3. Административный иск

Понятие административного иска сравнительно давно используется в процессуальной теории для обозначения требований в суд о защите прав, возникающих из административных (в широком смысле, т.

344RosenbergL, SchwabK.H., Gottv/aldP. Zivilprozessrecnt. Muenchen, 1993. S, 993. В 1980 г. количество производств составляло около 650 тыс. (Ваиг Y.F.Zivilprozessrecht. Frankfurt am Main, !985.C.219).

345 Гражданское процессуальное право России/Под ред. М.С. Шакарян. С. 287-291.

300

называется «обжалованием», а жалобы — «исками». Так, обращение с исковым заявлением о признании «незаконным отказа в государственной регистрации или уклонения от регистрации» (ст. 132 АПК) именуется «обжалованием отказа в государственной регистрации или уклонения от регистрации» (п. 2ст. 22 АПК). Согласно п. 2 ст. 138 НК судебное «обжалование» актов «производится путем подачи искового заявления...» В соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда в суд общей юрисдикции могут быть обжалованы решения общих собраний акционерных обществ, а также их органов управления и должностных лиц.346 В общем Постановлении Пленума Верховного Суда и Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда рассматриваются особенности исков о признании решения общего собрания акционеров недействительным. При этом указывается на «обжалование решений» общих собраний акционеров и на «обжалуемые решения».347

С учетом традиций «конфискационной» политики, которая господствует в нашем государстве, административные иски представляют собой действенные средства защиты против незаконного или необоснованного изъятия денежных средств государственными органами и службами (налоговыми, таможенными, службой валютного контроля и т.

Одной из острых проблем является соотношение судебного и административного порядка обжалования действий органов управления. В соответствии с действующим законодательством возможно обжалование действий административных органов в вышестоящем в порядке подчиненности органе. Так, в соответствии с п. 3 ст. 267 КоАП постановление иного органа (должностного лица) о наложении административного взыскания

346 Пункт 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. № 10 «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан» (с изм. на 25 октября 1996 г.).

347 Пункт 8 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Постановления Пленума Высшего Арбитражного суда РФ от 2 апреля 1997 г. № 4/8 *О некоторых вопросах применения Федерального закона «Об акционерных обществах» (с изм. на 5 февраля 1998 г.).

301

в виде штрафа — в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) или в районный (городской) народный суд. Согласно ст. 138 НК акты налоговых органов, действия или бездействие их должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) или в суд. Согласно ст. 407 ТК на решения, действия или бездействие таможенных органов Российской Федерации, а также их должностных лиц первоначальная жалоба подается соответственно в вышестоящий таможенный орган Российской Федерации либо вышестоящему должностному лицу. Первоначальная жалоба на решения, действия или бездействие ГТК РФ и его должностных лиц подается в этот комитет. Незаконные действия органов валютного контроля и их должностных лиц обжалуются в общем порядке (см. п. 3 ст. 15 Закона о валютном регулировании и контроле). Вышестоящие административные органы и должностные лица имеют право отменять и изменять незаконные акты подчиненных им служб и чиновников. Однако в связи с низкой эффективностью административной формы зашиты (см. 1.4.) особую актуальность для граждан и организаций приобретает судебный порядок защиты прав.

Судебное обжалование (оспаривание) актов органов управления, действий или бездействия их должностных лиц организациями и физическими лицами производится путем подачи заявлений и жалоб в суд общей юрисдикции и арбитражный суд в соответствии с правилами о подведомственности. В суде оспариваются нормативные акты, которые создают предпосылки для незаконного лишения имущества граждан и юридических лиц. Суд общей юрисдикции рассматривает дела по жалобам на действия государственных органов и должностных лиц в связи с наложением административных взысканий и дела по жалобам на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан (ст. 231 ГПК). В практике арбитражных

302

судов рассматриваются дела о возврате денежных средств из бюджета и взыскании убытков, о признании недействительными актов органов управления и признании исполнительных документов не подлежащими исполнению и др.348

Обжалование (оспаривание) актов органов управления и власти основано на ст. 46 Конституции РФ. Согласно ст. 1 и 3 Закона об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан гражданами могут быть обжалованы в суд общей юрисдикции любые действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных организаций, объединений или должностных лиц, кроме действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации либо в отношении которых предусмотрен иной порядок судебного обжалования (в частности, в Конституционном или арбитражном суде).

В соответствии со ст. 125 Закона о Конституционном Суде Конституционный Суд посредством проверки конституционности законов и других нормативных актов, примененных или подлежащих применению в конкретном деле, принял целый ряд актов, направленных на защиту конституционных прав и свобод граждан.

348 См., напр.: Баталова Л.А., Вершинин А.П. Способы защиты прав налогоплательщиков в арбитражном суде.

349 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации °т 17 декабря 1996 г. №20-П. По делу о проверке конституционности пунктов * и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 г. «О федеральных органах налоговой полишш»//Информационная правовая ,аза «Кодекс»; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 ноября 1997 г. № 111-0. Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Арбитражного суда Архангельской области о проверке конституционности положений статьи 13 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г.

303

                                                                                                                                                                                         303

туционного Суда, признавшее положение п. 3 ст. 11 Закона об основах налоговой системы о том, что обязанность юридического лица по уплате налога прекращается уплатой им налога соответствующим Конституции Российской Федерации поскольку оно означает, с учетом конституционных норм, уплату налога налогоплательщиком юридическим лицом со дня списания кредитным учреждением платежа с расчетного счета плательщика независимо от времени зачисления сумм на соответствующий бюджетный или внебюджетный счет.350 В соответствии с практикой Высшего Арбитражного Суда ранее считалось, что обязанность налогоплательщика по уплате налога «может считаться исполненной при поступлении соответствующих сумм в бюджет».351

«Об основах налоговой системы в Российской Федерации»//С3 РФ. 1997. № 50. Ст. 5710; Постановление Конституционного Суда РФ от 12 мая 199S г.

350Постановление Конституционного Суда РФ от 12 октября 1998 Ns24-П. По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г, *Об основах налоговой системы в Российской Федерации»//С3 РФ, 1998. № 42. Ст. 5211.

351Информационное письмо Президиума ВАС РФ от4 апреля 1996 г. N «Об ответственности налогоплательщиков и банков за непоступление в бюджет налогов». Признано утратившим силу. См.: Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 29 декабря 1998 г. № 38//Вестник ВАС РФ 1999. № 2. С. 107.

304

Пример. Товарищество с ограниченной ответственностью «Керамзит» обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с иском к Государственной налоговой инспекции по Тосненскому району о возврате из бюджета 168 013 574 р., списанных инкассовыми поручениями от 13.12.95 № 635, от 31.01.96 № 50, от 28.02.96 № 335 и 395. Решением от 01.04.96 исковые требования удовлетворены.

                                                                                                        305

от 28.02.96 № 335 и 395. Учитывая изложенное, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации отказал товариществу с ограниченной ответственностью «Керамзит» и иске к Государственной налоговой инспекции по Тосненскому району о возврате из бюджета 168 013 574 р.352

Впрочем, еще раньше арбитражно-судебная практика допускала иное толкование налогового законодательства. В результате этого самого «раннего» прочтения закона днем уплаты налога при перечислении сумм платежа со счета плательщика в банке считался день списания банком платежа со счета плательщика независимо от времени зачисления сумм на соответствующий бюджетный счет.353 Таким образом, сегодня действует именно это положение. Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда oт 4 апреля 1996 г. № 1 «Об ответственности налогоплательщиков и банков за непоступление в бюджет налогов» признано утратившим силу также и самим Высшим Арбитражным Судом РФ.354

Обжалование административных актов в суде общей юрисдикции («производство по делам, возникающим из административных правоотношений»), имеет ряд важных особенностей. В частности, давно уже предусмотрен (гл. 24 ГПК) специальный порядок обжалования действий административных органов и должностных лиц, которым законом предоставлено право производить взыскания (например, штрафы). В соответствии со ст. 270 Кодекса об административных правонарушениях подача в установленный срок жалобы приостанавливает исполнение постановления о наложении

352 Постановление Президиума ВАС РФ от 8 июля 1997 г. № 4495/96// Информационная правовая база «Кодекс».

353 Об этом см.: Баталова Л.А., Вершинин А.П. Способы зашиты прав налогоплательщиков в арбитражном суде. С. 13-14.

354 Информационное Письмо Президиума ВАС РФ от 29 декабря 1998 №38 «О признании утратившим силу Информационного письма Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 04.04.96 № 1 «Об ответственности налогоплательщиков и банков за непоступление и бюджет налогов»//Вестник ВАС РФ. 1999. № 2. С. 107.

306

административного взыскания. Поэтому судья, приняв жалобу к рассмотрению, должен поставить в известность орган, осуществляющий исполнение постановления, о поданной жалобе и о приостановлении в связи с этим исполнения постановления о наложении административного взыскания. Содержание решения суда по делу об административном правонарушении должно отвечать требованиям ст. 197 ГПК. Согласно ч. I ст. 239 ГПК суд, установив, что требование административного органа или должностного лица незаконно, выносит решение об удовлетворении жалобы. При этом в случае признания необоснованным привлечения заявителя к административной ответственности за отсутствием состава и события административного правонарушения, а также при наличии иных перечисленных в ст. 227 Кодекса об административных правонарушениях обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, суд выносит решение об отмене постановления и о прекращении дела об административном правонарушении. Если сумма наложенного штрафа превышает установленный законодательством предел, суд снижает сумму штрафа до установленного предела. Если штраф наложен без учета тяжести совершенного проступка, личности виновного и его имущественного положения, суд может снизить сумму штрафа (ч. 2 ст. 239 ГПК). Суд вправе изменить меру взыскания в пределах, предусмотренных нормативным актом об ответственности за административное правонарушение, учитывая при этом характер совершенного правонарушения, личность нарушителя, степень его вины, имущественное положение, обстоятельства, смягчающие ответственность, с тем, однако, чтобы взыскание не было усилено. Если действия административного органа или Должностного лица являются законными, суд выносит решение об отказе в удовлетворении жалобы (ч. 3 ст. 239 ГПК). Если Действия административного органа (должностного лица) по применению административного взыскания являются законными и обоснованными, суд оставляет постановление без изменения, а жалобу без удовлетворения. Следует также

307

учитывать, что Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции Российской Федерации, се статьям 46 (ч. 1 и 2) и 19 (ч. 1), положения ч. 2 ст. 266 и п. 3 ч. 1 ст. 267 Кодекса об административных правонарушениях об «окончательности» соответствующего решения как исключающие возможность проверки по жалобам граждан законности и обоснованности судебного решения еше одной судебной инстанцией, уполномоченной на исправление судебной ошибки.355

Согласно разъяснению Верховного Суда, суд, установив, что постановление по делу об административном правонарушении было вынесено органом (должностным лицом), неправомочным решать данное дело, должен своим решением отменить постановление, а дело об административном правонарушении, если не истекли сроки наложения административного взыскания, направить на рассмотрение компетентного органа (должностного лица). Отмена постановления с направлением дела об административном правонарушении на новое рассмотрение в тот же административный орган (должностному лицу) возможна, в частности, если суд, рассматривая дело по жалобе потерпевшего, придет к выводу о мягкости примененного в отношении нарушителя административного взыскания либо о необоснованности вынесения административным органом постановления о прекращении производства по делу, однако при условии, если не истекли сроки наложения административного взыскания. Копия принятого судом решения в трехдневный срок должна быть направлена административному органу (должностному лицу), применившему административное взыскание, с тем, чтобы и случае отказа в удовлетворении жалобы и оставлении постановления без

355Постановление Конституционного суда РФ от 28 мая 1999 г. № 9П. По делу о проверке конституционности части второй статьи 266 и пункта 3 части первой статьи 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан Е.Л. Арбу юной. О.Б. Колегова, А.Д. Кутырева, Р.Т. Насибулина и В.И. Ткачука//С3 РФ. 1999. № 23. Ст. 2890.

308

изменения, оно реально было исполнено, а в случае отмены постановления и прекращения дела либо направления его на новое рассмотрение, административный орган (должностное лицо) был уведомлен о причинах такого решения. В тот же срок копия решения высылается (выдается) лицу, в отношении которого вынесено постановление, а также потерпевшему (по его просьбе).356

От обжалования действий административных органов и должностных лиц, которым законом предоставлено право производить взыскания, следует отличать порядок обжалования действий, которыми «нарушены права и свободы граждан» (гл. 241 ГПК). В этом случае действия административных органов также могут быть связаны с незаконным изъятием денежных средств: установление дополнительных пошлин и сборов; принятие решений о наложении штрафов и иных мер административных взысканий лицами, не уполномоченными налагать взыскания. Законом предусмотрено, в частности, что обжалуемый акт «считается недействующим» с момента вступления в законную силу решения суда о признании его незаконным (ч. 3 ст. 239* ГПК). Верховный Суд разъяснил, что в соответствии с ч.З ст. 2398 ГПК вступившее в законную силу решение суда о признании индивидуального или нормативного акта либо отдельной его части незаконными влечет признание этого акта или его части недействующими с момента их принятия, о чем необходимо указывать в резолютивной части решения.357 При вынесении решения об удовлетворении жалобы суду надлежит обсудить вопрос о необходимости его немедлен-

356 Пункты 14-15 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 14 апреля 1988 г. N° 4 «О некоторых вопросах рассмотрения судами в порядке гражданского судопроизводства жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях» (в ред. постановления Пленума от 21 декабря 1993 г. № П;сизм.на25октября 1996г.).

357 Пункты 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. № 10 «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, Нарушающие права и свободы граждан» (с изм. на 25 октября 1996 г.).

309

ного исполнения (п.З ст. 21 ] ГПК).358 Суд обязан направить копию решения соответствующему органу, объединению или должностному лицу не позднее десяти дней после вступления решения в законную силу (а в случае обращения решения к немедленному исполнению — после вынесения решения) для устранения допущенного нарушения (ч.2 ст. 2398 ГПК). Об исполнении решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее чем в месячный срок со дня получения решения суда (ч. 4 ст. 239s ГПК).

В порядке обжалования действий, которыми «нарушены права и свободы граждан» осуществляется обжалование нормативных актов, напр., устанавливающих незаконные налоги, сборы и другие обязательные платежи или незаконно изменяющие их размер. В связи с оспариванием нормативных актов представляется любопытным рассмотрение Верховным Судом дела о признании не подлежащим применению п. 5 решения Совета директоров Банка России от 4 августа 1997 г. № 32 «О мерах по выполнению Указа Президента Российской Федерации об изменении нарицательной стоимости российских денежных знаков и масштаба цен».

Пример. Граждане Нестеренко В.Е. и Занина В.И. обратились с иском к Центральному банку Российской Федерации о признании не подлежащим исполнению п. 5 решения Совета директоров Банка России от 4 августа 1997 г. № 32 «О мерах по выполнению Указа Президента Российской Федерации об изменении нарицательной стоимости российских денежных знаков и масштаба цен» (далее -Решение) в отношении вкладов истиц, помещенных и Сберегательный банк Российской Федерации. По мнению истиц, на их денежные вклады, размешенные в Сберегательном банке Российской Федерации до начала рыночных реформ (в 1990 и 1991 гг.) и последующей за ними инфляции, не должны были распространяться положения п-5 Решения и, следовательно, не должен был производиться пересчет их вкладов по состоянию на 1 января 1998 г., поскольку деноминация рубля в соотношении 1000:1 в соответствии с Указом должна была

358 Пункт 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. № 10 «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан» (с изм. на 25 октября 1996 г.).

310

касаться лишь той российской валюты, которая находилась в обращении в качестве средства платежа в период инфляции. В своем отзыве Банк России посчитал данное исковое заявление не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям. В соответствии с п, 5 решения Банком России были разработаны указания о порядке перерасчета балансов кредитных организаций в связи с изменением масштаба иен, а также перерасчета по состоянию на I января 1998 г. в кредитных организациях на территории Российской Федерации всех вкладов населения по соотношению 1000:1 с соответствующими записями в лицевых счетах вкладчиков. Необходимость пересчета вкладов населения в кредитных организациях была обусловлена целым рядом моментов. Во-вторых, во исполнение Указа Президента от 4 августа 1997 г. № 822 «Об изменении нарицательной стоимости российских денежных знаков» было принято Постановление Правительства от 18.09.97 г. № 1182 «О проведении мероприятий в связи с изменением нарицательной стоимости российских денежных знаков и масштаба цен», в котором определен порядок проведения мероприятий по деноминации, пересчета всех денежных обязательств, в том числе и по договорам банковского вклада. Так, в п. И Постановления указывается, что кредитные организации на территории Российской Федерации должны обеспечить при первой явке вкладчика после 1 января 1998 г. запись в его сберегательной (вкладной) книжке остатка вклада в новых деньгах исходя из нового масштаба цен. В-третьих, деноминация является техничк той операцией изменения нарицательной стоимости денежны .наков, несоблюдение которой ' в отношении вкладов населении нарушило бы принцип равенства граждан перед законом, так как лица, открывшие вклады до 01.01.98, имели бы значительное преимущество. Пересчет вкладов населения в кредитных организациях также никоим образом не изменяет условий договоров по вкладам и тем самым не затрагивает законных прав и интересов граждан, так как покупательная способность остается той Же самой. Указанное Решение направлено на установление порядка пересчетов балансов кредитных организаций и пересчета на 01.01.98. в кредитных организациях всех вкладов населения, т. е. на регулирование отношений между Банком России и кредитными организациями с целью правильного исполнения Указа Президента. Таким образом, оно не затрагивает права, свободы и обязанности граждан и не подлежит государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации. Решением Верховного Суда Российской Федерации от 03.03.99 в иске Нестеренко В.Е. и Заниной В.И. к Банку

311

России о признании не подлежащим исполнению п. 5 Решения Совета директоров Банка России от 04.08.97 «О мерах по выполнению Указа Президента Российской Федерации об изменении нарицательной стоимости российских денежных знаков и масштаба цен» было отказано.

Судебная практика несколько лет шла по пути отнесения дел, связанных с обжалованием нормативных актов, к компетенции судов общей юрисдикции. Согласно ст. 1 !6 и ст. 239' ГПКв суд общей юрисдикции могут быть обжалованы нормативные акты органов государственной власти. В соответствии с ч. 2 ст. 22 АПК арбитражный суд рассматривал до недавнего времени лишь споры о признании недействительными ненормативных актов. Поэтому в судебной практике иски о признании нормативных актов органов государственному управления (инструкции, разъяснения, методические указания и т. п.) считали подведомственными не арбитражному, а общему суду. Так, Оренбургский областной суд прекратил производство по жалобе индивидуального предпринимателя на распоряжение заместителя главы администрации области «О налогообложении», считая, что дело подлежит рассмотрению в арбитражном суде. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда определение о прекращении производства по делу отменила. В постановлении коллегии указано, что требование о признании незаконным акта, носящего нормативный характер, заявленное гражданином или юридическим лицом или гражданами, имеющими статус индивидуального предпринимателя, рассматривается в суде общей юрисдикции, так как оно не подведомственно арбитражному суду.359 Однако в настоящее время согласно п. 2 ст. 38 НК предусмотрено, что нормативные акты обжалуются в арбитражный суд в соответстви и с арбитражным процессуальным законодательством.

359 Бюллетень ВС РФ. 1995. № 12. С. 2.

312 Иски о признании недействительными индивидуальных (ненормативных) актов органов управления в практике арбитражных судов сравнительно широко распространены. Так, из рассмотренных арбитражными судами в 1997 г. дел 12 249 относились к категории исков о признании недействительными ненормативных актов госорганов, органов местного самоуправления и иных органов. В 1998 г. таких дел уже было 14 481,360 а в 1999 г. - 16 902.361

До последнего времени считалось, что решения арбитражных судов о признании актов государственных органов недействительными относятся к решениям о признании.362 Однако на практике возник ряд вопросов, ответ на которые едва ли может быть дан в рамках такой квалификации решений и соответствующих исков. Так, возникает вопрос предпосылках исков и исполнимости судебных решений. Иногда указывают на то, что в качестве предпосылки таких исков должно быть установлено нарушение прав. В ответ на это высказывается мнение, что суд осуществляет защиту не только нарушенных, но и оспоренных прав (п. 1 ст. 11 ГК; ст. 2 АПК).363 Подобная позиция едва ли согласуется с законодательством, так как в АПК прямо указано, что в арбитражном суде рассматриваются дела о признании недействительными тех актов, которые нарушают права и законные интересы граждан и организаций (п. 2 ст. 22 АПК). Это означает, что от суда требуется не просто «внесение» определенности в правовые отношения, а «устранение» акта, нарушающего права и интересы. Однако не следует думать, что суд должен исследовать нарушение прав еще в стадии принятия иска. В исковом заявлении достаточно указать на нарушение прав, факт чего подлежит доказыванию в ходе судебного

360              Основные показатели работы арбитражных судов Российской

Федерации в 1997-1998 годах//Вестник ВАС РФ. 1999. N° 4. С. 9.

361 Основные показатели работы арбитражных судов Российской Федерации в 1998-1999 годах//Вестник ВАС РФ. 2000. № 3. С. 7.

362Арбитражный процесс/Под ред. М.К. Треушникова. С. 107.

363 Корпусова ОЛ. Валютные правонарушения//Арбитражные споры. 1998. №1-2. С. 8.

                                                                                                                      313

разбирательства. Нарушения прав органами управления не столь очевидны, как, например, неисполнение обязанности в натуре и утрата или повреждение имущества. В частности, нарушением прав является издание актов, которыми созданы препятствия осуществления прав и свобод в виде возложенных на лицо каких-либо обязанностей или применения к нему мер ответственности и иных ограничений.

Поэтому предметом иска о признании недействительными актов органов управления является отрицаемое иском правоотношение, в котором заявитель несет обязанности, ответственность и ограничен в правах. Такие правоотношения могут быть установлены различными актами органов управления: решениями о взыскании недоимок и применении финансовых санкций; о наложении органом налоговой полиции или милиции ареста на имущество;364 о приостановлении операций по банковским счетам; о приостановлении деятельности организаций, связанной денежными расчетами с населением (в том числе в виде запрещения распоряжаться средствами на счетах в банках)365 и другими актами.

Содержание и форму актов, которые могут быть оспорены в судебном порядке, законодатель прямо не предусматривает. Содержание должно отражать сведения о том, что для заинтересованной стороны наступают определенные правовые последствия (например, необходимость уплатить недоимку или штрафные санкции). Иногда полагают, что акт налоговой проверки документов, например предпринимателя, не содержащий предписаний налогового органа налогоплательщику, вообще не может быть оспорен в суде, так как он не имеет юридических последствий для налогоплательщика. Такая практика приводит к ущемлению прав налогоплательщиков. Дело в том, что акты проверки либо непосредственно содержа:

указания налогоплательщику об устранении выявленных нарушений и внесении денежных средств в бюджет, либо являются основанием для принятия решений о применении

финансовых санкций.

Отдельные акты являются очень сложными, так как содержат указания на различные «эпизоды» и правовые последствия. В судебной практике и законодательстве подобные акты не рассматриваются раздельно, а иски не считаются состоящими из нескольких требований. Например, государственная пошлина с соответствующих исковых заявлений о признании актов недействительными взимается независимо от того, оспаривается акт «полностью» или «частично» (подп. 3 п. 2 ст. 4 Закона о государственной пошлине). Производство по таким делам является сложным уже по форме. Истцы часто «уточняют» исковые требования, фактически изменяя основание или предмет иска. Для судебных решений по делам подобного рода характерна сложность мотивировочной и резолютивной частей, которые разделены на пункты, причем в резолютивную часть неизбежно попадают сведения из мотивировочной.

Оспариваемый акт может быть изготовлен в различной правовой форме (решение, заключение, распоряжение, предписание, письмо). Он должен быть подписан от имени административного органа его руководителем (заместителем), поскольку правом принятия решений от имени административного органа по отдельным вопросам (в частности, о взыскании недоимок и наложении санкций) наделены лишь руководитель и его заместитель. Если акты проверки денежных документов, бухгалтерских книг, отчетов, планов, смет, деклараций и иных документов, связанных с исчислением и уплатой обязательных платежей в бюджет, не подписаны руководителем или его заместителем, они не относятся к тем актам, которые могут быть оспорены в суде.366 В арбитражно-

364 Информационное письмо ВАС РФ от 25 февраля 1994 г. № ОШ - 7/ ОП - 118//Вестник ВАС РФ. 1994. № 5. С. 54-55.

365 Информационное письмо ВАС РФ от 16 декабря 1993 г. № С-13/ ОСЗ-333//Информационная правовая база «Кодекс».

314 366Информационное письмо ВАС РФ от 28 апреля 1994 г. N° С 1-7/ ОП-299//Вестник ВАС РФ. 1994. N° 7. С. 100-103.

315

судебной практике возникает также вопрос о подведомственности арбитражному суду споров о признании недействительными писем («Извещений», «Предложений», «Рекомендаций», «Заключений» и т. п.). Среди работников налоговых органов встречается мнение, что письма налоговой службы в адрес налогоплательщика не имеют обязательной силы и правоустанавливающего значения, а носят только рекомендательный или претензионный характер. На этом основании заявляются ходатайства о прекращении производства по делам, связанным с оспариванием писем налогоплательщику.367 Отказывая в принесении протеста по одному из таких дел, заместитель Председателя Высшего Арбитражного Суда указал, что оспариваемое письмо налогового органа содержит ссылку на акт документальной проверки, указание конкретных сумм, подлежащих уплате в бюджет, и реквизиты для перечисления платежей с установлением срока погашения задолженности. Поэтому оно имеет юридическое значение и должно рассматриваться как акт государственного органа, оспаривание которого возможно в арбитражном суде.368

Другим важным вопросом, ставящим под сомнение «деклараторный» характер исков о признании актов недействительными, является их обеспечение и исполнение соответствующих решений. Несмотря на то, что исковые требования о признании недействительными актов органов управления носят неимущественный характер и непосредственно не связаны с возвратом взысканных сумм из бюджета, возможно принятие мер по обеспечению иска (ст. 75 АП К). На практике суды иногда отказ в обеспечении такого иска мотивируют тем, что соответствующие решения подлежат немедленному исполнению и отсутствуют обстоятельства, способные затруднитьисполнение

367 См., напр.: Дело N° 6163/94/29/79 по иску АОЗТ «Инсэп-АС» к Управлению Департамента налоговой полиции по Санкт-Петербургу. Архив арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

368Дело N° 7374/94/18 по иску АОЗТ «Апраксин двор» к налоговому органу по Курортному району. Архив арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

316

судебного решения. Высший Арбитражный Суд неоднократно указывал, что в случаях, когда подается исковое заявление о признании недействительным акта, на основании которого списываются денежные средства или продается имущество, по заявлению истца может быть решен вопрос о запрещении ответчику списывать эти средства или продавать имущество (п. 2 ч. I ст. 76 АПК).369 Непринятие таких мер может существенно затруднить исполнение судебного решения (ч. 1 ст. 75 АПК), если денежные средства будут списаны со счета.

В соответствии с ч. 3 ст. 135 АПК судебные решения о признании недействительными актов органов управления подлежат немедленному исполнению. Речь идет не о принудительном исполнении в порядке исполнительного производства, а о немедленном аннулировании соответствующего акта. При этом акт государственного органа является недействительным не с момента вынесения судебного решения или с момента вступления решения в законную силу, а с момента принятия акта государственным органом. Взысканные по недействительному акту денежные средства подлежат возврату в соответствии с действующим законодательством. Например, согласно ст. 79 НК сумма излишне взысканного налога подлежит возврату налогоплательщику.

Вместе с тем правило о немедленном исполнении решения о признании недействительным акта органа управления не отменяет возможность обжалования этих решений в апелляционной и кассационной инстанции. Судебные решения по искам о признании недействительными актов налоговых органов существенно отличаются от других арбитражно-судебных решений своим содержанием, юридическим значением и порядком исполнения. В частности, согласно ч. 1 ст. 132

369Пункт 6 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 31 октября 1996 г. N° 13 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в суде первой инстанции (с изм. на 9 июля 1997 г.); Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 10 января 1997 г. № С4-5/ОП- 13//Информационная правовая база «Гарант».

317

АП К в резолютивной части таких решений должны содержаться сведения о наименовании, номере, дате издания, других необходимых реквизитах акта и об органе, его издавшем, а также указание о признании акта недействительным полностью или в определенной части либо об отказе в удовлетворении требования заявителя полностью или в определенной части. С учетом содержания искан решения следует считать, что иски о признании недействительными актов органов управления являются преобразовательными. Они имеют конститутивный характер, а дополнительные действия органов управления {приказы, распоряжения и т. п. акты) связаны лишь с принятием к исполнению судебных решений и необходимостью, например, внесения сведений (записей) в регистрационные документы о недействительности актов.

Признание не подлежащим исполнению исполнительного или иного документа, по которому взыскание производится в бесспорном (безакцептном) порядке, является еще одним способом защиты в арбитражном суде. К исполнительным документам, которые могут быть в арбитражном суде признаны не подлежащими исполнению, относятся инкассовые поручения, например, налоговых органов, исполненные на бланках платежных требований за подписью руководителя (заместителя) налогового органа и представленные в банк налогоплательщика для взыскания с него недоимок и пени в бесспорном порядке.

Иски о признании не подлежащими исполнению инкассовых поручений редко встречаются в судебной практике. Такие иски могут быть заявлены лишь до исполнения инкассовых поручений. Между тем эти исполнительные документы исполняются банками немедленно. Задержка в исполнении может быть связана лишь с тем, что на счете плательщика отсутствуют денежные средства. В этом случае инкассовое поручение помещается в картотеку № 2 и может быть признано не подлежащим исполнению. Если к моменту вынесения судебного решения некассовое поручение исполнено, то оно считается погашенным и не может быть признано не подлежа-

318

щим исполнению. В этом случае следует заменить предмет иска требованием о возврате незаконных списанных денежных средств либо требованием о признании недействительным соответствующего акта (в том числе инкассового поручения)370.

По иску о признании не подлежащим исполнению исполнительного или иного документа законом в качестве обеспечительной меры прямо предусмотрена возможность приостановления взыскания «по оспариваемому истцом исполнительному или иному документу, по которому взыскание производится в бесспорном (безакцептном) порядке (см. п. 4 ч. 1 ст. 76 АПК РФ). Однако предъявление иска о признании акта недействительным в отношениях с налоговыми органами выглядит предпочтительнее, поскольку судебное решение о признании инкассового поручения не подлежащим исполнению позволяет в лучшем случае лишь приостановить взыскание, в то время как иск и решение о признании недействительным акта направлены на устранение основания для взыскания. При этом истец вправе заявить ходатайство о приостановлении взыскания по инкассовому поручению в порядке обеспечения иска, а налоговые органы при вынесении положительного решения по требованию о признании недействительными их актов, как правило, на основании данного решения возвращают денежные средства, незаконно списанные в счет погашения налоговых недоимок и санкций (см. выше).

При удовлетворении иска по спору о признании не подлежащим исполнению исполнительного или иного документа, по которому взыскание производится в бесспорном (безакцептном) порядке, в том числе на основании исполнительной надписи нотариуса, в резолютивной части решения указываются наименование, номер, дата документа, не подлежащего исполнению, и сумма, не подлежащая списанию (ст. 129 АПК).

370 Инкассовое поручение налогового органа рассматривается как разновидность актов налоговых органов (Информационное письмо ВАС РФ от 28 апреля 1994 г. № С 1 - 7/ОП - 299//Вестник ВАС РФ. 1994. № 7, С 100-103).

319

На практике вызывает сложности использование такого способа зашиты, как признание не подлежащей исполнению исполнительной надписи, совершенной нотариусом. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ неоднократно указывал, что предъявление требования о признании не подлежащей исполнению исполнительной надписи нотариуса направлено на защиту имущественных прав лица, которые могут быть нарушены в результате совершения действий по исполнительной надписи нотариуса.371 При рассмотрении требования о признании не подлежащей исполнению исполнительной надписи нотариуса, учиненной на банковской гарантии, арбитражный суд, например, не выяснил, нарушены ли имущественные права лица в результате совершения действий по исполнительной надписи. Коммерческая же организация, заявляя требование о признании не подлежащими исполнению исполнительных надписей нотариуса на двух кредитных договорах, обоснованно сослалась на непредоставление кредита в сумме, предъявленной кредитором, совершение исполнительной надписи по истечении одного г. со дня возникновения права на иск и отсутствие кредитного договора.372

В соответствии со ст. 49 Основ законодательства о нотариате возникший между заинтересованными лицами спор о праве, основанный на совершенном нотариальном действии, рассматривается судом общей юрисдикции или арбитражным судом в порядке искового производства.373 Спор о признании не подлежащим исполнению исполнительного или иного документа, по которому взыскание производится в бесспорном порядке (ст. 22 АПК), относится к экономическим спорам, подведомственным арбитражному суду при определенном условии. В судебной практике полагают, что подведом-

371 Постановление Президиума ВАС РФ от 5 ноября 1996 г. N° 3328/96// Информационная правовая база «Кодекс».

372 Постановление Президиума ВАС РФ от 20 мая 1997 Г. № 5491/96// Вестник ВАС РФ. 1997. № 8. С. 51-52.

373Постановление Президиума ВАС РФ от 17 июня 1997 г. J* 3376/96// Вестник ВАС РФ. 1997. № 10. С. 54-55.

320

ственность таких дел арбитражному суду имеет место в том случае, если спор возник между юридическими лицами, гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющими статус индивидуального предпринимателя, приобретенный вустанов-ленном законом порядке. Таким образом, иск о признании исполнительной надписи, совершенной нотариусом, не подлежащей исполнению, не является «административным иском». Иск, предъявленный к самому нотариусу, не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Пример. Акционерный коммерческий банк «Аяр» обратился в Арбитражный суд Республики Марий Эл с иском к нотариусу, занимающемуся частной практикой, о признании не подлежащей исполнению исполнительной надписи нотариуса от 20.09.95 № 1316. Решением арбитражного суда от 13.11.95 иск удовлетворен. Однако Президиум Высшего Арбитражного Суда, отменяя решение арбитражного суда и прекращая производство по делу, указал, что частнопрактикующий нотариус к числу граждан-предпринимателей не относится, в связи с чем споры с участием нотариуса в качестве стороны по делу арбитражному суду неподведомственны..374

Если исполнительная надпись оспаривается на основании нарушения порядка ее совершения, то такое дело относится к компетенции суда общей юрисдикции.

Пример. По одному из дел кассационная инстанция, удовлетворяя иск о признании исполнительной надписи нотариуса, не подлежащей исполнению, мотивировала свое решение только тем, что при совершении исполнительной надписи нотариус вышел за рамки закона, расширенно истолковав Перечень документов, по которым взыскание производится в бесспорном порядке на основании исполнительных надписей органов, совершающих нотариальные Действия, утвержденный постановлением Совета Министров РСФСР от 11.03.76 Me 71. Тем самым кассационная инстанция превысила свои полномочия и фактически рассмотрела вопрос, относящийся к компетенции суда общей юрисдикции наосновании ст. 271-273 ГПК, и в то же время не решила спор о праве, возникший при исполнении

374 Постановление Президиума ВАС РФ от 19 мая 1998 г. N° 1951/97// Вестник ВАС РФ. 1998. N° 8. С. 62-63.

321

банковской гарантии.375 По другому делу крестьянское хозяйство С.М.Федотова «Росток», являясь заинтересованным лицом, обратилось в арбитражный суд за защитой своих прав и интересов, вытекающих из совершения нотариальной надписи. Фактически его заявление содержало жалобу на действия нотариуса и исковое требование о признании не подлежавшей исполнению исполнительной надписи нотариуса. Таким образом, арбитражный суд в соответствии со ст. 22 АПК обоснованно принял к своему производству спор о праве гражданском. Однако, что касается рассмотрения судом жалобы истца на действия нотариуса по поводу совершения нотариальной надписи и принятия в этой части решения, то данные действия арбитражного суда являются неправомерными, поскольку в соответствии с ч. I ст. 49 Основ законодательства о нотариате такие дела подведомственны суду общей юрисдикции. Нотариус мог быть привлечен к участию в деле лишь в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований- Поэтому Президиум Высшего Арбитражного Суда в части требования о признании недействительной исполнительной надписи нотариуса поселка Татищево и Татищеве кого района Саратовской области М.Ю.Угловской от 13.03.96 № 267 постановил производство по делу прекратить. Судебные же акты в части отказа в иске о признании не подлежавшей исполнению указанной исполнительной надписи нотариуса оставлены без изменения.376

Заинтересованное лицо, считающее неправильным совершенное нотариальное действие или отказ в совершении нотариального действия, вправе подать об этом жалобу в суд общей юрисдикции в порядке, предусмотренном гражданским процессуальным законодательством (п. бет. 245, 271-273 ГПК). Если при рассмотрении дела в порядке особого производства возникает спор о праве, подведомственный судам общей юрисдикции, суд оставляет заявление без рассмотрения и разъясняет заинтересованным лицам, что они вправе предъявить иск на общих основаниях (ч. 3 ст. 246 ГПК). Заявление должника, обязанного по нотариальной надписи, совершенной, например, на кредитном договоре, как и заявление платель-

375 Постановление Президиума ВАС РФ от 20 мая 1997 г. № 5491/96// Вестник ВАС РФ- 1997. № 8. С. 51 -52.

376 Постановление Президиума ВАС РФ от 20 января 1998 г. № 5754/97// Информационная правовая база «Кодекс».

322

тиков по опротестованным векселям свидетельствуют об оспоривании требования о взыскании денежной суммы и должны рассматриваться в порядке искового производства.377 Если сторонами спора являются субъекты, чьи споры рассматриваются в арбитражном суде, то жалоба в суде общей юрисдикции не оставляется без рассмотрения, а суд прекращает производство по делу, указывая спорящим сторонам на необходимость передачи их спора в арбитражный суд.

Если до вынесения судебного решения денежные средства на основании исполнительной надписи списаны, то она не может быть признана не подлежащей исполнению. В отличие от иска о признании не подлежащим исполнению инкассового поручения (см. об этом выше), невозможно изменение предмета иска требованием о признании недействительным акта, так как надпись к таковым не относят. Взыскание денежных средств (в том числе процентов, пени) в безакцептном порядке осуществляется посредством заявления самостоятельного иска.

Пример. Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации рассмотрел протест заместителя Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации на постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 26.07.96 по делу Арбитражного суда Оренбургской области № 45/2. Заслушав и обсудив доклад судьи, Президиум установил следующее. Бугурусланская межрайбаза Оренбургского облпотребсоюза обратилась в Арбитражный суд Оренбургской области с иском к коммерческому банку «Спутник» о признании не подлежащими исполнению исполнительных надписей нотариуса, учиненных 19.09.95 по кредитным договорам от 23.08.93 № 1 и от 30.06.94 № 1. До принятия решения со ссылкой на ст. 37 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации истец изменил предмет иска, предъявив дополнительно квзысканию 2252 881 879р. процентов, необоснованно списанных банком в безакцептном порядке, и 2 580 580 151 рубль пени за неправильное списание денежных средств со счета клиента. Всего 4833 462 030 р. Решением от 14.12.95 исковые требования удовлетворены, сумма пени снижена арбитражным судом в порядке ст. 333 Граждан-

377Лесницкая Л.Ф. Обжалование нотариальных действий или отказа в их совсршении//Комментарий судебной практики. Вып. 3. М., 1997. С. 70-77.

323

ского кодекса Российской Федерации. Постановлением апелляционной инстанции от 07.06.96 решение изменено. С ответчика в пользу истца взыскано только 1 379 806 254 р. излишне списанных в безакцептном порядке процентов. В части признания не подлежащими исполнению исполнительных надписей нотариуса решение оставлено без изменения. Федеральный арбитражный суд Уральского округа постановлением от 26.07.96 все состоявшиеся по делу судебные акты отменил. В отношении признания не подлежащими исполнению исполнительных надписей нотариуса производство по делу прекращено, во взыскании 4 833 462 2030 р. отказано.

В протесте заместителя Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации предлагается постановление суда кассационной инстанции отменить, оставить в силе постановление суда апелляционной инстанции. Президиум считает, что протест подлежит удовлетворению по следующим основаниям В соответствии со ст. 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражному суду подведомственны экономические споры о признании не подлежащим исполнению исполнительного или иного документа, по которому взыскание производится в бесспорном (безакцептном) порядке. Согласно ст. 338 и 339 Гражданского процессуального кодекса РСФСР исполнительная надпись нотариуса принадлежит к числу исполнительных документов, и взыскание по такому документу производится по правилам, установленным для исполнения судебных решений. Как видно из материалов дела, исполнительные надписи нотариуса по кредитным договорам от 23.08.93 № 1 и от 30.06.94 № 1 предъявлены к исполнению. Определением Бугурусланского городского суда Оренбургской области от 26.09.95 по материалам исполнительного производства наложен арест на основные фонды Бутурусланской межрайбазы облпотребсоюза, чем были нарушены права истца, полагавшего, что обязательства по кредитным договорам им полностью выполнены. Поэтому вывод суда кассационной инстанции, а также мотивировка постановления суда апелляционной инстанции Арбитражного суда Оренбургской области от 07.06.96 на странице 2 в отношении неподведомственности арбитражному суду иска о признании не подлежащими исполнению исполнительных надписей нотариуса по кредитным договорам от 23.08.93 № 1 и от 30.06.94 № 1 являются ошибочными. Суд кассационной инстанции правильно признал, что истец вышел за пределы прав, предоставленных ст. 37 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а суд первой инстанции по существу

рассмотрел самостоятельный иск в рамках ранее заявленных требований. Однако согласно ч. 2 ст. 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации нарушение или неправильное применение норм процессуального права является основанием к изменению либо отмене решения или постановления, если это нарушение привело или могло привести к принятию неправильного решения. В постановлении кассационной инстанции отсутствуют выводы о неправильном применении судами первой и апелляционной инстанций норм материального права. Принятое судом кассационной инстанции новое решение об отказе во взыскании 4 833 462 030 р. только по процессуальным нарушениям без рассмотрения данных исковых требований по существу повлекло за собой невозможность защиты нарушенных имущественных интересов истца путем подачи самостоятельного иска на эту же сумму. Следовательно, отмена судебного акта вследствие допущенного процессуального нарушения, не попадающего в перечень оснований, предусмотренных ч. 3 ст. 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, без оценки правильности разрешения спора не может быть признана правомерной. В то же время суд апелляционной инстанции, частично изменяя решение суда первой инстанции, правильно дал оценку обстоятельствам спора и признал, что коммерческий банк «Спутнике за период с 23.08.93 по 23.10.95 излишне списал с Бугурусланской межрайбазы 1 748 008 420 р. Обоснованным является и отказ апелляционной инстанции во взыскании пени за период с 01.07.94 no01.ll.95 за неправильное списание денежных средств со счета клиента без его согласия, поскольку в обязательстве от 30.06.94 такое согласие былодано уполномоченным лицом, подписавшим кредитный договор. Учитывая изложенное и руководствуясь ст. 187-189 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации постановил: постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 26.07.96 по делу Арбитражного суда Оренбургской области № 45/2 отменить. Постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Оренбургской области от 07.06.96 по тому же делу оставить без изменения.378

378 Постановление Президиума ВАС РФ от 5 ноября 1996 г. № 3028/96// Вестник ВАС РФ. 1997. № 2. С. 66-67.

324

                                                                                                                     325

Иски о присуждении денежных средств по спорам с административными органами встречаются не очень часто. В силу своей компетенцией арбитражные суды рассматривают, например, иски о возврате из бюджета денежных средств, списанных органами, осуществляющими контрольные функции, в бесспорном (безакцептном) порядке с нарушением требований закона или иного нормативного правового акта, а также иски о возмещении убытков (ч. 2 ст. 22 АПК). Арбитражные суды во вводной части решений в качестве предмета спора по первой категории исков указывают не о «взыскании» денежных средств, а о «возврате из бюджета», а в резолютивной — не «взыскать с расчетного счета государственною органа», а «возвратить из

_________________ (наименование) бюджета».389 Возврат

денежных средств из бюджета (см., например, ст. 79 НК) вытекает из особенностей соответствующих административно-правовых отношений (предпосылок, участников, содержания прав и обязанностей). Например, в судебной практике установлено, что условием возврата денежных сумм из бюджета является их фактическое поступление в бюджет.310 При вынесении таких решений в судах выдаются истцам исполнительные листы. Резолютивная часть решений о «возврате» денежных сумм предполагает определенный порядок их исполнения. Однако в любом случае невозможно обращение взыскания на бюджетные средства. Вследствие «иммунитета бюджетов» обращение взыскания на бюджетные средства возможно лишь на основании судебных решений о взыскании с государственных образований убытков или денежных сумм, предусмотренных бюджетным законодательством (ст. 239 БК). Дела по спорам о возврате из бюджета денежных средств, списанных государственными органами в бесспорном (безакцептном) порядке с нарушениями требований закона или иного нормативного акта не получили широкого распро-

379 Информационное письмо ВАС РФ от 23 декабря 1992 г. № С - 13/ ОП - 329//Информационная правовая база «Кодекс».

380 Овсянников СВ. Налоговые споры о возврате денежных средств из бюджета//Арбитражные споры. 1999. 3(7). С. 121.

326

странения в арбитражно-судебной практике. В 1997 г. было рассмотрено всего 1125 таких дел, в 1998 г. — 1070 дел, 381 a в 1999 г. -1613.382

От исков о возвращении незаконно списанных денежных средств несколько отличаются иски о возврате денежных средств, излишне уплаченных по обязательным платежам в добровольном порядке.383 В настоящее время закон предусматривает специальный порядок возврата излишне уплаченной суммы налога, сбора, а также пени (ст. 78 НК).

Очень редко в арбитражном суде встречаются иски и решения о взыскании убытков, причиненных лицу незаконными действиями государственных органов. Понятие убытков, поллежащих возмещению, исчерпывающим образом определено п. 2 ст. 15 ГК РФ: «Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода)». Согласно п. 1 ст. 1064 ГК РФ вред, причиненный имуществу гражданина или юридического лица, подлежит возмещению в йодном объеме.

В отношениях, регулируемых административным правом, субъекты находятся на условиях не равенства, а власти и подчинения. Как уже выше указано, к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством (п. 3 ст. 2 ГК).

381 Основные показатели работы арбитражных судов Российской Федерации в 1997-1998 годах//Вестник ВАС РФ. 1999. № 4. С. 9.

382 Основные показатели работы арбитражных судов Российской Федерации в 1998-1999 годах//Вести и к ВАС РФ. 2000. № 3. С. 7.

383 Постановление Президиума ВАС РФ от 26 декабря 1995 г. № 7796/95// Вестник ВАС РФ. 1996. № 3. С. 88.

327

Гражданско-правовой способ возмещения убы гков согласуется с различными правилами административного законодательства Право на возмещение убытков, причиненных налоговыми таможенными и иными государственными органами, прямо предусмотрено законодательством (ст. 16 ГК; ст. 35 НК;455ТК; ст. 20 Закона о налоговой полиции).

Сложность предъявления таких исков состоит в том, что они связаны с необходимостью доказывания истцом (напр., налогоплательщиком) различных обстоятельств, на которых основан иск: наличие правонарушения, возникновение убытков, причинную связь между этими двумя фактами, конкретный размер убытков.384 Особую сложное гь представляет доказывание причинной связи между возникшими убытками и незаконными действиями налогового органа.

Пример. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ отменил решение о взыскании с налоговой инспекции убытков и процентов за пользование чужими денежными средствами. Акционерное общество открытого типа «Качалинский элеватор» обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с иском к Государственной налоговой инспекции по Иловлинскому району Волгоградской области о взыскании 1 492 000 000 р., включая проценты за пользование чужими денежными средствами, убытки в виде неполученных доходов и убытки в виде произведенных истцом расходов. Решением от 29.03-02.04.96 исковые требования удовлетворены частично: с Госналогинспекции по Иловлинскому району взыскано 818 137 629 р. убытков в виде произведенных истцом расходов. В остальной части иска отказано. Постановлением апелляционной инстанции от 24.06.96 решение изменено в части взысканной суммы убытков: взыскано 545 736 572 Федеральный арбитражный суд Поволжского округа постановлением от 27.08.96 оставил названные судебные акты без изменени) Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерашп указанные судебные акты отменил и в иске отказа,! по следующим основаниям. Как видно из материалов дела, Госналогинспекция по Иловлинскому району по результатам проверки соблюдения налогового законодательства приняла решение от 24.10.94 о взыскаии с АООТ «Качалинский элеватор» доначисленных налогов, штрафов

384Информационное письмо ВАС РФ от 10 сентября 1993 г. № С 13/ ОП - 276//Вестник ВАС РФ. 1993. № 11. С. 98-106.

328

в размере 100, 200, 10 % и пени на обшую сумму 1 357 302 300 р. На основании указанного решения налоговой инспекцией 16.01.95 списано с акционерного общества 1 300 000 000 р. В указанный период на счет АООТ «Качалинский элеватор» поступили 3 374 070 000 р. от АООТ «Екатеринбургхлебопродукт» в качестве предварительной оплаты за подлежащее поставке зерно. Поставка зерна произведена истцом в феврале-июле 1995 г., но не в полном объеме, в связи с чем покупатель потребовал возврата денежных средств и уплаты процентов за пользование чужими денежными средствами. Истцом добровольно долг покупателю не возвращен, в связи с чем решением Арбитражного суда Волгоградской области от 22.09.95 по делу № 31/11 по иску АООТ «Екатеринбургхлебопродукт» к АООТ «Качалинский элеватор» с последнего взыскано 606 917 038 р. основного долга, 203 525 056 р. процентов за пользование чужими денежными средствами и 7 695 535 р. госпошлины. Решением этого же суда от 27.07.95 по делу № 307/8 решение Госналогинспекции по Иловлинскому району от 24.10.94 признано недействительным в части взыскания штрафа в размере 200 %, что составило 408 686 600 р. Принимая решение об удовлетворении исковых требований в части взыскания убытков в виде произведенных истцом расходов, суд исходил из того, что налоговым органом незаконно изъяты денежные средства истца (408 686 600 р.) и в этой связи акционерное общество не выполнило свои обязательства перед АООТ «Екатеринбургхлебопродукт». Судом признано, что между действиями налоговой инспекции и взысканием с истца денежных средств в пользу покупателя зерна имеется причинная связь, и на этом основании истцу возмещен ущерб в объеме изъятых средств {408 686 600 р.) и финансовых санкций (! 37 049 972 р.). В соответствии со ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права. Сумма основного долга убытком для истца не является, поскольку не относится к произведенным им расходам в связи с незаконными Действиями налогового органа. Обязанность по возврату чужих Денежных средств лежит на истце независимоот причины невыполнения обязательств по поставке и действий налогового органа и не может быть возложена на него под видом убытков. Кроме того, суд не учел и то обстоятельство, что списанные налоговой инспекцией 408 686 600 р. возвращены истцу и зачтены в счет числящейся за ним задолженности по платежам в бюджет. Оснований для возмещения налоговой инспекцией убытков, причиненных взысканием процентов за

                                                                                                                     329

пользование чужими денежными средствами у суда также не имелось поскольку истец не доказал, что в период с 16.07.95 по день вынесения решения у него отсутствовали денежные средства и им принимались меры для своевременного возврата суммы задолженности покупателю.385 Возмещение убытков не следует путать со взысканием процентов за пользование чужими денежными средствами (ст. 395 ГК РФ). Взыскание процентов из казны за пользование чужими денежными средствами, в связи с тем, что они списаны государственными органами в бюджет, Гражданским кодексом не было предусмотрено.

Пример. Арбитражный суд удовлетворил иск ТОО "Фирма Пакт-Инвест ЛТД» к ГНИ по г. Рыбинску о возмещении убытков в виде неполученного дохода на основании ст. 395 ГК РФ из расчета ставки рефинансирования ЦБР Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ отменил решение арбитражного суда и указал, что согласно п. 3 ст. 2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным па административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Ст. 395 ГК РФ не предусматривает применение ее положений к налоговым отношениям, Поэтому определение размера убытков в учетом правил, содержащихся в ст. 395 ГК РФ, не соответствует закону. Вместе с тем Высший Арбитражный Суд указал, что истец не представил документы, свидетельствующие об осуществлении истцом подготовительных действий для извлечения доходов, об отсутствии задолженности по расчетам с кредиторами и возможности реального получения доходов в сумме, равной учетной ставке банковского процента.386

Однако взыскание из бюджета процентов по денежным средствам возможно втех случаях, когда липу нанесены убытки в виде неначисленных процентов, которые ему причитались от конкретных субъектов или действий. Так, например, налогоплательщик вправе требовать возмещения неполученных доходов в виде начисления процентов по вкладам (депозитам;

385 Постановление Президиума ВАС РФ от 4 марта 1997 г. № 4520/96// Вестник ВАС РФ. 1997. № 6. С. 68-69.

386Постановление Президиума ВАС РФ от 21 ноября 1995 г. № 5235/95// Вестник ВАС РФ. 1996. № 3. С. 54-55.

330

которых он лишился вследствие списания соответствующей суммы налоговым органом. Кроме того, в настоящее время Налоговый кодекс предусматривает начисление процентов на сумму излишне уплаченного налога, не возвращенную в установленный срок (п. 9 ст. 78 НК), а также на сумму излишне взысканного налога (п. 4-6 ст. 79 НК).