектность. С другой стороны, являясь элементами системы государст­венного управления в сфере правоохранительной деятельности, ОВД участвуют в отношениях регулятивно-распорядительного характера, имея широкие властные полномочия. Здесь их деятельность во многом регламентируется нормами адми­нистративного права^[60].

По нашему мнению, своеобразное правовое положение органов внутрен­них дел РФ не влияет на правоотношения, возникающие из обязательства постав­ки товаров с их участием, поскольку весь комплекс прав и обязанностей опреде­ляется общими нормами ГК РФ, специальными нормами федерального законода­тельства, подзаконными актами, равным образом со всеми другими государствен­ными заказчиками. Кроме того, гражданским законодательством определено, что публично-правовые образования, выступая в качестве субъектов имущественного оборота, уравниваются с юридическими лицами^[61]. Таким образом, публичная власть сохраняется и принадлежит данным субъектам, но на частные права она повлиять не может. Из чего следует вывод, что регулятивно-распорядительные функции ОВД как представителя исполнительной власти в изучаемых нами пра­воотношениях проявляться не могут, оставляя его в рамках диспозитивного пра­воотношения.

Представляется, что особенности правового статуса ОВД можно наблю­

дать в другом направлении, с которым связан особый правовой режим отношений по поставке товаров. Прежде всего, это специализированная нормативная база, основу которой составляют: приказ МВД России от 5 марта 2014 г. № 135 «Об ор­ганизации материально-технического обеспечения в системе Министерства внут­ренних дел Российской Федерации», приказ МВД России от 5 марта 2014 г. № 138 «О единой комиссии МВД России по осуществлению закупок товаров, работ, ус­луг для централизованного обеспечения МВД России», приказ МВД России от 4 июля 2014 г.

Важно отметить, что в нормативных правовых актах МВД России понятия товара, вещи или имущества практически не встречаются, они заменены более обобщенным понятием - «материально-технические средства», являющимся в большей степени экономическим. Характерно, что этот термин в аналогичном контексте используется большинством министерств и ведомств (например, МЧС - приказ от 20 февраля 2012 г. № 72 «Об утверждении инструкции по работе с матери­

ально-техническими средствами»^[63], ФНС - приказ от 28 июля 2006 г. № САЭ-3- 15/486 «Об Управлении материально-технического обеспечения и организации ка­питального строительства» и т. д.), а также как экономическая категория для обозна­чения функциональных процессов на производстве и отдельных предприятиях^[64].

Относительно предмета данного исследования материально-технические средства включают в себя товары, необходимые для приобретения посредством купли-продажи; имущество, находящееся в собственности МВД России и тре­бующее дальнейшего распределения по территориальным органам, а также иму­щество, уже состоящее на балансе ОВД.

В нормативной базе МВД России также определяются понятия «тыл», «тыловое обеспечение», «материально-техническое снабжение», «нормы доволь­ствия (положенности)» и др. В рамках данного исследования представляется це­лесообразным рассмотреть некоторые из них. Так, ответственными за снабжение органа внутренних дел РФ необходимыми товарами является его подразделение тыла, а в состав комиссии по осуществлению государственных закупок входят и сотрудники правового и финансового подразделения. Отсюда понятие «тыловое

обеспечение» - это «одна из составных частей обеспечения боевых (специальных) мероприятий и повседневной оперативно-служебной деятельности органов внут­ренних дел и подразделений; предназначено для создания благоприятных условий при выполнении возложенных задач путем своевременного, полного и всесторон­него удовлетворения потребностей органов внутренних дел и подразделений в необходимых материальных и иных средствах»^[65]. Окружное управление матери­ально-технического снабжения системы МВД России - территориальные подразде­ления МВД России, основными обязанностями которых являются планирование, централизованная закупка и распределение материально-технических средств в под­ведомственных ОВД субъектов Российской Федерации.

Продолжая изучать особенности правового статуса ОВД в правоотношениях, возникающих из государственного контракта на поставку товаров, необходимо от­метить, что все органы, учреждения и подразделения МВД России являются режим­ными объектами, поэтому могут возникать некоторые затруднения при доставке то­варов. Как следует из правоприменительной практики федеральных антимоно­польных органов и федеральных арбитражных судов Российской Федерации, го­сударственный заказчик может установить в качестве обязательного условия по­ставщику «оформление разрешительных документов на въезд на режимную тер­риторию, погрузо-разгрузочные работы, установку на транспортное средство»^[66]либо требовать наличия у участников лицензии на поставку товаров, проведение работ и оказание услуг, которые связаны с использованием сведений, составляю­щих государственную тайну. Подобные требования вызывают недовольство по­ставщиков и обращения в исполнительные и судебные органы для защиты своих прав. Однако практика применения Закона о контрактной системе в сфере закупок

в части определения правомерности таких требований не единообразна^[67]. При оценке их правомерности антимонопольный орган и арбитражные суды прини­мают во внимание такие факторы, как режим объекта государственного заказчика, необходимость доступа к сведениям, составляющим государственную тайну. Бес­спорным остается лишь обязательное включение в государственный контракт ус­ловия о предварительном согласовании действий поставщика при доставке товара с внутренними инструкциями по пропускному и внутриобъектовому режимам го­сударственного заказчика.

И еще одной особенностью, выделяющей поставку товаров для органов внутренних дел РФ из общей системы обязательственного права, являются устав­ные обязанности и функции правоохранительной деятельности МВД России, оп­ределяющие значимость своевременного и точного осуществления закупки това­ров, а также на реализацию государственного оборонного заказа в отношении то­варов, входящих в группу особого правового регулирования.

Северо-Западного округа и Девятого Арбитражного апелляционного суда следу­ет, что в первом случае просрочка составила два месяца и привела к односторон­нему отказу государственного заказчика - УМВД России по Архангельской об­ласти - от исполнения государственного контракта, а во втором примере - не­своевременная поставка товара произошла в связи с изменением поставщиком - ОАО «ФНПЦ «НИИ прикладной химии» - конструкторской документации, по­влекшей необходимость ее дополнительного утверждения Министерством внут­ренних дел Российской Федерации.

Во второй части отмеченной выше особенности необходимо выделить правовой режим осуществления государственного оборонного заказа в части по­ставки товаров. Помимо указанных ранее основных источников правового регу­лирования гособоронзаказа его нормативно-правовую базу составляют: постанов­ление Правительства РФ от 26 декабря 2013 г. № 1255 «О правилах разработки государственного оборонного заказа и его основных показателей»^[70] - детализирует осуществление закупки в процедурном плане; постановление Правительства РФ от 28 апреля 2015 г. № 407 «О порядке определения начальной (максимальной) цены государственного контракта, а также цены государственного контракта, за­ключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), при осуществлении закупок товаров, работ, услуг по гособоронзаказу»^[71] - регулирует цену, которая должна присваиваться закупке; постановление Правительства РФ от 14 января 2017 г. № 9 «Об установлении запрета на допуск товаров, происходя­щих из иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) ино­странными лицами, для целей осуществления закупок товаров, работ (услуг) для нужд обороны страны и безопасности государства»^[72] - устанавливает дополни­тельные ограничения на допуск к торгам, а также преференции к отечественным производителям; постановление Правительства РФ от 25 декабря 2014 г. № 1482 «О требованиях к участникам размещения государственного оборонного заказа о

наличии у них соответствующих производственных мощностей, технологическо­го оборудования, финансовых и трудовых ресурсов для исполнения государст­венного контракта»^[73]. Совокупность перечисленных нормативных правовых актов, по мнению авторов, призвана «повысить эффективность планирования при фор­мировании гособоронзаказа, облегчить возможность взаимодействия госзаказчи- ка, головных исполнителей и исполнителей, уточнить и четко разграничить пол­номочия органов государственной власти и организаций в области ценообразова­ния на продукцию по оборонному заказу, пресечь нарушения, исходящие от лю­бой из сторон»^[74]. Безусловно, столь детализированное описание правоотношений позволило решить многие проблемы, стоявшие перед правоприменителями: уточ­нить субъектный состав, систему ценообразования, сферу контроля гособоронза­каза. Вместе с тем глубокий анализ позволяет выявить дополнительные особенно­сти и не до конца урегулированные детали рассматриваемого правоотношения. Так, считаем важным отметить, что главным критерием отнесения обязательства по поставке товара к сфере регулирования государственного оборонного заказа является предмет государственного контракта - оборонная продукция. Существу­ет мнение^[75], что данная продукция является специфическим товаром, в отношении которого:

1) цена не всегда является основным критерием выбора поставщика;

2) имеется ограниченная конкурентная среда поставщиков (разработчиков, производителей);

3) объемы поставок регулируются программами и планами развития, в том числе системы вооружения.

Следует также особо отметить условия, предъявляемые к поставщикам (головным исполнителям). Помимо установления национального режима постав­ляемой продукции и требований к организационно-правовой форме поставщика

законодатель в постановлении Правительства Российской Федерации от 25 декаб­ря 2014 г. № 1482 предусмотрел ряд дополнительных требований, без уточнения процедуры их применения. Вследствие чего возникают трудности на практике применения данных норм. Например, в извещении, опубликованном ФГКОУ ВПО «Волгоградская академия Министерства внутренних дел Российской Феде­рации», о проведении электронного аукциона на право заключения государствен­ного контракта на поставку микроскопа сравнения криминалистического и мик­роскопа сравнения панкратического в специальной комплектации в целях выпол­нения гособоронзаказа были установлены специальные требования к поставщику, соответствующие постановлению Правительства РФ № 1482, а именно:

1) наличие на праве собственности или на ином законном основании про­изводственных мощностей и технологического оборудования для исполнения го­сударственного контракта;

2) финансовая устойчивость и платежеспособность;

3) наличие специалистов, имеющих профессиональное образование, отве­чающих соответствующим квалификационным требованиям, заключивших с уча­стником размещения государственного оборонного заказа трудовые договоры, необходимые в соответствии с документацией о закупке для исполнения государ­ственного контракта.

В пункте 23 информационной карты документации об аукционе был уста­новлен исчерпывающий перечень документов, подтверждающих соответствие требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации, к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, ока­зание услуги, являющихся объектом закупки, которые перечисляются во второй части заявки участника закупки.

Как следует из постановления о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении № АГОЗ-459/15^[76], установленные в постановлении Правительства РФ № 1482 требования направлены на обеспече­

ние исполнения государственного контракта. Право заказчика не выдвигать усло­вие обеспечения исполнения контракта предусмотрено в случае соответствия уча­стника закупки дополнительным требованиям постановления Правительства РФ № 1482.

Указанные в постановлении Правительства РФ № 1482 документы участ­ник закупки вправе представлять как в составе заявки на участие в аукционе, так и на этапе заключения государственного контракта. При этом непредставление документов, перечисленных в данном постановлении во второй части заявки уча­стника закупки, не является основанием для признания заявки участника закупки не соответствующей документации об аукционе.

Таким образом, утвержденная документация об аукционе признана не со­ответствующей требованиям Закона о контрактной системе в сфере закупок. В ре­зультате государственный заказчик был привлечен к административной ответст­венности.

Решение подобных проблем видится не только в нормативном разъясне­нии процедуры размещения гособоронзаказа и проведения торгов, но и в разра­ботке широкой типологии государственных контрактов, которая бы отражала специфику поставки товара для государственных оборонных нужд. Итак, рас­смотрев различные характеризующие элементы обязательства, возникающего из государственного контракта на поставку товаров для ОВД, приходим к выводу, что данный субъект, вступает в правоотношения в качестве государственного за­казчика на общих основаниях, не имея каких-либо привилегий правового статуса. И рассматриваемые нами далее проблемы, возникающие на различных этапах изучаемого правоотношения, относятся в равной степени и к такому участнику, как ОВД. Вместе с тем изучаемые правоотношения имеют специальную базу пра­вового регулирования, собственный терминологический аппарат и ряд особенно­стей, связанных с ежедневным осуществлением оперативно-служебной деятель­ности органов и подразделений. Все это дает основание для формирования цен­трального понятия, которое позволит более точно определить место изучаемых правоотношений в системе обязательственного права.

Таким образом, обобщая указанные нами признаки, можно определить государственный контракт на поставку товаров для органов внутренних дел Российской Федерации как соглашение, возникшеее в результате планирования, размещения заказа и определения поставщика (головного исполнителя), в силу которого поставщик (головной исполнитель) обязан предоставить товар на усло­виях, указанных в документации о закупки, а орган внутренних дел - принять и оплатить его в целях наиболее полного и своевременного удовлетворения собст­венной потребности в материально-технических средствах.

Завершая данную главу, считаем необходимым подвести краткие итоги. В первой части настоящего исследования представлены характеристика и краткий исторический экскурс развития правоотношений, возникающих из договора по­ставки товаров для государственных (муниципальных) нужд. Систематизирована правовая база, регламентирующая данные отношения и представляющая собой целый комплекс законов и подзаконных нормативных актов, центральное место среди которых занимает Закон о контрактной системе в сфере закупок. Проведен сравнительный анализ этого нормативного правового акта с ранее действовавшим Законом о размещении заказов. Выработана однозначная позиция по поводу сме­шанной правовой природы изучаемых правоотношений.

Далее раскрыты особенности изучаемых правоотношений, в том числе структура договорных связей, и выявлена связанная с этим проблема. Подробно рассмотрены существенные условия контракта на поставку товаров для государ­ственных (муниципальных) нужд и дана классификация объекта исследования по различным основаниям, что позволило систематизировать имеющиеся знания в этой области и детально рассмотреть элементы классификации. В заключении выявлена специфика правового регулирования поставки товаров для ОВД и воз­никающие в связи с этим проблемы правоприменения.

Кроме того, были внесены предложения по совершенствованию законода­тельства и сделаны выводы, некоторые из которых послужили основой для поло­жений, выносимых на защиту, а именно: понятие государственного контракта на

поставку товаров для органов внутренних дел Российской Федерации; дефиниция закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя); критерии объ­ективности государственного заказчика при описании объекта закупки.