УСТРОЙСТВО ГОРОДА ДО УЧРЕЖДЕНІЯ O ГУБЕРНІЯХЪ.

Bce вррмя царствованія императрицы Екатерины Il до ,1785 года, года изданія «грамоты на права и кыгоды городамъ Россійской Имперіи», можно назвать, по отношенію къ организаціи городскаго управленія переходнымъ временемъ отъ стараго порядка вещей къ новому,—отъ стараго понятія города къ новому.

') Ibid.

1J Профессоръ Иловайскій- сігряпедлнво замѣчаетъ л rp. Сиверсѣ, что зто былъ „государственный человѣкъ, которому нѣтъ дѣла до историческихъ условій, до русскаго прошедшаго; и человѣкъ, который вѣрилъ въ возможность создавать народное благосостояніе перестановкою административныхъ пунктовъ, прямолинейными дорогамипспмметричеснимърас- предѣленіемъ областей". Рус. Вѣс. 1863 г. № 12 стр. 181. Нокгожеизъ администраторовъ XYlII и. по вѣрилъ этому? Развѣ не такъ смотрѣла на дѣло сама Екатерина, убѣжденная, что ея 216 городовъ, устроенные вно плану" а снабженные гербами, умножили населеніе и увеличили его богатство?

царствованія выробатывается понятіе о раздѣленіи властей: городскія учрежденія распадаются на судебныя и административныя въ тѣсномъ смыслѣ этого слова. Это время было вмѣстѣ и временемъ отживанія стараго городоваго строя, но отживанія медленнаго, постепеннаго; вмѣстѣ съ указами и опредѣленіями законодателя въ новомъ духѣ мы встрѣчаемся еще со многими мѣрами, идущими въ разрѣзъ съ этимъ духомъ, мѣрами, покоящимися па старыхъ вѣковыхъ началахъ.

До самаго 1775 года, когда издано было «Учрежденіе о губерніяхъ», Магистратъ и Ратуша города играютъ въ немъ ту же роль, какую играли они при Елизаветѣ Петровнѣ; т. e., они остаются и судебными и вмѣстѣ административно-финансовыми учрежденіями. Отношенія Магистратовъ къ воеводамъ и губернаторамъ, склонявшіяся, какъ мы видѣли, ири Елизаветѣ на сторону подчиненія первыхъ послѣднимъ, окончательно слагаются въ началѣ царствованія Екатерины II въ этомъ смыслѣ.

Сенатъ и «Намъ самимъ>, продолжаетъ императрица; подобнымъ же путемъ, возлагается на губернатора, «исправлять и отвращать вкравшіеся непорядки или самое упущеніе или недостатки въ узаконе- пінхъ»1). Въ обѣихъ инструкціяхъ рѣчь идетъ вообще о подчиненіи Магистратовъ и Ратушъ губернаторамъ, безъ различія ихъ двоякаго—судебнаго и административнаго—значенія; въобоихъ этихъ отношеніяхъ они дѣйствительно и подчиняются губернаторамъ; они подчиняются ему какъ «опекуну губерніи>, власть котораго eo ispo распространяется на всѣ стороны администраціи этой губерніи; наконецъ, такой смыслъ подчиненію приходится дать во-первыхъ на основаніи смысла XII статьи инструкціи, возлагающей на губернатора «заботы о пользахъ торговли и промышленности> и объ искорененіи «вкрадшихся непорядковъ>; во вторыхъ, мы имѣемъ спеціальный указъ, который подчиняетъ губернатору Магистраты и Ратуши и въ полицейскомъ отношеніи въ тѣхъ городахъ, гдѣ полиція на нихъ возложена [500] [501]), Что касается Магистратовъ, какъ co- еловно-судебныхъ установленій, то и въ атомъ отношеніи они, очевидно, подчиняются «опекуну всей губерніи>; иначе трудно было бы понимать выраженіе инструкціи 1764 тода, что губернаторы должны «защищатьиоборонять утѣсненныхъ>, не могущихъ жаловаться высшимъ начальствамъ ихъ.

Въ губернаторской инструкціи 1764 года, какъ видно изъ толь- ко-что приведенныхъ изъ нея мѣстъ, уже ясно высказывается, десять лѣтъ спустя осуществившаяся, мысль, императрицы разбить «высшія начальства», сосредоточенныя исключительно въ столицѣ, по провинціямъ, образовавъ изъ каждой губерніи самостоятельное

административное цѣлое, «вышнее правительство» котораго находится на мѣстѣ. Въ 1775 году ата мысль вполнѣ осуществляется и относительно магистратскаго управленія; теперь въ губернаторской инструкціи ей заложено только основаніе: Главный Магистратъ de juie не уничтожается, но rle facto онъстановитсяішишиимъ: опекунъ губерніи, усматривая «пользы для торговли н промысловъ», представляетъ о томъ Сенату и самой императрицѣ, обходя «вышнее начальство» торгово промышленнаго населенія — Главный Магистратъ 1J. Очевидно, что во второй годъ царствованія Екатерины въ ея головѣ уже выробатывалась мысль о преобразованіи магистратскаго механизма въ корнѣ: опа задумывала реорганизовать Магистраты не только въ сиыслѣ децентрализаціи ихъ, но и предполагала измѣнить характеръ ихъ власти; въ этомъ именно смыслѣ она, въ томъ же 1764 году, требуетъ отъ губернаторовъ «мнѣнія еъ какою властью должны существовать далѣе Магистраты иРа- туши» 2). Всѣ ноданныя мнѣнія вмѣстѣ съ остальными свѣдѣніями должны были направляться въ Сенатъ, который долженъ былъ составить для городовъ «единственное положеніе» 3). Ho, до составленіи этого «единственнаго» положенія для городовъ, императрица однако, не предоставляла ихъ, исключительно самимъ себѣ. Она хочетъ установить болѣе правильныя отношенія между отдѣльными городами и въ виду этого посылаются къ губернаторамъ особые курьеры для того, чтобы эти опекуны всей губерніи «разсмотрѣли о штатныхъ городахъ» 4).

1) Десять лѣтъ спустя президентъКоммерцъ-Коллегіи, rp. Воронцовъ, нашелъ что Коллегія „познать существа городовъ россійскихъ не можетъ", такъ какъ не имѣетъ никакихъ статистическихъ свѣдѣній ни о торгово- промишленномъ населеніи, и промышленности, какъ мануфактурной, такъ и ремесленной u проситъ присылать эти свѣдѣнія въ Коллегію губернаторовъ и воеводъ а также иГлавныйМагистратъ. Сенатъ обратилъ собираніи этихъ свѣдѣній въ обязанность названныхъ властей П. С. ^ J6 14261. ») П. С. 3. № 12269. п. 5.

3) n>id,

•) Ibid.

городу; тѣ же изъ «приписанныхъ», которые окажутся на самомъ дѣлѣ городами значительными, обратить въ штатные 1). Ирн этомъ въ городахъ заштатныхъ, оставшихся, «чрезъ соединеніе» безъ уѣздовъ, губернаторамъ предоставляется, по собственному усмот- рѣнін>, или оставить Магистраты и Ратуши, или же учредить особые «коммисарствы», чтобы эти города «еъ теченіемъ времени не приходили въ упадокъ» [504] [505] [506] [507]). Сообразно всему этому въ томъ же году составленъ былъ новый списокъ городовъ и пригородовъ такъ называемыхъ штатныхъ и оставшихся за штатомъ и приписанныхъ къ другимъ городамъ [508]),

Ho вен эта административная перетасовка мало, разумѣется, принесла городамъ пользы, осли только принесла сколько ннбудь. He помогалъ u опекунъ губерніи: «опекаемые имъ въ числѣ другихъ земскихъ начальствъ», Магистраты вели себя изъ рукъ вонъ плохо; взяточничество достигло невѣроятныхъ размѣровъ, несмотря на «рас- публикованіе» указовъ объ учиненіи наказанія за взятки и лихоимство ''). Соляная продажа во всѣ времена представлявшая и представляющая сильный соблазнъ приставленнымъ къ ней, и теперь вызывала со стороны сборщиковъ, а вмѣстѣ съ ними Магистратовъ и Ратушъ, «злоупотребленія чрезъ мѣру» [509] [510] [511]J; и теперь магистратскіе н ратушскіе члены, имѣвшіе счастіе завѣдывать солью, no пластическому выраженію ГІосошкова, *-будто черви точатъ тоежъ соль и пищу себѣ пріобрѣтаютъ отъ тое жъ соли» G).

натъ подчиняетъ мѣстнымъ губернскимъ канцеляріямъ, которыя съ этого времени уже отвѣчаютъ за всякія злоупотребленія при соляной продажѣ 1J.—Понятно, что подобнаго рода мѣры ничего не достигали: это значило клинъ клиномъ выколачивать; «черви* городскихъ и губернскихъ канцелярій могли «точить тое жъ соль» не хуже ратушскихъ и магистратскихъ.

Императрица замѣтила и другое, пожалуй еще горшее, чѣмъ «злоупотребленіе чрезъ мѣру», зло, широко проявлявшееся въ средѣ ратушскихъ и магистратскихъ членовъ, зло, которое она называетъ «нерадивостью» и которое, по ея словамъ, доходитъ до того, «что за стыдъ не почитаютъ, если за неисполненіе должности отъ судейства отрѣшены бываютъ» [512] [513] [514]). Изъ этихъ словъ императрицы можно заключить, что «нерадивость» магистратскихъ и ратушекихъ членовъ была дѣйствительно велика, и что опа вѣроятно часто бывала систематически умышленна; членъ д о б и в а л ся, чтобъ его освободили отъ тяжелой обязанности, часто раззорявшей его частное хозяйство. Мѣры были необходимы, no какія? Жалоба высказывается императрицей въ 1773 году, шестъ лѣтъ спустя послѣ того, какъ она имѣла возможность выслушать отъ депутатовъ Коммиссіи 1767 годакое-чтоонуждахъ н потребностяхъ городскаго торгово-промышленнаго населенія; послѣ того, какъэти депутаты въ одинъ голосъ высказались, что русскимъ купцамъпѣтъ«болынаго помѣшательства»въведеніи торговли, какъ служба при казенныхъ сборахъ [515]). Какія же мѣры она придумываетъ для искоренія зла,выслушавъ подобнаго рода заявленія? Bce тѣже, практиковавшіяся уже цѣлыя вѣка: она ставитъ выборы въ члены Магистратовъ подъ строгій надзоръ губернаторской и воеводской власти [516]), отказываясь совершенно отъ начала, выставленнаго

O Q K

O O O

in.

Въ маѣ 1768 года изданъ былъ указъ, которымъ приказывалось городамъ «снова избрать городекаго голову и снова на двухлѣтнее полномочіе» 2); ровно черезъ два года указъ этотъ снова повторенъ 3); а въ 1771 году, въ сентябрѣ мѣсяцѣ, выборы г о p о д с к a r о г о л о в ы приказано въ городахъ производить впредь «не ожидая особаго о томъ Высочайшаго указа, выборы новаго городскаго головы черезъ каждые два года или же, если городскіе обыватели пожелаютъ этого, оставить того же голову, возобновивъ лишь его полномочіе 4). Что это за повая городская должность; когда и для чего она установлена? Пзъ содержанія только- что приведенныхъ мною указовъ видно, что должность эта существуетъ во всѣхъ городахъ Госсіи. Она вводится впервые указомъ, даннымъ на имя Правительствующаго Сената 14декабря17б6года «о обнародованіи манифеста, касающагося до учрежденія коммиссіп для сочиненія проекта новаго уложенія по присылкѣ въМоскву късочиненіюонаго проэкта депутатовъ». Манифестомъ созывались на будущій 1767 годъ

/

депутаты для образованія знаменитой коммиссіи. Депутаты созывались отт. всѣхъ присутственныхъ мѣстъ, кромѣ воеводскихъ и губернскихъ канцелярій, пзъ всѣхъ уѣздовъ и городовъ: къ манифесту приложены «обряды» выборовъ этихъ депутатовъ, между прочимъ, и «обрядъ выбора жителямъ городскимъ». ІІзданіе этого обряда составляетъ въ законодательствѣ XYIII ст., касающемся городовъ, такъ сказать, поворотный пунктъ. До сихъ норъ, всѣ такъ называемыя городскія учрежденія—Земскія Избы, Ратуши, Городовые Магистраты—были, по своей сущности, какъ мы видѣли, учрежденіями сословными. Эго были учрежденія, которыя вѣдали торгово-промышленное населеніе, живущее въ городахъ; они вѣдали лишь регулярныхъ гражданъ, извѣстные слои городскаго населенія, а никакъ не nce городское населеніе; ни одна изъ выборныхъ городскихъ должностей не представляла собою города, какъ совокупности всего городскаго населенія, какъ одного цѣлаго; городской обыватель и гражданинъ до сихъ поръ были совершенно различными понятіями. Въ «обрядѣ о выборахъ городскихъ» эти понятіясливаются: всякійграждаиинъесть городской обыватель н наоборотъ, всякій городской обыватель есть гражданинъ. Законодательница вводитъ въ составъ коммиссін не депутата отъ торговопромышленнагосословія, а отъ города, отъ жителей его *); причемъ подъ жителями разумѣется вся совокупность городскаго населенія, независимо отъ принадлежности къ тому или иному сословію. IIo отношенію къ праву представительства эти жители дѣлятся на двѣ категоріи: на полноправныхъ н неполноправныхъ, выражаясь нынѣшнимъ юридическимънзы- комъ; первая категорія пользуется какъ активнымъ, такъ и пассивнымъ правомъ избраніи; вторая пе пользуется ни тѣмънидру- гимъ. Основаніемъ принадлежности къ категоріи полноправныхъ гражданъ служитъ, uo опредѣленію обряда, опредѣленный цензъ ii именно владѣніе недвижимой собственностью, домомъ; причемъ занятіе торговлей или вообще какимъ либо промысломъ не составляетъ необходимаго условія; полноправнымъ гражданиномъ

являлся всякііі домовладѣлецъ: «выбираетъ городскаго депутата всякій хозяинъ, дѣйствительно домъ, или домъ и торгъ, или домъ и ремесло, или домъ и промыселъ въ томъ городѣ имѣющій» 1J; тѣмъ же самымъ условіямъ долженъ былъ удовлетворять и депутатъ 2). Законодательница хотѣла предоставить выборы депутата въ коммиссію самому городскому населенію, устранивъ отъ ішхъ губернаторовъ. воеводъ и полицейскія власти; устраняются отъ ішхъ и городскія Магистраты и Ратуши, которымъ вмѣстѣ съ полиціей предоставлено лишь составить списки всѣхъ избирателей, т. e. всѣхъ живущихъ въ городѣ и удовлетворяющихъ условіямъ, требуемымъ «обрядомъ» для избирателей и депутатовъ 3). Для того, чтобы руководить избраніемъ депутата избиратели должны были сначала выбрать изъ своей среды особое лицо, предсѣдателя, такъ сказать, избирательныхъ собраній, Лицо это получило спеціальное названіе городекаго головы 4). Чтобы бытьизбраннымъвъзваніе город- скаго головы, нужно было удовлетворять тѣмъ же самымъ условіямъ, которыя требовались отъ избирателей и депутатовъ *) п кромѣ* того быть не моложе тридцати лѣтъ в). Самая причина избранія городскаго головы указываетъ на назначеніе этого должност- наго лица. Семнадцатый пунктъ «обряда» говоритъ, что на другой день «послѣ подписанія полномочія» избраннаго головы, онъ представляется начальнику (города), который съ этого времени «уже болѣе въ депутатскій выборъ не мѣшается, а остается все производить городскому головѣ» 3). Судя по этому, можно думать, что самая должность упраздняется, лишь только миновала въ ней na- добность —ыыборы депутата кончены; въдѣйствителыюстн, однако, должность городскаго головы не была такъ кратковременна: онъ £

*) „Обрядъ", п. 5.

г) lbid. п. 4,

а) Ibid. п. 10 „Начальникъ отъ магистрата и ратуши или полиціи требуетъ енпскіі всѣмъ наличникъ, въ томъ городѣ имѣющимъ домы".

‘) Ibid. її. 11.

y) Ibid. п. 4.

б) Ibid. u. 11, Депутатъ долженъ быть не моложе двадцати пяти лѣтъ. ibid. ai.

’) Голова назначаетъ мѣсто и время собранія избирателей; ведетъ ихъ ві, церковь для приведенія къ присягѣ; и наконецъ, распоряжается самыми выборами. Ibid. пи. lS, 19 и 21, '21, 23, 24.

/

избирался на два года J). Что же дѣлалъ городской голова въ остальное время своей службы, послѣ того какъ ire только окончились выборы въ депутаты коммиссіи, но и сама коммиссія кончила на всегда свое недолгое существованіе? Отвѣтъ на зтотъ вопросъ можно найти въ «образцѣ полномочія>, которое голова долженъ былъ получить отъ своихъ избирателей. Въ концѣ полномочія избиратели говорятъ: «мы выбрали головою такого-то, дая оному, выбранному нашимъ головою, полную довѣренность на два года, не только при нынѣшнемъ выборѣ депутата, но ii при случаяхъ, если даны будутъ отъ верховныя власти какія особыя повелѣнія, принадлежащія до нашего общаго разсужденія и положенія всѣхъ живущихъ въ нашемъ городѣ» -). Этими словами охарактеризовано все значеніе должности городскаго головы; будучи должностью постоянною относительно времени, она является совершенно случайною по своей сущности: никакихъ постоянныхъ обязанностей городской голова не имѣетъ до самаго 1775 года; онъ существуетъ только на тотъ случай, еслибы верховная власть вздумала дать «какія особыя повелѣнія»; голова не имѣетъ никакого отношенія къ городской администраціи,—иеимѣетъ ничего общаго съ Городовыми Магистратами; до самаго 1785 года, когда учреждены были городскія Думы, мы, помимо названныхъ указовъ 1768, 1770 и 1771 'ода самое имя головы встрѣчаемъ лишь въ Учрежденіи о губерніяхъ, по которому онъ является предсѣдателемъ сиротскаго суда a) a яти три указа только обращаютъ должность городскаго головы изъ временной въ постоянную, ничего не говоря объ ихъ правахъ н сбязаиностяхъ, предполагая ихъ уже извѣстными, т. e. опредѣленными «обрядомъ». Такимъ образомъ, должность городскаго головы не вноситъ рѣшительно ничего новаго въ городское устройство и управленіе, но она играетъ огромную роль въ исторіи развитія понятія о гэродѣ. Въ лицѣ городскаго головы, какъ и депу-

'1 IMd, п. IД и lL. 0. 3, .".; 13119, 13600, 13661. По „Учрежд. о Губ.“ онъ избирается уже на три года. II, С. 3. .¾ 11392, ст. 295.

2) „Обрядъ“, и. 16.

3) 11. 0. 3. .Y" 14392 ст. 294. Въ 1778 году нѣсколько измѣняется обрядъ избранія городскаго головы н ноятому ноіюду издается спеціаль- нын указъ II.