Заключение

В период подготовки земской реформы 1864 г. местное население и печать не проявили, по крайней мере в открытой форме, заинтересованно­сти и инициативы. Дворянские собрания ограничились тем, что по настоя­нию МВД составили собственные проекты земской реформы.

Факторы революционного натиска и давления либерального общества в самом широком их понимании не сопрягались с инициированием земской реформы. Непосредственные инициаторы реформы находились в столич­ных кругах высшей бюрократии. «Власть, бюрократия в определенном смысле шли впереди общества»1, - заметил А.Я. Аврех.

Потери поместного дворянства в хозяйственной администрации в ре­зультате крестьянской реформы 1861 г. порождали ожидания некоторой ком­пенсации, как в среде провинциального дворянства, так и в олигархических группировках. Государство делегировало часть власти и компетенции орга­нам местного самоуправления, что сыграло на усилении роли поместного дворянства в местных делах. Однако эта реформа вряд ли могла удовлетво­рить крепостников. Главным содержанием реформы явилось привлечение всех сословий к управлению местным хозяйством и создание органов само­управления на принципах буржуазного права. Государство стремилось под­держать дворянское сословие в земствах, и этому были не только полити­ческие, но и прагматические причины. Хозяйственный опыт, интеллект и этика, определенная личная финансовая независимость позволили дво­рянам многих губерний организовать достаточно эффективную земскую деятельность.

Реформа имела политическую и экономическую необходимость. Она была предпринята в развитие начал крестьянской реформы 1861 г. и наряду с городской, судебной и военной реформами явилась шагом на пути к граж­данскому обществу. Экономическая сторона реформы вытекала из осознан­ной властью необходимости коренным образом переустроить неудовлетво­рительную систему управления местным хозяйством.

В.С. Голубев назвал сложившуюся после 1890 г. государственную сис­тему «смешанной формой земско-бюрократического характера управления»2. В зажигательной речи на знаменитом ноябрьском 1904 г. совещании земс­ких деятелей председатель Опочецкой земской управы П.А. Гейден заявил: «Зло бюрократии, зло административной опеки и произвола великое, госпо­да, зло, и одним росчерком пера его не уничтожишь, боюсь, что еще и следующим поколениям придется считаться с ним»1. Несомненно, это выс­казывание имело политический, агитационный налет. В либеральной и со­ветской историографии закрепился стереотип, согласно которому земства добились значительных успехов вопреки давлению на них правительства, что отношения земств с государственными структурами строились во мно­гом на конфликтной основе.

Представляется, что это далеко не так. По мнению Т. Фаллоуза, «тра­диционная идея добропорядочного земства, преследуемого дикой бюрокра­тией, есть искривленное изображение сложной реальности»2. Вообще госу­дарственная бюрократия не представляла собой единого лагеря. Например, Сенат в конфликтах земств с властью ставил органы местного самоуправле­ния в равное положение и даже, по мнению многих, благоволил земствам. МВД, с одной стороны, пресекало политические игры земств, с другой, предоставляло земствам возможность развиваться в рамках предоставленной законом хозяйственно-экономической компетенции.

Анализ текущего земского законодательства показывает, что оно не носило одностороннего характера и не было антиземским. Те законодатель­ные акты, которые произвели негативное впечатление в земской среде, были вызваны стремлением правительства наладить эффективный контроль за законностью действий земств и сдержать политические претензии этих ме­стных хозяйственных учреждений.

Впервые мнение о том, что даже контрреформа 1890 г. не изменила существа земской деятельности, высказала Л.Г. Захарова: «Вместе с тем влияние земской контрреформы при ее реализации было как бы парализо­вано поступательным ходом социально-экономического и политического развития страны»3. Западный историк К. Маккензи также пришел к выводу, что «второе из двух Положений не произвело глубокой реконструкции зем­ских структур»4.

В земских учреждениях, как, впрочем, и в любой организации, наблю­далось усиление бюрократизации, которая вызывалась не только внутренни­ми причинами, но и стимулировалась центром. Власть предприняла ряд мер, направленных на частичное огосударствление земств и сближение статусов земских и государственных чиновников.

Не наблюдалось какого-либо прямого произвола в действиях властей по отношению к земствам. «Понятие «законность» в рамках прусского по­лицейского государства означало лишь более строгое исполнение буквы за­кона, изданного законодателем, и его эффективное проведение в жизнь пред­ставителями правительства, - замечала О.В. Большакова. - Такая меха­ническая и авторитарная концепция права оставалась базисом политичес­кой культуры российского самодержавия вплоть до конца XIX столетия»1.

Органы самоуправления трактовали некоторые «туманные» статьи Положений, естественно, в свою пользу, государство в ответ вводило (чаще всего посредством циркуляров МВД) мелочную регламентацию этих статей.

Юрист А.А. Транин предложил оценивать степень прогрессивности того или иного органа самоуправления по трем основным критериям: де­мократизм, финансы, компетенция2. Текущее, сдерживающее земства зако­нодательство касалось в основном демократизма и в малой степени финан­сов и компетенции. На протяжении всей истории земств мы наблюдаем неуклонный рост их бюджетов, расширение сфер деятельности, бурное раз­витие (особенно на контрасте с современной Россией) ряда отраслей мест­ного хозяйства. Повышалось влияние земств на государственные структуры. Эти успехи, несомненно, связаны с тем, что государство передоверило мес­тному населению ряд своих забот и в конечном итоге дало земствам возмож­ность укрепиться.

Значение земских учреждений в жизни страны к 1917 г. достигло ог­ромного уровня. «Передав сбор зерна у населения в руки земств и коопера­тивов (для обеспечения армии), - заметил К. Мацузато, - правительство наделило земства полномочиями не только закупать зерно, но также регули­ровать железнодорожную транспортировку, закрывать местные рынки при­нудительными мерами и мобилизовывать местных заготовителей и мельни-цы»1. Исследователь высказал убеждение, что «настоящей причиной кол­лапса царского режима был межрегиональный конфликт, он был порожден проводимой политикой адаптации царской бюрократии к объединенному муниципальному социальному движению в тотальном режиме войны»2.

Таким образом, отношения государственных и земских структур не строились по линии перманентного ущемления последних. Земские учреж­дения определенным образом вписывались в «колесницу государственного управления» дореволюционной капиталистической России. В новейшем по времени (1998 г.) исследовании Дж.Ф. Янг пишет: «Несмотря на определен­ное продвижение к некоторым идеалам местного самоуправления, земство никогда не было «Законченным продуктом», который может служить образ­цом для современной России»3. Можно согласиться с политологом только в том, что земские учреждения нельзя рассматривать как образец, некий иде­ал, к которому необходимо вернуться. Представляется, что в отечественной историографии существует научная необходимость критически переосмыс­лить полувековой опыт этих именно российских учреждений, которые в общем и целом явили собой положительный пример успешной и эффектив­ной деятельности органов самоуправления в сложных исторических условиях.

В заключение хотелось бы привести замечательные слова гласного П. Гурьева, сказанные в 1865 г. при открытии первого Новгородского уездного земского собрания 1865 г.: «Во всяком случае, и мы, со своей стороны, не избегнем приговора истории. Волей-неволей и на наших могилах дети и наши внуки порешат: в самом ли деле мы использовали призвание своего времени войти окончательно в общую семью европейских народов»4.