<<
>>

§ 1. Центральные органы государственной власти и управления

1.1. Народное собрание – высший представительный орган государственной власти ДВР. Верховная государственная власть в ДВР принадлежала однопалатному Народному собранию, которое формировалось на основе выборов по пропорциональной системе представительства сроком на два года.

Выборы в этот высший представительный орган буферной республики проводились на основе «Положения о выборах в Народное собрание ДВР» (1920 г.), которое было принято Учредительным собранием. Анализ данного «Положения» позволяет сделать вывод о том, что выборы в Народное собрание проводились на тех же правовых основах, что и выборы в Учредительное собрание. Различия сводились в основном к нормам представительства. В Народное собрание от гражданского населения избирался 1 депутат от 15 000 граждан. Для военнослужащих была установлена норма представительства – 1 депутат от 7500 избирателей (т.е. в два раза выше, чем от гражданского населения). Утверждая такую норму представительства, депутаты-коммунисты, на наш взгляд, были уверены, что народоармейцы, как наиболее революционная часть населения, отдадут свои голоса за кандидатов от рабочих и трудового крестьянства.

В ДВР действовали Народные собрания двух созывов. Народным собранием первого созыва объявило себя Учредительное собрание [1]. 25 апреля 1921 г. Учредительное (Народное) собрание приняло постановление о проведении выборов в Народное собрание второго созыва 27–29 апреля 1922 г. [2]. Однако в указанный срок из-за сложной внутриполитической обстановки, когда японские интервенты совместно с белогвардейцами активизировали военную контрреволюционную деятельность, выборы не состоялись и были перенесены на 21–23 июня 1922 г. [3]. Наконец 2 мая 1922 г. правительство ДВР назначило первым днем выборов воскресенье, 25 июня 1922 г. [4]. Фактически же в Приморье проведение выборов было отсрочено сначала до 2 июля (затем до 30 июля [5]), на Сахалине – соответственно до 30 июля (затем до 13 августа 1922 г.

[6]). Некоторые местные партийные организации обращались в Дальбюро ЦК РКП(б) с предложением отказаться от проведения выборов, мотивируя это тем, что избирательная кампания – дорогостоящее мероприятие, которое обойдется государству в 60 тыс. руб. зол. [7]; в связи с военными действиями 50% избирателей не смогут принять в них участие [8]. Было высказано пожелание созвать очередную сессию Народного собрания первого созыва. Дальбюро ЦК РКП(б), стремясь еще более ослабить буржуазную оппозицию и укрепить Народное собрание, продолжало совместно с правительством ДВР проводить курс, направленный на подготовку и проведение выборов 4 мая 1922 г. Правительство ДВР издало закон об обязательном районировании и в соответствии с нормами представительства определило число депутатов Народного собрания, подлежащих избранию от каждого избирательного района и от каждой области в целом [9]. Всего от 5 областей ДВР должно было быть избрано 97 депутатов [10].

13 июня 1922 г. было проведено избирательное районирование Приморской области [11]. На свободной от интервентов и белогвардейцев территории Приморья было образовано 3 избирательных района, от которых предполагалось избрать 18 депутатов. Позднее правительство ДВР приняло решение об участии в выборах и населения, проживающего на территории, временно оккупированной интервентами и белогвардейцами. Выборы здесь планировалось провести по двухступенной основе: на нелегальных собраниях граждане избирали выборщиков, а последние производили голосование за кандидатов, выдвигаемых партиями и организациями, выступавшими за прекращение интервенции и гражданской войны [12].

Обстановка военного времени вынудила правительство ДВР образовать и в Вооруженных силах республики 6 избирательных районов, от которых нужно было избрать 13 депутатов [13].

Таким образом, гражданам ДВР предстояло избрать всего 128 депутатов в Народное собрание.

Предвыборная кампания проходила в ДВР в обстановке острой борьбы. Эсеры и меньшевики выступали со старыми политическими лозунгами: о «восстановлении народоправства и конституционных свобод», о «прекращении произвола административных органов» и т.д.

«Выборы, – утверждали их агитаторы, – лучший способ борьбы с коммунистическим засилием в государственных органах» [14]. Однако рабочие и революционные крестьяне отвергали эти предвыборные заявления представителей мелкобуржуазных партий и на общих собраниях избирателей принимали резолюции и постановления в поддержку политики Коммунистической партии и правительства ДВР [15]. Коммунисты принимали все необходимые меры, чтобы большинство в Народном собрании принадлежало революционным рабочим и крестьянам буферной республики, ибо только такой состав высшего представительного органа мог обеспечить «дальнейшее существование буфера на основе теснейшего экономического, политического и военного союза с Советской Россией» [16]. В специальном циркуляре Дальбюро ЦК РКП(б) «О проведении выборов в Народное собрание ДВР» говорилось, что Дальневосточная республика – «одна из форм защиты Советской России при условии, что власть будет находиться в руках коммунистов и революционных трудящихся… Переход власти к оппозиции будет означать организацию «черного» буфера, который передаст весь Дальний Восток японцам» [17]. Данные политические идеи получили затем отражение в письме Дальбюро ЦК РКП(б) «О содержании предвыборной агитации» [18].

Для проведения агитации и выборов в Народное собрание Дальбюро ЦК РКП(б) направило на места лучших и опытных коммунистов [19]. Большевистские органы массовой информации выступали с многочисленными обращениями и воззваниями к избирателям, разъясняя им политику РКП(б) в условиях «буферного» государства. На страницах периодических изданий помещались материалы, подготовленные видными партийными и государственными деятелями ДВР (в частности, с разъяснениями задач Народного собрания второго созыва в ряде газет выступал председатель Совета Министров ДВР П.М. Ники­форов).

Для участия в избирательной кампании был мобилизован партийный, профсоюзный и комсомольский актив. 28 марта 1922 г. при Дальбюро ЦК РКП(б) была образована специальная партийная комиссия для проведения выборов в Народное собрание.

В ее состав вошли представители Дальбюро, Дальневосточного совета профсоюзов, рабоче-крестьянского союза молодежи, политического управления НРА и партийной прессы. По указанию Дальбюро местные органы РКП(б) создали аналогичные областные и районные партийные комиссии [20].

Указанным партийным комиссиям пришлось проводить данную работу в условиях упорной борьбы с буржуазией. Так, например, под влиянием эсеров Верхнеудинский сельскохозяйственный район Прибайкальской области был разбит на 13 избирательных участков. Сельская беднота района обратилась в областную парткомиссию с просьбой пересмотреть этот вопрос, т.к. населенные пункты в районе были разбросаны на большом расстоянии (до 70 верст). «Кулаки, – писали крестьяне, – могут позволить себе бросить хозяйство и ехать голосовать за десять верст, беднота пойти на это не может» [21]. Вскоре здесь было проведено новое избирательное районирование (вместо 13 образовано 30 избирательных участков) [22].

Согласно «Положению» каждый кандидат мог баллотироваться не в пяти избирательных участках, как это имело место при выборах в Учредительное собрание, а в двух. Персональные списки кандидатов в депутаты вначале обсуждались в партийных организациях РКП(б), а затем на собраниях избирателей, проводимых под руководством коммунистов.

Центральная избирательная комиссия (председатель – коммунист Я.Д. Янсон) была избрана Учредительным (Народным) собранием. По настоянию буржуазии это правило было закреплено в «Положении о выборах в Народное собрание ДВР». Тем самым она стремилась уменьшить роль правительства ДВР в формировании высшего представительного органа республики. Коммунисты и поддерживающие их депутаты Учредительного (Народного) собрания пошли на эту уступку правым, т.к. предшествующая практика проведения выборов со всей очевидностью показала, что порядок образования и состав Центральной избирательной комиссии не оказали решающего влияния на их результаты. Правовой статус областных и районных избирательных комиссий остался без изменений.

По «Положению о выборах в Народное собрание ДВР» компетенции избирательных участков были ограничены и сводились к приему избирательных записок и подсчету голосов. Поэтому они формировались иначе, чем вышестоящие избирательные комиссии. Их состав назначался районными избирательными комиссиями. Большинство в центральной и местных избирательных комиссиях принадлежало коммунистам и преданным народной власти общественным деятелям. Правые имели некоторое преобладание лишь в отдельных районах и участковых избирательных комиссиях Забайкалья и Бурятии [23]. Мы видим, что стройной и строго продуманной системе организации и проведения избирательной кампании, выдвинутой коммунистами, оппозиции нечего было противопоставить – и она проиграла борьбу за массы избирателей. В Народное собрание второго созыва было избрано 124 депутата (из-за сложности обстановки и процедуры проведения выборов на временно занятой интервентами и белогвардейцами территории Дальнего Востока не удалось избрать установленного (128) количества депутатов). Полных данных о результатах выборов в отдельных областях ДВР в материалах Центральной избирательной комиссии не сохранилось. В составе депутатов Народного собрания ДВР второго созыва было 85 (около 68%) коммунистов и сочувствующих им, 18 (около 15%) эсеров, 3 (около 2%) меньшевика, 12 (около 10%) крестьян фракции меньшинства (кулаков), 1 (около 1%) демократ-максималист и 5 (около 4%) правых [24], т.е. преобладающее большинство (около 68%) в верховном государственном органе ДВР вновь получили представители революционного народа – коммунисты и им сочувствующие.

По Конституции ДВР к компетенции Народного собрания относилось: принятие законов; заключение международных договоров, утверждение государственного бюджета; установление и изменение денежной системы; организация вооруженных сил; осуществление высшего надзора за центральными органами управления; дарование амнистии; объявление войны и заключение мира; распубликование законов и разрешение других вопросов, которые «Народное собрание признает необходимым подвергнуть своему рассмотрению» (ст.

42, п. 9) [25]. Верховное государственное руководство Народное собрание осуществляло через непосредственное принятие законов и утверждение временных законов Правительства ДВР. Решения Народного собрания облекались также в форму постановлений и обращений [26].

В отличие от буржуазных государств в ДВР отсутствовал какой-либо контроль за конституционностью законов. Принятые Народным собранием законы не могли быть отменены никаким другим органом. По Конституции правительство ДВР, выполняющее обязанности коллегиального президента, имело право «приостановить введение в действие законов, принятых Народным собранием, в случае, если таковые будут им признаны противоречащими Основному закону» [27]. Однако приостановленный правительством закон возвращался в Народное собрание и считался окончательно «принятым, если при новом голосовании за него выскажутся две трети присутствующих в заседании членов Народного собрания» [28].

По Конституции Народному собранию было предоставлено право избирать правительство ДВР. Но эту прерогативу Народному собранию не суждено было осуществить, так как полномочия правительства, избранного Учредительным собранием 26 апреля 1921 г., заканчивались лишь через два года. Перед Народным собранием были ответственны все министры вместе и каждый в отдельности (ст. 59 Конституции).

Характеру задач, разрешаемых Народным собранием ДВР, соответствовала его организационная структура, которая сложилась в процессе деятельности этого представительного органа. Народное собрание ДВР работало в сессионном порядке. По Конституции сессии могли быть очередными и экстренными. Очередные сессии должны были проводиться дважды в год (1 февраля и 1 ноября). Но из-за военных условий эту конституционную установку выполнить в 1921–1922 гг. не удалось. Народные собрания первого и второго созывов провели лишь по одной очередной сессии (13 ноября – 18 декабря 1921 г. и 14–15 ноября 1922 г.). Конституция ДВР и последующее законодательство не определили орган власти, который должен был созывать очередные сессии Народного собрания. Депутаты возложили эту обязанность не на правительство, а на Президиум Народного собрания. Из этого видно, что данный вопрос был ими решен с позиции буржуазного парламентаризма, провозглашающей отделение законодательной власти от исполнительной. Эта практика не могла оказать отрицательного влияния на организацию деятельности Народного собрания, так как сроки созыва этого представительного органа, как было отмечено выше, четко были зафиксированы в Конституции. Однако правительству ДВР было предоставлено право в случае необходимости созывать экстренные сессии Народного собрания. Они могли быть созваны и по требованию 50% депутатов Народного собрания (но эти конституционные положения в практике ДВР не были применены). По Конституции продолжительность сессии устанавливалась постановлением Народного собрания. Чтобы не помешать проведению полевых работ в сельской местности, сессии Народного собрания проходили зимой или поздней осенью. Статья 40 Конституции уполномочивала депутатов на избрание тайным голосованием и простым большинством голосов Президиума Народного собрания. Эта статья, взятая из буржуазной конституционной практики и призванная обеспечить интересы отдельных политических партий и группировок, была нарушена на сессии Народного собрания второго созыва, когда этот рабочий орган, исходя из соответствующего опыта Советской России, был избран открытым голосованием. Большинство в Президиуме принадлежало блоку коммунистов и беспартийных. Председателем Народного собрания был избран секретарь Дальбюро ЦК РКП(б) А.М. Буйко [29].

В работе сессии Народного собрания второго созыва (14–15 ноября 1922 г.) приняли участие 90 депутатов из 124. К началу сессии не прибыли депутаты-военнослужащие, находящиеся в составе действующей армии в освобожденном от интервентов и белогвардейцев Приморье. Некоторые ответственные работники ДВР были заняты на восстановительных работах в Приморье. Потерпев поражение на выборах, в знак протеста против просоветской политики ДВР, часть депутатов от оппозиции демонстративно сняла с себя депутатские полномочия [30]. Депутаты Народного собрания разделились на 4 фракции (коммунистов, крестьянского большинства, сибирских эсеров и меньшевиков) [31]. По сравнению с Народным собранием первого созыва число фракций сократилось с 7 до 4, не были образованы фракции эсеров, крестьянского меньшинства, буржуазных демократов, что усилило позиции коммунистов.

Руководящей фракцией Народного собрания второго созыва по-прежнему являлась фракция коммунистов, которую полностью поддерживала фракция крестьянского большинства.

На ноябрьской 1922 г. сессии Народного собрания была избрана всего одна комиссия по проверке личного состава и полномочий депутатов, а в то время как на предыдущей сессии 1921 г. насчитывалось 15 постоянно действующих комиссий [32] (хозяйственная, личного состава, по наказу и др.). Необходимо отметить, что деятельность комиссий не ограничивалась только подготовкой вопросов для обсуждения в Народном собрании. Комиссии обсуждали и проверяли работу Правительства и Совета Министров, осуществляли контроль деятельности государственных учреждений и ведомств, став постоянно действующими подсобными органами Народного собрания. Через них устанавливались связи Народного собрания с избирателями.

Деятельность депутатов не прекращалась в промежутках между сессиями Народного собрания. Депутаты встречались с избирателями и отчитывались перед ними за выполнение наказов. В Народном собрании ДВР законодательная и исполнительная деятельность депутатов были соединены. В.И. Ленин писал, что уничтожение буржуазного парламентаризма заключается «не в уничтожении представительных учреждений и выборности, а в превращении представительных учреждений из говорилен в «работающие учреждения» [33]. Коммунисты и поддерживающие их депутаты руководствовались в своей деятельности ленинскими требованиями о том, что «…парламентарии должны сами работать, сами исполнять свои законы, сами проверять то, что получается в жизни, сами отвечать непосредственно перед своим избирателем. Представительные учреждения остаются, но парламентаризма, как особой системы, как разделения труда законодательного и исполнительного, как привилегированного положения для депутатов здесь нет» [34]. Как верховный государственный орган, Народное собрание ДВР не только принимало законы буферной республики, но и осуществляло их исполнение.

Таким образом, Народному собранию ДВР были присущи черты как Всероссийского съезда Советов, так и парламента буржуазного государства. В отличие от буржуазного парламента Народное собрание являлось однопалатным народным учреждением, выражающим волю населения Забайкалья и Дальнего Востока. Но подобно буржуазному парламенту оно формировалось на основе всеобщих выборов по пропорциональной системе представительства. Депутаты Народного собрания не были профессиональными парламентариями, поэтому этот высший представительный орган ДВР не являлся постоянно действующим учреждением.

1.2. Правительство – постоянно действующий высший орган государственной власти ДВР. Этот высший исполнительный орган избирался Народным собранием на 2 года в составе 7 человек. Выборы правительства производились тайной подачей голосов депутатов Народного собрания при наличии 2/3 его членов. Согласно ст. 45 Конституции «баллотируемые кандидаты считаются избранными в состав правительства при условии получения ими не менее половины голосов всех присутствующих в заседании членов Народного собрания» [35]. Членами правительства могли быть граждане республики, обладающие избирательным правом в Народное собрание (ст. 47), в том числе и депутаты Народного собрания (ст. 35). Кандидаты в члены правительства выдвигались отдельными фракциями Народного собрания [36]. В правительство ДВР были избраны на Учредительном собрании 25 апреля 1921 г. представители фракций коммунистов и крестьянского большинства. Кандидатуры от мелкобуржуазной оппозиции не прошли. Тогда мелкобуржуазные партии немедленно подали «протест» на имя Президиума Учредительного собрания, заявив, что «однопартийное правительство не способно справиться с задачи государственного строительства и приведет ДВР к гибели»» [37]. Депутаты отвергли эти несостоятельные заявления и домогательства оппозиции, и правительство ДВР стало однопартийным, коммунистическим [38]. Это был коллегиальный орган, правомочный решать вопросы при наличии не мене половины всех его членов. На заседаниях правительства присутствовал с правом совещательного голоса народный государственный контролер.

Деятельностью правительства ДВР руководило Дальбюро ЦК РКП(б) через единую коммунистическую фракцию правительства и Совета Министров. 27 июля 1921 г. Дальбюро ЦК РКП(б) приняло «Положение о комфракции и бюро комфракции», в котором говорилось, что «комфракция подчиняется Дальбюро и проводит в жизнь его указания в экономической, политической и других областях» [39]. Пленум комфракции избирал бюро из 6 человек, которые утверждались Дальбюро ЦК РПК(б). Бюро осуществляло руководство текущей работой комфракции и было ответственно перед Дальбюро ЦК РКП(б).

Согласно ст. 48–49 Конституции в круг ведения правительства ДВР входило: назначение и увольнение председателя Совета министров, министров, государственного контролера, их заместителей и других высших должностных лиц; представительство республики в ее отношениях с иностранными государствами; созыв Народного собрания на экстренные сессии; дарование амнистии; опубликование законов, принятых Народным собранием; издание в перерывах между сессиями Народного собрания временных законов; приостановление и отмена всех постановлений Совета Министров, если они признаны правительством «противоречащими законам и общему духу Конституции» (ст. 49).

Конституция устанавливала правила контрасигнатуры в отношении нормативных актов правительства. «Все акты правительства, – указывалось в ст. 51, – а равно издаваемые им в порядке ст. 43 временные законы являются действительными лишь по скреплению Советом Министров или одним из министров, за каковую скрепу ответственным перед Народным собранием является весь Совет Министров в целом» [40]. В статье 43 указывалось, что законы, принятые правительством, «не могут изменять основного закона Республики или приостанавливать его действие в целом или в частях» и должны утверждаться Народным собранием. Последнее имело право «приостанавливать действие таких законов до их рассмотрения». Однако и правительство согласно ст. 50 имело право отлагательного вето по отношению к законам, принятым Народным собранием, «если таковые будут им признаны противоречащими основному закону». Народное собрание могло преодолеть вето правительства, вторично приняв этот закон большинством 2/3 голосов присутствовавших депутатов.

Правительство совместно с Советом Министров осуществляло высшую исполнительную власть, так как ему принадлежало «общее управление страной и руководство ее внешней и внутренней политикой» (ст. 49, п. 1). В компетенцию правительства входило также «предварительное разрешение вопроса о заключении мира и защиты территориальной неприкосновенности Республики».

Народное собрание определяло основы военной политики и организации Вооруженных сил ДВР, а правительство их реализовывало. То же самое относилось к налоговой политике и бюджету буферной республики. В компетенцию правительства входило «заключение займов, концессий, таможенных, торговых и других договоров и финансовых соглашений, подлежащих рассмотрению и одобрению Народного собрания» (ст. 49, п. 4.).

Итак, правительству ДВР были присущи функции высшей администрации и главы государства одновременно. Правовая природа правительства ДВР носила своеобразный и противоречивый характер. С одной стороны, правительство ДВР имело общие черты с ВЦИК РСФСР (избиралось представительным органом как постоянно действующее учреждение, было ответственно перед ним), с другой стороны, многопартийность и коалиционность (по Конституции) сближали его с правительством буржуазного государства. Правительство ДВР, как и Народное собрание, воплощало единство высшей законодательной и исполнительной власти. В широких полномочиях правительства ДВР были переплетены права, присущие обычно главе государства, с правами, которыми было наделено Народное собрание. Отлагательное вето правительства по отношению к законам Народного собрания и применение к его актам правила министерской скрепи делали его похожим на главу буржуазного государства. А подконтрольность деятельности правительства Народному собранию и право правительственного контроля над Советом Министров – на ВЦИК РСФСР.

По своим правомочиям правительство ДВР являлось коллегиальным президентом буферной республики, который не устранил интервентов и буржуазную оппозицию [41] из-за того, что проводил политику Москвы, а не Вашингтона или Токио [42]. Они требовали создания однородного буржуазного правительства [43]. Когда коммунисты отклонили политические притязания оппозиции, как противоречащие Конституции, они стали делать ставку на укрепление своих позиций в Совете Министров, чтобы противопоставить этот орган государственной власти правительству и через министерский аппарат попытаться изменить внутреннюю и внешнюю политику ДВР.

1.3. Совет Министров – высший исполнительно-распоряди­тельный орган государственной власти ДВР. По Конституции ДВР правительству принадлежало общее управление, а для конкретной исполнительно-распорядительной работы был учрежден Совет Министров. Его правовой статус определялся в гл. IV, ст. 53–61 Конституции и Положением о Совете Министров ДВР от 8 сентября 1921 г. [44]. Правительство ДВР назначало и смещало Совет Министров, в состав которого входили председатель, его заместитель и министры (ст. 58). В конце апреля 1921 г. фракции коммунистов и крестьянского большинства предложили на пост председателя Совета Министров ДВР П.М. Никифорова, а на пост заместителя – Ф.Н. Петрова. Дальбюро ЦК РКП(б) и Правительство ДВР одобрили и утвердили это решение фракции. Ф.Н. Петров являлся одновременно заместителем председателя Совета Министров и министром здравоохранения, а с конца 1921 г. стал министром внутренних дел (и до конца существования ДВР заместителем председателя Совета Министров был министр внутренних дел).

Министрами могли быть лишь граждане ДВР, обладающие избирательным правом (ст. 56). Конституция (ст. 57) особо подчеркивала, что «должность министра несовместима с должностью члена Правительства» [45]. Закрепление этого правила в конституционной норме являлось уступкой коммунистов, сделанной мелкобуржуазным партиям ради сохранения политической коалиции. Однако она не являлась принципиальной, так как по Конституции ДВР высшую исполнительную власть совместно осуществляли правительство и Совет Министров. Несмотря на данное разделение правительства и Совета Министров, в организационном отношении они оставались связаны общей ответственностью перед Народным собранием. В соответствии со ст. 59 Конституции все министры в целом и каждый в отдельности были ответственны перед Народным собранием и правительством ДВР. При этом Совет Министров отвечал не только за свою деятельность, но и за деятельность правительства, так как все правовые акты, издаваемые правительством, должны были скрепляться Советом Министров или одним министром, за что перед Народным собранием отвечал весь Совет Министров. Министры обязаны были отвечать на все запросы депутатов Народного собрания (ст. 61) и «в случае выражения Народным собранием недоверия Совету Министров, таковой был обязан подать в отставку» [46].

Как и прежде, Совет Министров ДВР формировался на коалиционной основе. Коммунистическая партия пробовала выступать в коалиции с буржуазными и мелкобуржуазными партиями, рассчитывая, что это будет способствовать успешному решению задач, стоящих перед буферным государством.

Понимая это, мелкобуржуазные партии медлили с вхождением в Совет Министров. Это привело к тому, что с ноября 1920 г. по апрель 1921 г. Совет Министров состоял из представителей только блока коммунистов и беспартийных. В мае 1921 г. коммунисты вновь сделали предложение буржуазной оппозиции о сотрудничестве в составе Совета Министров ДВР. К этому времени Дальбюро ЦК РКП(б) определило условия коалиции: «1) ни одно постановление, ни один закон не могут быть внесены в Совет Министров прежде, чем вопрос не будет разрешен в комфракции Совета Министров и утвержден ДБ ЦК РКП(б); 2) все законы и постановления отдельных министерств, вносимых в Совет Министров, должны составляться под непосредственным влиянием коммунистов, занимающих в данном министерстве тот или иной пост; 3) из военных вопросов и вопросов внешней политики на обсуждение Совета Министров ставятся только вопросы незначительного характера, остальные же ставятся на рассмотрение ДБ ЦК РКП(б) и по его заключению – на разрешение правительства; 4) если министры являются членами других партий, то их заместителями обязательно должны быть коммунисты» [47].

Первыми вступили в переговоры с коммунистами меньшевики и народные социалисты, которые одобрили создание коалиционного Совета Министров и высказали свои соображения по отдельным частным вопросам деятельности этого органа государственной власти. Дальбюро ЦК РКП(б) и правительство ДВР пошли на некоторые второстепенные уступки соглашателям, так как это не нарушало условий коалиции. Дальбюро ЦК РКП(б), правительство, в частности, пошли на незначительные ограничения своих полномочий в сфере законодательной процедуры, в проведении внешней и военной политики [48].

Было установлено правило, получившее позднее законодательное закрепление [49], согласно которому все проекты нормативных актов, принимаемые правительством, подлежали предварительному обсуждению отдельными министрами, а затем Советом Министров. Проведение внешней и военной политики являлось прерогативой правительства, а Совет Министров должен был оказывать помощь и содействие в ее осуществлении. Когда соглашение было достигнуто, меньшевики М.С. Бинасик, В.А. Анисимов, К.Я. Лукс заняли посты министров финансов, промышленности и национальных дел. Народный социалист К.С. Шребер возглавил министерство просвещения [50]. Первоначально эсеры не соглашались с условиями, выдвинутыми коммунистами, и не вошли в состав коалиционного Совета Министров. Однако позднее, поняв, что они теряют время и политические позиции, дали согласие войти в состав Совета Министров. Но, как правильно отмечает Ю.Н. Гавло, «ДБ ЦК РКП(б) обусловило вступление эсеров в Совет Министров… дополнительными уступками с их стороны, а именно: эсеры должны были опубликовать в местной и иностранной прессе декларацию, в которой бы осуждалась тактика руководящих органов партии эсеров…, кроме того, эсеры должны были отказаться от борьбы за коренное изменение сущности ДВР, ее политической и государственной структуры» [51]. 1 июля 1921 г. эсеры приняли эти условия и их представители Е. Трупп и Б. Тарасов стали соответственно министрами юстиции и земледелия [52]. Ряд эсеров вступили в должность заместителей министров. В начале 1922 г. в Совете Министров насчитывалось 10 меньшевиков и эсеров и 1 народный социалист [53]. За коммунистами в Совете Министров остались следующие посты: председатель Совета Министров П.М. Никифоров, заместитель председателя и министр здравоохранения Ф.Н. Петров, военный министр В.К. Блюхер, министр внутренних дел Е.М. Матвеев, министр иностранных дел И.Л. Юрин, министр торговли С.Я. Гроссман, министр транспорта В.С. Щатов, государственный контролер В.И. Пичугин.

Вскоре представители мелкобуржуазной оппозиции встали на путь нарушений условий коалиции, превратив Совет Министров в арену политической борьбы с коммунистами. Они стали настаивать на своем участии в работе МИД ДВР и требовать, чтобы на заседаниях Совета Министров обсуждались военные вопросы и др. Дальбюро ЦК РКП(б) отклонило эти новые политические притязания мелкобуржуазной оппозиции, заявив, что в Совете Министров могут быть обсуждены лишь вопросы «общего военного законодательства» [54]. Эта оппозиция необоснованно подвергала сомнению правильность внутренней и внешней политики правительства ДВР, выступала против совершенствования госаппарата и сокращения штата, насаждала буржуазные формы и методы государственного руководства. Эсеро-меньшевистские лидеры настаивали перед Дальбюро ЦК РКП(б) о включении их представителей в состав МИД, военного министерства и ГПО [55]. Надеясь парализовать работу Совета Министров и тем самым вызвать общеполитический кризис, они заявили в конце 1921 г. о своем выходе из коалиции. Правительство ДВР с согласия Дальбюро ЦК РКП(б) 1 января 1922 г. приняло их отставку. Председатель Совета Министров ДВР П.М. Никифоров сформировал новый кабинет, в состав которого вошли коммунисты и представители фракции крестьянского большинства (коммунистов – 8 человек, беспартийных – 6 человек) [56]. Таким образом, Совет Министров, и после выхода из него правовых министров, оставался коалиционным. В ноябре 1922 г. на такой же основе был создан последний, третий после принятия Конституции ДВР, кабинет министров во главе с коммунистом П.А. Кобозевым (в его составе насчитывалось 9 коммунистов и 5 беспартийных) [57].

Компетенция Совета Министров в самой общей форме была определена в ст. 49 Конституции ДВР. В дальнейшем для развития ее основных положений Правительством и Советом Министров были приняты нормативные акты, конкретизирующие полномочия Совета Министров. В «Декларации Совета Министров» от 17 мая 1921 г. [58] говорилось, что Совет Министров должен проводить работу по воплощению в жизнь Конституции ДВР; строить государственную жизнь и управление; восстановить народное хозяйство, укрепить законность и правопорядок; сплотить все области региона в рамках единой государственной организации, преодолеть последствия интервенции и гражданской войны. В статье I «Положения о Совете Министров» [59] было сказано, что Совет Министров осуществляет на территории ДВР высшую исполнительную власть. В связи с этим ему было предоставлено право законодательной инициативы, а также право направлять и объединять деятельность всех министерств в области высшего государственного управления (ст. 2, 3). Компетенция Совета Министров в конкретных областях государственного управления не была определена, зато были закреплены организационно-правовые формы его деятельности. Все вопросы на заседаниях Совета Министров (при кворуме в 2/3 общего числа его членов) решались коллегиально, простым большинством голосов. С правом совещательного голоса в заседаниях принимали участие заместители министров, государственный контролер, начальник ЦСУ.

Постоянно действующим рабочим органом Совета Министров являлся Президиум (председатель, заместитель председателя, управляющий делами Совета Министров, министр внутренних дел) [60]. Он действовал от имени Совета Министров и последний утверждал все его решения. Если один из членов Президиума по рассматриваемому вопросу имел особое мнение, то решение Президиума по данному вопросу приостанавливалось и передавалось на рассмотрение Совета Министров.

Согласно ст. 23 «Положения» при Совете Министров могли функционировать различные комиссии и совещания. Порядок их работы и сфера деятельности определялись Советом Министров. Так, в июле 1921 г. при Совете Министров было образовано экономическое совещание, в состав которого входили председатель Совета Министров (руководитель совещания) или его заместитель, министры (финансов, продовольствия, промышленности, транспорта, земледелия, труда), представитель Дальневосточного Совета профсоюзов.

В марте 1922 г. экономическое совещание было преобразовано в экономический Совет при Совете Министров ДВР (от 28 марта 1922 г.) [61]. Совет по своему правовому положению отличался от экономического совещания. Членами экономического Совета являлись министры транспорта, финансов, труда, военный, а также народный контролер и представитель Дальневосточного Совета профсоюзов. Под председательством министра народного хозяйства экономический Совет разрабатывал финансово-экономические мероприятия ДВР, координировал деятельность различных государственных ведомств, направленную на восстановление народного хозяйства буферной республики, принимал меры и изыскивал средства на развитие отдельных отраслей экономики и т.д. Это был не только внутренний орган Совета Министров, но и орган, которому непосредственно подчинялись народнохозяйственные ведомства и учреждения. В конце октября 1922 г. правительство ДВР утвердило новое «Положение об экономическом Совете» [62]. В правовой статус экономического Совета были внесены изменения: 1) председателем Совета стал председатель Совета Министров; 2) в качестве членов Совета в его состав входили только министры; 3) Совет потерял право надведомственного руководства и контроля и стал исключительно внутренним органом Совета Министров.

На основе особого «Положения», принятого правительством 6 апреля 1922 г. [63], при Совете Министров действовало «Совещание по вопросам внутреннего управления». В его работе принимали участие министры юстиции, внутренних и национальных дел. Цель Совещания: «согласование и объединение деятельности отдельных ведомств в области внутреннего управления» [64]. Решения Совещания являлись обязательными для всех ведомств республики.

Внутренним органом Совета Министров считалась и бюджетная комиссия, образованная в мае 1922 г. в составе министра финансов и руководителей отделов данного министерства, государственного контролера. Данная комиссия предварительно рассматривала финансовые вопросы, выносимые на разрешение Совета Министров.

Таким образом, Совет Министров ДВР, как высший исполнительно-распорядительный орган государства, имел сходство как с СНК РСФСР (например, ответственность Совета Министров ДВР перед высшим представительным органом (Народным собранием) и высшим исполнительным органом (правительством), так и с правительством буржуазных стран (например, назначение Совета Министров не представительным органом, а правительством; многопартийность, коалиционность).

Из вышеизложенного видно, что Совет Министров, являясь высшим органом государственного управления общей компетенции, руководил всеми отраслями управления в ДВР. Центральным органом государственного управления специальной компетенции, осуществляющим руководство отдельной отраслью, являлось министерство, непосредственно подчиненное Совету Министров.

Система министерств буферного государства постоянно изменялась и совершенствовалась. Если в апреле 1920 г. в ДВР насчитывалось 14 министерств, то в 1922 г. – 11 министерств (народного хозяйства, транспорта, почт и телеграфа, труда и соц. обеспечения, финансов, военное, юстиции, внутренних дел, народного просвещения, по национальным делам, иностранных дел) [65].

На правах министерства при Совете Министров ДВР в 1920 г. было образовано Центральное статистическое управление. Согласно «Временному положению о государственной статистике и о Центральном статистическом управлении» 16 декабря 1920 г. [66] на Центральное статистическое управление возлагалось: составление планов, программ, инструкций по статистическому обследованию и методике его проведения; проведение переписи населения и его обработка; издание статистических ежегодников, сборников.

«Временное положение» действовало до лета 1921 г. Правительство 12 июля ввело в действие «Постоянное Положение о Центральном статистическом управлении», которое ничем существенным не отличалось от прежнего нормативного акта о ЦСУ. ЦСУ было по правому положению несколько отличным от положения министерств. Начальник ЦСУ назначался и смещался правительством и имел права министра. Он находился в двойном подчинении (правительства и Совета Министров).

Основная компетенция министерств была закреплена в Конституции ДВР, в «Положении о Совете Министров ДВР», в законах о министерствах 1921 г. Детальная же компетенция министерств и их внутренняя структура определялись в специальном «Положении» о каждом из них, утверждаемом правительством ДВР. Министерства же осуществляли функции в области организации управления порученными отраслями. В пределах своей компетенции министр издавал приказы и инструкции и давал указания, обязательные для подчиненных данному министерству органов, учреждений и организаций. По вопросам своего ведомства они выступали на сессиях Народного собрания и заседаниях правительства и Совета Министров. Вопросы, затрагивающие интересы нескольких министерств, разрешались Советом Министров. Только через Совет Министров отдельные министры входили с предложениями в Правительство и Народное собрание ДВР. Министры за свою деятельность несли ответственность перед Народным собранием и в период между его сессиями – перед правительством ДВР. Перед Народным собранием министры несли ответственность как за свои действия, так и за Совет Министров в целом, а также и за контрассигнацию актов правительства. Народное собрание имело право предавать министров суду за преступления, совершенные по должности.

Анализ системы высших государственных органов ДВР позволяет нам сделать вывод, что в этом государстве использовался опыт строительства соответствующих органов РСФСР, с применением отдельных элементов буржуазного парламентаризма.

<< | >>
Источник: Сонин В.В.. ГОСУДАРСТВО И ПРАВО ДАЛЬНЕВОС­ТОЧНОЙ РЕСПУБЛИКИ (1920–1922 гг.) [Текст] : монография. – 2-е изд., испр., доп. – Владивосток : Дальнаука,2011. – 296 с.. 2011

Еще по теме § 1. Центральные органы государственной власти и управления:

  1. § 2 Нотариат в системе органов государственного управления
  2. § 1. Культура и массовые коммуникации как отрасль государственного управления
  3. § 2. Организация управления таможенным делом
  4. Административно-правовой статус органов управления удельными крестьянами
  5. Глава 16. Организация государственной власти и управления БАССР
  6. Становление государственной власти и управления в языческой Руси
  7. 1. Система высшего и центрального управления в Российской империи в начале XX в. (1905–1914 гг.)
  8. § 2. Местные органы государственной власти и управления
  9. ГЛАВА 3. Образование Русского централизованного государства и развитие права (XIV - середина XVI вв.). Судебники 1497 и 1550 гг. Причины государственной централизации
  10. 1. Высшие органы государственной власти
  11. 2. Органы и должностные лица местного самоуправления
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -