<<
>>

КОМИТЕТ МИНИСТРОВ, ГОСУДАРСТВЕННЫЙ COBET И CEHAT

Комитет министров и Государственный совет

в законодательном механизме самодержавия

Co времени известного «Наказа» Екатерины II и до по­следних лет существования царизма идея законности в управлении была предметом пристального внимания как правительственных кругов, так и общественности.

Идея «истинной монархии», действующей на основании незы­блемых основных законов, правовое оформление самой самодержавной власти неизбежно входили в противоречие с традицией примата сильной администрации, способной оперативно бороться как с внешними, так и внутренними угрозами. Сохранявшаяся в монархической идеологии традиционная апелляция к сакральности верховной вла­сти и военно-мобилизационный характер российского го­сударства оставались основным препятствием развития права, а незыблемость самодержавия подавалась как глав­ный гарант поддержания стабильности. Вместе с тем все попытки кодификации российского законодательства не­изменно наталкивались на неопределенность в процессе законотворчества, остававшимся безнадежно устаревшим. Российские монархи готовы были править при помощи за­конов, но не на основании их. Это обусловило прагматичное отношение к закону и пренебрежение к суду на всех уров­нях имперской администрации. Само же право выглядело в условиях самодержавия некоей «культурной фикцией», «идеологической функцией» (по определению В. М. Живо­ва[337]), призванной придать монарху удобный и достойный имидж[338]. Попытки улучшить деятельность государствен­ного аппарата в области законотворчества зачастую обле­кались в форму буржуазной теории «разделения властей». Ha практике же эта теория сводилась царскими сановни­ками к простому упорядочиванию взаимоотношений меж­ду высшими государственными учреждениями. «У само­державия существовало разделение правительственных функций, но не было классического разделения властей»[339]. A так как глава государства мог издавать «повеления, не­обходимые для исполнения законов», то юристы должны были признать полномочия императора издавать «регуля- тивы юридического характера, по обязательности своей одинаковые законам»[340]. B середине XIX в. под имперскую административную практику попытались подвести теоре­тическую основу, утверждая, что общее законодательство, в отличие от частных законодательных актов, является ме­нее гибким и даже не совсем соответствует самодержавно­му принципу правления[341].

Вопрос о взаимоотношениях Комитета министров и Государственного совета (до 1810 г. — Непременного со­вета[342]) возник изначально, как только оба эти учрежде­ния были созданы. Разделение их полномочий имело не только функциональное значение, но затрагивало более важный вопрос о принципах законодательства при само­державном режиме власти. Уже М. М. Сперанский специ­ально подчеркивал важность четкого разделения закона и административного постановления. «Если понятие закона распространить на все постановления без изъятия, тогда все сделается предметом законодательного сословия, дела придут в совершенное смешение и единство исполнения исчезнет. Если, напротив, понятие закона так стеснить, чтобы оно относилось только к одним самым общим по­ложениям, тогда власть исполнительная не будет иметь своих пределов и под видом исполнения самый закон разо­рится.

Нужно найти во всем истинную середину, опреде­лить характер, коим закон отличается от мер исполнения и разных учреждений»[343]. He случайно М. М. Сперанский, считавший, что Комитет министров вторгается в компетен­цию Сената и Государственного совета, предлагал в 1811 г. его упразднить.

B 1806 г. министр внутренних дел гр. В. П. Кочубей в качестве первостепенной задачи организации управления называл более четкое определение отношений министерств к Сенату, Комитету министров и Государственному совету, «дабы три сии установления действовали в разных фор­мах, но на одном и том же плане, и чтоб поступление дел в сии места было не произвольное, но основанное на суще­стве их»[344]. B 1810-1811 гг. Александр I посещал только что созданный Государственный совет, но вскоре охладел к его заседаниям, предпочитая решать дела в указном по­рядке с отдельными министрами или даже другими при­ближенными. «Тем самым, — заключает Р. Уортман, — он увековечивал преобладание исполнительной власти и лич­ного начала в системе управления»[345]. Однако это наруша­ло еще и функциональную систему высшего управления. B 1815 г. председатель Комитета министров гр. H. И. Сал­тыков писал Александру I, что министры иногда впадают в затруднение, куда входить с представлением и где испра­шивать на оное разрешение: «В Сенате ли, в Комитете ли министров или в Государственном совете»[346]. Тесное пере­плетение задач, решаемых комитетом и Государственным советом, проявилось уже в том, что в 1812 г. для них был назначен общий председатель, и это положение сохраня­лось более полувека (до 1865 г.).

Об «истинной монархии», «правовом самодержавии» или «правомерной монархии», отличиях российского са­модержавия не только от восточного деспотизма, но и за­падного абсолютизма, задумывались отечественные юри­сты, пытавшиеся адаптировать европейские правовые идеи к реалиям российской государственности. Главным образом это отразилось в попытках упорядочить законо­дательный механизм самодержавия и кодифицировать российское законодательство. Николай I, подчеркивал Р. Уортман, «был исполнен решимости заставить госу­дарство работать, усиливая власть, надзор и уважение к закону». Вместе с тем стремясь институционализировать власть, самодержец никогда не отрекался от желания со­хранить свое личное влияние. «Эта коренная двойствен­ность подрывала усилия к преобразованию российского государственного строя и ограничивала возможность за­мены правления людей правлением закона»[347]. Импера­тор, конечно, в любой момент мог аннулировать закон, допустить изъятие из него по частному случаю, издать временные правила, изменить законодательные проце­дуры, но он уже не мог не считаться с необходимостью публичного законодательствования. Так, в 1843 г. он поручил главе собственной канцелярии А. С. Танееву циркулярно напомнить министрам, чтобы все законода­тельные предложения были подносимы императору «не­пременно и не иначе» как через Государственный совет. Однако М. А. Корф, хорошо знавший, как на практике действует законодательный механизм самодержавия, иронично по этому поводу заметил: «...Подтверждение, которое будет верно строго наблюдаемо к исполнению — две недели!»[348] Бывали случаи, когда уже фактически ре­шенное императором дело вносилось в Государственный совет, как выражался сам Николай I, «для проформы»[349].

Само понятие закона в неограниченной монархии фак­тически означало выражение монаршей воли, не допускав­шей участия в законодательном процессе общественных сил, не исключая и дворянства. Вместе с тем бюрократи­зация государственного управления, его рационализация, реформирование суда порождали неизбежные противоре­чия, выдвигали на повестку дня главный вопрос: о совме­стимости самодержавия и принципа законности[350].

Хотя в самом Своде законов имелось указание на необхо­димость прохождения всех законопроектов через Государ­ственный совет (ст. 47 «Основных законов»), правило это, как признавали сами российские законодатели, никогда полностью не было исполнено[351]. «Таким образом, — заклю­чал осведомленный в тонкостях функционирования зако­нодательного механизма М. П. Веселовский, — кроме Го­сударственного совета у нас законодательствуют: Комитет министров, Совет министров, Военный и Адмиралтейств Советы, Финансовый комитет и министры и главноуправ­ляющие, каждый по своей части, путем ли единоличных всеподданнейших докладов, или посредством особых сове­щаний, или комиссий. Притом из ведения Государственно­го совета изъяты именно дела наиболее живого интереса и оставлено ему то, что менее интересует министров, как бы по пословице: “На тебе, Боже, что мне негоже!”»[352]. B Го­сударственный совет почти не поступали дела об акцио­нерных компаниях и железнодорожном строительстве, а также военные вопросы, сосредоточенные в руках военно­го министра. Значение Государственного совета могло бы поднять данное ему право законодательной инициативы (фактически оно находилось в руках министров), а также возможность делать министрам запросы («интерпелля­ции»). Однако это, как понимал Веселовский, «было бы равносильно некоторому ограничению самодержавия и не согласовалось бы с ответственностью министров пред ли­цом монарха»[353].

B «Учреждении министерств» (изд. 1857 года) в ст. 209 специально указывалось: «Где законы и учреждения не­достаточны или когда, по силе сих законов и учрежде­ний, предмет требует Высочайшего разрешения, там дела представляются на Высочайшее усмотрение чрез Комитет министров»[354]. Исключения (ставшие правилом), дававшие комитету право вторгаться в законодательство, сводились к четырем случаям: во-первых, когда издание закона было спешным; во-вторых, когда закон имел временный харак­тер; в-третьих, законы издавались через комитет в вакант­ное для Государственного совета время и, в-четвертых, че­рез комитет проводили законы политического характера[355]. Совершенно очевидно, что под эти исключения можно было подвести любой закон — все зависело от конкретного соот­ношения сил среди сановной бюрократии.

B теоретическом взгляде на Комитет министров как на более «тесное собрание Государственного совета, в кото­ром министры как ближайшие советники короны обсуж­дали бы все дела, не требующие по особой важности своей полного собрания совета»,[356] можно видеть некоторое подтверждение сложившейся нераздельности администра­тивного управления и законодательства. «В царствование Александра II Комитет министров, — признавал управля­ющий его делами А. H. Куломзин, — часто брал на себя, во исполнение Высочайших повелений, разрешение раз­нообразных дел, носивших законодательный характер. Поводом к подобным вторжениям комитета в законода­тельную область большею частью служила медленность в рассмотрении дел, несомненно, составлявшая коренной недостаток делопроизводства Государственного совета, на которую постоянно жаловались министры»[357]. Вместе с тем

Куломзин, понимавший юридическую ненормальность такого положения, стремился ограничить стремление ми­нистров проводить через комитет частные или временные постановления и тем самым «косвенно вторгаться в сферу законодательную»[358]. B этом деле он мог найти союзников в среде самого комитета в лице председателей департаментов Государственного совета, главноуправляющего II Отделе­нием СЕИВК (впоследствии замененного главноуправляю­щим кодификационным отделом Государственного сове­та), государственного контролера и вошедшего позднее в число членов комитета с правом голоса государственного секретаря.

Казалось бы, положение Государственного совета могло возрасти с назначением с 1 января 1865 г. его председате­лем вел. кн. Константина Николаевича, которому в то вре­мя Александр II особенно доверял. Для самого же великого князя это было не просто возвратом в большую политику после неудач наместничества в Варшаве, но и шанс занять­ся активной реформаторской деятельностью, задействовав в ней Государственный совет. Кроме того, он добился вы­сочайшего повеления, «чтобы впредь министры не смели входить к государю с особыми докладами по тем делам, которые уже внесены в Г[осударственный] с[овет] или по сущности своей подлежат внесению в оный»[359]. Несомнен­но, престиж Государственного совета и его председателя возрос, но до установления четкого законодательного ме­ханизма в империи было еще далеко. «Государь, — вспо­минал И. А. Шестаков, — при постоянном желании, чтобы все вопросы в Совете решались согласно его взгляду, хочет, чтоб соблюдался внешний вид независимости мнений чле­нов Совета»[360]. Казалось бы, что наступило временное поли­тическое затишье, приведшее к более спокойной работе Ко­митета министров и Государственного совета. Ho и в этих условиях вел. кн. Константин Николаевич продолжал обо­стренно реагировать на случаи покушения на законосове­щательные прерогативы Государственного совета, особенно со стороны Комитета министров. Объясняя свое обострен­ное отношение к случаям, когда Комитет министров «пере­хватывал» законосовещательные права Государственного совета, великий князь, не скрывая эмоций, писал уже в 1882 г.: «И обыкновенно проводятся таким манером зако­ны положительно дурные, злые, ретроградные, о которых господа министры чуют, что они в Совете провалятся и не пройдут. Тогда они проводят эти законы через Комитет ми­нистров, где сидит своя братия, не протестующая против того, дабы в свою очередь воспользоваться тем же правом. Это вещь положительно противузаконная, но если кто-либо напомнит об этом противузаконии, то ему тотчас зажимают рот тем, что на это испрошено высочайшее соизволение!!! To есть министр, чтобы оградиться против обвинения в без­законии, ограждает себя именем государя!»[361]

Комитет министров продолжал успешно конкурировать с Государственным советом. Конечно, у министров сохра­нялась возможность законодательствовать по прямому со­глашению с императором в обход государственных учреж­дений, но это уже воспринималось как экстремальное действие. И в такой ситуации Комитет министров явно был для министров предпочтительнее. «Не говоря уже о случа­ях (вероятно, редких) объявления мнимых высочайших повелений, им гораздо легче идти таким путем, чем чрез Государственный совет или Комитет министров, проводить дела, лично их интересующие. Затем, из двух названных учреждений министры предпочитают иметь дело с Комите­том министров. Государственный совет, при многочислен­ном составе членов, не принадлежащих к администрации, обнаруживает в своих суждениях некоторую долю (правда, малую) независимости; Комитет же министров представля­ет для каждого министра среду лиц, связанных как бы кру­говою порукою за взаимные друг для друга уступки. Оттого чрез Комитет министров направляются дела не только ад­министративного свойства, но отчасти и законодательные (опять иногда при условии — придавать известному закону характер временного мероприятия)»[362]. Наряду с сепарат­ными актами и дополнениями к действующим законам че­рез комитет прошли наиболее важные политические меры карательного характера, имевшие, несомненно, значение законов. Это усилило роль Комитета министров, в который предпочитали вносить «важные законодательные акты, которые рисковали встретить систематическое и упорное сопротивление со стороны Государственного совета»[363].

B конце 50-х гг. XIX в. при проведении крупных го­сударственных преобразований стали ясно проявляться недостатки механизма законодательствования. Из пра­вительственных сфер и различных слоев общества разда­вались критические замечания в адрес Свода законов, тре­бовавшие очистить его от «административной шелухи». Мелочная регламентация всех сторон государственной жизни в Своде была результатом чрезмерной регламен­тации управления страной. B правительственных кругах вопрос о недостатках существовавшего законодательства был поднят в Совете министров в 1858 г. Выяснение при­чин, приведших к смешению законов и административной регламентации в Своде законов, было поручено II Отде­лению СЕИВК. Ho только через четыре года его главно­управляющий М. А. Корф представил на рассмотрение царя записку, содержащую изложение причин подобного положения. Основную причину гигантского объема Свода и «микроскопической регламентации» М. А. Корф усматри­вал в отсутствии единого законодательного пути и четкого разделения в теории и практике закона и административ­ного распоряжения[364]. Еще в 1840-е гг. он с разочарованием замечал: «Наши Своды, к сожалению, даже в самый день их издания всегда более история, нежели статистика зако­нодательства». «Даже просвещенный ум, — говорил он о запутанности российского законодательства, — знакомый с наукою правоведения, не успевает понять и обнять все эти беспрерывные колебания законодательства... беспре­станные эти продолжения и пр. лишают законы, и без того шаткие, последней опоры»[365].

Наличие широкой возможности обходить Государ­ственный совет, по мнению М. А. Корфа, открывало не­обыкновенную легкость «возбуждать изменения и отме­ну самых важных законоположений, или испрашивать новые такие же, вследствие первого встречного недоуме­ния или трудности, или просто по частным видам свое­го ведомства»[366]. C другой стороны, местные власти были скованы в своих действиях, так как всяческая случай­ность была облечена в форму закона. Мельчайшие вопро­сы, которые могли бы быть разрешены в губерниях или министерствах, должны были подниматься до верховной власти. Наряду с этой мелочной регламентацией, отмечал тот же М. А. Корф, «царствует на местах всеобщее, вся­кому известное и безответственное неисполнение, может быть, половины того, что содержится в Своде»[367].

Для искоренения этих недостатков М. А. Корф полагал необходимым вернуть Государственному совету то значе­ние, которое должно ему принадлежать. Законом впредь предлагалось считать только те акты, которые «будут утверждены государем императором nt> предварительном рассмотрении в Государственном совете»[368]. Ho за ца­рем при этом сохранялось бы право издавать законы, не обращаясь к мнению Государственного совета, при усло­вии, что они будут изложены в манифесте или указе, за его собственноручной подписью и с приложением большой государственной печати[369]. Наблюдение за законодатель­ным порядком поручалось Сенату и отчасти самим мини­страм. Таким образом, на действия императора налагались ограничения если не юридического, то по крайней мере формально-институционального характера.

Ограниченность предложений Корфа состояла еще и в том, что они распространялись лишь на вновь издава­емые законы, оставляя сам Свод нетронутым. Это было попыткой подправить старую систему законодательства, не меняя ее основ. М. А. Корф, призывая к исполнению «точного смысла» «Основных законов», не отважился по­ставить преграды министерской практике игнорирования Государственного совета. Свои надежды он совершенно безосновательно возлагал на «сознательное» отношение министров к законодательству. Контролирующая роль Сената в записке Корфа также не получила какого-либо усиления. B плане практических рекомендаций он пред­лагал подготовить «во многих частях лишь примерное» руководство для составления и внесения на утверждение проектов законов. Признавалось необходимым придать этому руководству гласность, чтобы такие положения «усвоились общественным мнением и, получив чрез него дальнейшую выработку и правильность, развили у нас постепенно более очищенные понятия о законе»[370]. Основ­ной упор делался М. А. Корфом не на перестройку суще­ствующей системы законодательства, а на воспитание у администрации и общества правового сознания и уваже­ния к закону.

24 мая 1862 г. записка М. А. Корфа рассматривалась в Совете министров, но Александр II счел необходимым про­должить ее обсуждение, передав записку для дополнитель­ного заключения министрам, государственному секретарю и управляющему делами Комитета министров[371]. Под дав­лением военного министра Д. А. Милютина II Отделение вынуждено было приступить к выяснению принципиаль­ной возможности пересмотра Свода законов. Однако вывод был сделан отрицательный. «Подобный труд, — по мнению II Отделения, — был бы труд тех мифологических сизифов, которые катали камни на гору, но никогда не могли до­стигнуть ее вершины»[372].

He дало положительного результата в поисках демар­кационной линии между законом и административным постановлением изучение трудов теоретиков государствен­ного права, а также действовавшего западноевропейского законодательства. При изучении иностранных сборников законов, как бы в утешение, обратило на себя внимание значительное развитие административной регламентации в ущерб закону[373]. Такого рода запутанность в буржуазном законодательстве была следствием произошедших изме­нений в соотношении законодательной и административ­ной властей. Вместе с тем в анонимном отзыве на записку М. А. Корфа само учение о «разделении властей» было подвергнуто критике с ультрамонархических позиций. Са­мым опасным автор отзыва признавал то, что в результате последовательного развития этой теории монарх был бы вовсе исключен из законодательства. «Государь, таким об­разом, — подчеркивалось в отзыве, — на место верховного правителя становится простым исполнителем, или, точнее, орудием закона»[374]. B силу своих исторических традиций Россия нуждается в своем, русском праве, где «царская воля есть закон». «Для большей правильности действий верховная власть создает определенные органы; посред­ством этих органов она осуществляет свою волю, хотя и может осуществлять ее всяким другим образом, потому что всегда и всецело сохраняет всю полноту своих прав»[375]. Поэтому, подчеркивалось в записке, власть законодатель­ная и исполнительная соединяется в руках самодержца, а разделительная черта между ними в каждом отдельном случае зависит от личного усмотрения императора.

B начале 1864 г. М. А. Корф был назначен председа­телем Департамента законов Государственного совета.

Он попытался оставить во главе II Отделения свою креа- ТУРУ — Д- М. Сольского и тем самым соединить в своих руках руководство этими двумя ведомствами, но потер­пел неудачу: на пост главноуправляющего II Отделением был назначен бывший министр юстиции В. H. Панин[376]. М. А. Корф с явным разочарованием записал в дневнике: «Сольский “оттерт”», а во главе «Второго Отделения по­ставлен человек, с которым мы никогда не гармонировали в направлениях и который точно два года тому назад по­терял место министра юстиции именно вследствие своей непопулярности»[377]. П. А. Валуев также отметил: «Теперь Сольский останется как бы в воздухе и все установленные бар. Корфом во II отделении порядки будут опрокинуты гр. Паниным»[378].

В. H. Панин действительно отменил введенный Кор­фом порядок присылки на предварительное заключение во II Отделение законопроектов, вносимых в Государствен­ный совет. Эта мера хотя и замедляла ход законодательных работ, создавала препятствия излишней регламентации в законе и позволяла сохранить соответствие вновь при­нимаемых актов уже существовавшим. Что же касается предложений по проекту об отделении законов от админи­стративных постановлений, то их Панин внес в Государ­ственный совет 17 июня 1865 г., присоединив к ним свод замечаний министров. 0 последнем, впрочем, говорилось, что «отзывы сии не представляют вполне удовлетвори­тельных указаний к разрешению общего основного вопро­са — ясного и положительного отделения законов от ад­министративных распоряжений»[379]. Новые предложения II Отделения были рассмотрены в соединенных департа­ментах Государственного совета и утверждены Алексан­дром II 23 ноября 1865 г.

Более семи лет на II Отделении лежала задача по вы­работке теоретических и практических оснований отделе­ния законов от административных распоряжений, но она оказалась фактически неразрешимой в условиях само­державной России. «В пореформенную эпоху, — подвел Р. Уортман итог своим исследованиям изменений в рос­сийской государственности, пытавшейся модернизиро­ваться за счет внедрения новых правовых норм и усиления роли юстиции, — Свод законов стремительно устаревал и утрачивал удобоприменимость, но правительство, как и раньше, занималось кодификацией бессистемно, словно от него требовалось разгадать скучную шараду»[380]. Отделав­шись декларативным заявлением о необходимости твердо­го соблюдения установленного законодательного порядка, II Отделение не затронуло самих «Основных законов».

Какого-либо практического решения можно было бы ожидать от составления плана работ по отделению законов от административных постановлений, возложенного на II Отделение. Ho там не спешили и только в апреле 1867 г. предприняли первые шаги, вновь вступив в переписку с ведомствами. C назначением главноуправляющим II От­делением кн. С. H. Урусова деятельность по этому вопросу вообще была прекращена. С. H. Урусову удалось убедить Александра II в невозможности решить этот вопрос из-за отсутствия точных указаний в теории права и законода­тельстве европейских государств. Разделение же закона и административного постановления в России, по его убеж­дению, могло быть достигнуто лишь практическим пу­тем, и «при этом главное будет зависеть от юридического такта лиц, которым будут поручены самые работы по от­делению законов от постановлений»[381]. K тому же, заметил

С. H. Урусов, мысли, выраженные М. А. Корфом, уже при­несли «значительную долю практической пользы»[382].

Ho вряд ли такого рода «успехи» были истинной при­чиной прекращения рассмотрения столь запущенного во­проса. Автор исторического очерка о II Отделении СЕИВК П. М. Майков довольно точно охарактеризовал причину, побудившую С. H. Урусова прекратить эти работы. «По- видимому, кн. Урусов утаил, — писал П. М. Майков, — ис­тинную причину невозможности для него исполнить воз­ложенное на него поручение. He надо быть кн. Урусовым, чтобы усмотреть, что разграничения на самом деле закона от административных постановлений невозможно без изме­нения редакции многих статей “Основных законов”...»[383]

Казалось бы, члены Государственного совета могли стать своего рода противовесом монополии министров в импера­торском окружении. Ha такую роль Совета указывали пре­жде всего те, кто был связан с Государственным советом или Сенатом. 06 этом неоднократно писал государствен­ный секретарь А. А. Половцов: «Чей же голос раздается около государя? Исключительно министерский; а между тем весьма понятно, что государю хочется слышать иное, проверить, что жужжат министры в постоянных концертах самовосхваления. Он и обращается к втирающимся к нему ничтожествам, думая услышать независимый голос»[384]. Позднее он с подобным предостережением обратился к только что вступившему на престол Николаю II: «...До на­значения моего гос. секретарем я имел весьма нелестное по­нятие о Госуд. совете. Думал, что там сидят бесполезно не­сколько отживших чиновников, но, прослужив десять лет гос. секретарем, я убедился в том, какую пользу приносит это учреждение, сдерживая фантазирование министров,

процеживая их представления и доводя до Bac лишь то, что может принести пользу»[385]. Государственный совет, ка­залось, мог бы оказать императору существенную помощь, предоставив независимое от министров мнение. Тем бо­лее что министры оставались, указывал уже М. П. Весе­ловский, служивший некоторое время в Государственной канцелярии, по сути дела, безответственными, так как их отчеты, рассматриваемые особыми комиссиями при Госу­дарственном совете, никакой роли не играют. «Таким об­разом, — заключал он, — верховная власть как бы добро­вольно лишает себя средства смотреть на дело иначе как с точки зрения того или иного министра, что, конечно, уси­ливает министерский авторитет и умаляет значение суще­ствующих у нас коллегиальных учреждений». K тому же многие представления министров в Государственный совет оказывались предрешенными императором, «так что Со­вету приходится как бы только регистрировать данный за­кон, изменяя, может быть, лишь подробности внесенного проекта»[386].

Были предприняты попытки решить эту проблему и в теории русского государственного права. Профессор А. Д. Градовский причину недостатков русского законо­дательства видел в желании сделать из администрации только исполнительницу законов, определив каждый ее шаг. «Граница между законом и административным рас­поряжением может быть проведена только в каждом дан­ном случае, применительно к каждому отдельному законо­положению», — считал он[387]. Граница эта должна быть под постоянным надзором Сената, которому необходимо вер­нуть былое значение. B сентябре 1880 г., при обсуждении в прессе значения отдельных высших государственных учреждений, А. Д. Градовский подчеркнул низкую эффек­тивность Государственного совета: «Если есть в настоящее время учреждение, которое необходимо оживить и поднять именно в настоящее время, то это тот же Государственный совет»[388]. Несколькими днями раньше Градовский охарак­теризовал Комитет министров как «учреждение, дающее министрам возможность проводить важные положения, имеющие силу закона, мимо Государственного совета»[389]. Он видел в комитете лишь помеху в установлении единого законодательного пути и предлагал даже упразднить это учреждение. Очевидно, статьи А. Д. Градовского не могли появиться в прессе без санкции всесильного тогда мини­стра внутренних дел М. Т. Лорис-Меликова, которому в то время была необходима общественная продержка готовив­шихся реформ[390].

B государственных сферах работа по отделению законов от административных постановлений возобновилась в свя­зи с преобразованием в январе 1882 г. II Отделения СЕИВК в Кодификационный отдел при Государственном совете. 15 февраля 1885 г. главноуправляющий Кодификацион­ным отделом Э. В. Фриш представил в Государственный совет записку «О плане трудов Кодификационного отдела по разработке Свода законов». Формальным признаком закона, с точки зрения Э. В. Фриша, должно являться «подписание имени государя императора». Этим закон от­личался от других повелений царя в порядке верховного управления, сделанных в устной форме. K числу таких повелений Фриш относил и решения царя по делам, рас­смотренным в Совете и Комитете министров. Ho если B эти учреждения будет внесено по повелению царя дело законо­дательного свойства, то положения по нему «обращаются к исполнению не иначе как в форме именного указа»[391]. B рассуждениях Э. В. Фриша обязательность прохожде­ния законопроекта через Государственный совет исчезала, что, несомненно, было шагом назад по сравнению с пред­ложениями М. А. Корфа. Установление для закона единой формы — «подписной высочайший указ» — в значитель­ной степени облегчало задачу кодификации, но не давало ответа по существу. Предложения Э. В. Фриша после рас­смотрения в Департаменте законов Государственного со­вета были утверждены Александром III 5 ноября 1885 г., юридически закрепив внесение в Свод законов заведомо административных распоряжений[392]. Это решение явно не способствовало восстановлению роли Государственного совета, значение которого в царствование Александра III существенно снизилось за счет расширения законодатель­ных функций Комитета министров.

B 1880-1890-е гг. ни усилия государственных деяте­лей, ни поиски теоретиков государственного права не смогли предложить положительного решения проблемы отделения законов от административных постановлений, и она оставалась одной из самых спорных в теории рус­ского государственного права. Эта проблема привлекла к себе внимание почти всех крупных юристов того времени. H. М. Коркунов в своей наделавшей много шума диссер­тации «Указ и закон»[393] вновь вернулся к мысли об обяза­тельном прохождении закона через Государственный со­вет[394]. Теоретик государственного права H. И. Палиенко, наоборот, причину юридической путаницы видел в недо­статочном разграничении компетенции высших органов власти[395]. И здесь возникал замкнутый круг: формально- юридическое различие указа и закона затруднено, так как недостаточно точно разграничены компетенции выс­ших государственных учреждений, а последнее нельзя сделать из-за отсутствия на то указаний в теории русского государственного права.

Важным в разработке правовых основ законодатель­ного механизма была общая постановка вопроса о прин­ципиальной возможности разделения законодательной и административной власти при неограниченной монар­хии. Мнения разошлись, хотя значительная часть юри­стов пришла к выводу о невозможности принципиально­го решения проблемы в данных политических условиях. М. А. Дьяконов в рецензии на книгу H. М. Коркунова «Указ и закон» отметил, что разграничение возмож­но лишь «под условием издания законов не иначе как с согласия народного представительства»[396]. A влия­тельный в придворных кругах редактор «Гражданина» кн. В. П. Мещерский уже с позиций защиты самодержа­вия доказывал несовместимость понятий «законность» и «самодержавие», а в действиях юристов видел попытку внести смуту в русскую умственную жизнь и посягнуть на прерогативы царя[397].

Законодательная деятельность Комитета министров заключалась прежде всего в издании временных зако­нов[398] или законов по частным случаям, когда для реше­ния отдельных вопросов не существовало общего закона. Значительную часть законодательной продукции комите­та составляли сепаратные положения об учреждении ак­ционерных обществ, изменении их уставов, увеличении и уменьшении капиталов, установление сроков для сбора основного капитала общества, железнодорожное законо­дательство, различные меры, связанные с изменением территориально-административного деления, с местным управлением и т.п. Так как каждый устав акционерной компании, получал отдельное высочайшее утверждение, то он фактически имел характер сепаратного закона. B создании же общего закона об уставах акционерных об­ществ не были заинтересованы ни законодатель, ни пред­приниматели, надеявшиеся обойти юридические нормы за счет привилегий, получаемых через комитет. «Ho для лиц, которые, как мы, — вспоминал чиновник комитет­ской канцелярии H. H. Покровский, — были приставле­ны к наблюдению за согласием уставов с законами или, по крайней мере, практикой комитета, положение создава­лось очень трудное, тем более что было ясно, что и остав­ляемые в уставах ограничения, за которые мы были вы­нуждены ратовать с усердием, достойным лучшей участи, были, в сущности, безрезультатны»[399]. Это касалось в том числе ограничения предпринимательских прав евреев и иностранцев, которые могли легко их обходить, назначая в правления акционерных обществ подставных лиц.

Значительную трудность представило разграничение между комитетом и Государственным советом железнодо­рожных дел. Если через Комитет министров решались дела о направлении дорог, то в Государственном совете рассма­тривались вопросы, связанные с выкупом дорог, выдачей денежных пособий частным обществам и т. п. Так как эти дела часто пересекались (нередко параллельно рассматри­вались как в комитете, так и в Государственном совете), была введена процедура совместных заседаний Комите­та министров и Департамента государственной экономии Государственного совета. Руководил такими заседания­ми, как правило, председатель Комитета министров[400]. C упразднением в 1883 г. железнодорожного фонда, из ко­торого финансировалось строительство железных дорог, председатель Департамента государственной экономии гр. Э. Т. Баранов, в недавнем прошлом председатель Осо­бой комиссии для исследования железнодорожного дела в России, предложил целиком сосредоточить железнодо­рожные вопросы в Государственном совете. Э. Т. Баранов считал включение их в компетенцию Комитета министров незаконным[401]. Он отрицал преимущества комитета в ско­рости решения дел по сравнению с Государственным сове­том, выдвигая в свою очередь необходимость обсуждения в законодательном порядке проектов уставов железнодо­рожные обществ как проектов «специальных законов». Председатель Департамента государственной экономии, впрочем, первоначально был готов оставить за комитетом решение вопросов, связанных с определением направле­ний железнодорожных линий и установлением постепен­ности их сооружения, так как они требуют особой тай­ны[402]. Ho впоследствии он отказался и от этого.

А. H. Куломзин представил обширную справку, смысл которой сводился к тому, что именно Комитету министров исторически принадлежало в России приоритетное право определять железнодорожную политику[403]. Против пред­ложения Э. Т. Баранова выступил также министр путей со­общения К. H. Посьет, отвергнув саму постановку вопроса о незаконности присвоения комитетом по царскому пове­лению права решать все железнодорожные дела. B Своде законов находилось немало статей, основанных на таких повелениях, не прошедших через Государственный совет, касавшихся преимущественно предметов ведомства раз­личных учреждений. Если принять точку зрения Э. Т. Ба­ранова, что такие статьи законов необязательны, заявлял министр путей сообщения, «то это произвело бы неизбеж­ное расстройство во многих учреждениях»[404]. К. H. Посьет упирал на то, что «настоящая организация Государствен­ного совета, — при массе подлежащих его рассмотрению сложных вопросов и сравнительно медленном порядке производства дел, при положительных вакациях наконец, при поглощающем многие месяцы зимнего вре­мени рассмотрении смет всех ведомств, — вовсе не соот­ветствует требованиям, в кои должно быть поставлено рассмотрение железнодорожных дел»[405]. Он также отри­цал за уставами железнодорожных обществ законодатель­ный характер, так как они не имеют общего характера, «а потому, касаясь разрешения вопросов частных, входят в круг деятельности Комитета министров». B компетенцию комитета должны быть включены и вее договоры, заклю­чаемые казной с частными лицами вне общих указанных в законах условий. К. H. Посьет также в качестве аргу­мента в свою пользу указывал и на длительную традицию решения Комитетом железнодорожных дел. Впрочем, ми­нистр путей сообщения готов был довольствоваться тем, чтобы возникший вопрос отложили до того времени, ког­да будут приняты общие железнодорожные правила.

Компромиссное решение запутанного вопроса пред­ложил председатель Комитета министров М. X. Рейтерн. Он разграничил сферы деятельности двух учреждений следующим образом: за комитетом оставалось обсужде­ние дел, связанных с направлением дорог, с разрешением строительства новых линий, с определением способов их сооружения, а финансовые меры и проекты уставов же­лезнодорожных обществ передавались в Департамент го­сударственной экономии. B комитете предлагалось решать вопросы, связанные с уже эксплуатируемыми дорогами, о слиянии железнодорожных обществ, о выкупе правитель­ством частных дорог, об усилении провозоспособности су­ществующих линий[406].

Предложения по распределению железнодорожных дел рассматривались в Комитете министров 22 и 29 ноября и 13 декабря 1883 г. Ho достигнуть согласия вновь не уда­лось, К. H. Посьет остался в меньшинстве, и к нему при­соединился только управляющий Морским министерством И. А. Шестаков. Впрочем, комитет отказался признать, что между ним и Государственным советом существует не­ясность в компетенции, подтвердив, «что постоянное при­влечение Комитета министров к участию в разрешении железнодорожных дел было результатом общего на­правления деятельности правительства в области желез­нодорожного хозяйства»[407]. Остальные члены, включая Э. Т. Баранова, «в видах единомыслия», согласились с предложением М. X. Рейтерна сохранить порядок рассмо­трения дел в Комитете, передав в Государственный совет лишь обсуждение вопросов, связанных с расходом сумм из государственного казначейства. B случае сомнения коми­тет собственной властью должен был решать вопрос о под­ведомственности дела в каждом отдельном случае[408].

Ho такой порядок рассмотрения железнодорожных дел на практике оказался малоэффективным, так как из ко­митета в Государственный совет они вносились уже пред­решенными, получив царскую резолюцию. Новый пред­седатель Комитета министров H. X. Бунге в соавторстве с А. А. Абазой, занявшим пост председателя Департамента государственной экономии в 1884 г., после смерти Э. Т. Ba- ранова, представили в ноябре 1891 г. записку о создании Соединенного присутствия Комитета министров и Депар­тамента государственной экономии для рассмотрения железнодорожных дел. Председательствовать, предлага­ли они первоначально, будет один из глав соединяемых учреждений по старшинству, но этому воспротивился председатель Государственного совета вел. кн. Михаил Ни­колаевич, которому было неудобно заседать под руковод­ством своего подчиненного, председателя департамента[409]. Вел. кн. Михаил Николаевич и государственный секретарь А. А. Половцов пробовали было снова доказать, что лучше сосредоточить все железнодорожные дела в Департаменте государственной экономии с приглашением заинтересо­ванных министров, HO и они были вынуждены уступить. А. А. Половцов посчитал более целесообразным согласить­ся с «комбинацией» H. X. Бунге и А. А. Абазы, не желая ссориться со своими политическими союзниками из-за та­кого вопроса[410]. Ревниво наблюдавший, как министры узур­пируют законосовещательные функции Государственного совета, А. А. Половцов не без раздражения писал о коми­тете в своем дневнике: «Это не что иное, как присутствен­ное место, ведущее, за редкими исключениями, довольно пустые дела в ущерб серьезной части занятий обязанных присутствовать здесь министров. Отсутствие правильного многостороннего обсуждения — вот что составляет отличи­тельную черту нынешних государственных дел...»[411]

По совместному докладу председателей Комитет мини­стров и Государственного совета было решено рассматри­вать в соединенном присутствии под руководством пред­седателя Комитета министров железнодорожные дела, связанные с правительственной гарантией, субсидией или иными затратами из казенных средств. Остальные желез­нодорожные вопросы по-прежнему подлежали обсужде­нию Комитета министров. Ho и в соединенном присутствии министры сохранили ведущее положение, тем более что де­лопроизводство осталось в комитетской канцелярии[412].

Нередко министры пользовались тем, что возникший вопрос оказывался связан с законом, ранее получившим утверждение через комитет. B таком случае в действие вступало правило, что дополнение или изменение закона должно быть произведено в этом же учреждении. Так, в 1883 г. министр земледелия и государственных имуществ М. H. Островский решил распространить действие указа 14 марта 1887 г. о правах иностранцев на владение недви­жимым имуществом в Западном крае на Царство Польское, согласовав его с положением 1870 г. о разведке и отводе там земли для добычи минеральных ископаемых. Ввиду того что последнее положение было установлено Комитетом по делам Царства Польского, а первое было внесено в Коми­тет министров по царскому повелению, М. H. Островский настаивал на рассмотрении своего представления в Коми­тете министров. Ho в комитете он натолкнулся на проти­водействие ряда членов, которые признали необходимым передать это дело в Государственный совет. Решающим аргументом против явилось то, что указ 14 марта 1887 г. имел временный характер, поэтому и все другие правила, развивающие его, должны обсуждаться в Комитете мини­стров. Этот аргумент поддержал Александр III, к которому H. X. Бунге обратился за разъяснением[413].

B своем политическом завещании председатель Комите­та министров H. X. Бунге отмечал неудовлетворительный состав Государственного совета, в котором нет «достаточ­ного числа лиц, знакомых с общими государственными вопросами и имеющих местные сведения». По его словам, из 72 членов Совета, как правило, 10 человек находятся в отпусках, еще 10 — по преклонному возрасту не посеща­ют заседания, 19 — принадлежат к числу министров. Та­ким образом, для работы в департаментах остается всего по пять членов на каждый, да и те «не все обладают необхо­димыми физическими силами». Таким образом, в Государ­ственном совете не было достаточного числа компетентных членов, способных квалифицированно вести законода­тельную работу. Поэтому, полагал H. X. Бунге, введение в состав Совета хотя бы одного или двух членов из дворян, имеющих опыт работы в земстве, было бы полезно. Кроме того, казалось необходимым расширить практику пригла­шения в Совет экспертов, обладающих специальными по­знаниями по рассматриваемым законопроектам. Сложным и длительным по времени представлялся ему и сам поря­док прохождения законопроектов, когда выступившее с законодательной инициативой министерство обязано было отправить проект в заинтересованные ведомства, чтобы получить их мнения, согласовать и обобщить их и только после этого вносить в Государственный совет. Кроме того, государственный секретарь от имени Государственного со­вета также мог послать проект на заключение в министер­ства или поручить Государственной канцелярии собрать дополнительные сведения. «Эти мытарства, — свидетель­ствовал H. X. Бунге, — длятся иногда целые годы»[414].

«Громоздкий процесс приятия законов, — отметил

А. Рибер, — давал возможность предпринимать тактиче­ские маневры, с тем чтобы отложить Обсуждение или “раз­мыть” положение законопроектов. Политическая оппози­ция внутри министерств, все еще удерживавшая позиции второго эшелона, фракционная борьба в Совете министров, Государственном совете — все это были методы противо­действия не только реформам, но и контрреформам»[415]. Необходимо было упростить законодательную процедуру, сделать обсуждение законопроектов гласным, хотя бы не­посредственно самом Государственном совете, или при­бегнуть к предварительному их рассмотрению в Комитете министров или Совете министров перед внесением в Госу­дарственный совет. Это позволило бы преодолеть на пред­варительной стадии министерские разногласия и не выно­сить их на обсуждение Государственного совета. Конечно, те предложения, которые были изложены H. X. Бунге в его записке, повысили бы эффективность законодательной деятельности, включили министров в процесс обсуждения законопроектов на ранней стадии, но дебаты в Государ­ственном совете в таком случае превратились бы в простую формальность, так как пришлось бы иметь дело уже не только с консолидированным заключением министров, но и с предварительным согласием на их действия со стороны самого монарха.

Государственный совет не удовлетворял министров не только своей кажущейся многочисленностью и малоком­петентным составом членов, но и медленностью работы. Известный публицист К. А. Скальковский видел в этом основную причину того, что Комитет министров успеш­но конкурирует с ним. «Если брать голые цифры в отче­тах Государственного совета, — писал он, — то, конечно, окажется, что как будто большая часть внесенных за год проектов рассматривается, но если проверить по тем же отчетам качество и значение рассматриваемых законов, то выйдет, что большею частью рассматриваемые дела текущие или безотлагательные финансовые, большие же законодательные работы ждут очереди. Да и в текущем законодательстве, если бы Комитет министров не был бы у нас настолько же законодательным, насколько и выс­шим административным учреждением, законодатель­ная машина шла бы еще медленнее»[416]. Кроме законода­тельных дел Государственный совет был чрезвычайно перегружен представлениями по административным и судебным вопросам[417]. Отсутствие законодательной ини­циативы у Государственного совета также принижало его значение.

Ho, оценивая в целом отрицательно деловые потенции Государственного совета, следует заметь, что многочислен­ные и нередко «рамолизированные» члены этого учреж­дения мало влияли на его функционирование. Они в по­давляющем большинстве были членами общего собрания Государственного совета и зачастую годами отсутствовали в нем, либо только присоединялись к мнению кого-нибудь из более влиятельных членов. Основной деятельной струк­турной единицей Государственного совета оставался де­партамент, где сосредотачивались немногочисленные ак­тивные силы Совета.

При многообразии законодательных путей министр мог выбрать для себя самый удобный, быстро достигающий цели без риска для законопроекта быть проваленным при обсуждении. Удобнее всего это достигалось всеподдан­нейшим докладом, но нередко предпочитали проводить законопроект через министерскую коллегию — Комитет министров. Министр внутренних дел гр. H. П. Игнатьев в беседе с государственным секретарем E. А. Перетцем откровенно объяснил свое нежелание вносить представ­ления в Государственный совет, когда тот поставил ему в упрек редкое посещение Совета: «He ездил и не буду ездить скажу вам более — я не буду даже вносить представления в Государственный совет, а буду вносить в Комитет министров. Вы скажете, это незаконно... Может быть. A все-таки в случае надобностй можно прибегнуть к комитету, испрашивая утверждения временных только правил...»[418] Угроза H. П. Игнатьева не была пустой, не­смотря на противодействие ряда членов комитета, он про­вел таким образом через него временные правила о евреях от 3 мая 1882 г.[419]

Формально Государственный совет мог рассматривать отчеты министров, для чего из его членов император еже­годно назначал особые комиссии. Ho по признанию неко­торых лиц, входивших в состав таких комиссий, они не имели особого значения. Даже в случае критики, на кото­рую решались далеко не все члены Государственного со­вета, так как это могло выглядеть не только как нападки на министра — лица, имеющего особенное доверие монар­ха, но и таким образом как косвенно направленная про­тив царской особы. Так, отчет министра государственных имуществ М. H. Муравьева 14 декабря 1861 г. рассматри­вался в Совете министров и встретил прохладное отноше­ние Александра II, а вел. кн. Константин Николаевич, который недолюбливал М. H. Муравьева, был убежден, «что все это пуф и ложь»[420]. Государственный секретарь

В. П. Бутков, как отметил П. А. Валуев, «не без свойствен­ного ему нахальства тотчас заявил желание завладеть бу­магой, ясно обнаруживая намерение впоследствии прове­рить ее содержание»[421]. Насколько формальным была эта деятельность, может свидетельствовать также случай с отчетом министра народного просвещения гр. Д. А. Тол­стого в 1874 г. Когда член комиссии кн. Д. А. Оболенский сделал замечание, министр, не смутившись, заявил, что не очень помнит это место в своем отчете, и выразил готов­ность исключить его из текста. Когда Д. А. Оболенский удивился тому, что отчет поступил в Государственный со­вет от императора, Д. А. Толстой с видимым цинизмом по­яснил, что «государь этого отчета еще не читал и что он бу­дет напечатан только в извлечении»[422]. B следующем году ситуация повторилась, однако Д. А. Оболенский проявил настойчивость и подал «особое мнение», которое было до­ведено до Александра II. При этом председатель комис­сии принц П. Г. Ольденбургский пытался его остановить, призывая не делать «оппозиции» министру, назначенно­му государем, и «не беспокоить» понапрасну императора. Александр II предпочел свести все к личным неприязнен­ным отношениям Д. А. Толстого и Д. А. Оболенского, по­ставив последнему в вину то, что полемика между ними приобрела «оборот весьма прискорбный»[423]. При этом было указано: в комитете только ознакомить министров с документами, не допуская какого-либо обсуждения. При­мечательно, что председатель комитета H. П. Игнатьев, как бы в назидание, припомнил один эпизод из своей практики, когда были высказаны замечания по отчету во­енного министра, за которые члены комиссии получили высочайший выговор. «Нельзя не признать, — осталось заключить Д. А. Оболенскому, — что это весьма странный способ узнавать истины и поощрять правдивость»[424].

Конечно, для императора мнение его министра было весомее, нежели голоса членов Государственного совета. Бывший министр народного просвещения, а затем член Государственного совета А. В. Головнин вспоминал, что Александр II с нескрываемым раздражением реагировал на возражения членов Государственного совета на представле­ния «его министров», которые чаще всего заранее были им одобрены. Отчасти поэтому председатель стремился «при­водить членов к одному мнению, зная, что государь очень не любит разногласий»[425]. Ha долю членов Государственно­го совета оставалось только делать «мелочные замечания» или редакционные поправки. Раздражал министров и менторский тон председателя вел. кн. Константина Нико­лаевича, который, по словам П. А. Валуева, в силу своего характера был часто просто «невыносим». B 1870-е гг. про­хождение многих законопроектов через Государственный совет уже воспринималось лишь как формальность, что признавал и его председатель вел. кн. Константин Никола­евич. «Это слово формальность, несколько раз повторен­ное [великим князем], действительно выражает довольно верно весь характер деятельности высших государствен­ных учреждений. Одним словом, Государственный совет, — заключал Д. А. Оболенский, — как самостоятель­ное подающее совет учреждение более не существует. Ero слабую оппозицию не может выдержать бездарность мини­стров. Bo всем полный застой»[426].

Александр III также отрицательно относился к прениям, которые возникали в Государственном совете гораздо чаще, чем в комитете. Такое отношение к Государственному со­вету может иметь объяснение в его «либеральном» соста­ве в 1880-1890-е гг., когда в нем сосредоточились деятели предыдущего царствования (А. В. Головнин, А. А. Абаза, H. И. Стояновский, А. П. Николаи и др.), так что он мог выглядеть гнездом оппозиции консервативному курсу Александра III[427]. Авторитету Совета не способствовал и его председатель вел. кн. Михаил Николаевич, явно не справ­лявшийся со своей ролью, которую считал куда менее важ­ной, чем пост генерал-фельдцейхмейстера, и уклонялся от обсуждения в Совете сложных вопросов (в чем его горько упрекал А. А. Половцов)[428].

B то же время влиятельный публицист М. H. Катков, к которому Александр III, несомненно, прислушивался, обрушился с откровенными нападками на членов Госу­дарственного совета, деятельность которых напоминала ему «игру в парламент». По его мнению, Государствен­ный совет никакой не законодательный орган, а лишь путь к законодателю — императору[429]. Редактор «Мо­сковских ведомостей» провозглашал: «Государь внемлет только мудрости, где находит ее, но в самодержавии и не надобно никакого одобрения для законов, кроме под­писи государя»[430]. A Государственный совет, участвуя в законодательной работе, только «портит» ее результаты. Co страниц «Гражданина» кн. В. П. Мещерский, в свою очередь, с осуждением указывал, что Государственный совет является «средоточием либерального направле­ния». Такое парадоксальное явление, что «при Государе и при правительстве консервативных» члены Государ­ственного совета настроены либерально, он объяснял тем, что они были назначены в основном в предшествующее царствование, что на их назначение имели определяющее влияние председатель Совета вел. кн. Константин Нико­лаевич, а также «блестящий временщик и волшебник ка­рьерист» государственный секретарь А. А. Половцов[431]. B ответ Александр III высказывался не менее откровенно: «Ничего не поделаешь, большинство в Государственном совете — либералы»[432]. Критикуя Государственный совет (впрочем, не без основания), В. П. Мещерский открыто за­являл, что многие попали в его состав «за признанием их к известному делу непригодными» — это бывшие мини­стры и генерал-губернаторы, оставшиеся недовольными понижением своего служебного статуса. Либералы и «не­довольные» создавали в Государственном совете атмосфе­ру оппозиционности министрам. Редактор «Гражданина» советовал императору проявить монаршую волю, не опа­саться обидеть родного дядю-председателя и назначить самостоятельно таких членов (особенно из губернаторов), которые бы стали в высшем законосовещательном учреж­дении оплотом консервативного политического курса.

B 1880-е гг. министры в своем большинстве были носите­лями консервативных тенденций во внутренней политике, что не способствовало их желанию вносить законопроекты в инородную среду Государственного совета. Так, министр внутренних дел Д. А. Толстой не без основания опасался встретить в Государственном совете противодействие свое­му проекту создания института земских начальников. Это мнение, судя по всему, разделял и Александр III, говоря о противниках Д. А. Толстого «они», он подразумевал быв­ших союзников М. Т. Лорис-Меликова, некоторые из кото­рых оказались в Государственном совете, а также его чле­нов, вышедших из судебного ведомства[433]. Обер-прокурор Синода К. П. Победоносцев заявлял, что если бы от него за­висело, то он бы «сократил до minimum’a деятельность Го­сударственного совета: к чему перемены, к чему новые уза­конения, когда еще неизвестно, будет ли от них прок»[434]. Известно и другое его резкое высказывание в адрес Госу­дарственного совета о том, что его надо «на замок запереть, и ключ бросить в Неву»[435].

B начале XX в. Государственный совет также продол­жали считать более либеральным, нежели Комитет мини­стров. «Как всякое собрание людей, не стоящих непосред­ственно у власти, лично ею не пользующихся и притом не несущих никакой ответственности за свои решения, имевшие к тому же юридически лишь значение советов, Государственный совет готов был идти на большие уступ­ки общественному мнению, нежели лица, непосредствен­но правящие»[436]. А. А. Половцов в эти же годы писал в своем дневнике: «Господа министры силятся доказать го­сударю, что в них одних для него спасение. Государствен­ный совет, по их заявлению, — сборище ярых либера­лов, стремящихся парламентскими формами ограничить власть императорскую...» «Все это очень грустно, — до­бавлял он, — и скажу более: опасно. Недостатки подоб­ного режима чувствовались всеми сколько-нибудь вы­дающимися монархами, которые и старались помочь злу установлением правильных совещательных учреждений. Петр I учредил Сенат, Екатерина II созвала сначала Ко­миссию депутатов, а потом Совет, Александр I обратил Со­вет в Государственный и установил Комитет министров, Александр II основал Совет министров. Bce это ныне ото­двигается в сторону и во ожидание лучшего заменяется нашептыванием и забеганием»[437]. Министры сознавали, что Государственный совет может сыграть роль тормоза в их начинаниях, особенно, как отметил В. И. Гурко, чле­ны Совета — бывшие министры, ревниво относились к действиям своих преемников. Сказывался и возраст ряда членов Совета, сделавший их более осторожными, порож­дая стремление к обстоятельности обсуждения, что замед­ляло прохождение законопроектов[438]. Bce это не могло не раздражать министров и подталкивать их к действиям в обход Государственного совета.

Впрочем, когда монарх, как могло показаться мини­страм, узурпировал их право на законодательную ини­циативу (формально принадлежавшую исключительно императору), это вызывало скрытое' недовольство. Так, в 1894 г. по докладу министра императорского двора гр. И. И. Воронцова-Дашкова без всякого обсуждения и со­вершенно неожиданно для других министров был создан комитет о службе чинов гражданского ведомства[439]. B ве­дении этого учреждения оказались вопросы, связанные с чинопроизводством и наградами, чувствительные для каж­дого ведомства. Гр. В. H. Ламздорфа возмутило то, каким образом был осуществлен этот «маленький законодатель­ный фортель». «Для чего же тогда, — вопрошал он, — су­ществуют Государственный совет и Комитет министров?» Министры пробовали возражать, а H. В. Муравьев обра­тился к Александру III, но тот был непреклонен и повелел подготовить указ к публикации на следующий же день. Возмущенные министры (в их числе и весьма недружные в других ситуациях) И. H. Дурново, С. Ю. Витте, А. К. Кри- вошеин и H. В. Муравьев поговаривали даже об отставке в знак протеста, но «делали это вполголоса, между собой, и не сдвинулись со своих постов, несмотря на ущемление их престижа»[440]. В. H. Ламздорф же считал, что они сами подготовили почву для подобного монаршего решения слу­жебными назначениями, продвижениями в чинах и награ­дами близких им чиновников.

Председатель Государственного совета, дядя молодого монарха, вел. кн. Михаил Николаевич в 1897 г. уверял своего царственного племянника Николая II, что тот как самодержавный император может подписать какой угод­но указ. «Да где же тогда разница между монархическим и деспотическим азиатским правительством, разница, за­ключающаяся в том, что первое соблюдает, а второе когда угодно нарушает существующие в странах законы! — с воз­мущением восклицал А. А. Половцов. — Проповедовать такое учение юному Государю, значит, вести его на путь императора Павла»[441]. От Николая II ждали перемен, но когда он в 1901 г. появился на юбилее Государственного со­вета, а через год — Комитета министров, то ни на том, ни на другом, как заметил обескураженный А. А. Половцов, «не открыл рта»[442]. Императорский рескрипт Государственно­му совету в честь его 100-летия уместился на одной страни­це, из него даже была вычеркнута фраза «с уважением», когда говорилось об отношении императоров к этому выс­шему учреждению. Торжественное заседание, запечатлен­ное на знаменитой картине И. E. Репина, было коротким. «Между носителем верховной власти и его советниками, — вспоминал В. И. Гурко, — висела невидимая, но густая за­веса» . «Вполне благонамеренное собрание лиц, из которых многие, несмотря на их преклонные годы, с чрезвычайной добросовестностью посвящали все свои силы и весь свой разум на служение не только родине, но и престолу, тем не менее состояло под некоторым подозрением»[443]. Вскоре по приказанию Николая II Департаменту полиции было даже поручено составить список членов Государственного совета, «делающих оппозицию мероприятиям правительства»[444].

Государственный совет мог выступать своего рода при­мирительной камерой в случае разногласий между мини­страми, особенно в бюджетных вопросах. Министерство финансов становилось более уступчивым, если большин­ство членов Совета поддерживало то или иное ассигно­вание. B таких случаях, особенно если это касалось дел не столь значительных, старались не выносить решение на высочайший уровень, зная, что император обычно утверждает мнение большинства. При Николае II стало своего рода правилом предварительное одобрение про­екта императором до его внесения в Государственный со­вет[445]. Многие члены, особенно из старых, «считали, что проекты не мелкие, а более принципиального характера, в общем их направлении, еще до внесения получили одо­брение Верховной власти, а потому Государственному со­вету принадлежит лишь рассмотрение их частностей, а не отклонение в целом; что Совет, будучи совещательным при Монархе учреждением по делам законодательным, должен помогать осуществлению монаршей воли, а не ста­вить ей препоны»[446]. Понимали они и бессмысленность оп­позиции в том случае, если министр пользуется доверием царя. Более молодые члены Совета вели себя вполне праг­матично, стараясь выяснить, а пользуется ли реальной поддержкой в придворных кругах тот или иной министр, а некоторые стремились свалить его и занять освободив­шееся место. Могли вестись предварительные переговоры с заинтересованными лицами, особенно, когда дело каса­лось экономических вопросов. Были и такие члены Сове­та, которые из чувства сопротивления не желали плясать под министерскую дудку. He случайно министры с неохо­той ездили на заседания Государственного совета, предпо­читая посылать туда своих товарищей. «Впрочем, — вспо­минал В. И. Гурко, — тут играла огромную роль личность того или иного министра, степень его влияния, прочность на занимаемой должности и, увы, тех благ земных, кото­рыми он мог располагать. Ha практике в этом отношении министры в конце прошлого века, да, вероятно, и ранее делились на две категории: на тех, которые импонирова­ли Совету и относились к нему полупокровительственно, и на тех, которые заискивали перед Советом, ища в нем опоры в своей борьбе с другими ведомствами»[447].

Падение значения всех высших учреждений к рубежу XIX-XX в. дало С. Ю. Витте основание назвать их «заглох­шими высшими государственными установлениями»[448]. После убийства в 1902 г. министра внутренних дел Д. С. Си- пягина С. Ю. Витте попытался убедить Николая II провести реформы: «Правительство сошло с законного пути и подало населению пример беззакония. Всякого рода стеснитель­ные для той или другой части населения мероприятия, кои невозможно было провести чрез Госуд. совет, изданы Ко­митетом министров под видом временных и продолжают действовать иные уже более двадцати лет»[449]. Нужно укре­пить в стране законность и восстановить значение Сената, а принятые Комитетом министров чрезвычайные меры вне­сти на рассмотрение Государственного совета[450]. При этом он поспешил уверить царя в своей враждебности парламен­таризму и предоставлению политических прав народу.

До 1901 г. продолжало действовать «Учреждение Го­сударственного совета» 1842 г., с небольшими поправка­ми, внесенными в 1892 г. Ha его устарелость указывалось в юбилейном рескрипте Николая II, там же содержалось указание на необходимость пересмотра «Учреждения», чего добивались и в руководстве Государственного со­вета. Однако в новое «Учреждение» было внесено всего лишь два параграфа[451], напротив, расширившие само­стоятельность министров и их право напрямую обращать­ся к монарху. Хотя планировалось, как записал в дневнике А. А. Киреев со слов А. А. Половцова: «1) дать ему некото­рую инициативу в законодательстве и 2) право председате­лю созывать сведущих людей»[452]. B связи с обсуждением новой редакции «Учреждения» был поднят вопрос и о пре­доставлении Государственному совету права законодатель­ной инициативы, но это предложение было провалено[453]. B исторической справке к изданию нового «Учреждения» в очередной раз подчеркивалось, что «Комитет министров су­ществует по настоящее время, оставаясь не более как сред­ством обходиться без важнейших государственных учреж­дений — без Государственного совета и без Пр. сената»[454].

B конце 1904 г. в прессе все настойчивее стали разда­ваться требования улучшить государственное устройство. «Новое время» опубликовало записки кн. А. И. Василь- чикова и К. Д. Кавелина, составленные соответственно в царствования Александра II и Александра III. B записках поднимались вопросы упорядочения законодательного ме­ханизма, изменения состава Государственного совета, а Ко­митет министров предлагалось слить с Советом министров и отстранить от законодательства, введя административ­ную власть в «должные пределы»[455]. Ha путаницу в теории государственного права, а в связи с ней и в государствен­ном управлении указывал в очередной раз уже в начале 1905 г. министр внутренних дел А. Г. Булыгин[456]. Перед лицом надвигающейся революции царизм попытался из­бежать введения народного представительства, провозгла­сив укрепление принципа «охраны законности» и усилив Государственный совет. Если во второй половине XIX в. самодержавие к разрешению этой проблемы толкало несо­вершенство законодательного механизма, мелочная регла­ментация действий органов государственного управления, то в условиях революции лозунг законности приобрел еще и демагогический характер, обещания править по закону должны были отвлечь общество от идеи народного предста­вительства.

Указ 12 декабря 1904 г. первым своим пунктом про­возгласил неотложным «принять действительные меры к охранению полной силы закона — важнейшей в само­державном государстве опоры престола». Мысль, вы­раженная в указе, была предельно ясна: необходимы реформы во имя упрочения самодержавия. Разработка основных мер по намеченным преобразованиям была по­ручена Комитету министров, что вызвало недовольство влиятельной части политической элиты как справа, так и слева. Интимный корреспондент Николая II А. А. Кло­пов засомневался, что «из этого что-нибудь выйдет», так как никто не верит Комитету министров, «эссенции на­шей бюрократии». «В такую серьезную минуту, — писал, он, — я не могу умолчать и о том, что нынешняя колле­гия наших министров пользуется большой непопулярно­стью; ей именно обязана Россия многим нехорошим, на­пример широкому развитию чиновничьего произвола и “усмотрения”; она научила нашу администрацию делать обходы закона, заменяя его разными временными прави­лами и т.п.»[457]. B защиту прав Государственного совета, законосовещательные права которого снова узурпировал Комитет министров, неожиданно выступил К. П. Победо­носцев, явно опасаясь усиления влияния С. Ю. Витте[458]. Заграничный орган либералов «Освобождение» также предрекал безрезультатность деятельности комитета, увидев в возложении реформаторской работы на это «се­далище самодержавного бюрократизма» «глумление над русским обществом»[459]. Вместе с тем близкий в то вре­мя к С. Ю. Витте А. Д. Оболенский также не рассчиты­вал на значительный эффект от предлагаемых мер и даже утверждал, что от виттевского проекта «можно ожидать лишь больших несчастий для государя и России», так как нужны не обещания, а реальные шаги по установлению законности и восстановлению прав Сената[460].

По первому пункту указа председатель Комитета ми­нистров С. Ю. Витте, рвавшийся в премьеры, предложил установить, «чтобы по делам законодательного свойства высочайшие повеления не испрашивались всеподданней­шими докладами министров помимо Государственного совета, а равно, чтобы в Комитет министров не было вно­симо подобных дел»[461]. Жена министра внутренних дел кн. E. А. Святополк-Мирская в связи с этим записала в дневнике: «Витте хочет провести мнение, что высочайшее повеление по представлению Комитета министров недей­ствительно, что закон действителен тогда, если он пройдет через Государственный совет. Это прекрасно и совершенно правильно, но с его стороны довольно странно: совещание при Государственном совете из выборных от населения — это несовместимо с самодержавием»[462].

Впрочем, сам С. Ю. Витте расценивал эти предложения совершенно противоположно: «В этих мерах усматрива­лось предотвращение возможности того, что можно назвать расхищением самодержавия и законной царской воли чьей-либо другой»[463]. C другой стороны, он «питал надеж­ду, что если указ этот будет скоро приведен в исполнение, то значительно ослабеют неудовольствия»[464]. Вместе с тем непоследовательность присутствовала и здесь. Так, в жур­нале Комитета министров специально подчеркивалось, что очевидное вторжение комитета в законодательный процесс не стеснит деятельности Государственного совета, а послу­жит лишь объединению действий ведомств[465].

Порядок исполнения п. 1 указа от 12 декабря обсуж­дался в Комитете министров на трех заседаниях: 21 и 24 декабря 1904 г. и 4 января 1905 г. Работа была напря­женной. Профессор H. С. Таганцев, принимавший участие в обсуждении как знаток права, отмечал в своих воспоми­наниях: «Спешность была такова, что даже Рождествен­ский сочельник был трудовым днем»[466]. Подробности это­го обсуждения установить не удалось, так как по всем трем заседаниям был составлен один журнал, но вряд ли мож­но согласиться с утверждением С. Ю. Витте, что «вопрос этот прошел довольно гладко». Сам он отмечал: «Только из замечаний К. П. Победоносцева я усмотрел его отри­цательное отношение к настроению комитета»[467]. Обер- прокурора Синода особенно беспокоила опасность ослабле­ния государственной власти, которая в таком случае может быть подвержена критике «со стороны всех и каждого»[468]. Председатель Департамента гражданских и духовных дел Государственного совета H. H. Герард вообще предложил, чтобы министры составили перечень временных правил, распоряжений и указов, прошедших мимо Государствен­ного совета, а Комитет министров решил, подлежат ли они отмене или нужно установить срок их временного действия. Ha это возразил министр финансов В. H. Коковцов, заявив­ший, что «закон обратной силы не имеет», и напомнил о денежной реформе, проведенной С. Ю. Витте без Государ­ственного совета[469]. Государственный секретарь Ю. А. Ик- скуль фон Гильденбанд предложил исключить из проекта указание на право комитета представлять царю именные указы в исключительных случаях. «Оно может, — считал он, — послужить для министров основанием к испроше- нию высочайших повелений на внесение тех или других законопроектов на уважение комитета, что не соответство­вало бы высочайшему указу 12 декабря...»[470] Ho это заме­чание даже не нашло отражения в журнале.

Комитет признал особое значение за установлением определенной формы закона, что должно было усилить уважение к закону со стороны населения и придать ему уверенность в том, что издаваемый закон подвергнут все­стороннему обсуждению. Впоследствии С. Ю. Витте, оце­нивая предполагавшиеся преобразования, признавал, что «меры по основному вопросу издания законов сведены были комитетом к тому пути, чтобы способы изменения законов отдельными всеподданнейшими докладами мини­стров окончательно были закрыты, а Сенату было предо­ставлено действительное право приостановки обнародова­ния закона, раз он находит, что этот закон не составляет проявления действительной и непосредственной самодер­жавной власти»[471].

Суждения Комитета министров были обнародованы и вызвали резкую критику. В. П. Мещерский недоумевал: «каким образом какое-либо учреждение или совещание будет заниматься вопросом разработки мероприятий для насаждения и укрепления законности?»[472] Уважение к за­кону, по мнению редактора «Гражданина», прививается «духовному организму человека с детства воспитанием», и лишь воспитанием можно достигнуть установления закон­ности в стране. В. П. Мещерский восставал и против на­деления Сената широкими полномочиями по контролю за ходом развития законодательства. Либеральный профес­сор русского государственного права H. И. Лазаревский, напротив, приступая к рассуждению о законности, сразу оставлял в стороне «чуждый для нашего правового строя вопрос о формальном признаке закона» и на реальной поч­ве определял закон как любой акт, исходящий от царя, в какую бы форму он ни был облечен. H. И. Лазаревский поэтому подверг сомнению результативность трудов коми­тета[473]. Недоверие общественности к правительственным планам усиливалось тем, что предложения, высказанные по поводу указа 12 декабря и, несомненно, имевшие зако­нодательный характер и ставившие своей задачей установ­ление законности, были поручены комитету, органу при­званному решать административные вопросы[474]. Комитет в глазах общества был именно тем государственным учреж­дением, из которого исходили ненавистные репрессивные положения об «усиленной охране». Ero деятельность в об­ласти законодательства признавалась «анормальной», а «временные правила», в которые обычно облекались за­конодательные положения комитета, имели, с точки зре­ния права, «анекдотичное определение»[475]. С. Ю. Витте признавал обоснованным скептицизм общественных кру­гов в оценке возможности разрешить назревшие проблемы обновления государственного устройства усилиями толь­ко бюрократии, олицетворением которой в значительной мере был Комитет министров. Эти сомнения «в некоторой части общества и прессы» он объяснял общим недовери­ем к правительству, так как «Комитет министров никогда не осуществлял преобразовательной работы», и все меро­приятия, намеченные указом шли «вразрез с началами в течение целой четверти века господствовавшими в нашем внутреннем управлении»[476].

После предварительного рассмотрения в комитете во­прос о законности был передан в Государственный совет. Государственный секретарь Ю. А. Икскуль, описав в своей записке все попытки в прошлом провести разграничитель­ную линию между законодательством и административным управлением, оказался вынужденным вновь признать, что решение такой задачи невозможно без изменения неко­торых статей «Основных законов». Необходимо было из­менить ст. 53, перечисляющую формы законодательных актов, и ст. 55, на основании которой устанавливался по­рядок издания дополнений и разъяснений законов. Также он предлагал ограничить возможность проведения законов через Комитет министров, изъяв это положение из ст. 174 «Учреждения министерств»[477]. Распоряжения министров, изданные в чрезвычайных обстоятельствах и имеющие ха­рактер закона, предусматривалось им в шестимесячный срок вносить в Государственный совет.

19 марта 1905 г. предложения государственного секре­таря обсуждались в соединенных департаментах Государ­ственного совета, где они получили новый акцент в связи с рескриптом министру внутренних дел А. Г. Булыгину 18 февраля этого же года о привлечении к разработке за­конодательных мер «достойнейших, доверием народа обле­ченных, избранных от населения людей». Вследствие этого некоторые члены Государственного совета предложили от­ложить обсуждение проекта Ю. А. Икскуля до завершения работпорескриптуА. Г. Булыгина, ноэтопредложениебыло отвергнуто[478]. B журнале соединенных департаментов спе­циально указывалось, что «нет достаточных поводов пред­полагать, что утверждение упомянутых предначертаний государственного секретаря, направленных к изъяснению и подтверждению истинного разума “Основных законов”, могло быть поставлено в связь с высочайшим рескриптом 18 февраля сего года министру внутренних дел»[479].

Между тем либеральная общественность тесным обра­зом связывала обещания народного представительства с работами по реформированию законодательного механиз­ма. «Огромное значение народного представительства, — писал в марте 1905 г. В. М. Гессен, — заключается, между прочим, в том, что благодаря ему создается единство за­конодательного пути, являющееся необходимым услови­ем прочности и незыблемости правопорядка». Недоверие к правительственным обещаниям уже сквозило и здесь. Если министры считали неудобным вносить законопро­екты в Государственный совет, то следовало ожидать, что их направление на обсуждение с участием народных пред­ставителей окажется для них еще более нежелательным. «И если в настоящее время законы весьма часто издаются в форме положений Комитета министров, то не будут ли они впоследствии еще чаще издаваться в форме именных ука­зов», — обосновывал свои сомнения В. М. Гессен[480].

Вопрос об «указе и законе» был снова поднят в связи с обсуждением проектов о народном представительстве. Стремление уподобить Государственную думу старому за­коносовещательному Государственному совету вело к со­хранению права Комитета министров и других высших комитетов законодательствовать. Мало того, общая неяс­ность в российском законодательстве понятий закона и административного распоряжения, «отсутствие резкого отличия» между ними, как признавалось в булыгинских «Соображениях», приводили к тому, что вопросы, по су­ществу своему требовавшие разрешения в законодатель­ном порядке, решались бы царем по представлениям ко­митета и Совета министров и даже отдельных министров. Дело заключалось не в юридических дефинициях, призна- валА. Г. Булыгин[481], «исчерпывающее разрешение» одно­го из труднейших вопросов государственного права было «вряд ли даже и возможно потому, что все акты государ­ственной власти при нашем ее строе имеют один и тот же источник и одинаковую в конце концов силу». Впрочем, им допускалось сосредоточение всей законосовещательной деятельности в Думе и Государственном совете. Иначе при сохранении соперничавших с Государственным советом органов министры стали бы обходить Думу, вызывая тем самым недовольство отступлениями от закона[482].

Параллельно с булыгинскими «Соображениями» в Госу­дарственном совете вплоть до мая 1905 г. продолжалось об­суждение проекта Ю. А. Икскуля. Черновой вариант жур­нала соединенных департаментов был разослан членам на дополнительное рассмотрение. Из всех замечаний, кото­рые носили в основном редакционный характер, интерес представляет только помета на полях, сделанная членом Государственного совета гр. А. П. Игнатьевым. Ero заинте­ресовало, как будет решаться вопрос в случае отказа Сена­та опубликовать повеление императора. B предоставлении такого права Сенату А. П. Игнатьев усмотрел наступление на прерогативы самой самодержавной власти[483].

После длительной подготовки 23 мая 1905 г. Государ­ственный совет рассмотрел проект Ю. А. Икскуля, а еще через две недели, 6 июня 1905 г., Николай II «соизволил» утвердить мнение Государственного совета. Текст мнения Государственного совета был составлен в самых общих выражениях, и по нему трудно представить, что же но­вого он вносил в имперское законодательство. Обязатель­ность прохождения законопроектов через Государствен­ный совет прямо не упоминалась и была скрыта в глухих ссылках на законодательный порядок, установленный «Основными законами»[484]. Более определенно указыва­лось на обязанность Сената не разрешать обнародование законодательных постановлений, если порядок их из­дания не соответствует «Основным законам». Исполне­ние законов регламентировалось порядком верховного управления, что оставляло для министров и их комитета лазейку для корректировки уже существующих законов. He ставилось решительных преград и решению законода­тельных вопросов путем министерских всеподданнейших докладов. Государственный совет оставил за министрами право предоставлять на утверждение царя указы в поряд­ке верховного управления. Это, по сути дела, мало что ме­няло, утвержденный императором всеподданнейший до­клад практически получал силу закона. Существование возможности проводить решения императором едино­лично, без участия каких-либо совещательных органов, не могло не затруднить законоохранительную деятель­ность Сената. Профессор H. И. Лазаревский по поводу этого законодательного акта иронически заметил: «Рус­ская бюрократия, создав такой поразительный по своей вразумительности закон “Об устранении отступлений в порядке издания законов”, тут же немедленно принялась систематически его нарушать. Bce крупнейшие законо­дательные акты, изданные вслед за этим законом, были изданы в порядке, явно и очевидно не подходящем под этот закон...»[485]

Видимо, Николай II продолжал верить в возможность неуклонного исполнения положений закона 6 июня 1905 г. B письме Д. М. Сольскому он писал даже о необходимости внести проект А. Г. Булыгина о Государственной думе на рассмотрение Государственного совета: «Утверждение

мною акта такой первостепенной важности помимо высше­го законосовещательного учреждения в России представ­ляет большое нарушение мною же недавно обнародован­ного указа (12 дек.)»[486]. Для этого Николай II предлагал отсрочить начало вакаций в Государственном совете, но это предложение так и не было осуществлено[487].

Закон 6 июня имел целью ограничить вмешательство Комитета министров в законодательную сферу. C действи­ем этого закона комитет столкнулся при рассмотрении частного дела о сокращении срока вызова на торги аренды казенных нефтеносных земельАпшеронского полуострова, внесенного министром финансов (журнал Комитета мини­стров 18 июля и 9 августа 1905 г.). Примечательно заявле­ние, сделанное комитетом в ответ на попытку ограничить его функции в этой сфере: «Поставляя решительные пре­пятствия к рассмотрению и разрешению в Комитете ми­нистров вопросов, сопряженных с изменением и дополне­нием закона, высочайшее повеление 6 июня сего года не содержит определенных указаний по вопросу о порядке разрешения частных, для отдельных случаев изъятий из действующих законов»[488]. Этому комитет нашел объясне­ние в «казуистичности изложения» законов и недостаточ­ной полноте распорядительной власти и признал возмож­ным сохранить за собой рассмотрение и впредь случаев, не подходящих под действие общих законов. Таким образом, комитет успешно преодолел еще одну попытку отстранить его от законодательной деятельности. Сохранение права всеподданнейших докладов и законодательных полномо­чий Комитета министров сделало закон 6 июня лишь оче­редным благим пожеланием. Тот же H. И. Лазаревский констатировал: «Да, дело ясно: бюрократия пренебрегала законом всегда, и никакими словами об “устранении отсту­плений” ее нельзя было вдруг заставить начать действовать закономерно»[489].

Цель отделить законодательство от административного управления, которую на протяжении всего XIX столетия ставило правительство, в условиях неограниченной мо­нархии была недостижима. «Попытки провести отличие между законами и распоряжениями, — заметил Р. Уорт­ман, — проваливались одна за другой, так как своим ука­зом император мог наделить любое выбранное им поста­новление законодательной силой, даже если оно не было обсуждено установленным порядком или противоречило более ранним законам»[490]. И какими бы формальными правилами ни пытались воспрепятствовать вмешатель­ству администрации в законодательство, вряд ли это по­влекло бы к серьезным последствиям на практике. «И по закону 6 июня, — оценивал В. М. Гессен этот акт в авгу­сте 1905 г., — высочайшее повеление в порядке верхов­ного управления ничем материально не отличается от законов»[491]. Впрочем, один из самых авторитетных юри­стов того времени, В. H. Латкин, и позднее признавал, что «практика не делала никакого различия между законом и административным распоряжением, если последнее ис­ходило непосредственно от верховной власти, считая их по силе действия вполне равнозначащими»[492]. Как авто­ритетно заметил С. E. Крыжановский, Совет министров, сменивший Комитет министров, «не есть только власть исполнительная»[493]. Чрезмерная законодательная регла­ментация, возможность легко обходить законы, добиваясь их изменения в частных случаях или временно, были след­ствием принципиальной неразрешимости этой проблемы при сохранении самодержавного режима власти.

Комитет министров и Правительствующий сенат

Функциональное размежевание между Комитетом ми­нистров и Правительствующим сенатом также не было очерчено достаточно ясно. C созданием министерств статус Сената неизбежно должен был понизиться, так как в само­державной системе отправление правосудия никогда не было делом первостепенной важности[494]. Вытеснение ста­рейшего высшего учреждения из верховного управления продолжалось на протяжении всего XIX в.[495] He случайно в начальный период существования Комитета министров его судьба была поставлена в зависимость от реформы Сената. Вместе с тем и попытки разграничить сферы компетенций Комитета министров и Сената, а также планы их слияния, предпринимавшиеся в первой четверти XIX в., не имели особого успеха. B 1826 г. министр финансов гр. Д. А. Гу­рьев жаловался, что Государственный совет, Сенат и Ко­митет министров занимаются одним и тем же кругом дел и выбор инстанции зависит от ближайших обстоятельств[496].

Вызывало нарекания также и то, что Комитет министров являлся по многим спорным вопросам и жалобам «в одно и то же время судьей и стороной»[497]. Взаимоотношения меж­ду комитетом и Сенатом устанавливались при посредниче­стве министра юстиции, роль которого в сенатских делах изначально была высокой. Министр юстиции, совмещав­ший должность генерал-прокурора, получил в лице обер- прокуроров и обер-секретарей Сената надежных агентов воздействия на сенаторов[498].

Практика рассмотрения в Сенате министерских отче­тов, как это задумывалось в начале министерской рефор­мы, продержалась не долго, и уже в 1811 г. формально их рассмотрение отошло в ведение Государственного совета, что и было зафиксировано в Своде законов. Однако это не помешало министрам манкировать своими обязанно­стями. He помогла и настойчивость Николая I, который 30 сентября 1826 г. предписал министрам вносить ежегод­ные отчеты на рассмотрение императора уже через Коми­тет министров. Формально этот порядок соблюдался, но отчеты военного министра, министров иностранных дел и финансов в части, подлежащей особой тайне, продолжа­ли поступать непосредственно к императору. Александр II в начале своего царствования намеревался привести от­четность министерств в порядок. Примечательно, что из II Отделения СЕИВК, куда он обратился за сведениями о порядке рассмотрения их ежегодных отчетов, вынуждены были ответить, что не имеют «точных сведений о подобном предмете», и предложили искать их не в официальных до­кументах, а восстановить «по преданиям о той эпохе, от людей, видевших близко тогдашний ход дел»[499].

Еще в 1809 г. М. М. Сперанский предлагал сосредо­точить все высшее управление в Сенате, разделив его на «правительствующий» и «судный». B таком случае «пра­вительствующий Сенат», где бы заседали министры, заме­нил собою Комитет министров. М. М. Сперанский считал, что будет достаточным реформировать Сенат, а министер­ство «считать не средним и отдельным установлением, но самим Правительствующим сенатом, коего министры суть члены, а министерства суть составные части»[500]. B 1812 г. выбор был сделан не в пользу Сената, а Комитет министров не только сохранил, но и повысил свой статус. B 1813- 1816 гг. в правительственных кругах вновь рассматривал­ся проект объединения Комитета министров и Первого де­партамента Сената[501]. Активным сторонником такой меры были на этот раз О. П. Козодавлев и Д. П. Трощинский. По­следний так определял распределение задач между этими двумя высшими государственными учреждениями: «След­ственно, комитет, с одной стороны, высочайшим именем будет полагать, а с другой, Сенат высочайшим именем будет исполнять, приводя своим указом в движение все департаменты внутреннего управления»[502]. B «Комитете 6 декабря 1826 г.» М. М. Сперанский попытался вернуться к своей идее, но опять потерпел неудачу.

Николай I превратил Сенат, по выражению одного из со­временников, в «чуть-чутьнеарестантскиероты». «Вообще всех сомнительных людей, не годящихся никуда, сажали в Сенат, не заботясь о том, что этим унижается звание сена­тора и что это унижение уничтожает значение учреждения, на которое еще, по преданию, в провинции смотрят с неко­торым уважением, но, видимо, эта система пренебрежения к Сенату продолжается и теперь, и она главным образом происходит от совершенного непонимания власти Сената. Министр юстиции, который первый должен бы был обра­тить на это внимание, не осмеливается пикнуть, да и сам он своими распоряжениями действует в том же духе»[503].

B середине XIX в. Сенат вновь попал в поле зрения рос­сийских реформаторов. B 1856 г. один из заметных дея­телей дворянской оппозиции М. А. Безобразов предста­вил входившему в ближайшее окружение нового монарха Я. И. Ростовцеву секретную записку «О необходимости со­зыва Общего собрания Сената», в которой предлагал преоб­разовать Сенат в высший законосовещательный, судебный и контрольный орган империи и, помимо назначаемых сенаторов, ввести в его состав представителей ведомств и выборных советников «из лучших дворян». Империю предполагалось разделить на десять или более округов, от которых должны были делегироваться такие советни­ки. Правом избирать наделялись также «фабриканты и заводчики» и представители семи крупнейших городов. Преобразованный таким образом Сенат должен был сосре­доточить в своих руках не только ревизию министерских отчетов, охранение законности, законодательную инициа­тиву, но и разработку будущих реформ[504].

Следы борьбы по поводу реформирования Сената и Коми­тета министров отразились в законодательстве, породив пу­таницу в определении полномочий этих двух высших госу­дарственных учреждений империи. Подобный параллелизм сохранялся в законодательстве, ставя в затруднение юри­стов, и во второй половине XIX столетия. Такое правовое «недоразумение» Б. H. Чичерин смог объяснить только осо­бенностями исторического развития этих учреждений, ко­торые возникали и изменялись «в различное время, по раз­личному плану» частными и несогласованными мерами[505].

Другой известный российский государствовед, А. Д. Гра­довский, в 1880 г. настраницах газеты «Голос» определил причины умаления значения Сената следующим образом: «Во-первых, Сенату по его «Учреждению», предоставлены многие права, ныне забытые и перешедшие в руки мини­стров или их комитета. Во-вторых, Первый департамент, как и прежде, находится под опекою генерал-прокурора, т.е. министра юстиции, и обер-прокурора как его органа. В-третьих, центр тяжести сенатского делопроизводства на­ходится не в присутствии , а в канцелярии, действую­щей по своему порядку. Наконец, Сенат при осуществлении всего “надзора” за администрацией не имеет ни власти, ни способов получить какие бы то ни было данные для сужде­ния о действиях администрации, кроме тех “объяснений”, которые доставляются самою администрацией»[506]. Неяс­ность в законодательно очерченной компетенции порожда­ла неразбериху и в функционировании этих высших госу­дарственных органов. Естественной была тяга министров к Комитету министров, в министерской среде им было легче решать свои вопросы. Довольно разношерстный по своему составу Сенат мог замедлить прохождение дел или придать нежелательное направление обсуждению внесенных пред­ставлений.

Между тем Сенат продолжал формально оставаться высшей административной и судебной инстанцией. Ад­министративные дела сосредотачивались в трех его де­партаментах: Первом, Втором и Герольдии. Межевой де­партамент являлся одновременно административным и судебным. Сопоставляя статус Сената по редакциям Сво­да законов 1832, 1842, 1857 и 1892 гг., историки русско­го государственного права отмечали неуклонную тенден­цию к сокращению участия Сената в администрации[507]. Путаница во взаимоотношениях комитета и Сената была заложена уже в самом Своде законов. Согласно «Учрежде­нию» Сената, он являлся верховным органом, «которому в гражданском порядке суда, управления и исполнения подчинены все вообще места и установления империи, кроме тех, кои особенным законом именно ИЗЪЯТЫ OT сей зависимости»[508]. B числе изъятых из подведомственно­сти Сената закон называл: Министерство императорского двора, опекунские советы, императорские воспитатель­ные дома и т. п. Относительно же Комитета министров «Учреждение» Сената не содержало каких-либо разъяс­нений. Указание на разграничение компетенций можно было найти в «Учреждении» комитета, но и там оно выгля­дело аморфным[509]. He многое проясняло и «Учреждение министерств». B значительной части отношения мини­стров с Сенатом прямо совпадали с их отношениями с ко­митетом. Так, законы предписывали министрам вносить в Сенат следующие дела: «1. Когда в образе исполнения встретится недоумение или затруднение, коего разреше­ние, не предполагая нового закона или отмены прежнего, зависит не от одного министра, но от общего соображения и содействия других. 2. Когда между разными частями управления, как в министерствах, так и в губернских начальствах, произойдет сомнение о точности принад­лежности самого предмета исполнения... 4. Когда мера, приемлемая в одном министерстве, по существу своему зависит от соображения, или требует содействия других, или когда по течению дел в одном министерстве признано будет нужным усилить принятые ими меры содействием других. 7. Когда признано будет нужным собирать общие сведения, коих составление предметы относятся не к одному министерству, но предполагают содействие других. 8. Когда в какой-то части управления правитель­ство должно заключить с частными лицами контракты на знатную сумму, превышающую полномочия, присво­енные уставами, учреждениями и особенно положениями разным местам и лицам»[510]. Статья об отношении мини­стров к комитету в этом же «Учреждении» также ничего не разделяла и предлагала обращаться к перечню дел, на­ходящемуся в комитетском «Учреждении»[511].

Выиграв противостояние с Сенатом по влиянию на дела высшего управления, Комитет министров неизбежно «при­тянул к себе текущие дела администрации и вместе с тем получил чрез это характер обыкновенного присутственного места»[512]. «Да и действительно, раз были учреждены ми­нистры как органы активного управления и как непосред­ственные докладчики верховной власти по делам управле­ния, — отмечал профессор H. М. Коркунов, — невозможно уже было сохранить за Сенатом прежнюю полноту вла­сти. Приходилось ограничить ее деятельность функцией надзора»[513]. Ho и после реформы 1864 г., когда судебная роль Сената стала доминирующей, оставшиеся у него ад­министративные функции не были переданы комитету, что, по заключению H. М. Коркунова, оставило надежду для административных департаментов Сената «стать со временем настоящим административным судом. Слияние Сената с комитетом, напротив, знаменовало бы собою сме­шение функций надзора за законностью с функциями ак­тивной администрации»[514].

B пореформенные годы Сенат окогічательно переходит в области администрации на вторые роли. Ero определе­ния представлялись импертору для рассмотрения через министра юстиции, Комитет министров и с заключения­ми последних. Нередко император выражал недовольство тем, что Сенат действует не через комитет. Если министр юстиции, имевший в Сенате особое влияние как генерал- прокурор, не был согласен с сенатским определением, то он вносил его на рассмотрение комитета. B комитете разбира­лись также дела некоторых сенаторов, действия которых признавались «неблаговидными»[515]. Да и само назначение сенаторов часто шло через комитет. B конфликтах генерал- губернаторов и губернаторов с Сенатом или министрами именно Комитет министров назначался высшим арбитром. «Комитет министров, — отмечал С. М. Середонин, — не только представлял иногда государю о необходимости сде­лать замечания генерал-губернаторам, но даже разбирал донесения сенаторов и других лиц о недостатках и упуще­ниях генерал-губернаторского управления»[516].

Особенно острым оставался вопрос о юридической от­ветственности губернаторов. Формально высшим органом контроля за соблюдением законности местной администра­ции являлся Первый департамент Сената, однако и в этом своем предназначении он явно проигрывал II Отделению СЕИВК, где сосредоточилась кодификационная деятель­ность, а Комитет министров лидировал (несмотря на сепа­ратизм ведомств) в управлении. Существовал, помимо все­го прочего, тайный надзор III Отделения СЕИВК, которому все еще доверяли, хотя он вызывал нарастающее недо­вольство министров и губернаторов. Сенаторские ревизии, столь частые и грозные в николаевское царствование[517], вызывали серьезное противодействие как в центре, так и на местах, подвергались обвинениям в подрыве авторитета государственной власти. Попавшие под подозрение в про­тивоправных действиях губернаторы могли рассчитывать на покровительство министров, прежде всего министра внутренних дел, с которым у них установилась наиболее тесная связь. Губернаторы получили определенную право­вую основу для своего положения «хозяина губернии» в «Наказе губернаторам» 1837 г., что сделало их статус бо­лее устойчивым. Bce чаще раздавались голоса о необходи­мости усиления губернаторской власти, что и было сделано после известного покушения Д. Каракозова на Александ­ра II 4 апреля 1866 г.[518]

Несомненно, важное статусное значение имело рас­смотрение в Комитете министров представлений Сената о привлечении к ответственности губернаторов[519]. B поре­форменные годы Комитет министров рассматривал дела о привлечении к суду за превышение власти саратовского гу­бернатора А. Д. Игнатьева (1861 г.)[520], минского В. H. To- карева (1878 г.)[521], елизаветпольского А. Д. Накашидзе (1891 г.)[522], орловского П. В. Неклюдова (1894 г.) и тамбов­ского бар. В. П. Рокасовского (1896 г.). Bo всех указанных случаях удалось не допустить судебного разбирательства, а виновные отделались административными взыскания­ми[523]. Даже когда в 1882 г. по делу уволенного казанско­го губернатора H. Я. Скарятина все же было возбуждено уголовное дело, комитет нашел возможность вмешаться в ход сенатского расследования. Через министра юстиции Д. H. Набокова из комитета было сообщено в Сенат о том, что «деятельность казанского губернатора вообще пред­ставляла много полезных сторон, была энергична и неза­висима, хотя не всегда держалась в рамках закона»[524]. Po- касовскому за то, что он «выдрал» купца удалось вообще избежать ответственности ввиду заступничества самого Николая II, хотя в Сенате и комитете предлагали сделать выговор губернатору[525].

При возбуждении дела о превышении власти А. Д. Нака­шидзе министр юстиции H. А. Манасеин поставил вопрос об общем порядке предания губернаторов суду. По Судебным уставам 1864 г. преступления губернаторов по службе раз­бирались Первым департаментом Сената. Дела эти полу­чали окончательное решение в департаменте при условии 1) большинства в 2/3 голосов сенаторов, 2) согласия заин­тересованного министра, 3) согласия министра юстиции.

Если отсутствовало хотя бы одно условие, дело переноси­лось в общее собрание Сената, а затем через Государствен­ный совет — на утверждение царя. 19 мая 1881 г. было установлено, что дела решаются в Первом департаменте простым большинством голосов.

Министерство юстиции совместно с Министерством внутренних дел в середине 1890-х гг. разработало новые правила об ответственности губернаторов (не только судеб­ной, но и административной) и внесло их на рассмотрение Государственного совета. Министр юстиции H. В. Мура­вьев предлагал определения Сената, начиная с объявле­ния губернаторам замечаний и кончая преданием их суду, приводить в исполнение лишь с разрешения царя, испра­шиваемого через Комитет министров. Таким образом, гу­бернаторы фактически изымались из-под надзора Сената и переводились под совершенно иллюзорную юрисдикцию комитета, где, как заметил по этому поводу А. А. Киреев, «рука руку моет»[526]. Председатель Комитета министров И. H. Дурново, еще будучи министром внутренних дел, вообще считал, что сенатский контроль умаляет губерна­торскую власть[527], поддержал проект и даже намеревался «лезть с этим к государю, уверяя его, что такое ограниче­ние власти “бунтующего” Сената послужит к усилению правительства »[528].

Представление двух министров рассматривалось 8 мар­та 1897 г. в Соединенном присутствии всех департаментов Государственного совета. Кроме журнала в архивном фон­де сохранился и черновой протокол этого заседания, более точно передающий позиции всех участников прений. Чле­ны департаментов единодушно высказались против про­ектируемой меры, отметив, что она принижает значение Сената. Ссылка H. В. Муравьева на то, что губернаторы на­значаемы царем и должны быть ответственны только перед ним, неполучилаподдержки. ЧленГосударственногосовета H. С. Абаза заметил, что так как Сенат решил предать суду

А. Д. Накашидзе, а комитет ограничился лишь замечанием ему, то до царя сенатское решение не дошло[529]. Министры внутренних дел и юстиции вновь сделали упор на полити­ческом значении власти губернатора, которое должно учи­тываться при юридическом разбирательстве. Ho, несмотря на, казалось бы, такой сильный аргумент, они остались в одиночестве[530]. Из-за разногласий дело было перенесено в общее собрание Государственного совета. Осведомленный во внутриправительственных делах А. А. Киреев отметил особую роль в заседании департаментов бывшего министра юстиции гр. К. И. Палена, который действительно высту­пал трижды. B качестве контраргумента К. И. Пален при­вел свои личные беседы с Александром II по этому воп­росу, когда последний говорил ему о своем нежелании вме­шиваться в судопроизводство[531]. Ho, судя по всему, это не возымело нужного эффекта.

B общем собрании Государственного совета 12 мая 1897 г. министр юстиции H. В. Муравьев снова заявил, что его проект соответствует тому направлению по уси­лению губернаторской власти, которое «составляет от­личительный признак всех последних мероприятий»[532]. И в этот раз он настаивал на установлении не формально- юридического, а общегосударственного мерила, раздви­гающего «рамки положительного закона», доступного только царю. Министр юстиции ратовал за закрепление за губернаторами права отступления от законов, которое, с его точки зрения, могло получить правильную оценку только в Комитете министров, принимающем во внима­ние административно-политические соображения. Ho и в общем собрании Государственного совета авторы проекта остались в меньшинстве, хотя к ним присоединились еще 15 членов (против — 39). B своем заключении меньшинство в ультимативной форме высказалось за проект, так как, по их мнению, если сохранится старый порядок рассмотрения личных губернаторских дел в Сенате, то от него на практи­ке все равно придется отказаться. «Ho едва ли правильно и удобно, — считали они, — издавать закон, зная заранее, что ему суждено остаться мертвою буквою»[533]. Николай II согласился с мнением меньшинства.

Таким образом, губернаторы оказались изъяты из юрис­дикции Сената, что явилось реакционным шагом по отно­шению к судебной системе, установленной Судебными уста­вами 1864 г. Однако эта мера вполне укладывалась в рамки программы H. В. Муравьева по пересмотру некоторых по­ложений судебной реформы[534]. Bce это свидетельствовало о расширении сферы вмешательства комитета в судебную деятельность. Этим нарушался один из важнейших прин­ципов правового устройства — независимость суда от ад­министрации. B комитет продолжали вноситься судебные дела «по исключительному к нему доверяю», когда част­ные лица ходатайствовали о личном участии самодержца в их деле[535]. Отделение суда от администрации, формально закрепленное в законе, в любой момент могло быть царем нарушено, полагал H. М. Коркунов, чтобы предотвратить вмешательство комитета в судопроизводство, он готов был признать обязательное участие в заседаниях комитета нескольких первоприсутствующих Сената[536].

Вторгался комитет и в сферу собственно судебной дея­тельности Сената по гражданским делам, что не имело прямых указаний в комитетском «Учреждении». Это было преимущественно связано с рассмотрением частных про­шений о пересмотре судебных решений. B комитете неред­ко рассматривались дела, связанные с недоразумениями и спорами по контрактам частных лиц с казной. Так, в 1865 г. комитет рассматривал внесенную по царскому повелению статс-секретарем у принятия прошений кн. С. А. Долгору­ковым просьбу H. А. Новосельского. H. А. Новосельский имел контракт с казенными учреждениями о добыче соли на Куяльницко-Хаджибейском промысле, по которому ему был снижен акциз на соль. Снижение акциза было предо­ставлено H. А. Новосельскому положением Комитета ми­нистров в 1858 г., а в 1863 г. был введен единый соляной акциз, по которому эта льгота отменялась. При рассмотре­нии дела в Комитете министров возникло разногласие сре­ди его членов о правомерности внесения такого дела в ко­митет. Да и сам H. А. Новосельский почему-то настаивал на рассмотрении своего дела в Первом департаменте Сената. Первый раз тяжба H. А. Новосельского рассматривалось в комитете 1 июня 1865 г., где часть членов высказалась за передачу его для судебного разбирательства в Сенат. Основ­ным доводом противников перенесения дела в Сенат стало то, что единый акциз введен через Государственный совет и изменение его решения подорвало бы «значение опреде­лений высших государственных учреждений»[537]. НоАлек- сандр II подтвердил свою волю рассмотреть дело в комите­те. Новое заседание состоялось через неделю. П. А. Валуев отмечал: «Жаркие прения, как всегда бывает по вопросам частным, и разногласия, как бывает почти всегда»[538].

B феврале 1866 г. дело всплыло вновь. H. А. Новосель­ский в деловых кругах был человеком известным и, кроме того, близким ко двору[539]. K соляным промыслам H. А. Но­восельского были причастны некоторые крупные сановни­ки (в их числе заведующий конторой детей Александра II гр. Б. А. Перовский и его родственники)[540]. Дело опять рас­сматривалось в комитете, но, как и в 1865 г., было реше­но перенести представления в Сенат, за что и высказалось большинство. Поих мнению, «недоразуменияпообязатель- ствам частных лиц с казною составляет предмет судебного рассмотрения», и в комитете частное лицо не имеет полной возможности выяснить свои права, так как в нем «слыш­на только одна сторона — представляющего министра»[541]. B Сенате видели учреждение, в котором частное лицо мо­жет найти защиту от произвола администрации, которое не позволяет лишить его «суда и законного способа защи­ты», о чем писал царю Б. А. Перовский еще за два года до этого[542]. K тому же, считал он, в Сенате не будут ущемлены и интересы администрации, ведь министры могут присут­ствовать на его заседаниях.

Против рассмотрения дела в Сенате высказались: пред­седатель Комитета министров кн. П. П. Гагарин, ми­нистр финансов М. X. Рейтерн, министр внутренних дел П. А. Валуев, председатель Департамента государственной экономии Государственного совета К. В. Чевкин, главно­управляющий II Отделением СЕИВК В. H. Панин и госу­дарственный контролер В. А. Татаринов. Необходимо от­метить, что именно министр финансов был инициатором введения единого соляного акциза, и он же более всех про­тивился переносу дела в Сенат. М. X. Рейтерн имел осно­вания опасаться, что в Сенате дело может получить неже­лательный для него оборот. Меньшинство вновь упирало на то, что перенесение представления в Сенат означало бы ниспровержение коренных начал государственных учреж­дений. И если H. А. Новосельский настаивал на суде, то «суд этот был ему уже дан, но дан в Комитете министров, как это было указано высочайшей волею...»[543]. Прикры­ваясь тем, что в деле участвует император, председатель и 5 членов пытались провести свое предложение как общее правило, чтобы и в других подобных случаях вносить дела в комитет. Необходимо было обезопасить Министерство финансов от затруднений, которые будут неизбежно воз­никать в Сенате. Из этих соображений они изложили царю свои опасения по поводу «бесчисленных затруднений», ко­торые возникнут для финансового ведомства, «когда все лица, пользующиеся высочайше дарованными льготами, руководствуясь примером Новосельского, станут истолко­вывать их в ущерб казенному интересу и вносить свои пре­тензии на рассмотрение I департамента Пр. сената, не стес­няясь высочайшими повелениями»[544].

Ho и заседание комитета в феврале 1866 г. не положило конец этому запутанному делу. Ha этот раз оно было пере­дано уже в Совет министров, видимо, благодаря протекции того же Б. А. Перовского[545]. Принципиально дело H. А. Но­восельского (прежде всего о взаимоотношениях комитета и Сената) в Совете министров было выиграно меньшинством. 4 марта 1866 г. Александр II окончательно отказал в пере­смотре дела в Сенате, оставив в силе положение комите­та, согласно мнению меньшинства его членов. Ho вместе с тем он поручил министру финансов внести в комитет свои предложения о льготах, которые тот признает возможны­ми предоставить, в частности H. А. Новосельскому[546].

Казус H. А. Новосельского попал в неожиданный кон- гекст новых споров о значении Сената. Министром юсти­ции Д. H. Замятниным в это время был возбужден общий вопрос о возвращении Сенату утраченной им власти[547]. Та­кое предложение может быть понято как стремление рас­ширить поле действия судебной реформы, которая обостри­ла противостояние суда и администрации на всех уровнях власти. Как полагает Р. Уортман, в новых условиях разы­грывалась драма, сценарий которой был написан еще в на­чале XIX столетия. Только теперь роль защитника адми­нистрации перешла «от флегматичного Кочубея желчно­му Валуеву, а обходительный Замятнин оказался на месте склочного Державина»[548]. Набиравший политический вес К. П. Победоносцев, действуя еще и как весьма авторитет­ный юрист, между тем доказывал, что суд не в состоянии оценить правильность действий администрации и «усво­ить себе тот процесс усмотрения, которым определя­ется иногда ее деятельность»[549]. K тому же обер-прокурор Синода усмотрел в проекте Замятнина попытку урезать полномочия духовного ведомства и поставить церковное законодательство в зависимость от законоохранительной прерогативы Сената[550]. Между тем при Александре II Ко­митет министров регулярно рассматривал дела «об отпаде­нии от православия», а с 1880-х гг. фактически выполнял роль высшей судебной инстанции в этих делах, что вполне устраивало Синод, не желавший, видимо, иметь дела с не­предсказуемым Сенатом[551]. Очевидно, что Победоносцева беспокоил также общий вопрос о соотношении суда и адми­нистрации, и чиновник в нем взял перевес над юристом.

Министр юстиции Д. H. Замятнин 11 марта 1865 г. пред­ставил Александру II свои предложения о преобразовании административных департаментов Сената. B качестве при­чины, вызвавшей необходимость реформирования, указы­валось несоответствие их положения с теми изменениями, которые последовали в судебной сфере в результате рефор­мы 1864 г. Император формально согласился на подготов­ку проекта преобразований, но с осторожностью, пустил проект по «большому кругу», задействовав для его обсуж­дения другие министерства. И только после получения от­зывов проект предполагалось внести в Государственный совет.

История этого проекта связана с попытками реорга­низации высшего звена управления империи. Очевидно, Д. H. Замятнин был в курсе предложений, направленных на привлечение общественных представителей к участию в законодательном процессе, на упрочение законности, по­вышение координации в действиях центральных ведомств, а также установление ответственности администрации, включая министров. B этих условиях, казалось, можно было обратиться к идеям М. М. Сперанского и попытать­ся вернуть Сенату утраченные позиции. Однако это не был лишь реставрационный проект или простой возврат к иде­ям начала XIX в. Д. H. Замятнин готов был идти дальше. B первоначальном проекте Министерства юстиции его соста­вители формулировали задачи создания в России не только института административной юстиции, но и далеко идущие планы пересмотра полномочий Сената и Комитета мини­стров с учетом создания на базе Совета министров прави­тельственного кабинета. Законодательная власть при этом сосредоточилась бы в Государственном совете и Законода­тельном собрании, состоящем из «представителей государ­ства». Примечательно, что такой проект разрабатывался параллельно предложениям П. А. Валуева и вел. кн. Кон­стантина Николаевича, предусматривавших введение пред­ставительного начала в законодательный процесс.

Сокращая участие Сената в законодательных и админи­стративных делах, предлагалось нацелить его на исполне­ние судебных и законоохранительных функций. Главным в реформе Сената должно было стать превращение его в верховное «чрезвычайное судилище» «для контроля над действиями министров и для привлечения их к ответствен­ности в случае нарушения ими законов». B Сенате должно было сосредоточиться рассмотрение ежегодных отчетов ми­нистров, которые оказались вне официальной ответствен­ности, если не считать неэффективного разбора их отчетов в нерегулярно создаваемых комиссиях Государственного совета. Это могло бы стать альтернативой парламентской ответственности европейских правительств, так как в Се­нате действия министров подвергались бы рассмотрению коллегии, состоящей из лиц, назначенных для этого им­ператором, а также видных государственных деятелей и общественных представителей (хотя бы из предводителей дворянства). Кроме того, Первый департамент Сената дол­жен был стать главным органом административной юсти­ции, куда поступали бы жалобы на действия министров и губернских властей, где чины высшей имперской админи­страции могли быть подвергнуты суду, а неправильные ад­министративные решения отменены.

Впрочем, Д. H. Замятнин проявил разумную осторож­ность и сосредоточил главное внимание на задачах устрой­ства административной юстиции, убрав в тень вопросы общего пересмотра системы высшего государственного управления и законодательствования. Жалобы на губерн­ские учреждения теперь предлагалось передавать в ми­нистерства, а разбирательство споров между земскими учреждениями и коронными властями оставить за Сена­том. Однако с сохранением в 1864 г. права личного присут­ствия министров и главноуправляющих в Первом департа­менте Сената следовало бы, полагал Д. H. Замятнин, часть дел изъять из ведения комитета. Таким образом, пересмотр функций Первого департамента Сената давал возможность возвысить «государственное значение сего старейшего из всех существующих учреждений»[552].

B проекте Д. H. Замятнина в первую очередь был сделан акцент на законоохранительных функциях Сената, на его праве подвергать ревизии все законодательные акты и ми­нистерские циркуляры. При этом неизбежно возрастала роль министра юстиции как генерал-прокурора, получав­шего право вносить соответствующие представления Се­ната о дополнении и изменении законов или составлении новых прямо в Государственный совбт. B записке указы­валось на совпадение в компетенциях комитета и Сената права рассматривать дела, в разрешении которых министр встретит сомнение, а также вопросов, требовавших общего обсуждения. Кроме того, дела, разрешение которых пре­вышало пределы власти отдельных министров, также мог­ли рассматриваться в Сенате. Д. H. Замятнин мотивировал сосредоточение этих дел в Сенате необходимостью «соблю­дения строгой последовательности в порядке распределе­ния дел управления между высшими государственными установлениями и для устранения неудобства разделения сих дел между административными департаментами Сена­та и Комитета министров...»[553] Проектировалось передать в Сенат и часть дел, «в особенности присвоенных Комите­ту министров». Следовало бы, настаивал Д. H. Замятнин, передать дела, «которые, не требуя совокупного обсужде­ния всех министров, по свойству своему однородны с теми, кои и ныне отнесены к ведомству Пр. сената как верхов­ного места, которому принадлежит высший надзор в по­рядке управления, исполнения и попечения о средствах к облегчению народных нужд и к прекращению всяких противозаконных действий во всех подчиненных ему ме­стах» . B частности, из ведения комитета предлагалось изъ­ять: 1) рассмотрение представлений о назначении пенсий и единовременных пособий; 2) дела о наложении на губерн­ские начальства выговоров и денежных взысканий; 3) об отпуске из казначейства свыше 15 тыс. руб. в ссуду и без­возвратно в пособие жителям городов и местечек, постра­давших от стихийных бедствий; 4) рассмотрение уставов акционерных компаний»[554]. Министерские циркуляры, направляемые на места, содержащие разъяснение смысла отдельных законов должны были обязательно публико­ваться в «Сенатских ведомостях». Циркуляры же, касаю­щиеся императорских повелений и имеющих «общее зна­чение», не могли быть изданы без согласования с Сенатом. Предлагалось также восстановить утраченное Сенатом право налагать взыскания на губернаторов и делать им вы­говоры[555]. Более того, Д. H. Замятнин даже намеревался ввести практику предварительное, до их внесения в Госу­дарственный совет, обсуждение в Сенате законопроектов по административным преобразованиям.

O намерениях министра юстиции превратить Сенат в высший орган государственного управления свидетель­ствует также черновик проекта «Соображения о преобра­зованиях по I департаменту. Пространная записка». B нем предлагалось распределить дела Комитета министров, Кавказского и Сибирского комитетов между Сенатом и Государственным советом. Показательна и роль, которая отводилась в этой схеме Совету министров, который, «не составляя никакого отдельного учреждения, был бы созы­ваем каждый раз по особым высочайшим повелениям»[556]. Как справедливо заметил, хотя и с некоторым преувели­чением, Р. Уортман, Д. H. Замятнин попытался «тихой сапой подчинить министерства власти Сената»[557]. Очевид­но, планы министра юстиции не заходили так далеко, но этим самым, по мнению С. М. Середонина, «едва не был снова поставлен вопрос о существовании самого Комитета министров»[558].

Если бы планы Д. H. Замятнина были осуществлены, в числе постоянных высших учреждений остались бы только Сенат и Государственный совет, в которых бы присутство­вали на равных с прочими членами и министры. «Мини­стры, сохраняя право представлять свои предпо­ложения и ходатайства вносили бы сии представления к Ero Величеству через административный департамент Сената (вместо Комитета министров)»[559]. Однако внедре­ние такой схемы угрожало не только прерогативам мини­стров, но и отодвигало на задний план создание «объеди­ненного правительства», необходимость которого остро сознавалась. Было ли это компромиссным вариантом, по­зволявшим повысить ответственность министров перед за­коном и при этом сохранить верховный контроль над ними императора, или стремлением найти комбинацию, альтер­нативную министерскому единству, за счет повышения роли Сената, сказать трудно. B любом случае это не толь­ко ломало привычную уже схему действий, но и создавало предпосылки для лидирующего положения самого мини­стра юстиции, что не могло не вызывать ревности в мини­стерской среде. Именно на такую угрозу и среагировали министры, не желая замечать правовых новаций проекта.

РациональностьпредложенийД. H. Замятнина, справед­ливо замечает E. А. Правилова, вызывала большие сомне­ния[560]. Сенат с его старыми коллегиальными принципами принятия решений выглядел архаичной альтернативой более эффективной министерской системе с ее персональ­ной ответственностью (пусть только перед императором). Ha это указывали и авторитеты в области государственно­го права: «Административная коллегия годится для сове­щания, а не для управления, — писал в 1862 г. Б. H. Чи­черин. — Она может контролировать, но она не должна уничтожать свободы и ответственности отдельных лиц, которым вверена правительственная власть. Единство дей­ствий сообщается министерству личными совещаниями министров, а не слиянием отдельных отраслей в стоящую над ними коллегию»[561].

10 марта 1865 г. проект реформы Сената был представлен императору. Составление этого проекта по времени совпа­ло с подготовкой комитетской канцелярией предложений об улучшении делопроизводства в Комитете министров и уменьшении числа дел, вносимых на его рассмотрение[562]. A так как предложения Д. H. Замятнина предусматрива­ли более точное разграничение функций Сената и комите­та, то они не могли не привлечь особого внимания членов комитета именно в этой части. Резонно опасаясь противо­действия коллег, Д. H. Замятнин настаивал на внесение своего законопроекта прямо в Государственный совет, так как он шел вразрез готовящимся в Комитете министров ме­рам по повышению эффективности последнего. Ho в апреле того же года председатель комитета кн. П. П. Гагарин по­спешил заручиться согласием Александра II на предвари­тельное обсуждение записки министра юстиции именно в

Комитете министров, прежде внесения ее в Государствени 227

НЫИ COBeTzz'.

Практически все министерства высказались против предложений Д. H. Замятнина, подозревая последнего в желании не только восстановить значение Сената, но и придать генерал-прокурору, должность которого совме­щал министр юстиции, главенствующую роль не только в судебных делах, но и в контроле над администрацией. Они соглашались лишь с правом Сената осуществлять фор­мальный надзор, не сковывая при этом действий мини­стров, что по сути дела превращало это право в очередную декларацию. Помимо прочего, Д. H. Замятнин высказал­ся и за восстановление дореформенных функций проку­ратуры наблюдать за законностью действий администра­ции. П. А. Валуеву удалось блокировать это начинание, указав на то, что оно приведет к смешению судебной вла­сти с административной, против чего высказывался и сам Д. H. Замятнин, исходя из теории разделения властей[563]. Главноуправляющий II Отделением СЕИВК В. H. Панин, предшественник Д. H. Замятнина на министерском посту, заявил, что реформа Сената должна быть ограничена изме­нениями судебно-административного делопроизводства, вызванными собственно судебной реформой.

Военный министр Д. А. Милютин, напротив, не без основания увидел в проекте Д. H. Замятнина стремление «подвергнуть преобразованию весь наш государственный строй». Ho первым шагом к этому должно было стать «из­менение тех отношений, которые ныне существуют между Сенатом и министром юстиции», что означало бы призна­ние за Первым департаментом значения самостоятельного учреждения, независимого от Министерства юстиции[564]. B отзыве на записку Д. H. Замятнина государственный контролер В. А. Татаринов указывал также на то, что по­сле такого «разграничения» в ведении комитета останутся лишь «немногосложные дела». Это, по мнениюВ.А. Тата- ринова, «не только умалит значение комитета, но немину­емо возбудит вопрос о самой необходимости его существо­вания, тогда как польза обсуждения административных дел, касающихся одновременно нескольких управлений, при содействии высших органов самой администрации, едва ли может подлежать сомнению»[565]. Директор Депар­тамента неокладных сборов К. К. Грот, замещавший в то время министра финансов, сопоставляя записку Д. H. За­мятнина и предложения об изменении делопроизводства в комитете, увидел недостаток в самой системе их состав­ления и обсуждения, так как они были подготовлены «без предварительного соглашения в существенных их чертах, по различным планам и что предстоящая к разрешению задача рассматривалась с различных точек зрения»[566]. B записке Д. H. Замятнина К. К. Грот, указав на стрем­ление автора вернуться к неосуществившимся предло­жениям М. М. Сперанского, также заподозрил попытку переустроить все высшее государственное управление, тогда как канцелярия комитета имела в виду «одно лишь облегчение и упрощение внешнего порядка делопроизвод­ства». К. К. Грот довел предложения министра юстиции до их логического конца и заявил, что преобразование Се­ната «едва ли может быть совершено с желаемым успехом без одновременного и совокупного пересмотра уставов всех прочих учреждений государственных...». Ho тут же заметил, что не находит условий для такого переустрой­ства из-за отсутствия «одного общего руководящего нача­ла», что только может «увеличить замечаемую сложность и запутанность в отправлении дел»[567]. A то, что именно к такому единству и вели предложения Д. H. Замятнина, члены комитета либо не хотели замечать, либо именно в этом ощутили особую опасность. Очевидно, их не устраи­вало то, что объединяющим центром Д. H. Замятнину ви­делся Сенат. К. К. Грот признавал полезным приступить к «совокупному пересмотру уставов всех высших государ­ственных учреждений», но только при условии, что по­добный пересмотр не будет признан преждевременным. Он также подчеркнул, что в таком случае Сенат должен быть поставлен в совершенно независимое положение от министра юстиции. Коллега К. К. Грота по Министерству финансов директор Департамента таможенных сборов кн. Д. А. Оболенский, входивший в то время в окруже­ние вел. кн. Константина Николаевича, также усмотрел в предложениях Д. H. Замятнина далеко идущие планы, которые не могут ограничиться только Сенатом, но долж­ны были повлечь за собой закрепление за Государствен­ным советом права рассмотрения законосовещательных вопросов при участии «элементов представительных от земства»[568]. B конечном счете и в Министерстве финансов все сводили к переменам «по ходу дела, на практике», ко­торыми и призывали пока ограничиться.

Комитет рассматривал проект Д. H. Замятнина совмест­но с предложениями об изменении в своем делопроизводстве на заседаниях 22 и 31 марта и 5 апреля 1866 г.[569] Члены комитета пришли к выводу, что преобразования судебных департаментов не вызывают необходимости кардинального изменения компетенции административных департамен­тов. Изменения эти могут быть предприняты лишь B той степени, в какой это определено порядком взаимоотноше­ний со вновь образованными кассационными департамен­тами внутри самого Сената. B комитете также отрицали су­ществование повода к расширению круга ведения Сената. Намечаемые преобразования сводились, таким образом, к простому изменению порядка делопроизводства.

Атаку против Д. H. Замятнина начал его «злейший враг» министр внутренних дел П. А. Валуев, который был поддержан почти всеми, несмотря на то что проект и был предварительно одобрен императором. Более того, в дей­ствиях П. А. Валуева уже просматривалось стремление не только провалить проект, но и сместить Д. H. Замятнина с министерского поста. B дневнике П. А. Валуева имеется характерная запись, повествующая об этих заседаниях: «Комитет министров. Между прочим, дело о предположе­ниях министра юстиции в отношении к преобразованию I департамента Сената. He трудно было их опрокинуть. Ta- таринов мне сказал, que j’avais ete trop dur»[570]. Видимо, аргументация министра внутренних дел действительно была уничтожающей, если о нем так отозвался В. А. Тата- ринов, который и сам был критично настроен в отношении проекта. Ho вряд ли П. А. Валуев был вообще противни­ком преобразований и тех целей, к которым вели предло­жения Д. H. Замятнина. Несомненно, П. А. Валуева про­сто не устраивало то, что органом, который должен был бы придать единство действиям администрации, назывался Сенат. Иначе трудно понять его фразу в ответ на упрек Ta- таринова: «Жаль, если так»[571]. Ho в противостоянии адми­нистрации и суда МВД стойко занимало оборону, усматри­вая в расширении судебной власти угрозу если не самому самодержавию, то своему ведомству.

Члены комитета обратили внимание Александра II так­же на необходимость «по возможности сохранять в преж­нем виде те учреждения, которые, действуя удовлетвори­тельно, приобрели доверие к ним общества, и только тогда приступать к их изменению, когда опытом будет доказана настоятельная в том необходимость»[572]. Таким образом, резолюцией Комитета министров была пресечена и на бу­дущее время попытка к общему преобразованию высшего управления. K тому же комитет ходатайствовал перед ца­рем о том, чтобы и в Государственном совете предложения министра юстиции обсуждались только в рамках измене­ния делопроизводства, состава канцелярии и порядка сно­шений с кассационными департаментами Сената[573].

Ha причины единодушия в сопротивлении предложени­ям Д. H. Замятнина указывалось уже составителями офи­циальной истории Сената: «Проект Замятнина встретил решительные возражения в Комитете министров не пото­му, чтобы члены комитета не признавали необходимости принять меры к объединению управления и законодатель­ной политики, но потому, что они признавали Сенат непри­способленным к роли законосовещательной и боялись, что в конце концов все дело сведется к преобладанию мини­стра юстиции над всеми остальными министрами, а глав­ным образом потому, что Замятнин возбудил вопрос такой общегосударственной важности, который не мог быть ре­шен как бы попутно и касался всех сторон государственной жизни»[574].

Д. H. Замятнин готов был идти на уступки и в записке 19 декабря 1865 г. уже отказался от сосредоточения за­конодательных дел в Сенате и увеличения роли генерал- прокурора, пытаясь сохранить начала административной юстиции. Ho министры, почувствовав свою силу, предпоч­ли покончить с проектом в целом. C начинаниями Д. H. За­мятнина была похоронена еще одна попытка реанимации административного значения Сената, которое неизбеж­но должно было измениться ввиду восторжествовавшего принципа разделения властей, вследствие чего Сенат осво­бождался от всех функций несудебного характера. Сенат последовательно превращался в орган высшего админи­стративного суда, в «хранителя законности», а сохранение управленческих функций, как считалось, только помеша­ло бы этой эволюции[575]. Д. H. Замятнин 18 апреля 1867 г.

был отправлен в отставку, ему инкриминировали помимо желания «возвысить» Сенат и закрыть Комитет министров теперь уже и причастность к судебной реформе, устано­вившей несменяемость судей, что было представлено как посягательство на неограниченность самодержавной вла­сти[576]. Ho важно подчеркнуть другое: к удалению Д. H. За­мятнина с министерского поста оказались причастны гр. П. А. Шувалов и П. А. Валуев, очевидно, увидевшие в нем опасного соперника своим планам, в том числе и привле­чения общественных представителей к работе в Государ­ственном совете. Таким образом, сторонники реформ не только предлагали свои проекты преобразований, искали разные их варианты, но и могли оказаться конкурентами в борьбе за лидирующие позиции в этом процессе. B ри­торике обоснования реформ удивительным образом (что, судя по всему, мало смущало оппонентов) сочетались ев­ропейские правовые идеи с апелляциями к незыблемости самодержавия. Конечно, в проекте Д. H. Замятнина его политические амбиции и стремление занять лидирующие позиции в правительстве не были главными, не был основ­ным даже коренной вопрос о противостоянии суда и адми­нистрации — его проект был еще одним прагматичным вариантом реформирования законодательного и админи­стративного механизмов империи, попыткой создать ин­ститут административной юстиции и поставить министров под легальный контроль закона.

B последующие годы к Сенату продолжали обращаться взоры как государственных, так и общественных деятелей, которые, общаясь, взаимно подогревали друг друга идея­ми. B конце 60-х — начале 70-х гг. XIX в. государствен­ный секретарь В. П. Бутков, видимо, под воздействием проектов М. М. Сперанского, проектировал преобразовать Сенат и создать под председательством императора по сути два учреждения — Правительствующий и Судебный сена­ты[577]. К. Д. Кавелин предлагал также вернуться к мысли М. М. Сперанского и образовать Законодательный, Судеб­ный и Административный Сенаты[578]. Мнение К. Д. Каве­лина было весьма авторитетным не только в общественных, но и правительственных кругах (в частности, его точку зре­ния во многом разделял военный министр Д. А. Милютин). Общим для этих проектов было то, что Комитет министров становился как бы лишним и, приобретая все более нега­тивный имидж, подлежал упразднению. Противостояние Комитета министров и Сената обретало в таком случае важ­ный политический смысл и становилось частью не только общественного, но и юридического дискурса. He случайно связанный с М. Т. Лорис-Меликовым профессор А. Д. Гра­довский мечтал вернуть былую мощь петровского Сената, основываясь на его особой популярности в народе. « He нуж­но забывать, — писал А. Д. Градовский в “Голосе”, — что в “Учреждении” Сената мы имеем главную в настоящее вре­мя точку опоры для развития законности в управлении. Эта точка опоры надежна и потому, что между различными государственными установлениями Сенат есть наиболее, так сказать, популярное, его знает каждый мужик»[579]. Это утверждение вызвало язвительную насмешку суворинско- го «Нового времени» над почвенническими увлечениями А. Д. Градовского: «Странная логика. Микола Чудотворец еще более популярен в простом народе, но эта отвлечен­ная популярность не может быть так же утилизирована, как и предполагаемая популярность Сената»[580]. Важным условием торжества законности в управлении А. Д. Гра­довский продолжал считать введение ответственности пра­вительственных органов перед Сенатом[581]. Как ни пара­доксально, но в оценке Сената близок к А. Д. Градовскому оказался К. П. Победоносцев. Бывший профессор, а затем обер-прокурор Синода и набиравший вес консервативный деятель, смешивал идеи в совершенно иной пропорции, за­являя, «что Сенат есть первое государственное учреждение в России, авторитет которого незыблемо СТОИТ B понятиях народа, что Сенат в России — это замена конституции, что одному Сенату все классы народа равно верят, что реше­ниям его одного беспрекословно подчиняются»[582]. Позд­нее К. П. Победоносцев открыто заявлял, что такого рода мифическое стремление к возрождению петровского Се­ната невозможно, оно ведет лишь к всевластию судебных чиновников, «переворачивающих на все лады букву зако­нов, не приведенных ни к какому единству, а двигателем всего — присяжный поверенный»[583]. B министерских кру­гах явно доминировали пренебрежительные и даже нега­тивные оценки. «Граф Пален[584] наполнил Сенат ослами и либеральными чиновниками», — считали многие[585]. «Се­нат — собрание отживших старцев, помешанных на закон­ности, — фиксировал распространенное представление в правящих кругах А. А. Половцов, — весьма часто непри­годной для успешного хода дел в России...» [586] Поразитель­но, что в этих оценках сходились лица, явно не совпадав­шие в политических воззрениях.

B связи с этим возникал вопрос о том, насколько Сенат соответствует высокой задаче, к которой призывали его сторонники? Bce попытки возродить Сенат в прошлом были напрасны, не потому ли, вопрошало «Новое время», «что самое учреждение Сената давно не удовлетворяет ни по­требностям усложнившейся жизни большого государства, ни изменившимся отношениям между правительственны­ми органами?»[587]. Откликнувшись на статью А. Д. Градов- ского, либеральный «Вестник Европы» также выражал сомнение в способности Сената стать опорой законности и создать гарантии частных и общественных прав от по­сягательств администрации[588]. Популярный публицист, впрочем, весьма осведомленный в идеях, циркулировав­ших в правящих сферах, К. А. Скальковский доказывал, что ответственность министров должна достигаться други­ми путями, а правительственное значение Сената не рас­ширяться, а, напротив, сокращаться[589]. Таким образом, вопрос о месте Сената в системе высших государственных учреждений империи вобрал в себя весь спектр реформа­торских планов, включавших укрепление законности в стране, вовлечение общественных представителей в зако­нодательный процесс и организацию «объединенного пра­вительства».

B царствование Александра III сфера административной деятельности Сената еще более сократилась и уже не пред­ставляла серьезной конкуренции Комитету министров, все преимущества, как правило, получал последний. За коми­тетом сохранилось право ежегодно представлять царю спи­ски сенаторов, проекты указов о назначении первоприсут­ствующих в Сенате. B комитет также поступали некоторые определения Сената, требовавшие высочайшей санкции: о сложении недочетов и недоимок, о возвращении излиш­не взысканных платежей, о поземельном устройстве кре­стьян и т. п.[590] Вместе с тем негативное отношение к Сенату в среде «активной администрации» нарастает. К. П. Побе­доносцев и Д. А. Толстой начали настоящую войну против Сената, и в особенности против его Первого департамен­та[591]. По мнению К. П. Победоносцева, необходимо было уволить сенаторов А. А. Сабурова, «подверженного либе­ральным галлюцинациям», С. А. Мордвинова и H. С. Аба- зу, путавшихся «в политических вопросах под либераль­ным облаком». Разумеется, в планы К. П. Победоносцева и Д. А. Толстого не входило упразднение Сената, но они стремились изменить его политическое лицо за счет пере­мен в составе сенаторов. Министр юстиции (он же генерал- прокурор Сената) Д. H. Набоков попытался отразить на­тиск министров, стремившихся провести в его состав своих людей, он заявил, что в результате «Сенат утратит всякую самостоятельность стоять за закон»[592]. Однако попытки министров юстиции (Д. H. Набокова, а затем сменившего его H. А. Манасеина) противостоять такому давлению оста­лись безуспешными. Особенно тенденциозной была прак­тика пополнять ряды сенаторов за счет отставных губерна­торов.

C одной стороны, мнение о «сенаторском либерализме» оставалось устойчивым в консервативной публицисти­ке вплоть до начала XX в. (вписываясь в общий контекст критики судебных реформ), но, с другой стороны, с Се­натом продолжали связывать надежды на установление законности в управлении и внедрение института админи­стративной юстиции. He случайно в проектах политиче­ских реформ Земский собор соседствовал с «влиятельным» Сенатом. Наиболее резко требовал возвращения Сенату утраченного влияния за счет Комитета министров бывший обер-прокурор Первого департамента Сената Г. А. Евреи- нов. B апреле 1881 г. в период общественных ожиданий и активизации либеральных проектов он представил ми­нистру юстиции записку, в которой наряду с предложени­ем созвать Земский собор упоминал и о создании единого высшего государственного учреждения, которым должен был бы стать реформированный Сенат, соединивший в себе Государственный совет и Верховный суд. B таком случае Комитет министров опять представлялся учреждением лишним, «так как большинство перечисленных в законе предметов его ведомства могут быть с пользою для дела от­несены к ведению Пр. сената»[593].

He был лишен либеральных ожиданий и будущий важ­ный чиновник В. И. Ковалевский, которому в 1900 г. уда­лось через сына знаменитого поэта, председателя комиссии по сооружению памятника Александру II П. В. Жуковско­го, имевшего доступ к царю, передать ему записку. B ней он не без наивного монархизма писал также о том, что мини­стры скрывают правду от своего монарха. Поэтому он сове­товал без предварительного обсуждения с министрами из­дать указ Сената о призыве избранных от народа людей для обсуждения наиболее важных государственных проблем. B противном случае министры не дадут осуществить такой созыв, они боятся, «как бы не проникло луча настоящего света непосредственно к царю». И при этом он добавлял: «Чтобы добиться хотя бы подобия правды, царю приходит­ся, как свидетельствуют исторические факты, использо­вать соперничество министров между собой»[594]. Записка эта попала к Николаю II, и он, со слов П. В. Жуковского, якобы одобрил ее и даже дал поручение подготовить указ о созыве представителей земств, больших городов, Акаде­мии наук, университетов и биржевых комитетов.

Таким образом, в противовес конституциональным надеждам либерально настроенных реформаторов Сенат оказывался в центре альтернативных идей восстановле­ния « истинного самодержавия », противопоставленного засилию бюрократии, порожденной министерской рефор­мой начала XIX столетия. «Таким образом, все функции правительственной машины, — проектировал известный своими почвенническими воззрениями консервативный деятель и историк М. В. Юзефович, — законодательная, распорядительная, судебная и исполнительная — приве­лись бы к нерушимому единству под общим контролем Ce- ната, в свою очередь стоящего под верховным контролем царя»[595]. П. H. Семенов в брошюре «Самодержавие как го­сударственный строй», написанной в ноябре 1904 г., шел еще дальше в своих рекомендациях по борьбе с «расхи­щением» бюрократией самодержавной власти, предлагая положить твердую грань между законом и повелением, установить контроль Сената над законодательством, огра­ничить возможности единоличных действий министров. При этом, как в свое время М. М. Сперанский, он предла­гал отделить Правительственный сенат от судебного и по­кончить с практикой совмещения должностей министра юстиции и генерал-прокурора[596].

Уже в проекте реформ, подготовленных в конце 1904 г. чиновником МВД С. E. Крыжановским под руководством министра внутренних дел кн. П. Д. Святополк-Мирского, предусматривалось расширение прав Сената, изъятие его из-под контроля министра юстиции. Впрочем, и сам ми­нистр юстиции H. В. Муравьев уже не настаивал на руковод­стве Сенатом и готов был пойти на разделение полномочий министра и генерал-прокурора[597]. Вместе с тем оговари­валось и общее ограничение вмешательства министров в организацию деятельности Сената и Государственного со­вета. B Сенате вместо министра (генерал-прокурора) мог­ла появиться должность председательствующего в Общем собрании Сената, Сенат мог бы сам предлагать императору кандидатуры сенаторов, организовывать сенаторские ре­визии, а министры должны были лишиться возможности добиваться изъятий из законов путем всеподданнейших докладов. «Такая только постановка Правительствующе­го сената, — подчеркивалось в документе, — при соответ­ствующем устройстве в нем административной юстиции, создала бы из этого учреждения орган, действительно pe- гулирующии закономерность всех административных и общественных учреждений, от мала до велика, орган, не­зависимый от влияния министров...»[598]

Вместе с тем П. Д. Святополк-Мирский искал компро­миссный вариант, который бы сохранял самодержавную власть, опираясь на концепцию «законной монархии». 06 этом могут свидетельствовать не только его контакты с земцами, но и стремление усвоить некоторые неославяно- фильские идеи. He случайно он указал С. E. Крыжановско- му на брошюру известного впоследствии правого поли­тического деятеля (члена Союза Михаила Архангела) С. К. Глинки-Янчевского, который настаивал на независи­мом положении Сената от министра юстиции и прямом под­чинении высшего органа империи царю[599]. B числе тех, чьи идеи могли также влиять на мировоззрениеП. Д. Святополк- Мирского, очевидно, были такие консервативно мыслящие общественные деятели, как С. Ф. Шарапов и К. Ф. Головин. Как отметил Р. Ш. Ганелин, их записки, сохранившиеся в бумагах П. Д. Святополк-Мирского, могли сказаться на тенденции построить предполагаемое реформирование го­сударственного строя на таких основаниях, которые не до­пускали бы аналогий с западным конституционализмом[600].

Пересмотр «Учреждения» Сената, указывалось в про­граммном всеподданнейшем докладе министра внутренних дел 24 ноября 1904 г., «должен быть поставлен во главу угла всех мер к упорядочению внутреннего управления и быть направлен к восстановлению прежнего значения Сената как высшего блюстителя закона», как это и было задума­но Петром Великим. Таким образом, реформа должна была выглядеть как реставрация, возвращение к самодержав­ным устоям и доказательство совместимости законности и неограниченной власти монарха. При этом был затронут и вопрос о Комитете министров. «Учреждение это может быть определено как средство, данное министрам для уклонения от надзора обоих коренных наших государственных уста­новлений — Государственного совета и Правительствующе­го сената это учреждение является как бы созданным в интересах собственно министров...»[601] Впрочем, возглавляв­ший в эти годы Комитет министров С. Ю. Витте оставался невысокого мнения о потенциале Сената и заявлял, что он, «можно сказать, совсем утратил свою самостоятельность и нравственную справедливость своих суждений»[602].

Разработка вопроса о восстановлении законоохрани­тельного значения Сената и более точного определения его места в системе высших государственных учреждений стало важной составной частью программы реформ, про­возглашенных указом 12 декабря 1904 г. Для разработки плана преобразования Сената было созвано Особое совеща­ние под председательством А. А. Сабурова. Однако попыт­ки совещания усилить компетенцию Сената ни к чему не привели: его работа стала практически бесполезной в связи с начавшейся вскоре общей перестройкой государственно­го аппарата. B особенности нереальными оказались пред­ложения о передаче Сенату присвоенных комитету дел, которые, «не требуя совокупного обсуждения всех мини­стров, по свойству своему однородны с теми, кои и ныне отнесены к ведомству Пр. сената как то: дела по пред­ставлениям о назначении пенсий и единовременных посо­бий, об утверждении уставов акционерных компаний и мн. др.»[603]. Предложения по указу 12 декабря не предусматри­вали ликвидации возможности комитетского вмешатель­ства в судебные определения Сената. За комитетом сохра­нялось право посредничества между Сенатом и царем[604].

Да и вряд ли точное соблюдение границ между судом и администрацией было возможно при сохранении неогра­ниченной монархии, когда император в каждом случае мог сам устанавливать, в каком учреждении ему вершить суд, а в каком решать вопросы текущего управления.

По словам профессора H. С. Таганцева, это была очеред­ная «диалектическая» попытка, на этот раз уже С. Ю. Вит­те, «сочетать самодержавие с законностью»[605]. Однако С. Ю. Витте готов был идти дальше, нежели П. Д. Святополк- Мирский, хотя и в его интерпретации это было лишь спосо­бом отыскать формальные границы для устойчивого функ­ционирования законодательного механизма[606]. Вместе с тем стремление С. Ю. Витте добиться торжества «законно­сти» как правовой опоры самодержавной власти явно входи­ло в противоречие с либеральными декларациями создания на базе Первого департамента Сената административного суда, призванного бороться с бюрократическим произво­лом. C реформой Сената оказались связаны и намечаемые меры по пересмотру положения об усиленной и чрезвычай­ной охране, а также вопросы свободы печати.

Спор между Государственным советом, Сенатом и Ко­митетом министров, длившийся почти столетие, формаль­но завершился 23 апреля 1906 г., когда Николай II вместе с новыми «Основными законами» Российской империи утвердил указ об упразднении Комитета министров. По­казательно, что правительственная реформистская мысль на протяжении всего XIX в. вращалась в кругу почти все тех же идей, которые были высказаны в начале столетия, предлагая лишь их варианты. Однако стремление мини­стров, каждого в отдельности — к обособленности, а всех вместе — к вмешательству в сферу законодательства и су­допроизводства сохранилось, что приводило в конечном итоге к непоследовательности в правительственной поли­тике и запутанности в функционировании высших госу­дарственных учреждений.

Подготовка к ЕГЭ/ОГЭ
<< | >>
Источник: Ремнёв А.В.. Самодержавное правительство: Комитет министров в сис­теме высшего управления Российской империи (вторая по­ловина XIX — начало XX века). — М.,2010. — 511 с.. 2010

Еще по теме КОМИТЕТ МИНИСТРОВ, ГОСУДАРСТВЕННЫЙ COBET И CEHAT:

  1. КОМИТЕТ МИНИСТРОВ, ГОСУДАРСТВЕННЫЙ COBET И CEHAT
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -