6. Бюрократизация земств

1 Там же, д. 98, л. 212.

2 Веселовский Б.Б. История земства... Т. 3. С. 408.

3 Фирсов Н.Н. Силуэты... № 2. С. 490.

Открывавшиеся в 1865 г. земские управы наследовали полностью или частично дела Казенной палаты, Комитета земских повинностей, Комитета народного просвещения, Строительной и Дорожной комиссий, Приказа об­щественного призрения и ряда других бюрократических учреждений.

На Северо-Западе земские должности оказались весьма привлекатель­ными, тем более, как отмечает М. М. Шумилов, буржуазные реформы при­вели к массовому сокращению коронных чиновников: «Только в одной Нов­городской губернии число их сократилось с 1138 человек в 1860 г. до 696 в 1869 г.»2. Кроме того, престижность этих должностей поддерживалась весо­мыми моральными и материальными стимулами. Собрания устанавливали членам управ весьма высокие оклады. Все три губернских собрания региона в 1865 г. определили жалование председателей управ в 4000 годовых, что оказалось близким к губернаторским окладам. «В 60-х - 70-х годах XIX века жалование губернаторов, - заметил М.М. Шумилов, - исключая сто­личных (петербургского - 6290 руб.), составляло 1716 руб., столько же сто­ловых и 2000 руб.

Заметим, что, несмотря на скудость земских финансов, органы само­управления тратили на управленческий аппарат и канцелярию, особенно в 60-е годы, значительные суммы. Хозяйственный департамент МВД отмечал, что за первое трехлетие «средняя стоимость земского самоуправления каж­дой губернии (71000 руб.) обходится более одной пятой части всего земско­го сбора»5. На Северо-Западе в 1867 г. Петербургское земство потратило на управление 1/4 от всего земского сбора, Псковское - 1/6, а Новгородское - 1/76. Не случайно, что 13 ноября 1867 г. вышел закон о сокращении состава губернских земских управ: «Число членов полагается от двух до шести по ближайшему усмотрению земского собрания»7. Сокращение штата земских управ и быстрый рост земских бюджетов привели к уменьшению расходов на управление к 1870 г. в два раза: «то есть более 1/10 части всего земского сбора каждой губернии»8. К чести земств отметим, что в последующем их расходы на управление неуклонно сокращались. В 1890 г. расходы земств сократились до 1/12, а к 1913 г. до 1/15 от всей сметы1.

М.Е. Салтыков-Щедрин увидел в земцах лиц, «которые когда-то слу­жили в столоначальниках и ошиблись в надеждах на дальнейшую бюрокра­тическую карьеру»2, однако в северо-западном регионе сплошного перетока кадров из бюрократических структур в земские не наблюдалось.

С годами земская школа все более ценилась в глазах высшей бюрокра­тии. Б.Б. Веселовский констатировал: «Временами обнаруживалось стрем­ление высших сфер привлекать на административные должности преимуще­ственно губернаторов и вице-губернаторов, - местных деятелей»3. Из севе­ро-западных земцев этих постов достигли Н.Н. Качалов, А.А. Татищев, В.В. Философов, Н.А.Корсаков, Н.Н. Нечаев, А.Д. Зиновьев, П.Л. Лилиенфельд-Тоаль. Б.Б. Веселовский заметил, что «диффузия между земством и админи­стративной средой усиливалась в период реакции»4.

За долгий период своего существования земства не избежали бюрокра­тизации, причем этот процесс развивался как внутри земства, так и законо­дательно стимулировался сверху. Внутренние причины заключались в неко­торой формализации выборов и усталости земцев от выборных процедур, в будничности дел, апатии населения к земскому делу, разочаровании части земских деятелей в своей деятельности. Даже активное Новгородское зем­ство, тяготясь выборными процедурами, ходатайствовало о продлении срока службы управ до четырех лет. Гласные нередко обвиняли управы в волоки­те, неоправданном увеличении бумажных потоков, роста расходов на непро­изводительные разъезды и т.п. Трудно сказать, насколько эти обвинения соответствовали действительности.

Определенным моментом, стимулирующим бюрократизацию земств, явилось соседство государственных учреждений, выступавших для земств в виде некоего образца.

О.В. Большакова проанализировала западную историографию русско­го чиновничества 60-70-х годов XIX века. Зарубежные историки выделяли следующие черты, характерные для русской бюрократии в этот период: ка­стовая независимость и этос, однородность российской бюрократии как со­циального слоя, высокий уровень образования в сравнении с другими груп­пами населения, понимание «законности» как точного исполнения распоря­жений правительства, «полунаследственность» элитной бюрократии и ее ре­формистская настроенность, лояльность даже либеральной ее части само-державию4. По мнению Д. Орловски, последние «довольно быстро уступили место новому поколению высокообразованных, но консервативных коллег, обретавших служебный опыт в период реформ и определявших лицо МВД в течение последующих 20 лет»5. Однако либералы не исчезли полностью с политической сцены: их можно было встретить и в различных государствен­ных учреждениях - от Сената и Государственного Совета до Министерства юстиции и Министерства финансов, и они продолжали отстаивать свои взгля-ды6. Несомненно, все эти моменты влияли в определенной степени на облик «земского чиновника».

Отметим, что материальное положение российских губернаторов XIX века, их возможности манипулировать финансовыми и другими ресурсами регионов были достаточно скромны в сравнении с современным положени­ем вещей. Исторические предшественники наших губернаторов в 70-80-е годы XIX века имели оклады (со всеми дополнительными выплатами) чуть боль­ше окладов земского врача или техника земской управы. Известно, что не­которые кандидаты на этот пост вынуждены были отказываться от долж­ности, так как их зарплата не позволяла проводить фактически обязатель­ные приемы для местной элиты, ведь расходы на эти приемы в те годы государством не оплачивались. Благодаря высокому уровню централизации губернаторы прошлого столетия были гораздо более стеснены в своих дей­ствиях, нежели современные. Например, в циркуляре 12 августа 1868 г. МВД выговаривало губернаторам: «Губернские начальства нередко просили раз­решений по телеграфу в таких случаях, когда по-существу дела можно без всякого неудобства сделать представление по почте»1.

Б.Б. Веселовский так охарактеризовал Петербургскую губернскую уп­раву: «Петербургская чиновничья атмосфера наложила свою печать и на тип земского служащего. В большинстве случаев - это земский чиновник, дале­кий от того воодушевления и увлечения своей работой, каким проникнуто большинство земских деятелей провинциальных земств»2. Первая Новгород­ская губернская управа была организована на манер губернских присут­ствий. Хотя земское собрание похвалило в 1866 г. свое детище: «Порядок этот принес большую пользу, он ускорил делопроизводство, дал средство не впадать в грубые ошибки и устроил дополнительный контроль ее распоря-жений»3, тем не менее, эта громоздкая система просуществовала только одно трехлетие.

Другой недостаток земств, способствовавший бюрократизации, заклю­чался в относительной случайности состава управ и недостаточной компе­тентности ее членов. «Управа эта выбирается случайно составленным со­бранием из 20, много 30 гласных»4, - замечал новгородский гласный А.М.

В 70-е годы в ряде земств выборные кампании формализовались, со­став управ не менялся из трехлетия в трехлетие, а земские должности стали делиться между кланами. «Земство - дополнительный пирог, подлежащий разделу между родственниками, свойственниками и безобидными знакомы-ми»6, - язвительно писал в 1876 г. череповецкий земец Н. Румянцев. Крити­куя ситуацию, сложившуюся в Кирилловском земстве в 80-е годы, гласный А.М. Тютрюмов замечал: «Расходы по содержанию мирового института под­нялись также в интересах личностей, занимавших служебные места и влия­ющие на общее дело. Так, даже была создана новая и никому не нужная должность архивариуса с годовым жалованием в 400 р., предназначенным для «питания» своего человека»1.

С самого начала функционирования управы получили определенную свободу от контроля гласных. Никто из гласных по собственному почину не мог проверить документацию управы. Подобная попытка старорусского зем­ца Л.И. Рудина в 1877 г. была воспринята местной управой с возмущением. Гласный безуспешно пытался убедить управу: «Управа есть контора земства, а я гласный и по праву гласного, принимавшего непосредственное участие в выборах состава управы, считаю непременной обязанностью следить за дей­ствиями управы»2.

В хоре всевозможных обвинений управ Н. Румянцев в 1883 г. выска­зался наиболее резко: «Общественный контроль не только не существует, но на глазах у всех совершались и совершаются самые темные дела, и при­том не только высшими и низшими правительственными органами, но и земскими... Хищения проникли и в земские квази общественные сферы»3. «Эти краски были, несомненно, до крайности сгущены, - писал Б.Б. Весе-ловский о подобных обвинениях, - хотя обстоятельства, в общем, складыва­лись так, что создавали благоприятную почву для обвинения»4. С 1866 по 1904 гг. всего в регионе было раскрыто 9 растрат: Псковской губернской управой в 1871 г., Холмской в 1869 и 1882 гг., Старорусской в 1879 г., Опочецкой в 1880 г., Новоладожской в 1880, 1891 и 1904 гг., Демянской в 1886 г. Один из членов Холмской управы был в 1872 г. привлечен к суду за «всевозможные злоупотребления». На фоне сорокалетней деятельности трид­цати северо-западных земств эти происшествия можно оценить как доста­точно редкие.

Внутренние процессы бюрократизации не шли в сравнение с усилиями правительства, которое превращало выборного земца в государственного чи­новника. Л.Е. Лаптева отметила, что по Положению 1864 г. «должностные лица земских управ не пользовались правами государственной службы»5. Главными аргументами негосударственного характера земской службы для исследователя являются те, что именно земские собрания устанавливали со­держание управам, и что члены управ не получали государственной пенсии. Тем не менее, в 1864 г. статусы председателя и членов земской управы приобрели некоторые черты государственного служащего. Губернаторы ут­верждали их в должности, а Сенат издавал указы «о поощрениях и взысканиях со служащих по выборам»1. Их формуляры хранились в Хозяйственном депар­таменте МВД. Их представляли к наградам, им присваивали звания почетных граждан. Наконец, земские должности приравнивались к классным чинам, согласно которым земцы могли переходить на государственную службу.

Существенный шаг по огосударствлению земских должностных лиц сделала контрреформа 1890 г. Согласно статьям 117 и 124 председатель и члены управы уже числились на государственной службе, получали чины и ордена. «Служба гласных признается повинностью (ст. 89), за неисполнение которой определяется известное наказание (ст. 1446 ул. о нак.)»2, - заметил дореволюционный исследователь А. Савельев. С 1890 г. дисциплинарная ответственность возбуждалась уже не земским собранием, а губернатором или губернским по земским делам присутствием (ст. 134, 138). Если ранее для увольнения члена управы было достаточно личного заявления, то теперь увольнение производилось обязательно с согласия губернатора или мини­стра внутренних дел (ст.125). Более того, в ряде случаев МВД получило право самостоятельно удалять от должности члена земской управы без одоб­рения и даже без ведома земского собрания.

«Введение земских учреждений в систему государственных установле­ний дало отличное формальное основание для того, чтобы составу земских управ предоставлено было право государственной службы и чтобы они были превращены в выборных коронных чиновников, - резюмировал Б.Б. Весе-ловский. - Достигнутая таким образом бюрократизация земства вместе с тем закрыла доступ к соответствующим земским должностям огромной массе лиц, не пользующихся правом государственной службы»3. Например, канди­дат в председатели управы с 1890 г. уже был обязан иметь классный чин. Островское и Новоладожское земства, где с 1865 по 1889 гг. председателя­ми управы часто становились купцы или крестьяне, вынуждены были хода­тайствовать в 1899 и 1901 гг. соответственно о предоставлении одному из крестьян низшего классного чина, чтобы он смог баллотироваться в предсе­датели управы. В 90-е годы расширяется практика государства по привлече­нию земских деятелей в различные государственные структуры. По мнению Б.Б. Веселовского, «все более и более увеличивается число лиц, идущих на общественную службу с сознательной целью сделать через ее посредство административную карьеру»4.

Боясь быть обвиненными в родстве с государственной бюрократией, земские деятели всячески стремились подчеркнуть общественный характер своей деятельности. Наиболее ярким проявлением этого считался отказ ру­ководителей земской управы от получения жалования, то есть служение «малой родине» безвозмездно. Первый председатель Петербургской губерн­ской управы Н.Ф. Крузе уже на первой 1865 г. сессии земства предложил вообще не назначать жалования управе. Его поддержали в этом гласные двух уездов. В итоге прошел компромиссный вариант А.П. Платонова на­значить трех оплачиваемых и трех бесплатных членов управы. В 1868 г. от такой системы пришлось отказаться, но показателен сам факт ее появления. Б.Б. Веселовский отметил на Северо-Западе пять случаев отказа от жалова­ния. Не занимаясь этим вопросом специально, удалось обнаружить, по мень­шей мере, еще пять таких случаев. Гласные также стремились подражать управам в безвозмездности. Когда Боровичское собрание назначило своим гласным, отбывающим в губернское собрание, по 100 рублей, трое из них тут же отказались от денег в пользу дополнительного тиражирования мате­риалов сессии.

Не избежали процесса бюрократизации и земские собрания. В избран­ные населением земские собрания проникают государственные чиновники, причем с правом решающего голоса. К 1904 г. право быть губернскими гласными без избрания получили губернский и все уездные предводители дворянства, руководители шести местных государственных учреждений, спе­циальные чиновники от ряда министерств и духовного ведомства. Напри­мер, если в Петербургском губернском собрании 1865 г. были 61 выборный гласный и один назначенный, то в 1904 г. это соотношение уже составляло 52:23.

Передовая общественная мысль и земские собрания негативно реаги­ровали на попытки огосударствления земств. Б.Н. Чичерин вызвался успо­коить земства: «Следует, однако, признать, что земская бюрократия имеет некоторые значительные преимущества перед правительственною. Те, кто приравнивает одну к другой, или вовсе не понимают дела, или не хотят его видеть. Земство, по существу своему, стоит гораздо ближе к населению, гласные выходят из его среды и являются его представителями. Общие меры принимаются при участии и под контролем всех»1.