КОМИТЕТ МИНИСТРОВ И ВЫСШИЕ КОМИТЕТЫ

Трансформация структуры государственного механиз­ма, появление новых отраслей хозяйства, особенности управления различными регионами потребовали учреж­дения специальных высших комитетов, которые могли бы решать более оперативно эти задачи.

Используя высшие комитеты, самодержавие стреми­лось снизить остроту проблемы «объединенного правитель­ства», добиться большей скоординированности в действиях центральных и местных властей. Высшие комитеты могли создаваться как органы долгосрочного государственного планирования (хотя бы в отношении определенного направ­ления или территории), а не только для выработки конкрет­ных мер оперативного управления высшего уровня. B от­личие от основных государственных учреждений, состав которых был определен в законе, высшие комитеты откры­вали возможность для большей вариативности при назна­чении членов, не ограничиваясь министерским корпусом.

При создании того или иного высшего комитета стреми­лись определить не только круг его полномочий и состав, HO и цель и направления деятельности (и даже, правда менее успешно, план работы). Рассмотрение функций высших ко­митетов позволяет понять причины живучести устаревшей системы государственного управления авторитарного ре­жима, его способность решать различные вопросы, которые возникали в связи с изменением политической и экономи­ческой ситуации в стране. Часто такие комитеты являлись своего рода «дочерними» предприятиями Комитета мини­стров или его специализированными филиалами. Они могли быть организационно связаны с комитетом, пересекаться с ним по составу и компетенции, иметь общую канцелярию и председателя. По оценке А. H. Куломзина, в царствование Александра II с Комитетом министров в деле вторжения в законодательную сферу Государственного совета «конкури­ровали различные специальные комитеты, состоявшие не из всех, а из некоторых лишь министров; таковы были Западный комитет для политических дел, касавшихся так называемых 9 западных губерний, функции которого были переданы Комитету министров; Комитет Царства Поль­ского... Кавказский, рассматривавший представления на­местника кавказского, каковым был тогда вел. кн. Михаил

Николаевич; наконец, Главный комитет по делам осво­бождения крестьян, разрешавший все принципиальные разногласия по этого рода делам»[608]. Часто заседания таких комитетов происходили сразу же после заседания Комите­та министров, в том же помещении, в полном (сокращен­ном или, напротив, дополненном) составе, что создавало ситуацию «комитет в комитете»[609]. При этом могли Комитет министров именовать «большим комитетом». Нередко это дополнительно загружало министров, вынужденных зна­чительное время проводить не в своем ведомстве, а на за­седаниях многочисленных высших коллегий.

Высшие отраслевые комитеты

Российские монархи во второй половине XIX в. по-прежнему нуждались в оперативных органах, способ­ных действовать в качестве личных агентств императора или дополнительных высших учреждений. Взамен обще­го государственного реформирования была избрана такти­ка создания институтов с трудно определяемым правовым статусом. Некоторые высшие комитеты могли восприни­маться в качестве особого царского поручения, чуть ли не старым приказом XVII столетия. Показательно в этом от­ношении создание Цензурного комитета под председатель­ством Д. П. Бутурлина, известного под названием «Комитет 2 апреля 1842 г», (он действовал с 2 апреля 1848 по 5 дека­бря 1855 г.). Входивший в состав этого секретного комитета М. А. Корф (впоследствии его глава) считал, что это был «род нароста в нашей администрации», призванный осущест­влять надзор за печатными изданиями по личному поруче­нию самого монарха. Николай I при назначении М. А. Кор­фа объяснил ему, что в этом комитете «вы будете — я; т.е. так как самому мне некогда читать все произведения нашей литературы, то вы станете делать это за меня и доносить мне о ваших замечаниях, а потом уже мое дело будет расправ­ляться с виноватыми»[610].

Одним из самых острых политических вопросов счи­тался, несомненно, аграрный. Хорошо известна практи­ка создания в первой половине XIX в. ряда специальных крестьянских комитетов, на которые возлагались задачи подготовки реформ[611]. Как правило, эти комитеты были секретными, а их члены назначались лично императором. Хотя в составе таких комитетов можно видеть многих чле­нов Комитета министров, они действовали скорее как цар­ские порученцы, а не как члены правительства. B начале царствования Александра II пошли опробованным ранее путем и создали в 1857 г. очередной секретный комитет, который был вскоре легализован и получил название Главного комитета по крестьянскому делу (существовал с 3 января 1857 по 1 февраля 1861 г.)[612]. Формально этот ко­митет возглавлял сам император, а в его отсутствие пред­седательское место занимал кн.

Возглавил Главный комитет вел. кн. Константин Нико­лаевич, который председательствовал в нем (с перерывом в 1862-1863 гг., когда он был наместником в Варшаве) вплоть до его закрытия. Однако, когда стало ясно, что вели­кий князь вернется в Петербург и снова будет руководить Главным комитетом, его оппоненты повели подрывную работу, направленную на ликвидацию этого учреждения[615]. Если министр внутренних дел П. А. Валуев опасался со стороны Главного комитета конкуренции в крестьянском деле, то для председателя Комитета министров и Государ­ственного совета кн.

После 1866 г. значение Главного комитета об устройстве сельского состояния снижается, а его деятельность огра­ничивается рассмотрением частных вопросов, вызванных реализацией крестьянской реформы. «Крестьянский ко­митет рассматривал частные случаи недоразумений, воз­никавшие при введении в действие Положения об освобож­дении крестьян. Эти случаи были неважны и происходили реже и реже», — подвел итог уже в 1868 г. А. В. Головнин[621].

Хотя другой константиновец, Д. А. Оболенский, в письме к своему патрону 18 декабря 1873 г. продолжал утверж­дать: «Главный комитет служит в крестьянском деле тем камертоном, под лад которого были настроены все инстру­менты при исполнении этой великой симфонии»[622]. Опыт Крестьянского комитета даже попытались использовать при проведении военной реформы. B 1873 г. рассматрива­лось предложение о создании Главного комитета по воин­ской повинности. Это предложение было поддержано, но осуществлено в виде постоянно действующего особого при­сутствия при Государственном совете под руководством вел. кн. Константина Николаевича[623].

Как очередная интрига против Главного комитета вы­глядело поручение П. А. Валуеву, в обход великого князя, подготовить в МВД материалы об общине для последующе­го внесения в Совет министров. Вызывающим было также создание в 1872 г. так называемой Валуевской комиссии по сельскому хозяйству, материалы которой оказались не в Главном комитете и даже не в Государственном совете, а в Комитете министров. Однако закрыть Главный комитет удалось только в 1882 г. после смены царствования и ухода из активной политики вел. кн. Константина Николаевича. Оставшиеся в нем дела перешли в Государственный совет и главным образом в Сенат, где был вскоре создан II Департа­мент, получивший наименование крестьянского.

Особое положение в ряду временных высших комитетов занимал Комитет по делам раскола. B 1853 г. по всеподдан­нейшему докладу министра внутренних дел был учрежден Особый секретный комитет для пересмотра постановлений о раскольниках, а для производства текущих дел при МВД, под его непосредственным наблюдением и руководством, было образовано Временное управление из чиновников министерства и духовного ведомства[624]. B 1855 г. Комитет

L

JL

по делам раскола возглавил митрополит Петербургский, в его состав вошли ряд министров и обер-прокурор Синода, а также вел. кн. Константин Николаевич. Как подчеркива­ет С. И. Алексеева, деятельность комитета была непосред­ственно связана с подготовкой крестьянской реформы. Им­ператорским повелением 20 января 1858 г. комитету было предписано ограничиться лишь обсуждением общей систе­мы действий правительства в отношении раскола, не каса­ясь конкретных действий властей, законодательные дела при этом вносить в Государственный совет, административ­ные — в Комитет министров, а судебные — в общие судеб­ные инстанции[625]. Однако существование такого Комитета помимо существенных разногласий среди его членов насто­раживало тем, что фактически выводило управление рас­кольниками из подчинения обычных административных и судебных органов, «нарушая общую систему и единство управления»[626]. Этим существенно сужалась сфера компе­тенции Синода, членов которого вообще предпочитали не приглашать на заседание Секретного комитета. Петербург­ский митрополит Григорий попытался отстоять прерогати­вы Синода в Совете министров, где Александр II пошел на уступки. Было принято решение приостановить работы по кодификации законодательства о расколе. Для определе­ния личных и имущественных прав старообрядцев дополни­тельно учреждался Особый комитет из министров внутрен­них дел, юстиции и государственных имуществ. Однако параллельное существование Секретного совещательного и Особого комитетов по делам раскола только запутывало ситуацию и создавало почву для дополнительных ведом­ственных трений21. B ходе внутриправительственных деба­тов раздавались голоса (кн. А. М. Горчакова, в частности) сосредоточить, как это и предписано законом, дела о рас­кольниках в Комитете министров и упразднить Секретный комитет. Ho посчитали, что присутствие духовных лиц при обсуждении будет необходимо, а приглашать их на заседа­ния Комитета министров не совсем удобно. Вел. кн. Кон­стантин Николаевич в духе времени вообще призывал от­казаться от секретного статуса комитета и действовать гласно. B конечном итоге представителям Синода удалось парализовать работу по составлению законодательства о старообрядцах, они опасались, что это приведет к юриди­ческому признанию раскола.

B 1863 г. министр внутренних дел П. А. Валуев, кото­рый был особенно активен и в прежнем комитете, вновь инициировал создание Временного комитета по делам рас­кольников, на этот раз под председательством В. H. Па­нина, сменившего М. А. Корфа на посту главноуправляю­щего II Отделением СЕИВК. B новом комитете заседали обер-прокурор Синода А. П. Ахматов, четыре церковных иерарха, С. H. Урусов, В. А. Долгоруков, министр юсти­ции Д. H. Замятнин, П. А. Валуев и чиновник II Отделе­ния Д. М. Сольский. Примечательно, Что П. А. Валуев явно стремился отодвинуть Синод от участия в делах раскола, сосредоточив все нити управления раскольниками в МВД, а дела, превышающие его компетенцию, передать в Коми­тет министров. Свой взгляд на раскол Валуев изложил на заседании Комитета министров 8 октября 1863 г. Новый комитет заседал с 14 марта по 19 мая 1864 г., когда обна­ружились серьезные расхождения во взглядах его членов. Однако 12 августа 1864 г. заключение «раскольничьего» комитета было одобрено Советом министров без единого возражения. Впрочем, каких-либо конкретных действий так и не последовало, хотя П. П. Гагарин постарался пере­нести дело в Государственный совет. Несмотря на стрем­ление ряда министров ограничить полномочия Синода ис-

ключительно делами православной церкви, он сохранил реальные возможности вторгаться в компетенцию Комите­та и Совета министров, а также отстоял свою автономность в законодательстве. Несогласованность действий Синода и МВД в отношении старообрядцев была особенно ощути­мой. Впоследствии комитетов по делам раскола не созда­вали, ограничиваясь межведомственными совещаниями и комиссиями под эгидой МВД.

Ha особом положении в ряду высших комитетов нахо­дился Комитет железных дорог (работал с 18 декабря 1858 по 29 января 1874 г.)22, что объясняется спецификой его состава, значительно отличавшегося от состава Комите­та министров. Комитет железных дорог был образован 18 декабря 1858 г. по всеподданнейшему докладу главно­управляющего путями сообщения и публичными зданиями К. В. Чевкинадля «предварительного обсуждения главных мероположений по частным железным дорогам»23. По сви­детельству современников, К. В. Чевкин, который возглав­лял Главное управление путями сообщения и публичными зданиями в 1855-1862 гг., а затем занял пост председате­ля Департамента экономии Государственного совета (до 1874 г.), вникал во все рассматриваемые в комитете дела и имел большое влияние на ход его работы24. Исследова­тель железнодорожного хозяйства России А. Фролов счи­тал, что комитет был создан К. В. Чевкиным для борьбы с Главным обществом российских железных дорог25. «Среди

22 Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801-1917. Т. 1. СПб., 1998. С. 77-78. B 1842 г. был учрежден Особый комитет для устройства Санкт-Петербург — Московской железной до­роги, в 1852 г. Комитет для рассмотрения предположений о сооружении железных дорог, а 20 октября 1855 г. по инициативе гр. П. А. Клейнми­хеля был учрежден Комитет «для определения основных начал и усло- ішй на сооружение железных дорог частными компаниями».

23 Письмо K. В. Чевкина гр. К. В. Нессельроде. 18 дек. 1858 г. // РГИА. Ф. 1272. On. 1. Д. 9. Л. 1-2.

24ДельвигА. И. Мои воспоминания. Т. IV. М., 1913. С. 171-172.

25 O Главном обществе российских железных дорог, учрежденном и 1857 г., см.: СоловьеваА. М. Железнодорожный транспорт России во нторой половине XIX в. М., 1975. С. 66-71.

L

акционеров и администраторов этого последнего, — отме­чал А. Фролов, — было много высокопоставленных лиц, имевших большое влияние на государственные дела. Так как иные из этих господ нередко свое влияние расточали в своекорыстных целях, то для противовеса им главно­управляющий путями сообщения вынужден был создать более высокое, чем Главное управление путями сообщения, учреждение, под покровительством которого он мог бы от­стаивать интересы государственные»[627]. А. Рибер в своей типологизации политических группировок в период Вели­ких реформ выделяет «инженеров», связанных главным образом с железнодорожным строительством. Поддержи­вая руководящую роль государства в железнодорожном деле, они также должны были искать свои пути влияния на государственную политику, тогда как существовавшие в правительстве разногласия были очевидным препятстви­ем на пути к этой цели[628].

Первым председателем Комитета железных дорог стал гр. К. В. Нессельроде[629], а 26 декабря 1863 г. его сменил гр. С. Г. Строганов, который возглавлял комитет до его упразднения в 1874 г. Непременными членами комитета состояли министр финансов и главноуправляющий путя­ми сообщения и публичными зданиями, остальные члены назначались царем особо (в том чисЛе и некоторые мини­стры). Однако на заседания могли приглашаться и другие заинтересованные лица. Делопроизводство по комитету было сосредоточено в Главном управлении путей сообще­ния и публичных зданий (с 23 июня 1856 г. — МПС), а пер­вым управляющим делами стал будущий министр финан­сов М. X. Рейтерн.

Как писал Д. А. Милютин, комитет рассматривал толь­ко вопросы о направлении железнодорожных линий и эф­фективности проектируемых дорог, не входя в рассмот­рение их финансовой стороны. «Вносимые в комитет ми­нистром путей сообщения проекты TO одной, то другой линии обсуждались урывками, без общей связи, а потому с каждой новой линией все более выказывался в нашей железнодорожной сети недостаток общего рационального плана»[630]. Министры путей сообщения и финансов, от ко­торых в основном зависело железнодорожное дело, не стес­нялись даже утвержденными императором программами и раздавали концессии по своему усмотрению. Военное министерство раздражало то, что при этом слабо учитыва­лось военно-стратегическое значение железнодорожных линий, несмотря на то, что в комитете заседали помимо военного министра генерал-адъютанты гр. Ф. JI. Гейден и Э. И. Тотлебен, приглашались и другие представители во­енного ведомства. Однако, как признавал Д. А. Милютин, доминировали министры путей сообщения и финансов. B конце 1868 г. в комитете рассматривался план новых до­рог, и были определены семь приоритетных линий. План этот утвердил Александр II, однако, как свидетельствовал военный министр, «и на этот раз постановление комитета осталось только на бумаге»[631].

Дела, рассмотренные в Комитете железных дорог, либо сразу же представлялись на утверждение монарха, либо передавались в Комитет и Совет министров. За все время существования в нем было рассмотрено 57 дел, из которых всего только два перешли в Комитет и Совет министров, а остальные получили решение непосредственно по его соб­ственным журналам, утвержденным Александром II.

Заседания Комитета железных дорог проходили нере­гулярно. После того как в начале 1859 г. он собрался два раза, в течение двух с половиной лет не созывался вообще; в 1862 г. имел только одно заседание, а затем снова пре­кратил свою деятельность на полтора года. Лишь с 1864 г. начинаются более или менее частые заседания комитета[632]. C 23 июня 1865 г., в связи с преобразованием Главного управления путей сообщения в министерство, Комитет железных дорог формально вошел в его структуру, а поло­жение о нем было внесено в I том Свода законов. B компе­тенции комитета с этого времени получают преобладающее значение вопросы о направлении проектируемых железно­дорожных линий. Круг вопросов, рассматривавшихся в Комитете железных дорог, можно распределить на четыре группы: 1) ходатайства Совета Главного общества россий­ских железных дорог в связи с различным толкованием его устава и оказанием ему льгот; 2) ходатайства о концессиях на постройку новых железных дорог; 3) дела по утвержде­нию железнодорожных сетей или дополнению их новыми дорогами; 4) дела о внесении в сеть отдельных линий, об определении очередности их сооружения и об определении направления[633].

Комитет железных дорог, хотя и был, по выражению А. Фролова, учреждением «сверхцентральным», не являл­ся окончательной инстанцией, с ним продолжал конку­рировать Комитет министров, где могли рассматриваться те же вопросы, но, так сказать, в «новом антураже»[634]. Так, за время существования Комитета железных дорог в Ко­митете министров было обсуждено 244 железнодорожных дела, большая часть которых пришлась на последние годы функционирования Комитета железных дорог[635]. Только в 1870-1873 гг. в Комитете министров было рассмотрено 108 дел, тогда как в Железнодорожный комитет вноси­лось в это время в среднем всего по 7 представлений за год. Хотя в Комитете министров по преимуществу решались вопросы выдачи концессий, нельзя провести четкого раз­граничения дел между ним и Комитетом железных дорог. Нередко в Комитете министров, рассматривая способы осу­ществления той или другой дороги, изменяли избранное

Комитетом железных дорог направление. B свою очередь, Комитет железных дорог обсуждал вопросы о выгодности предполагаемых условий осуществления проектируемых линий, хотя это было также прерогативой Комитета мини­стров. Ho уставы железнодорожных компаний, за неболь­шим исключением, с 1861 г., когда был утвержден новый устав Главного общества российских железных дорог, вно­сились исключительно в Комитет министров. 18 октября 1868 г. М. X. Рейтерн установил новый порядок выдачи концессий на строительство и эксплуатацию железных до­рог, усиливавший роль Комитета министров и министра финансов в этом деле. Тогда же последовало царское пове­ление министрам путей сообщения и финансов внести в Ко­митет железных дорог предложения о важнейших линиях, концессии на которые будут даны с пособием от правитель­ства. При этом было указано, что Комитет железных дорог должен через Комитет министров внести такие предложе­ния на утверждение царя. Хотя железнодорожная сеть в 1868 г. получила утверждение через Комитет министров, в дальнейшем все вопросы о включении в сеть новых до­рог, о составлении проектов новых сетей и направлении до­рог вносились в Комитет железных дорог. Однако и в этих условиях Комитет министров продолжал усиливать свое влияние на решение железнодорожных дел. B 1873 г. по­следовало высочайшее повеление о том, чтобы в случае раз­ногласий между министрами путей сообщения и финансов о цене акций железнодорожных обществ и вообще всех фи­нансовых вопросов обращались не в Комитет министров, а в Комитет финансов. Ho и в этом случае министру финан­сов было предоставлена возможность выбора между Коми­тетом финансов и Комитетом министров[636].

Вопрос о дальнейшем существовании Комитета желез­ных дорог был поднят, как это часто случалось в России, в связи с персональными перемещениями в правительствен­ных сферах. Председатель комитета гр. С. Г. Строганов по болезни попросил уволить его от занимаемой должности, что дало повод Александру II поставить вопрос о целесо­образности дальнейшего существования специального выс­шего учреждения по железнодорожным делам. Министр путей сообщения гр. А. П. Бобринский со своей стороны также посчитал, что задачи, стоявшие перед комитетом, выполнены. Bo всеподданнейшем докладе 21 января 1874 г. он сообщал: «В настоящее время, когда направление глав­ных линий железных дорог в России окончательно опреде­лилось и большая часть сих линий уже построена, не пред­ставляется надобности в особом учреждении, как Комитет железных дорог, и все вопросы, подлежащие ведению сего комитета, могут быть без обременения, по незначитель­ному числу, рассматриваемы в Комитете министров...»[637] Вместе с тем А. П. Бобринский не мог не признать необ­ходимости участия в заседаниях Комитета министров тех из членов Комитета железных дорог, специальные знания которых были бы весьма полезны. Поэтому он предложил в будущем приглашать их в Комитет министров, когда там будут рассматриваться железнодорожные вопросы[638]. Пред­седатель Комитета министров П. H. Игнатьев согласился с таким предложением, что и было подтверждено Алексан­дром II 29 января 1874 г. После этого функции Комитета железных дорог перешли Комитету министров.

Цель, поставленная К. В. Чевкиным перед Комитетом железных дорог, — устранить посторонние влияния на выдачу концессий и определение направлений железнодо­рожных линий, — виделась уже достигнутой. Министру финансов М. X. Рейтерну в 1868 г. удалось добиться запре­та участия в железнодорожных компаниях лицам, имею­щим по своему положению влияние на государственное управление. «До 1868 г., — признавал автор официального труда о железнодорожной политике H. А. Кислинский, — прежняя система продолжала процветать, и нужна была вся твердость и неподатливость Чевкина — а впоследствии его преемника Мельникова и министра финансов Рейтер- на, — чтобы парализовать те нежелательные последствия подобной системы, которые при других условиях не замед­лили бы обнаружиться»[639]. B действительности ни Комите­ту железных дорог, ни ограничительным мерам, предпри­нятым М. X. Рейтерном, ни противодействие К. В. Чевкина и П. П. Мельникова не смогло устранить закулисные (в том числе и придворные) влияния на столь выгодные в финан­совом отношении железнодорожные дела.

B правительственных кругах и во время существова­ния Комитета железных дорог, и в дальнейшем сознавали сложность и специфику железнодорожного строительства и поэтому периодически созывали дополнительно особые комиссии и совещания. K примеру, рассмотрение отчета по ведомству путей сообщения было поручено особой комиссии под председательством К. В. Чевкина, которая по заверше­нии работы в 1865 г. внесла свои материалы в Комитет ми­нистров. Деятельность этой комиссии оказала решающее воздействие на правительственную железнодорожную по­литику, признав приоритет за частным строительством пе­ред казенным. B конце того же 1865 г. П. А. Валуев предло­жил Александру II рассмотреть вопрос о железных дорогах, как он специально подчеркнул, «в никогда не собирающемся Комитете железных дорог», куда он рекомендовал пригла­сить не только его членов, но и других экспертов. B их чис­ле П. А. Валуев особенно указывал на А. А. Абазу. B 1866 г. по делу о концессии на Курско-Киевскую железную дорогу была образована особая комиссия из трех членов Комитета железных дорог (С. А. Грейг, Э. И. Тотлебен и А. А. Абаза) под председательством С. Г. Строганова, которая обсудила спорные вопросы, возникшие между заинтересованными ведомствами и передала дело в Комитет министров.

B последующие годы также организовывались особые совещания и комиссии, которые предварительно, до внесе­ния в Комитет или Совет министров, рассматривали дела, по которым возникали разногласия между министрами пу­тей сообщения и финансов. После упразднения Комитета железных дорог «деятельность высших учреждений по же­лезнодорожным делам сосредоточилась преимущественно на изыскании способов для практического осуществления рельсовых путей, — подчеркивалось в официальном из­дании Комитета министров, — которые уже ранее были признаны настоятельно необходимыми, но задерживались исполнением вследствие возникшего на этой почве разно­гласия между министрами путей сообщения и финансов». Сложность и новизна проблем железнодорожного строи­тельства неизбежно требовали привлечения для их реше­ния специалистов. Комитет министров не мог квалифици­рованно и быстро разработать такие вопросы, в его среде было явно недостаточно компетентных членов. Сложная процедура прохождения дел через Комитет и чрезмер­ная его загруженность, архаичность законодательства тормозили развитие железнодорожных коммуникаций. Развитие наиболее передовой отрасли капиталистическо­го хозяйства России, какой являлся железнодорожный транспорт, настоятельно диктовало поиск новых методов и организационных форм управления. B 1883-1885 гг. во­прос о порядке обсуждения железнодорожных дел вновь оказался в центре внимания. Между тем министр путей со­общения К. H. Посьет не хотел ничего слышать «об уста­новлении особого железнодорожного совета, в котором другие министерства имели бы влиятельный голос»[640]. По­пытка МПС удержать железнодорожное дело в своих руках не нашла понимания в правящих кругах, где считали, что железнодорожное дело есть дело государственное, что выс­шее его направление, за исключением технической сторо­ны, должно принадлежать не чисто инженерному учреж­дению, а коллегии, имеющей представителей от ведомств, представляющих интересы торговли, промышленности и сельского хозяйства. Планы МПС А. А. Половцов назвал «галиматьей», построенной «на желании инженеров не выпускать из рук хлебных занятий»[641].

B 1885 г. в качестве компромиссного варианта для меж­ведомственной координации был учрежден Совет по желез­нодорожным делам под председательством министра путей сообщения, в его задачу входило обсуждение и установле­ние «мер, относящихся до сооружения, эксплуатации и хозяйства железных дорог»[642]. B состав совета помимо чи­новников МПС вошли представители следующих мини­стерств: финансов, военного, юстиции, внутренних дел, государственных имуществ, государственного контроля, а также представители от частных железных дорог, торгов­ли и промышленности, земледельческой и горной отрас­лей. B случаях разногласий дела из этого совета должны были поступать в Комитет министров, который сохранял приоритет в определении железнодорожной политики.

Наибольшую трудность в определении компетенции, состава и места в системе высшего государственного уп­равления представляет Комитет финансов (действовал с 13 октября 1806 по 6 февраля 1917 г.), образованный для обсуждения экстраординарных и особо секретных финан­совых операций. Особый характер комитета как совеща­тельного органа, созывавшегося по мере необходимости и секретность дел государственного кредита, объясняют то, что его состав и компетенция законодательно не были офи­циально определены. Хотя комитет и считался «неглас­ным», а состав его не фиксировался в официальных спра­вочных изданиях, некоторые весьма скудные сведения о его деятельности имелись в законах и проникали в обще­ственные сферы.

B официальном издании по истории Министерства фи­нансов появление этого высшего органа объясняется тем, что в Комитете министров, где ранее рассматривались важнейшие финансовые вопросы, имевшие секретный ха­рактер, заседали члены, «не имевшие прямого отношения кделам финансовым»[643]. Это обстоятельство, по-видимому, и было решающим при создании Особого комитета по части финансов. B 1859 г. Комитет финансов заседал под пред­седательством канцлера гр. К. В. Нессельроде, а членами его состояли вел. кн. Константин Николаевич, А. С. Мень­шиков, П. К. Мейендорф, М. H. Муравьев, К. В. Чевкин, П. Ф. Брок, H. H. Анненков, А. М. Княжевич. Управля­ющим делами 22 января 1860 г. был назначен М. X Рей­терн[644]. Членами Комитета финансов могли быть не толь­ко высшие чиновники, но и лица, зарекомендовавшие себя в качестве профессионалов в финансовых делах. Так, в 1866 г. членом комитета стал бар. А. JI. Штиглиц, кото­рый к тому времени уже несколько лет являлся управля­ющим Государственным банком[645]. B последующие годы Комитет финансов так и остался с нечетко определенным составом, его членами обычно состояли действующий и бывшие министры финансов, государственный контро­лер, председатель Департамента государственной эконо­мии, управляющий Государственным банком, а также ряд лиц, назначаемых по повелениям императора. Коми­тет имел своего особого председателя. Управление делами обычно поручали директору Особенной канцелярии по кредитной части Министерства финансов. Преобладаю­щее влияние на обсуждении дел в комитете имел чаще всего министр финансов.

B пореформенные годы Комитет финансов продолжил свою деятельность, являясь специализированным высшим государственным учреждением в области финансовой и кредитной политики, председательское место в нем занял 16 марта 1862 г. вел. кн. Константин Николаевич, а в его отсутствие руководил заседаниями председатель Депар­тамента экономии К. В. Чевкин. Несмотря на конфиден­циальность деятельности Комитета финансов, известны случаи его совместных заседаний с Главным комитетом об устройстве сельского состояния и Департаментом го­сударственной экономии Государственного совета. Так, в 1860 г. на его заседаниях совместно с Департаментом го- сударственнои экономии рассматривался проект закона о Государственном банке.

Некоторое изменение в компетенции Комитета финан­сов последовало в 1862 г., когдабыло решено опубликовать государственную роспись доходов и расходов на этот год[646]. До этого времени предварительно перед внесением бюдже­та в общее собрание Государственного совета он рассма­тривался в Комитете финансов, участие которого мотиви­ровалось соблюдением тайны при изыскании ресурсов для покрытия дефицита. Теперь же было признано неудобным рассматривать бюджет там, где дело фактически предре­шалось до внесения его в Государственный совет, а также потому, что в комитете заседали по большей части мини­стры, «которые в деле рассмотрения смет будут представ­лять судей своих собственных требований». Бюджетные вопросы были поручены Департаменту государственной экономии Государственного совета с правом проведения совместных заседаний с Комитетом финансов в тех слу­чаях, когда сметные дела будут связаны с вопросами го­сударственного кредита. После этого функции Комитета финансов ограничились вопросами денежного обращения и государственного кредита, но его заседания не приобре­ли постоянного характера, и он так и остался «собранием лиц, призванных монаршим доверием к совместному с ми­нистром финансов обсуждению главнейших вопросов фи­нансовой политики»[647].

Комитет финансов не был чисто законосовещатель­ным органом ни по составу, ни по определенным ему за­дачам, он, как и Комитет министров, представлял собой полузаконодательное-полуадминистративное учрежде­ние. Однако и это было утверждено царем, именно здесь решались многие дела текущей финансовой политики. Журналы Комитета финансов представлялись на «благо- воззрение» императора. B случае необходимости законода­тельного закрепления его заключения могли вноситься в

Комитет министров или Государственный совет, что, впро­чем, оставалось во многом формальностью, так как вопрос был уже предрешен монархом. Оценивая роль председате­ля Комитета финансов вел. кн. Константина Николаевича, А. В. Головнин писал: «Дела вносились туда (в Комитет финансов. — A. Р.) по выбору министра финансов. Часто только в самый день заседания члены узнавали, какое дело будут слушать, и так как все материалы находились в руках министра финансов, то никто из членов не мог с ним спорить. Государю было как-то спокойно решать дело, рассмотренное целым комитетом, чем дело, которое ему представляло одно лицо министра финансов, но это спо­койствие было обманчивым, ибо было основано на мысли о значении комитета, значении, которое в сущности вовсе не существовало»[648]. Управление финансами, несмотря на всю его важность, никогда не было сильной стороной в познани­ях российских монархов. Очевидно, они особенно боялись попасть в зависимость от министра финансов. Известен случай, когда в 1866 г. М. H. Муравьев заявил в Комите­те финансов, что он не может рассматривать предложения Министерства финансов, не зная общего финансового со­стояния России. Ha что министр финансов М. X. Рейтерн заявил, что он и не обязан давать комитету отчет о своих планах по улучшению финансового иоложения в стране. А. В. Головнин, описав этот эпизод, в оправдание поведения министра финансов, к которому испытывал личную сим­патию, высказал убежденность, что М. X. Рейтерн «весьма ясно сознает наше финансовое положение и имеет ясный и глубоко обдуманный план действий, но не считает возмож­ным кому-либо сообщить его»[649]. Обнародование такого плана и одобрение его государем могло вызвать критику не только министра, но и самого монарха, чего, разумеется, верноподданный министр не мог себе позволить. Впрочем, к такой оценке следует относиться осторожно. А. В. Голов­нин вообще отрицательно отзывался о порядке рассмотре­ния финансовых вопросов не только в Комитете финансов,

L

L

L

но и в Государственном совете. Это объяснялось еще и тем, что он не входил в состав финансового комитета, хотя счи­тал, что министру народного просвещения было бы весьма полезно знать состояние финансов государства. B конеч­ном итоге Александр II все же приказал М. X. Рейтерну подготовить соответствующую записку, и она была пред­ставлена осенью того же года Комитету финансов, а затем рассматривалась в Совете министров49.

Функционирование Комитета финансов в цепи высших правительственных учреждений можно проиллюстриро­вать примером рассмотрения дела о продаже Николаев­ской железной дороги. B первый раз вопрос обсуждался в 1867 г. в особом совещании под председательством наслед­ника престола и в частном собрании у министра финансов. Их целью была выработка предварительного соглашения перед внесением дела в Совет министров. Ho это не дало положительного результата, так как в Совете министров возникли разногласия, главным образом между военным ведомством и Министерством путей сообщения, к чему при­мешивались еще и интересы разных предпринимательских групп. B такой ситуации Александр II оказался совершен­но запутан, и тогда М. X. Рейтерн для обсуждения вопро­са «во всей подробности» добился его переноса в Комитет финансов50, в котором он имел более надежные позиции. Помимо того, в начале следующего года был образован Осо­бый комитет для продажи Николаевской железной дороги под председательством гр. С. Г. Строганова, состоящий из министров путей сообщения, финансов, юстиции и воен­ного. Комитет должен был подыскать наиболее выгодных

49 Подробнее о программе М. X. Рейтерна см.: Шепелев JI. E. Царизм и буржуазия во второй половине XIX века. С. 100-108.

50 Заседание состоялось 15 апреля 1868 г. и на нем присутствова­ли: вел. кн. Константин Николаевич (председатель), П. А. Валуев, гр. С. Г. Строганов, Д. А. Милютин, П. Ф. Брок, М. X. Рейтерн, C.A. Грейг, Л. JI. Щтиглиц, K. В. Чевкин, П. П. Мельников, А. П. Заблоцкий- Десятовский, А. М. Княжевич, В. А. Татаринов, K. И. Пален. Для объ­яснений со стороны Главного общества Российских железных дорог были приглашены гр. Г. Строганов и С. В. Кербедз. — Дневник П. А. Ba- иѵева... Т. 2. С. 264.

L

покупателей Николаевской железной дороги. Было так­же создано «соединенное присутствие» из членов Комите­та финансов и Особого комитета под общим руководством вел. кн. Константина Николаевича. М. X. Рейтерн получил не только солидную поддержку со стороны специалистов по железнодорожному делу, но и противодействие ряда мо­сковских предпринимателей, действовавших через прессу или личные контакты с представителями высших прави­тельственных кругов[650]. Однако и на этот раз не удалось прийти к единому мнению, а дело было перенесено уже в Комитет министров. B последнем также не смогли достичь единства, а окончательное решение состоялось только по­сле очередного обсуждения дела в Совете министров, где 9 июня 1868 г. мнение меньшинства поддержал Алек­сандр II[651]. Как можно заметить, в этом деле Комитет фи­нансов выступил в качестве высшего учреждения, в кото­ром рассматривались финансовые подробности вопросов. B случае же разногласий дело поступало в Комитет или Со­вет министров, игравших роль более высоких инстанций. Хотя это и не было строгим правилом.

Министры финансов часто пользовались в Комитете финансов своим привилегированным положением. K при­меру, вопрос о финансовых условиях создания железно­дорожных компаний стал причиной разногласий между министром финансов М. X. Рейтерном и министром пу­тей сообщения А. П. Бобринским. Александр II приказал 13 ноября 1872 г. рассмотреть возникшие разногласия в Комитете министров, но М. X. Рейтерну удалось до­биться переноса дела в Комитет финансов. Такого рода тактический прием фактически предрешил результат со­бытий. Официальный историограф Комитета министров H. А. Кислинский отмечал: «С этой минуты в исходе спора едва ли можно было сомневаться: в глазах членов Комитета финансов, при непосредственном содействии и одобрении которых Рейтерном был проведен ряд мер, восстановив­ших наше бюджетное равновесие, авторитет министра фи­нансов стоял настолько высоко, что трудно было ожидать с их стороны каких-либо существенных возражений...»[652] Комитет финансов решительно высказался за поручение всех обязанностей по определению финансовых условий образования железнодорожных компаний министру фи­нансов, отметив, что это будет способствовать быстроте и единству в рассмотрении дела, а также сохранению тайны, необходимой в вопросах государственного кредита. 1 фев­раля 1874 г. Александр II утвердил положение о Комитете финансов, по которому министру финансов предоставля­лось право решать указанные дела или путем всеподдан­нейшего доклада, или вносить в Комитет финансов, а рас­смотрение их в Комитете министров предусматривалось в последнюю очередь. Когда 12 февраля 1874 г. в Коми­тете министров рассматривалось дело об уставе общества для постройки Сызрано-Оренбургской железной дороги и порядке выпуска ее акций, Д. А. Милютин, будучи не со­гласен с принятым решением, счел неуместным вступать в прения, так как дело уже было предрешено в Комитете финансов. Комитету министров осталось только принять определенную редакцию устава[653].

Комитет финансов обеспечивал большую секретность в рассмотрении дел, чем Комитет министров, министры финансов просто иногда не доверяли последнему всех об­стоятельств дела из-за его многочисленного состава. Так, в 1890 г. в Комитете министров рассматривался вопрос о приобретении казной Либаво-Роменской железной до­роги, вызвавший разногласия, но большинство членов присоединилось к мнению министра финансов. После за­седания председатель Комитета министров H. X. Бунге обратился к царю с докладом, в котором доводил до его сведения, что министр финансов И. А. Вышнеградский в случае, если доводы, приведенные большинством, ока­жутся недостаточно убедительными, представит Комите- туфинансов, «дополнительныеданные, которыеоннесчи- тал удобным излагать в Комитете министров». H. X. Бун­ге просил в том случае, если Александр III окончательно не решит дело, передать его на рассмотрение Комитета финансов. Александр III согласился с мнением большинства, но с условием, что это не окончательное решение, так как дело должно еще перейти в Государственный совет[654]. По­пытка передать дело Комитету финансов не удалась, но она показательна при сопоставлении статусов Комитета министров и Комитета финансов, а также для изучения методов маневрирования Министерства финансов между высшими государственными учреждениями.

B конце XIX — начале XX в. в Комитете финансов об­суждались дела, касающиеся общих направлений финан­совой политики, о выпуске и конверсии внешних и вну­тренних займов, о денежном обращении, об операциях государственных кредитных установлений и т.п. После ухода с поста председателя комитета вел. кн. Констан­тина Николаевича в 1881 г. в нем председательствовал П. А. Валуев, в 1882-1885 гг. — Э. Т. Баранов, в 1885- 1890 гг. — М. X. Рейтерн, в 1890-1892 гг. — А. А. Абаза, а с 1892 г. — Д. М. Сольский. B 1892 г. членом Комитета финансов стал цесаревич Николай Александрович, кото­рый до своего назначения даже не знал о его существова­нии[655], а в 1901 г. такое же назначение получил ставший наследником престола вел. кн. Михаил Александрович. Из числа великих князей с 1895 г. на его заседаниях при­сутствовал и Константин Константинович. Очевидно, эко­номическая составляющая в подготовке будущих царей с течением времени становилась все более важной, о чем свидетельствуют и специальные курсы лекций, которые читались наследникам престола по экономике. Делопро­изводство комитета обычно возлагалось на директора

Особенной канцелярии по кредитной части Министерства финансов.

Именно через Комитет финансов была проведена знаме­нитая денежная реформа 1897 г. Понимая, что она встретит противодействие в Государственном совете, С. Ю. Витте на­стоял, чтобы обсуждение прошло в Комитете финансов под председательством императора, где и была, как он считал, «в сущности, решена участь финансовой реформы»[656]. Са­модержавная власть, и это С. Ю. Витте не скрывал, нужна была в качестве силы, способной преодолеть противодей­ствие реформам, хотя Николай II был мало сведущ в эко­номике и не имел «ясного понятия, полезна или вредна предполагаемая денежная реформа», а «последнее услы­шанное им суждение кажется ему правильным»[657]. B своих воспоминаниях С. Ю. Витте так описывал эту ситуацию: «Все вопросы обсуждались в Финансовом комитете, чле­ны которого большей частью шли за мной, что, впрочем, довольно естественно, так как вообще назначение членов в Финансовый комитет, а равно и председателя, в значи­тельной степени зависит от министра финансов. Наконец, обыкновенно членами Финансового комитета назначают­ся лица, которым финансовые вопросы вообще не вполне чужды»[658].А.А. Половцовписал, чтоД. М. Сольский «боит­ся как огня» С. Ю. Витте и всегда с ним соглашается. Поми­мо Д. М. Сольского министра финансов в комитете обычно поддерживал государственный контролер Т. И. Филиппов, бывший министр финансов И. А. Вышнеградский («опаса­ющийся лишь раскрытия его мошенничеств преемником») и «два подвластных Витте наемных чиновника, носящие титул его товарищей. Какой это комитет, — восклицал

А. А. Половцов, — он не имеет ничего общего с комитетом в первоначальном его устройстве!»[659]. По его словам: «Ко­митет финансов, представлявший прежде интимное собра­ние небольшого числа избранных государем лиц, могущих по положению и компетентности своей высказывать ему правду о проектируемых министром финансов мероприя­тиях, ныне обращается все более и более в многочисленное сборище чиновников, безмолвствующих пред всесильным Витте»[660].

Деятельность Комитета финансов заметно активизи­ровалась в связи с Русско-японской войной и Первой рус­ской революцией. Высочайшим повелением 3 февраля 1904 г. было закреплено, что все предложения о наибо­лее важных и чрезвычайных финансовых мероприятиях должны поступать к императору после обсуждения в Ко­митете финансов[661]. Революционные события и вызван­ная ими перестройка ряда государственных учреждений, создание Государственной думы и Совета министров по­требовали пересмотра положения о Комитете финансов в высшем управлении. Преобразования в государственной структуре были несовместимы с дальнейшим «неглас­ным» существованием комитета и его вмешательством в сферу законодательства. Необходимо было четко опреде­лить его отношение как к Государственной думе и рефор­мированному Государственному совету, так и ко вновь созданному российскому кабинету министров. Определе­ние законодательного статуса Комитета финансов оказа­лось тесно связанным с попытками царизма выйти из тя­желого финансового кризиса.

16 февраля 1906 г. во время обсуждения в Царском Селе проекта «Основных законов» С. Ю. Витте поднял вопрос и о Комитете финансов. Примечательна характеристика, ко­торую он предложил на этот раз для Комитета финансов: «В сущности, Финансовый комитет всегда состоял из чле­нов Государственного совета. Это своего рода департамент. Можно было бы сказать, что сохраняется Финансовый ко­митет, давши ему название департамента»[662]. Бывший ми­нистр финансов, а теперь глава правительства, которому пришлось приспосабливать старый механизм управления и законодательствования к новым политическим услови­ям, явно лукавил. Кому, как не ему, было знать, что Коми­тет финансов как раз и нужен был в качестве инструмента законодательствования помимо Государственного совета, а теперь и помимо Государственной думы.

Министр финансов И. П. Шипов, поддерживая позицию С. Ю. Витте, предложил обнародовать положение о Коми­тете финансов и определить законодательно его состав, который, впрочем, и впредь всецело должен был зависеть от воли царя. Непременными членами комитета должны были по традиции остаться министр финансов и государ­ственный контролер. Для координации действий Комитета финансов и Совета министров в состав первого должен был войти председатель Совета министров, который, понятно, автоматически становился и главой Финансового комите­та. Ведению Комитета финансов подлежали: «а) дела о по­рядке и условиях совершения государственных займов и б) дела, касающиеся государственного кредита и денежного обращения, поскольку сии дела не отнесены к предмету ве­дения Государственного совета и Государственной думы». И. П. Шипов воспротивился предоставлению Думе права рассматривать вопросы, связанные с займами «со стороны порядка и условий их совершения». «Сложные соображе­ния о порядке и условиях заключения займов... — отме­чалось в записке министра финансов, — требуют участия небольшого круга лиц, вполне осведомленных в вопросах кредитной техники, а также полной гарантии соблюде­ния необходимой для успеха операции временной тайны, едва ли достижимой в учреждении, являющемся частью многолюдного представительного собрания»[663]. Государ­ственной думе предоставлялось лишь право рассмотрения росписей доходов и расходов последующих лет, а изыска­ние способов для покрытия чрезвычайных расходов, «свя­занных с минувшей войной и внутренним положением страны» по росписям 1905 и 1906 гг., предусматривалось изъять из ее ведения. С. Ю. Витте стремился решить эту проблему до созыва Государственной думы, чтобы не иметь столкновений с «малодисциплинированной и политически невоспитанной толпой».

K решению вопроса о статусе Комитета финансов под­талкивала и необходимость заключения нового займа. Международные кредиторы хотели иметь гарантии, что российское правительство действует в данном случае на законном основании, хотя и без особой санкции Госу­дарственной думы. Порядок выработки условий займа обсуждался в Комитете финансов 14 марта 1906 г. с уча­стием членов Государственного совета К. И. Палена и И. Я. Голубева[664]. B заседании комитета особо подчеркива­лось, что заключение займа на сумму свыше 800 млн руб. представляет значительные затруднения, увеличиваемые «еще тем недоверием к нашему кредиту, которое за по­следнее время распространяется в заграничных капита­листических кругах ввиду переходного состояния нашей политической жизни». Решено было уполномочить мини­стра финансов на заключение кредитных операций на всю требуемую сумму с тем, чтобы условия договоров прежде представления их царю были обсуждены в Комитете фи­нансов. Предметом этого, а также следующего, 22 марта, заседаний Комитета финансов стал вопрос о круге веде­ния самого комитета. Комитету было предложено рассмо­треть сомнения Николая II, которые вызвал у него проект министра финансов: «1) ввиду столетнего существования Комитетафинансов представляется ли действительная не­обходимость для дальнейшей деятельности сего комитета издать указ об этом учреждении, которое имеет характер совещательный и в такой форме может быть полезным и на будущее время; и 2) необходимо ли вообще определить в законодательном порядке круг ведения Финансового комитета...»[665].

Bce члены Комитета финансов высказались за сохране­ние комитета в дальнейшем, разногласия возникли лишь по поводу его компетенции. К. И. Пален высказал мнение, что проект указа о Комитете финансов может дать возмож­ность к его истолкованию «в смысле умаления законода­тельных полномочий новых представительных учреж­дений». Поэтому он предлагал издать дополнительные узаконения к «Учреждениям» Государственного совета и Государственной думы, определяющие их прерогативы от­носительно разрешения новых займов. B этом случае указ о Комитете финансов определил бы только «производное право комитета устанавливать техническую сторону дела, после того как вопросы эти получат принципиальное ре­шение в законодательных учреждениях». Аморфная трак­товка круга вопросов, относящихся к ведению Комитета финансов, содержалась и в предложениях А. А. Сабурова. Он высказался против точного определения компетенции комитета, опасаясь, что это стеснит волю монарха. Для из­бежания всякого рода сомнений А. А. Сабуров предлагал указать в законе на то, что дела, «требующие законода­тельной санкции, выносятся в Комитет финансов лишь для предварительного обсуждения и затем получают движение в установленном порядке».

Преобладающее значение получила точка зрения С. Ю. Витте, которого поддержало большинство комитета (Д. М. Сольский, В. H. Коковцов, Ф. Г. Тернер, Д. А. Фило­софов, И. П. Шипов и И. Я. Голубев), отстаивавшие проект Министерства финансов. В. H. Коковцов категорически воспротивился попытке определить функции комитета в виде дополнительного узаконения к «Учреждениям» Госу­дарственного совета и Государственной думы, так как это нарушало бы новый законодательный порядок, дополнив основной закон указом. С. Ю. Витте особо подчеркнул не­обходимость дальнейшего существования особого высшего комитета по финансовым делам еще и в связи с тем, что, кроме министра финансов и государственного контролера, в Совете министров может не оказаться опытных в финан­совых вопросах лиц, «а при таких условиях делу государ­ственного кредита угрожал бы серьезный вред»[666].

Николай II утвердил мнение большинства, в котором компетенция Комитета финансов, по сравнению с про­ектом Министерства финансов, получила некоторое ре­дакционное изменение. B отличие от проекта, в указе 28 марта 1906 г. о Комитете финансов особо отмечалось, что в комитете рассматриваются время и условия совер­шения государственных займов только после утверждения их в установленном законом порядке. Появился новый пункт о предварительном (до внесения в представительные учреждения) рассмотрении законодательных вопросов по финансовой части в Комитете финансов, что сближало Ко­митет с Советом министров, и позволяет говорить о нем как о специальном органе при правительстве[667].

Высшие территориальные комитеты

1850-х — начала 1880-х гг.

Наличие высших комитетов, выделенных из системы общегосударственных высших учреждений — Государ­ственного совета и Комитета министров, — подчеркива­ло особый характер управления определенными терри­ториями как на местном, так и на центральном уровне. По мнению Т. Г. Архиповой, такие комитеты играли роль «своеобразных территориальных министерств», будучи при этом законосовещательными инстанциями и органа­ми надзора[668]. Законосовещательные и контрольные функ­ции действительно принадлежали таким комитетам, но определять их как территориальные министерства, хотя и своеобразные, вряд ли правомерно. Министерства от­носились к центральным органам управления, им была присвоена распорядительная и исполнительная власть, которой, как правило, были лишены все высшие коми­теты. Нельзя приравнивать высшие территориальные комитеты и к учреждениям, имеющим черты, присущие европейским министерствам колоний. Отсутствие в Рос­сийской империи министерства колоний было вызвано не только принципиальным нежеланием походить на ев­ропейские колониальные империи, но и опасением нару­шить баланс ведомственных и территориальных интере­сов, поддерживаемый императором между министрами и генерал-губернаторами[669].

B этом отношении более точным является определение, данное дореволюционным историком права H. М. Корку- новым. Он относил территориальные комитеты к разряду специальных высших совещательных учреждений. Так как они могли заменять не только обычные администра­тивные и законосовещательные учреждения (прежде всего Комитет министров и Государственный совет), но и были в своих решениях замкнуты на монаршую волю, он пред­ложил для них особый термин — «верховное областное управление»[670]. Таким образом, юридическая наука ввела их не только в круг высших учреждений, HO и в сферу вер­ховного управления империи. Это мог быть специальный административный модуль: император — высший коми­тет — генерал-губернатор (наместник), который позволял упростить процедуру принятия решений за счет ограниче­ния числа министров, принимающих участие в обсуждении вопроса, и приглашения специалистов или региональных начальников, что было сложнее сделать в Комитете мини­стров. Высшие территориальные комитеты могли иметь собственные канцелярии (или отделения в канцелярии Комитета министров) — важные подготовительные и экс­пертные инстанции. Их главными задачами провозглаша­лись не только учет специфики управления окраинами, но и проведение мер, направленных на укрепление целостно­сти империи.

Отсутствие правительственного единства в Петербурге транслировалось на региональный уровень, усложняя про­блему взаимодействия министерств, действующих по от­раслевой вертикали, и генерал-губернаторов, призванных во властной горизонтали объединить местное управление. «Наличие таких комитетов, выделенных из системы обще­государственных высших учреждений — Государственно­го совета и Комитета министров, — подчеркивало особый характер управления определенными территориями как на местном, так и на центральном уровне»[671]. Если инсти­тут генерал-губернаторов мог трактоваться, по выражению М. М. Сперанского, как территориальное министерство, то соответствующий высший комитет оказывался своего рода «особым присутствием» Комитета министров (а в какой-то мере и Государственного совета) по управлению регионом.

Впервые в новых условиях такая модель была апробиро­вана применительно к Сибири[672]. Сибирский комитет дей­ствовал с 28 июля 1821 по 9 января 1838 г. и с 17 апреля 1852 по 31 декабря 1864 г. B некоторой степени это может быть представлено как возврат к старой практике Сибирско­го приказа и контролируемых им воевод. Однако появление министерств создало новую административную ситуацию в империи. Уже в начале XIX в., когда возникли серьезные проблемы в управлении Сибирью, был создан Комитет по делам Сибирского края(1813-1819), который открывал се­рию подобного рода вспомогательных региональных коми­тетов при Комитете министров, созданных позднее и для других имперских территорий[673]. Появление среди высших государственных учреждений империи такого временного территориального комитета явилось отражением затяжно­го управленческого кризиса, в котором Комитет министров оказался не в состоянии разобраться с массой коллизий, по­рожденных несогласованностью в действиях министерств, сибирских генерал-губернаторов и губернаторов.

Своего рода образцом для многих территориальных комитетов послужил I Сибирский комитет, созданный в 1821 г. по инициативе М. М. Сперанского. После его созда­ния сибирские генерал-губернаторы могли обращаться не­посредственно в комитет, но в ходе обычного управления сохранялся общий порядок отношений с министерствами. Комитет осуществлял координационные функции при определении правительственной политики по отношению к Сибири, ускоряя рассмотрение сибирских дел, объеди­нял действия разрозненных ведомств и сибирских генерал- губернаторов. Ero положения поступали на утверждение прямо к царю, минуя другие инстанции. I Сибирский ко­митет действовал до 1838 г. и занимался не только обсуж­дением реформ и их реализацией, но и многочисленными вопросами текущего управления. B период своего суще­ствования он наряду с Азиатским комитетом являлся высшим государственным учреждением для всех зауральских. территорий империи.

II Сибирский комитет был образован в 1852 г. «для предварительного рассмотрения всех вообще дел по управ­лению Сибирью»[674]. Непосредственным поводом для его создания стали результаты ревизии Западной Сибири, про­веденной в 1851 г. генерал-адъютантом H. H. Анненковым. После рассмотрения отчета H. H. Анненкова Николай I поручил Комитету министров разработать предложения «о порядке движения дел сего края на будущее время». Решение усложнившихся задач сибирского управления потребовало принятия мер к объединению усилий всех ве­домств, большей скоординированности в действиях цен­тральной и местной администрации, выработки комплекс­ной программы освоения Сибирского региона. B докладе царю 13 апреля 1852 г. председатель Комитета министров

А. И. Чернышев поддержал инициативу H. H. Анненкова и предложил «не только изменить взгляд на этот край, но и принять меры к прочному слиянию оного с Империею», поручив рассмотрение сибирских вопросов «особому уста­новлению», которое бы имело не только административ­ные, но и законосовещательные функции. Через четыре дня последокладаА. И. Чернышева, 17 апреля 1852 г., был создан II Сибирский комитет, как было указано в законе, «для предварительного рассмотрения всех вообще дел по управлению Сибирью» (ПСЗ-ІІ. №26178. 17 апр. 1852 г.). Территориально компетенция Сибирского комитета охва­тывала всю Сибирь до Тихого океана, Русскую Америку и Степной край.

B состав комитета вошли министры императорского дво­ра и уделов, военный, внутренних дел, юстиции, финансов, иностранных дел, главноуправляющие II и III Отделения­ми СЕИВК и председатель Департамента государственной экономии Государственного совета. Ha заседаниях коми­тета присутствовал вел. кн. Константин Николаевич, придававший сибирским делам исключительную важность[675]. Председателем II Сибирского комитета стал А. И. Черны­шев, олицетворяя тем самым личную унию Сибирского ко­митета с Комитетом министров. 5 апреля 1856 г. его на этом посту сменил гр. А. Ф. Орлов, а после его смерти в 1861 г. обязанности председателя комитета исполнял старший из его членов. B это время военный министр Д. А. Милютин называл неформальным председателем Сибирского коми­тета вел. кн. Константина Николаевича[676]. Несколько раз на заседаниях комитета присутствовал Александр II. Де­лопроизводство нового комитета поручалось канцеля­рии Кавказского комитета, управляющим которой был В. П. Бутков, имевший значительное влияние на «окраин­ную» политику самодержавия[677]. Сенатор К. H. Лебедев за­метил по поводу объединения в руках В. П. Буткова сибир­ских и кавказских дел: «Замечателен указ об учреждении Сибирского комитета в том же виде, как и Кавказский. За­чем же уничтожили прежний? Или, наконец, потому, что нашелся человек, заведующий всеми комитетами — Бут­ков? Быстро идет этот деятельный и даровитый молодой человек; но, исполняя все для князя Воронцова по Кав­казу, будет ли он также исполнителем для гг. Гасфорта и Муравьева?»[678] Особенно возросло влияние В. П. Буткова после смерти в 1861 г. председателя Сибирского комитета

А. Ф. Орлова, когда эта должность осталась вакантной.

B качестве аналога для создания Сибирского комите­та указывался существовавший в то время Кавказский комитет. Однако А. И. Чернышев подчеркивал одно су­щественное различие между ними. Если на Кавказе на­местник признавался равным по правам с министрами, то сибирским генерал-губернаторам в такой власти было отказано. Сибирский комитет, уточнял А. И. Чернышев, должен был лишь «хранить и собирать все сведения о Сибири, вникать в ее нужды, следить за постепенным ее развитием, рассматривать и поверять отчеты Главных управлений и поддерживать все клонящиеся к пользе края предположения местных начальств»[679]. При этом специально подчеркивалось, что ни одна мера по Сибири не может быть проведена помимо министерств, без пред­варительного с ними согласования. Правда, допускалась при этом одна существенная оговорка: если дело с согла­сия государя не поступило прямо в комитет. Ho и в этом случае комитет должен был извещать заинтересованные ведомства[680]. Министерства, в свою очередь, обязывались предоставлять Сибирскому комитету копии царских по­велений по сибирским делам. Ha Сибирский комитет была возложена цензура всех изданий, в которых упо­миналась Сибирь. B 1858 г. было постановлено, что дела о расколе в Сибири поступают не в Секретный комитет о раскольниках и отступивших от православия, а в Сибир­ский комитет[681]. Как и Комитет министров, II Сибирский комитет не получил непосредственной исполнительной власти. За небольшим исключением, все его положения требовали высочайшего утверждения и только после это­го вступали в силу.

Вопросы внешней политики на востоке страны были выделены в особое управление. 21 декабря 1848 г. К. В. Нессельроде, сторонник сдержанной политики на Дальнем Востоке, предложил для оперативного рассмо­трения такого рода вопросов образовать Амурский коми­тет, который и был создан 29 января 1849 г.[682] B случае с Амурским комитетом было ясно, что ведущую роль в нем призвано играть Министерство иностранных дел. Вместе с тем нередко Амурский комитет собирался у императора, что вполне соответствовало практике его личного руко­водства внешней политикой.

Восточносибирский генерал-губернатор H. H. Мура­вьев (будущий граф Амурский) настоял на том, чтобы ему было разрешено напрямую (минуя министерства) вносить свои представления по дальневосточным делам в Сибирский комитет, исключая Морское министерство, «которое не может не иметь прямого непосредственного влияния на вновь образуемый флот и порты в Восточном океане»[683]. По этому поводу в письме к управляющему делами Сибирского комитета В. П. Буткову (17 декабря 1858 г.) он напоминал: «Вы знаете, многоуважаемый Владимир Петрович, что я при князе Чернышеве и тот­час по учреждении Сибирского комитета находил необ­ходимым, чтобы дела наши представлялись в Сибирский комитет; потребность эта выказывается более и более»[684]. При этом H. H. Муравьев сожалел, что Сибирскому ко­митету не подчинены дела военного ведомства и «что вся Восточная Сибирь не подчиняется прямо Сибирско­му комитету». Ho Александр II решил ничего не менять, осадив настойчивость H. H. Муравьева-Амурского напо­минанием: «Все административные дела по Амурскому краю, согласно данному уже мною повелению, должны поступать в Сибирский комитет, политические же вопро­сы должны быть по-прежнему рассматриваемы в особом Амурском комитете»[685]. Александр II писал в этой связи вел. кн. Константину Николаевичу (16 ноября 1858 г.) о том порядке ведения дальневосточных дел, который был им принят: «Посылаю тебе два письма на твое имя

Муравьева-Амурского, врученные мне по его приказанию. прибывшим сюда г[енерал]-м[айором] Корсаковым. Я их никому не показывал, ибо они бы его окончательно рас­сорили со всеми министрами, но сообщил выписки тем, до которых упоминаемые в них дела касаются. После того от него получены еще другие бумаги, из которых видно, что ему уже известна сообщенная тобою резолюция моя насчет сосредоточения Амурских административных дел в Сибирском ком[итете]. Bce представления его к награ­дам я сам рассматривал, но должен был многое изменить, ибо они выходили из всякой меры. Жаль, что при всех его достоинствах, которые никто более меня не умеет ценить, он постоянно стремится к достижению такой власти, ко­торая сделала бы его независимым от центральных управ­лений, чего я никак допустить не могу»[686].

Ho и прямое обращение в высшие учреждения не устраивало полностью H. H. Муравьева, ибо в них заседа­ли те же министры. Более привлекательной ему казалась возможность решать дела напрямую с императором или вел. кн. Константином Николаевичем. «Ваше Высоче­ство, изволите знать, — писал он в том же 1858 г., — от­ношение всех министерств, а в особенности Кабинета[687] к

Амурскому делу, изволите знать, сколько и вообще мини•

стерский порядок, и формальности несообразны с делом, выходящим из обыкновенного порядка, а все представ­ления мои к Вашему Высочеству сделаны в таком духе и смысле, что могли бы иметь успех только в комитете под председательством Вашего Высочества или при непосред­ственном утверждении Государя Императора, всякое же рассматривание этих представлений в другом комитете или Совете, или министерствах и доклад Государю Импе­ратору не Вашим Императорским Высочеством неминуемо исказит эти представления и может навсегда изуродо­вать возвращенные России Амурские ее владения»[688].

Свою работу Сибирский комитет начал с составления программного документа, который мог бы определить правительственные приоритеты в сибирских делах, найти баланс общегосударственных и собственно сибирских ин­тересов. B этой связи становится понятным столь частое обращение членов комитета к вопросу о месте и роли Си­бири в составе Российской империи. Такой подход к регио­нальному управлению отличался существенной новизной. Вместе с тем очевидно, не стоит переоценивать значение этой программы. B словаре В. И. Даля слово «програма» (sic!) трактуется, в частности, как «начертанье», «пере­чень», «изложенье», чему, впрочем, и соответствует назва­ние данного документа: «Исчисление работ, предстоящих Сибирскому комитету по устройству Сибири». B журнале Сибирского комитета 22 ноября 1852 г. указывалось, что «представленный комитету проект не есть план преобразо­вания Сибири... но есть одно только исчисление или ука­зание в кратких и общих чертах предположений по раз­ным предметам устройства Сибири, возникших на месте и в министерствах»[689]. Скромность наименования данного документа могла успокоить министров, которые ревниво относились ко всяким покушениям на их ведомственную самостоятельность, особенно в финансовой части.

Уже на стадии сбора информации Сибирский коми­тет столкнулся с большими трудностями. Министерства с запозданием представляли сведения, по некоторым на­правлениям зачастую этих сведений не удалось отыскать вообще, статистические данные разных ведомств нередко противоречили друг другу или были неполными. Сибир­ский комитет обратил также внимание на разнобой в от­четности сибирских губернаторов. Министры стремились лишить комитет всякой инициативы и воспрепятство­вать прямому обращению в комитет сибирских генерал•

губернаторов. Bce сибирские проекты, настаивали ми­нистры, до внесения в Сибирский комитет обязательно должны пройти через соответствующие министерства. Была поставлена под сомнение и сама необходимость со­ставления подобного плана для Сибирского комитета. Главноуправляющий II Отделением СЕИВК гр. Д. H. Блу­дов высказался за ограничение компетенции Сибирского комитета лишь теми вопросами, которые будут возбуж­дены сибирскими генерал-губернаторами, министрами или самим царем. Против ограничения полномочий ми­нистров возражал и вел. кн. Константин Николаевич, являвшийся еще и фактическим главой Морского мини­стерства. Намеченные комитетом мероприятия, как ему казалось, «слишком расширяют круг его деятельности», и комитету, доказывал он, «не предстоит составлять за­благовременно самому какой-либо общий план преобразо­вания Сибири или проект целого ряда законодательных и административных мер, тем паче возбуждать самому вопросы, которые не возникали на самых местах»[690]. Bce это ему казалось умозрительным, безосновательным, преждевременным, не подкрепленным выяснением дей­ствительных возможностей и нужд как правительства, так и самой Сибири. Министры не хотели связывать себя общей программой действий, имеющей обязательный ха­рактер. Видимо, их пугало, что единая программа при­даст Сибирскому комитету функции какого-то объеди­няющего центра, вроде «объединенного правительства по сибирским делам», и ограничит их прерогативы.

Параллельно Сибирскому комитету действовал Кав­казский комитет (30 августа 1842 — 23 января 1882 г.)[691]. Еще в 1833 г. для разработки реформы управления Закав­казским краем был создан особый комитет из министров (военного, финансов, внутренних дел и юстиции), а также ревизоров края сенаторов гр. П. И. Кутайсова и E. И. Меч­никова[692]. Председательствовал в нем военный министр

А. И. Чернышев. Новый Кавказский комитет был образо­ван в 1842 г. и сосуществовал со специальным кавказским VI Отделением СЕИВК. Эта двойственность была устране­на в 1845 г., когда вместе с созданием наместничества все высшее кавказское управление в Петербурге было решено сосредоточить в Кавказском комитете. Председательство в Кавказском комитете сохранил за собой А. И. Чернышев, вскоре возглавивший и Комитет министров.

Кавказский комитет создавался как учреждение по­стоянное, а главной целью его деятельности провозгла­шалось установление на Кавказе, особой системы управ­ления, «водворение» «прочного гражданского благоуст­ройства»[693]. Разрозненные районы Закавказья и Кавказа впервые были геополитически очерчены новыми адми­нистративными границами, создавался единый регион, у которого была не только особая география, но особая траектория постепенного превращения в неотъемлемую часть империи. Наместник получил права, равные мини­стерским, если не превышающие их. Через Кавказский комитет шли основные его предложения о преобразова­ниях гражданского управления и суда на Кавказе, он мог приостанавливать указания Сената по судебным делам, испрашивать награды для военных и гражданских чинов­ников. Впрочем, создание наместничества и Кавказско­го комитета, издание в 1846 г. особых правил[694], которые были призваны регламентировать отношения наместника с центральными ведомствами, не ликвидировали почву для управленческих коллизий, и Кавказскому комитету нередко приходилось разбираться в них.

B таких условиях тандем наместник — управляющий делами Кавказского комитета мог на время сделать управ­ление Кавказом более независимым от центральных ве­домств[695]. Поддержка В. П. Буткова во многом гарантиро­вала успешное прохождение представлений наместника в Петербурге через Кавказский комитет. Если для мини­стров заседания в Кавказском комитете были дополнитель­ной нагрузкой к основным занятиям по должности, то для В. П. Буткова занятия кавказскими делами составляли все содержание и смысл его деятельности. Он первым получал запросы наместника, под его руководством канцелярия вела переписку с ним, министрами, с другими ведомствами и чиновниками. Перебравшийся с Кавказа на службу в Пе­тербург Д. А. Милютин сообщал в Тифлис, что В. П. Бутков «по-прежнему предан вполне пользам Кавказского края и работает усердно для успешного хода представлений ваше­го сиятельства. Если бы наши военные проекты шли чрез Кавказский комитет, то, наверное, все было бы уже реше­но. Подтверждено настоятельно, чтобы министры не делали никаких распоряжений по делам Кавказским ни от себя, ни чрез Государственный совет, а все вносили в Кав­казский комитет»[696]. Первоначально предусматривалось, что в Петербурге наместник будет иметь дело главным об­разом с председателем Кавказского комитета, но уже с 1848 г. было предписано переписку по делам наместниче­ства производить через управляющего делами комитета, а в обязанности председателя оставлено право представления императору всеподданнейших докладов и журналов коми­тета, а также объявление комитету монарших повелений[697]. Пик активности Кавказского комитета, отмечает Г. Г. Ли­сицына, пришелся на наместничество кн. М. С. Воронцова в 1845-1854 гг., что обеспечивалось поддержкой председате­ля Кавказского комитета А. И. Чернышева и особым дове­рием Николая I". B царствование Александра II значение Кавказского комитета постепенно снижается, а в 1862- 1865 гг. председательское кресло в нем вообще оставалось вакантным, и его занимали старшие из членов комитета. Обязанность докладчика возлагалась на управляющего де­лами комитета, он же подавал императору журналы для утверждения. B такой ситуации роль управляющего дела­ми Кавказского комитета В. П. Буткова не могла не возра­сти. 1 января 1850 г. А. И. Чернышев добился назначения

В. П. Буткова управляющим делами Комитета министров, чтобы и там иметь его «ближайшим сотрудником», так как «давно знал и ценил его редакторские способности»[698]. Одновременно В. П. Бутков регулярно информировал М. С. Воронцова, а затем и сменившего его на посту на­местника А. И. Барятинского о прохождении кавказских дел в Петербурге, сообщая нередко некоторые сведения «по секрету». При этом он не забывал подчеркнуть, с ка­ким трудом ему удается проводить кавказские дела и пре­одолевать противодействие некоторых министров.

Однако Кавказский комитет не стал особым «правитель­ством» для Кавказа. Если о таковом можно говорить, то его следует искать не в Петербурге, а в Тифлисе, где институт наместника имел тенденцию действительно превратиться в региональное правительство, во многом аналогичное пе­тербургскому, но выгодно отличавшееся единством руко­водства. C назначением наместником в 1856 г. кн. А. И. Ба­рятинского организация наместнического управления в Тифлисе усложнилась. Одновременно министрам и главно­управляющим в Петербурге было указано: «1) чтобы никто в министерстве ни с кем из правительственных мест и лиц наместничества кавказского сношений не имел и не делал распоряжений и 2) чтобы о сношениях своих с наместни­ком доводили до сведения Кавказского комитета, сообщая в канцелярию комитета все циркуляры, какие будут пре­провождаемы к наместнику». Начальникам кавказских губерний особо предписывалось, чтобы свои всеподданней­шие отчеты они представляли не иначе как через наместни­ка, а тот со своими отметками уже препровождал их к им­ператору[699]. По мере того как А. И. Барятинский вникал в кавказские дела, а центр тяжести управления смещал­ся из Петербурга в Тифлис, где, по сути дела, копировали центральный аппарат государственного управления, необ­ходимость в посредничестве В. П. Буткова снижалась[700]. Самостоятельность кавказского управления, несомненно, усилилась и приобрела в лице наместника особенно симво­личное звучание с назначением в 1862 г. на этот пост бра­та императора вел. кн. Михаила Николаевича[701]. Кавказ таким назначением, вспоминал его уроженец С. Ю. Витте, был «польщен»[702].

Западные окраины также требовали к себе особого вни­мания[703]. Комитет западных губерний был восстановлен 20 сентября 1862 г.[704], когда была поставлена задача раз­работки долгосрочной программы правительственных действий в Западном крае[705]. Членами Комитета запад­ных губерний были назначены министры внутренних дел, иностранных дел, военный, юстиции, государственных имуществ, финансов, народного просвещения, главно­управляющий III Отделением СЕИВК и обер-прокурор Си­нода[706]. Обер-прокурор А. П. Ахматов в 1862-1864 гг. был постоянным членом Западного комитета, но сменив­ший его Д. А. Толстой участвовал в заседаниях комитета только тогда, когда это касалось вероисповедных вопро­сов[707]. Председательство в Западном комитете соединя­лось с должностью председателя Комитета министров, а делопроизводство было сосредоточено в комитетской кан­целярии[708]. Известны случаи, когда на заседаниях комите­та присутствовал Александр II[709].

Заседания комитета начались 25 сентября 1862 г. и про­ходили большей частью по вторникам, сразу после заседа­ний Комитета министров. Ha них обсуждались «предполо­жения и меры, относящиеся к сближению возвращенных от Польши губерний с остальными частями империи, и к водворению и упрочению в сих губерниях спокойствия, не касаясь тех предметов, которые рассматриваются и разре­шаются в общем установленном порядке». Главной зада­чей комитета стала выработка мер против «уничтожения влияния поляков-католиков», противодеиствие польской пропаганде «посредством возвышения в Западном крае значения православной церкви и ее духовенства»[710]. Кроме того, через комитет должны были проходить предложения главных начальников Западного края, прежде всего ка­сающиеся крестьянского вопроса, который имел не только социальный, но и национальный аспект. B первые два года комитет работал особенно интенсивно, и было проведено 33 заседания. 27 и 31 декабря 1862 г. в нем рассматривалась записка министра внутренних дел П. А. Валуева, в которой предлагались меры, необходимые для сближения запад­ных губерний с Россией. Несмотря на то что записка была одобрена Александром II, она так и не стала официальной программой действий[711]. Впрочем, сам П. А. Валуев наде­ялся, что комитет поможет ему справиться с виленскими генерал-губернатороми, сначала с В. И. Назимовым, а за­тем и М. H. Муравьевым. B целом критически оценивая деятельность П. А. Валуева на посту министра внутрен­них дел, А. В. Головнин с похвалой писал о его противо­действии в Западном комитете «жестокому самоуправ­ству» М. H. Муравьева, которого поддерживали военный министр Д. А. Милютин и министр государственных иму- ществ, «ограниченный, необразованный и упрямый, быв­ший флотский капитан Зеленый»[712]. МВД настаивало на сосредоточении политического руководства в центре, что было формально одобрено императором, который по это­му поводу заметил: «Вот почему я и возобновил Западный комитет»[713]. Однако надежды министра внутренних дел не оправдались, и, по его же словам, комитет стал «новым способом бесплодного умерщвления времени», а инициа­тива осталась в руках генерал-губернатора М. H. Мура­вьева[714]. Так, через Западный комитет М. H. Муравьеву удалось получить одобрение своей программы, которую он представил в почти ультимативной форме, угрожая, в случае ее отклонения, подать в отставку[715]. Таким об­разом, Западный комитет, несмотря на известное несо­впадение политических линий, по сути дела, одобрил и программу П. А. Валуева, и программу М. H. Муравьева, еще раз обозначив противоречия между центральными ведомствами и генерал-губернаторами. При этом, как и большинство генерал-губернаторов, М. H. Муравьев не переставал жаловаться на противодействие официально­го Петербурга.

Комитет по делам Царства Польского был учрежден 25 февраля 1864 г. по всеподданнейшему докладу мини­стра статс-секретаря Царства Польского В. П. Платонова для подготовки и проведения реформ в Польше[716]. Воз­главлявший в то время Собственную e. и. в. канцелярию по делам Царства Польского H. А. Милютин, которому фак­тически принадлежала инициатива создания комитета, в первые годы играл в нем ведущую роль. Он считал, что без такого комитета «петербургская интрига разрушила бы все задуманные реформы»[717]. Первоначально комитет действовал секретно, но уже в ноябре 1864 г. было реше­но дать о нем официальное известие[718], что и было сделано 1 января 1865 г., но закон о его устройстве был обнародован только 1 декабря 1866 г. (ПСЗ-ІІ. №43924). Ему предше­ствовал Комитет по делам Царства Польского, созданный 17августа 1831 г., послевосстания 1830-1831 гг.Сотменой в 1832 г. польской Конституционной хартии 1815 г. был соз­дан Департамент дел Царства Польского, имевший особый статус и автономное делопроизводство в Государственном совете. B 1862 г. польским наместником стал вел. кн. Кон­стантин Николаевич. Ho в марте 1863 г., уже во время но­вого восстания, его сменил генерал (с 1866 г. — генерал- фельдмаршал) Ф. Ф. Берг, который занимал этот пост до своей смерти в 1874 г. После этого должность наместника была заменена на генерал-губернаторскую. Для координа­ции действий наместника с Петербургом и лично императо­ром наряду с Комитетом по делам Царства Польского была учреждена должность министра статс-секретаря Царства Польского[719] и Собственная e. и. в. канцелярия по делам Царства Польского(1866-1876), через которую дела посту­пали в комитет.

Формально председателем Комитета по делам Царства Польского являлся сам император (до 1872 г., когда этот пост официально занял вел. кн. Константин Николаевич), а в его отсутствие — председатель Комитета министров[720]. Однако управление делами было сосредоточено не в Коми­тете министров, а в руках чиновников Государственного совета, где ответственным за польское делопроизводство стал С. М. Жуковский[721]. Назначение членов комитета не имело жесткой должностной привязки и носило персональ­ный характер. B конце 1864 г. членами комитета состояли: председатель Комитета министров кн. П. П. Гагарин, глав­ноуправляющий II Отделением СЕИВК гр. В. H. Панин, председатель Департамента экономии Государственного совета К. В. Чевкин, министр государственных имуществ

А. А. Зеленой, министр внутренних дел П. А. Валуев, статс-секретарь H. А. Милютин. 28 ноября 1866 г. в со­став комитета был включен военный министр Д. А. Ми­лютин. Министр финансов и министр внутренних дел по­лучили право быть постоянными членами только с 1 мая 1872 г.[722] Впоследствии смена состава комитета фактиче­ски перешла на должностной уровень, хотя каждый раз при этом нужно было получать согласие императора.

Известны случаи совместных заседаний комитетов по делам Царства Польского и Западного. Главным вопро­сом была разработка и реализация в Царстве Польском крестьянской реформы. B других случаях до Комитета по делам Царства Польского, вспоминал Д. А. Милютин, «восходило сравнительно лишь весьма небольшое число спорных и сомнительных случаев»[723]. Наиболее актив­но комитет действовал в 1864-1868 гг., когда на его рас­смотрение поступало от 125 до 186 дел в год[724]. B 1866 г. на трех его заседаниях присутствовал сам император. Ho и в период своей активной деятельности Комитет по делам Царства Польского не был единственным органом по выработке польской политики, самостоятельную роль играли наместники и особенно выполнявший особые по­ручения императора статс-секретарь H. А. Милютин, кото­рый в 1866 г. возглавил созданную тогда же собственную e. и. в. канцелярию по делам Царства Польского[725]. C кон­ца 1860-х гг. значение комитета постепенно снижается. Уже кн. П. П Гагарин, который председательствовал и в Польском комитете, домогался упразднения Канцелярии по делам Царства Польского, которую после H. А. Милю­тина возглавил Д. H. Набоков. «Впрочем, Польский коми­тет и Набоков, — вспоминал А. В. Головнин, — занимались только исполнением предначертаний разбитого параличом предместника Набокова статс-секретаря Милютина...»[726] Ho уже к 1868 г. польские губернии фактически перешли в подчинение петербургским министерствам, хотя еще со­храняли свои посты и наместник гр. Ф. Ф. Берг (до 1874 г.), и начальник польской канцелярии императораД. H. Набо­ков (до 1871 г.).

Несмотря на негативные оценки, данные современни­ками деятельности комитетов по делам Западного края и Царства Польского, им удалось консолидировать прави­тельственные усилия по подавлению Польского восстания и ликвидации его последствий, подготовить ряд реформа­торских проектов. Однако это не означало полного устра­нения коренных разногласий во взглядах на правитель­ственный курс в отношении Западного края и Царства Польского. Как только острота проблемы снизилась, в пра­вительственных кругах заговорили об их упразднении.

Еще одним высшим учреждением, компетенция которо­го охватывала по преимуществу западные регионы импе­рии, был Еврейский комитет (19 декабря 1840 — 9 января 1865 г.)[727]. Он был создан «в видах постепенного соглаше­ния особых ограничительных постановлений о евреях и слиянии сего народа с коренными жителями» Российской империи[728]. Комитет действовал под руководством мини­стра государственных имуществ гр. П. Д. Киселева, в руках которого к тому времени сосредоточилось управление госу­дарственными крестьянами, а также инородческим насе­лением. Переломным моментом в деятельности Еврейского комитета стала смерть Николая I и общий поворот в прави­тельственной политике в сторону реформ. Главной задачей Еврейского комитета стала подготовка законодательных мер, касающихся еврейского населения империи и коорди­нация деятельности центральных ведомств в еврейском во­просе. 26 марта 1856 г. П. Д. Киселев во всеподданнейшем докладе Александру II поднял вопрос о пересмотре правил о евреях в целях «слияния сего народа с коренными жите­лями, поколику нравственное состояние евреев может сие дозволить»[729]. B этом же году была выработана программа деятельности Еврейского комитета.

B состав Еврейского комитета входили министры вну­тренних дел, финансов, государственных имуществ, народного просвещения, министр статс-секретарь Цар­ства Польского, главноуправляющие II и III Отделени­ями СЕИВК. Председателем Комитета с 1840 по 1856 г. был П. Д. Киселев, а с 1856 г. и до своей смерти в 1864 г. — гр. Д. H. Блудов, затем по несколько месяцев бар. М. А. Корф, гр. В. H. Панин, кн. В. А. Долгоруков. Делопроизводство по Еврейскому комитету сначала было сосредоточено в V Отделении СЕИВК, а затем перешло во II Отделение СЕИВК, но фактически канцелярия получила самостоятельное значение только тогда, когда ее в 1861 г. возглавил А. К. Гирс[730].

Для других окраин империи во второй половине XIX в. специальных высших комитетов не создавали, хотя особые органы по их управлению или разработке реформ могли су­ществовать. Так, для разработки реформ в прибалтийских губерниях действовал Остзейский комитет, состоявший почти исключительно из прибалтийских баронов под пред­седательством генерал-адъютанта Р. И. (Морица) Гринваль- да[731]. Единственным исключением, по словам Д. А. Ми­лютина, в этом комитете был министр государственных имуществ А. А. Зеленой, которого в шутку прозвали «де­путатом от России». Еще одной особенностью комитета было присутствие на заседаниях предводителей дворян­ства прибалтийских губерний[732]. «Председатель вел засе­дания комитета, так сказать, по барабану и распоряжался как вахмистр в эскадроне. Можно ли было, — вопрошал Д. А. Милютин, — при таком составе комитета ожидать успешных и быстрых реформ, которые требовались вооб­ще по всем частям устройства Прибалтийского края»[733]. Между тем в ряду высших территориальных комитетов, он единственный был автономен по отношению к Коми­тету министров, функционировал в сепаратном режиме, а проекты его решений нередко утверждались императором без обсуждения в Государственном совете. «Эта, так ска­зать, кулуарная обособленность ассоциировалась с личной симпатией, — отмечает М. Д. Долбилов, — которую, как считалось, Александр II вслед за отцом питал к остзейской аристократии как верным слугам династии»[734].

Обособленным от Комитета министров оставалось и управление Финляндией. Для управления Великим кня­жеством Финляндским в Петербурге существовала долж­ность министра статс-секретаря. Кроме того, манифестом 28 марта 1857 г. Александр II восстановил особое совеща­тельное учреждение по делам Финляндии — Комитет при статс-секретариате Финляндском. Учреждение такого ко­митета было вызвано необходимостью иметь в Петербурге коллегиальное учреждение, «чтобы разнородные и важ­ные дела великого княжества могли быть обсуждаемы в подлежащей полноте»[735]. Комитет под председательством министра статс-секретаря составляли еще четверо членов, один из которых был назначаем непосредственно импера­тором, двое — по представлению финляндского генерал- губернатора и один являлся товарищем министра статс- секретаря. Журналы такого комитета докладывались непосредственно императору.

Почти одновременно с назначением 6 декабря 1862 г. на­местником на Кавказ вел. кн. Михаила Николаевича был поставлен вопрос об упразднении Кавказского комитета, с тем чтобы соединить его с Комитетом министров. B то же время в правительственных кругах обсуждался вопрос о ликвидации и других территориальных комитетов. Непо­средственным поводом обращения к проблеме дальнейше­го существования таких комитетов в середине 1860-х гг., видимо, послужили всеподданнейшие докладные записки государственного секретаря В. П. Буткова, который одно­временно был управляющим делами Кавказского и Сибир­ского комитетов, а также ведал делопроизводством ряда высших комитетов и особых совещаний. Еще в 1858 г. он писал: «Комитеты на меня сыплятся беспрестанно; трудов и хлопот множество»[736], но при этом он так и не получил самостоятельного положения, равного министру. B 1845 г.

В. П. Бутков был назначен управляющим делами Кавказ­ского комитета, в 1850 г. — управляющим делами Коми­тета министров с сохранением должности по Кавказскому комитету и управляющим делами секретного комитета о расколе, а в 1852 г. на него было возложено управление делами Сибирского комитета, в 1853 г. он стал еще и госу­дарственным секретарем. Накануне и в период подготовки Великих реформ при неготовности многих бывших никола­евских сановников к переменам и серьезной законодатель­ной работе такие специалисты оказались востребованы, и

В. П. Бутков сделал быструю карьеру. Это был «карьерный бюрократ», обладавший не только усердием и трудолюби­ем, талантом удачно оформлять чужие мысли на бумаге, но хорошо разбиравшийся в хитросплетениях петербургских ведомств и взаимоотношениях представителей высшей администрации. Ero знал и ценил сам император, именно

В. П. Бутков секретарствовал в секретных высших комис­сиях во время отъездов Александра II из Петербурга.

4 сентября 1862 г. В. П. Бутков обратился к Александ­ру II с запиской, в которой изложил свой взгляд на даль­нейшее существование Кавказского и Сибирского комите­тов. Признавая необходимость сохранения обособленности управления Кавказом и Сибирью, особенно в период их реформирования, он подчеркивал что, «сосредоточивая в одном высшем государственном учреждении все вообще дела целого края, управление коего по особому его свой­ству и отдаленности не может быть устроено по одному и тому же положению, как губернии внутренние, этот поря­док давал высшему правительству возможность дела каж­дого края вести к одной и той же цели, B одной и той же системе»[737]. Основной же недостаток деятельности Кав­казского и Сибирского комитетов В. П. Бутков усматри­вал в том, что министры, обязанные в них присутствовать, чрезвычайно заняты, и это не позволяет им уделять долж­ного внимания делам. Личная же причина неудовлетво­ренности В. П. Буткова создавшимся положением дел была связана с несоответствием его возраста и чина тайно­го советника тому статусу, который он как управляющий делами имел в комитетах. Ha случай, если бы Александр II вознамерился подчинить кавказские и сибирские дела об­щему порядку управления через министерства, В. П. Бут­ков ставил резонный вопрос о том, «кто именно должен вносить сии дела в высшие государственные учреждения и кто будет там представителем и защитником мнений и представлений главных местных начальников?»[738] B кан­целярии Кавказского и Сибирского комитетов сосредота­чивались наиболее полные и точные сведения о состоянии и управлении Кавказом, Закавказским краем, Сибирью и Киргизской (Казахской) степью. Министерствам пред­писывалось систематически доставлять такие сведения в комитеты, сюда же должны были поступать копии все­подданнейших отчетов от главных начальников окраин. Для оперативного контроля предписывалось составлять каждую треть года ведомости по сибирским дел, не полу­чившим решения в министерствах, а также копии высочай­ших повелений. Таким образом, если единство управления и не достигалось, то, по крайней мере, появлялось место, в котором сосредоточивалась максимально полная информа­ция об окраинах. K тому же передача дел в Государствен­ный совет и Комитет министров, предрекал В. П. Бутков, должна была поставить кавказского наместника вел. кн. Михаила Николаевича под контроль министров и, таким образом, превратить его во второстепенное лицо, равное обыкновенному генерал-губернатору.

Выход из такого положения В. П. Бутков видел в пере­даче дел по высшему управлению Кавказом и Сибирью в I Отделение СЕИВК, главноуправляющим которого, есте­ственно, был бы он сам, что влекло за собой членство в Го­сударственном совете и Комитете министров[739]. Схожая практика, о которой, разумеется, В. П. Бутков не мог не знать, недолгое время существовала, как уже упомина­лось, в VI Отделении СЕИВК, а также в отношении Цар­ства Польского и Финляндии. Александр II согласился с тем, что положение В. П. Буткова действительно «нелов­кое», и обещал прекратить оное, но не ранее как к новому, 1864 г. Это обещание, однако, осталось невыполненным и к концу этого года. Тогда В. П. Бутков вновь обратился к царю. Ha этот раз дело удалось сдвинуть с мертвой точ­ки, но в совершенно ином направлении. 23 декабря 1864 г. министр народного просвещения А. В. Головнин в письме начальнику Главного управления кавказского наместника бар. А. П. Николаи сообщал о предстоящем упразднении Сибирского комитета «...с тем, чтоб дела шли, как прежде, в Государственный совет и Комитет министров, что гораз­до правильнее. Я бы советовал тебе, — писал А. В. Голов­нин, — стараться об упразднении и Кавказского комите­та. Видя здесь близко, как дела делаются, я убежден, что через Государственный совет и Комитет министров они пойдут путем более правильным и что всякое уклонение не приносит пользы»[740]. А. В. Головнин, как и многие ми­нистры, отрицательно относился к обособленности кав­казского управления и признавался, что они с министром финансов М. X. Рейтерном «не могли без улыбки» читать письмоА. П. Николаи «впохвалуКавказскому комитету».

А. В. Головнин дал уничижительную критику Кавказского комитета: «Что такое этот комитет? Тот же Комитет мини­стров, за исключением нескольких министров, без единого специалиста, с Бутковым вместо Корнилова (управляю­щий делами Комитета министров. — А. Р.), с канцеляри­ей из лиц, не бывавших на Кавказе. C самого учреждения оного заседания происходили так, что иногда после Госу­дарственного совета или Комитета министров объявлялось заседание Кавказского комитета. Утомленные члены сно­ва усаживались, и Бутков приносил груду накопившихся дел и с величайшим цинизмом и великоловкостью дьячка на почтовых бормотал заглавие дел и проекты резолюций, а иногда прочитывал некоторые представления наместни­ка, причем, к удовольствию членов, перескакивал целые страницы. Затем заседание объявлялось конченым, и кан­целярия облекала в форму журнала проекты резолюций, всегда согласных с желанием наместника...»[741] Впрочем,

А. В. Головнин не питал особых иллюзий относительно того, что с переносом кавказских дел в Комитет министров положение улучшится. «Специалисты не явятся, — писал он, — интерес к вашим делам не возродится, а только вме­сто быстроглаголящего Буткова бормотать заглавия дел и проекты резолюций будет медленный Корнилов, и по­лучать ответ будете на бланках с подписью “Комитет ми­нистров” вместо “Кавказский комитет”»[742]. He одобрял он и идеи назначения особого министра, статс-секретаря для Кавказа. Это, по мнению А. В. Головнина, было бы крайне нежелательно, так как в отличие от Польши и Финляндии, которые признаются «особыми государствами, нераздель­но соединенными с империею Российскою, Кавказ, Сибирь, Крым, Остзейские губернии и проч. являются составными частями ее»[743].

Александр II все же склонялся к мысли присоединить Сибирский и Кавказский комитеты к Комитету министров. Однако это монаршее решение, как и можно было ожи­дать, натолкнулось на оппозицию со стороны вел. кн. Ми­хаила Николаевича. Он не мог не сознавать, что существо­вание Кавказского комитета подчеркивало особый статус региона и его руководителя. B ответ на царское указание наместник попросил отложить решение вопроса о судьбе Кавказского комитета до весны 1865 г., когда он приедет в Петербург и сможет лично дать объяснения царю[744]. Алек­сандр II согласился до этого времени кавказские дела рас­сматривать прежним порядком.

Вместе с тем В. П. Бутков не оставлял надежд, в слу­чае присоединения Сибирского и Кавказского комитетов к Комитету министров, не только сохранить свою роль в окраинной политике империи, но и укрепить ее. После того как провалилась идея сосредоточить сибирские и кавказские дела в I Отделении СЕИВК, он попытался вы­требовать для себя должность министра, статс-секретаря Кавказа. Ему даже удалось склонить на свою сторону вел. кн. Михаила Николаевича, который, приехав в Пе­тербург, начал проводить эту идею в жизнь и настаивал «не предпринимать вредного для края преобразования». Аргументация Тифлиса сводилась к следующему: «Дела кавказские, распределившись между канцеляриями Государственного совета, Комитета министров и Глав­ного об устройстве сельского состояния комитета, ли­шились бы единства направления в центре высшей ад­министрации, потеряли бы предания прошедшего, и все делопроизводство 25 лет, сосредоточенное в канцелярии Кавказского комитета, было бы как бы потеряно для бу­дущего. B одном только главном управлении наместника сохранилась бы связь всех кавказских дел; в столице же они были бы раздроблены и рассеяны»[745]. Эти доводы и выставила кавказская администрация, воспротивившись планам ликвидации Кавказского комитета. Хотя вел. кн. Михаил Николаевич готов был пойти на компромисс, и если в Комитете министров будет назначен «как для лич­ного доклада государю, так и для защиты представляемых наместником проектов особое лицо с правом голоса, на это лицо возложить все делопроизводство и сношения с мини­страми по кавказским делам». Только в таком случае, до­казывал он, можно будет избежать вредных последствий упразднения Кавказского комитета для управления Кав­казом, и даже намекнул на то, что в противном случае его миссия наместника будет невыполнима.

Для предварительного рассмотрения вопроса об упразд­нении Кавказского комитета 4 июля 1865 г. было созвано особое совещание под председательством вел. кн. Кон­стантина Николаевича, в котором приняли участие вел. кн. Михаил Николаевич, кн. П. П. Гагарин, В. П. Бут­ков и бар. А. П. Николаи. Предложение В. П. Буткова об упразднении Кавказского комитета и установлении должности особого начальника, правда, без названия «министр, статс-секретарь», который бы докладывал царю дела, поступающие от наместника, вносил бы их в высшие учреждения и для этого присутствовал в них с правом голоса, получило поддержку большинства[746]. Решительно против выступил только председатель Коми­тета министров П. П. Гагарин, который настаивал на без­условном присоединении Кавказского комитета к Коми­тету министров. 13 июля 1865 г. вопрос об упразднении Кавказского комитета рассматривался в Комитете мини­стров также при участии вел. кн. Михаила Николаевича и А. П. Николаи. Министр внутренних дел П. А. Валуев записал об этом заседании в дневнике: «Ясно было, что надлежало, по крайней мере, отвратить большое зло и для этого остаться при меньшем, т.е. прежнем (потому что надежды на утверждение более правильного предло­жения кн. Гагарина не было). Так мы и сделали. Коми­тет кавказский остается до времени, но министра статс- секретаря кавказских дел не будет и единству управления не будет нанесено этой новой язвы»[747].

Кавказский комитет был сохранен, но он продолжал утрачивать одну за другой свои функции, переходившие к Комитету министров или напрямую к министерствам. B за­писке о деятельности Кавказского комитета указывалось, что после 1865 г. его компетенция значительно сократи­лась, законодательные дела переданы в Государственный совет, а канцелярия «превратилась по сим делам в инстан­цию промежуточную». Начиная с 1860-х гг. министерства неуклонно усиливают ведомственное присутствие в Кав­казском крае. Кавказский комитет не смог кардинально изменить сложную бюрократическую процедуру принятия административных и законодательных мер, требовавших содействия министерств и самого монарха. Особенно это касалось столь важного для наместника права самостоя­тельного распоряжения финансами[748]. Ha административ­ную обособленность окраин стали смотреть с подозрением, если не как на нарушающую целостность империи, то по крайней мере как на неоправданно усложняющую и удо­рожающую управление. Реформаторский курс сопрово­ждался повышением инициативной роли петербургских ведомств, которые видели в сохранении наместнической обособленности Кавказа препятствие в модернизации его управления. Изменение ситуации на самом Кавказе с окончанием военных действий создавало чувство уве­ренности в его «замирении» и готовности к дальнейшей «административно-правовой русификации», «водворению русской гражданственности» и «обрусению».

Опыт западных окраин также, казалось, демонстриро­вал насущность перемен в окраинной политике в целом. За поражением Польского восстания 1863 г. последовало укрепление в бюрократических кругах централизатор- ских и унификаторских настроений. Реформы повлекли за собой рост числа отраслевых органов управления и суда на окраинах, а телеграф и железные дороги несколько снизили остроту территориальной удаленности Кавказа и Сибири. Строительство телеграфных и железнодорож­ных линий было призвано не только преодолеть комму­никационные разрывы империи, но и привести к тому, что, как утверждал кавказский наместник вел. кн. Ми­хаил Николаевич, «Кавказа не станет, а будет лишь про­должение южной России до азиатской ее границы»[749]. М. H. Катков, в свою очередь, провозглашал, что по своей культуре сибирские губернии давно имеют «европейский, а не азиатский характер», особое значение он отводил телеграфу, с появлением которого «аргумент за сохране­ние в нем (крае. — A. Р.) генерал-губернаторской власти теряет много своей силы», а Сибирская железная дорога, по мнению М. H. Каткова, окончательно сблизит заураль­ские территории с Европейской Россией[750].

24 декабря 1864 г. председатель Комитета министров кн. П. П. Гагарин представил царю доклад, в котором разъяснял, что все члены Сибирского комитета, кроме

В. П. Буткова, являются одновременно и членами Комите­та министров[751]. Поэтому, считал он, лучше уж назначить

В. П. Буткова членом Комитета министров, а Сибирский комитет упразднить. Александра II устроил этот вариант. 31 декабря 1864 г. II Сибирский комитет был закрыт, а

В. П. Бутков стал членом Комитета министров, хотя ему удалось оставить за собой завершение работ по определе­нию порядка управления Киргизской степью, по новому административному разделению Сибири и по преобра­зованию там судебной части. Основная часть сибирских дел должна была теперь поступать через министерства в Комитет министров, а законодательные проекты необхо­димо было вносить в Государственный совет. П. П. Гага­рин предложил было также передать в министерства дела по Приамурскому краю, но Александр II не согласился: «Я полагаю, напротив, на первое время оставить тече­ние дел, как было при Сиб[ирском] ком[итете], т.е. что­бы все сношения делались прямо с управляющим дела­ми Ком[итета] мин[истров]. Он же будет препровождать дела по принадлежности»[752]. B Комитет министров, как прежде в Сибирский комитет, должны были поступать от министров сведения о делах, которые решены ими по Сибири, генерал-губернаторы обязаны были продолжать посылать три раза в год сведения о делах, считавшихся неоконченными в министерствах. Делопроизводство по сибирским (преимущественно дальневосточным) делам до 1883 г. в канцелярии Комитета министров сохраняло некоторую обособленность[753].

Одновременно был поставлен вопрос и об изменениях B организации управления западными губерниями и Поль­шей. П. П. Гагарин настоял на том, чтобы Комитет запад­ных губерний, почти совпадающий по составу с Комитетом министров, был с ним объединен. Это произошло 31 декабря 1864 г. Ни учреждение, ни закрытие Комитета западных губерний в Полном собрании законов Российской империи зафиксировано не было. По этому случаю П. А. Валуев за­писал в дневнике: «Наконец он умер комитетской смертью, т.е. закрыт с передачею его дел и компетенций Комитету министров, и после него не осталось ни одного полезного дела»[754]. Однако уже в 1871 г. М. H. Катков сетовал на от­сутствие единства действий правительства на западных окраинах империи и заявлял «о необходимости особого центрального органа для успешного разрешения задач, поставленных правительством относительно этой части Империи»[755].

Воспользовавшись отъездом за границу председатель­ствовавшего в Еврейском комитете В. H. Панина, шеф жан­дармов В. А. Долгоруков вошел с предложением упразд­нить и это учреждение, упомянув о его тесной СВЯЗИ C Комитетом западных губерний. B докладной записке царю 9 января 1865 г. он отмечал: «Принимая во внимание: 1. Что Еврейский комитет состоит из членов, которые присут­ствуют и в Комитете министров, и 2. Что дела Еврейского комитета в более или менее тесной связи с делами Западно­го комитета... я полагаю, что с возложением дел Западного комитета на Комитет министров было бы весьма полезно передать в сей последний и дела Еврейского комитета»[756]. 9 января 1865 г. Александр II согласился на упразднение Еврейского комитета с тем, чтобы его функции были возло­жены на Комитет министров, который и подготовил основ­ные реформы 1860-х — начала 1880-х гг., связанные с так называемым еврейским вопросом. Часть такого рода дел рассматривалась в Государственном совете. Параллельно с Комитетом министров в 1872-1881 гг. работала межведом­ственная Комиссия по устройству быта евреев, во главе ко­торой стоял товарищ министра внутренних дел. Деятель­ность комиссии была направлена на снижение социальной и культурной обособленности евреев и распространению между ними светского образования. Однако упразднение Еврейского комитета не способствовало эффективности имперской политики в отношении евреев, которая была осложнена постоянным соперничеством и несогласованно­стью в действиях Министерства финансов и МВД, а затем проблемами, возникшими с введением всеобщей воинской повинности. 19 октября 1881 г. был созван Комитет о ев­реях под председательством сенатора Д. В. Готовцева[757], материалы которого стали для Комитета министров осно­вой для «временных правил о евреях» от 3 марта 1882 г.[758] B дальнейшем инициатива в «еврейском вопросе» перешла к МВД, хотя и в это время наиболее важные законодатель­ные акты, касающиеся евреев, проводились не через Госу­дарственный совет, а через Комитет министров[759]. B конеч­ном итоге именно Комитет министров, где сосредоточилась работа по реализации указа 12 декабря, инициировал в на­чале 1905 г. создание Особого вневедомственного совеща­ния с целью подготовки материалов по пересмотру законо­дательства о евреях, но оно так и не было созвано[760].

Сложнее обстояло дело с Комитетом по делам Царства Польского, так как увеличивать число участвующих в обсуждении польских дел, по мнению П. П. Гагарина, «было бы не совсем удобно»[761]. Видимо, здесь сыграла роль повышенная секретность этого комитета, и его решили со­хранить. A П. П. Гагарину удалось стать председателем и в Польском комитете.

Ликвидация ряда высших комитетов в 1864-1865 гг., объединение председательствования в Комитете мини­стров, Комитете по делам Царства Польского и Кавказском комитете в одном лице несколько уменьшили паралле­лизм в действиях высших государственных учреждений, упростили механизм высшего управления, но не решили проблемы единства правительства по существу. B это же время заговорили об упразднении генерал-губернаторских постов в Оренбурге и Омске, а также приступили к суще­ственным изменениям в управлении казахских степных об­ластей[762]. Однако во второй половине 1860-х — 1870-е гг. приоритеты в имперской политике изменились, и прави­тельство вернулось к идее укрепления сильной местной власти, а реформаторский порыв резко снизился. Многие преобразования, касающиеся управления окраинами, пе­решли в стадию вялотекущего обсуждения в разного рода комиссиях и особых совещаниях, а наместничество про­должало рассматриваться как важный инструмент «об­русения» Кавказа. Чувствительно реагировавший на все изменения в отношении окраин редактор «Московских ведомостей» М. H. Катков, который набирал в эти годы политический вес, настаивал даже на создании в Петер­бурге специальных правительственных органов, где ве­лась бы работа для укрепления «единства» России [763].

Полемика вокруг упразднения Кавказского комитета и Комитета по делам Царства Польского возобновилась в учрежденной в 1879 г. Особой высшей комиссии для изыскания способов к сокращению расходов. Очевидно, это было связано также с дискуссией об убыточности окраин, неспособных не только приносить доход государству, HO и содержать за счет своих средств местное управление[764].

Председатель комиссии А. А. Абаза получил согласие Александра II на обсуждение вопросов о распределении дел Комитета по делам Царства Польского между Госу­дарственным советом и Комитетом министров и о переда­че в последний дел, оставшихся в Кавказском комитете. Комиссия настаивала на том, чтобы наместник без труда мог вносить дела в высшие государственные учреждения и представлять их императору через министров[765]. B ход был пущен не только финансовый, но и политический аргумент: «Обособленность кавказских дел, по убеждению комиссии, оказывает неизбежное влияние и на обособленность всего края, вред коей признан вполне и наместником кавказ­ским» . Однако такое существенное ограничение власти на­местника не было поддержано председателем Кавказского комитета П. H. Игнатьевым, и вопрос снова завис.

B записке о деятельности Кавказского комитета ука­зывалось, что после 1865 г. его компетенция значительно сократилась, законодательные дела переданы в Государ­ственный совет, а канцелярия комитета «превратилась по сим делам в инстанцию промежуточную». B 1862 г. в гу­берниях Закавказья вводились статистические комитеты, подчинявшиеся Министерству внутренних дел; в 1864 г. строительство и эксплуатация железных дорог переда­вались из Кавказского комитета в Комитет министров; с 1867 г. бюджетные сметы Закавказского края были пере­даны в Государственный совет; а в 1868 г. Кавказский ко­митет перестал распоряжаться межеванием в крае. После распространения с 1866 г. на Кавказ судебной реформы кавказский наместник должен был сноситься с кассаци­онными департаментами Сената через министра юстиции. Сметы доходов и расходов по Кавказскому краю с 1867 г. вносились в Государственный совет на общем основании. B 1870 г. рассмотрение представления вел. кн. Михаила Николаевича о поземельном устройстве государственных крестьян, водворенных на частных землях в некоторых гу­берниях Закавказья, было передано в Главный комитет об устройстве сельского состояния. B том же году было реше­но рассматривать вопрос о сословно-поземельной реформе в Сухумском отделе в соединенном присутствии Кавказского и Главного комитетов. Железнодорожные дела по Кавказу в основном направлялись в Комитет министров. C введе­нием в 1874 г. городового положения в Закавказском крае было постановлено о случаях, не подлежащих разрешению наместника, вносить представления непосредственно в Се­нат[766]. B этой связи комиссия находила, «что если вопрос о закрытии Кавказского комитета не вызвал в 1864 г. осо­бых возражений, то тем менее следует ожидать их ныне, за значительным изменением с того времени значения Кав­казского комитета и его канцелярии». Аргументом в поль­зу объединения кавказского управления с общеимперским служила и усовершенствованная система средств коммуни­кации. Co строительством железных дорог и телеграфных линий, особо подчеркивалось в записке, «Кавказ утратил уже характер удаленной окраины»[767].

Проект комиссии значительно сокращал власть намест­ника, ставил его в зависимость от министров. Хотя за на­местником, в отличие от генерал-губернаторов, сохранили право доклада о своих разногласиях с министрами Комите­ту министров, это не могло компенсировать утраченной са­мостоятельности. B комитете, где министры имели преоб­ладающее влияние, наместник имел незначительный шанс выиграть дело. He случайно вел. кн. Михаил Николаевич в отзыве на проект комиссии и на этот раз высказался про­тив упразднения Кавказского комитета. Как и в 1865 г., он опасался «рассеяния» кавказских дел по разным ведом­ствам, что замедлило бы их рассмотрение[768]. Ho была и другая причина. Как вспоминал управляющий делами Ко­митета министров А. H. Куломзин, в Кавказском комитете «за спиной дряхлых председателей» в угоду могуществен­ному наместнику «постоянно делались всевозможные зло­употребления и прикрывался наглый произвол, включи­тельно до взяток...»[769].

Только удаление вел. кн. Михаила Николаевича с Кавка­за позволило ликвидировать Кавказский комитет[770]. Уже 5 апреля 1881 г. наместник сообщил Д. А. Милютину, что Александр III решил удержать его в Петербурге и поручил обсудить вопрос о дальнейшем управлении Кавказом[771]. Через три дня состоялось совещание у вел. кн. Михаила Николаевича, на котором большинство его участников склонилось к упразднению наместничества, однако с пред­ставлением главному начальнику края прав больших, не­жели генерал-губернаторские. Вопрос этот обсуждался весь апрель и начало мая 1881 г. Вновь возникли разно­гласия, и министр внутренних дел М. Т. Лорис-Меликов даже готов был пойти на компромисс, предложив сохра­нить существовавшее устройство управления на Кавка­зе, надеясь, что этот пост займет его единомышленник Д. А. Милютин, когда стало понятно, что тот покинет пост военного министра. Действительно, Александр III пред­ложил в начале мая пост наместника Д. А. Милютину, но тот отказался[772]. Только после этого было окончательно решено ликвидировать наместничество.

Считалось, что наместничество выполнило свою глав­ную цель — «военное замирение» Кавказа, а в будущем могло только мешать соединению края с остальной импе­рией. «На решение о ликвидации наместничества, — заме­чает В. Г. Чернуха, — повлияла наметившаяся уже линия политики на уничтожение особых условий существова­ния окраинных территорий. Ликвидация в 1874 г. в свя­зи со смертью Ф. Ф. Берга должности наместника Царства Польского была своеобразным заявлением о намерениях к упразднению наместничества на Кавказе, что было совер­шенно логичным, тем более что на эту должность не пред­полагалось кого-либо из членов правящей династии»[773].

Указом от 29 января 1882 г. Кавказский комитет был уп­разднен, а дела его, в подавляющем большинстве стали пос­тупать в Комитет министров[774]. Эта мера рассматривалась в рамках укрепления «русской государственности на окраи­нах» , там где, как казалось, империя уже добилась успехов в этом деле. Целью реформы было объявлено «достижение возможно большего сближения Кавказа с коренным орга­низмом империи» путем установления «непосредственной связи между отдельными отраслями управления Кавказ­ского края и соответствующими министерствами»[775]. Уже в январе 1882 г. министры внесли в Комитет министров свои предложения о будущем устройстве управления Кав­казом[776]. Впрочем, сам проект разрабатывался в Тифлисе. Закон 1883 г. «О преобразовании управления Кавказского и Закавказского края» закреплял новую систему управ­ления регионом, которая была своего рода компромиссом между желанием центральных ведомств усилить свое при­сутствие в регионе и стремлением местного кавказского начальства сохранить некоторую самостоятельность, обу­словленную спецификой края. Однако курс на унифика­цию и централизацию управления Кавказом становился все более явным. Вместе с тем особое управление на Кавка­зе сохранялось, а главноначальствующий гражданской ча­стью на Кавказе кн. А. М. Дондуков-Корсаков, официально получивший генерал-губернаторские права[777], попытался обособить рассмотрение кавказских дел в Комитете мини­стров, предлагая направлять их на имя председателя, «чем вполне обеспечивалось бы им правильное и безостановочное движение», но эта попытка оказалась безрезультатной[778]. Зависимость главноначальствующего на Кавказе от мини­стерств существенно возросла, а случаи разногласий между ними должны были разбираться Комитетом министров.

Вместе с Кавказским комитетом решился вопрос и с упразднением Комитета по делам Царства Польского. Спе­циальная комиссия, созданная по этому случаю, пришла к заключению, «что главная цель Комитета по делам Цар­ства Польского — наблюдение за введением крестьянской реформы и принятие органических мер по устройству раз­ных отраслей гражданского управления в Царстве — уже достигнута и отдельное существование Комитета не пред­ставляется необходимым для тех дел, кои поступают еще в оный»[779]. Кроме того, проектировалось усилить админи­стративное «объединение Привислинских губерний C им- периею». Председательствовавший в комитете Д. А. Ми­лютин подтвердил, что в комитет поступает не так много дел, а большинство польских вопросов рассматривается в министерствах, Государственном совете и Комитете мини­стров. Он связывал закрытие комитета прежде всего с за­вершением работ временной комиссии по крестьянским делам в Царстве Польском[780]. Окончательно вопрос был решен только на заседании Комитета министров 19 мая 1881 г. Ho и там признали необходимым «сохранить и на будущее время те начала единства и последовательности в направлении важнейших законодательных и администра­тивных дел по Царству Польскому»[781]. Было признано, что лучше всего это может выполнить Комитет министров, в канцелярию которого следовало передать не только ар­хив, но и чиновников упраздняемого Польского комитета. B предпоследний день мая 1881 г. Александр III упразднил Комитет по делам Царства Польского[782]. Решение это было связано как с общим взглядом царя на национальную по­литику, так, в частности, и с отставкой Д. А. Милютина. Дела, входившие в ведение Комитета по делам Царства Польского, были распределены между Государственным советом, Главным комитетом об устройстве сельского со­стояния и Комитетом министров[783].

Упразднение территориальных комитетов упорядочи­ло государственное управление, способствовало распро­странению на окраины общеимперского законодатель­ства, упростило саму систему высших государственных органов. А. H. Куломзин замечал: «Мне представлялось, что нагромождение особых комитетов и при них особых до­кладчиков идет вразрез с правильным порядком управле­ния страною»[784]. B большинстве случаев комитеты ликви­дировались в связи с тем, что стоявшие перед ними задачи казались разрешенными и дальнейшее их существование только усложняло функционирование государственного аппарата. Упразднение территориальных комитетов явля­лось отражением объективного процесса сближения окраин с так называемыми внутренними губерниями, с одной сто­роны, с другой же, оно было связано с усилением политики русификации. Передача функций комитетов в постоянно действующие высшие учреждения увеличивало значение последних, и это в первую очередь относилось к Комите­ту министров. Вместе с тем в условиях межведомственной разобщенности министерств и неспособности Комитета министров выполнить объединительную роль упразднение территориальных комитетов уменьшило эффективность действия государственного аппарата по управлению окра­инами и понизило степень скоординированности деятель­ности центральных и местных учреждений. Неоправдан­ными оказались надежды на то, что с исчезновением ряда высших комитетов и формальной передачей законодатель­ных дел в Государственный совет удастся более четко раз­граничить законодательный процесс и административное управление, укрепить в стране законность. B действитель­ности высшие комитеты в законодательной сфере заменил Комитет министров, в котором с наступлением полосы ре­акции сосредоточилось в основном законодательство по важнейшим политическим вопросам.

Комитеты Сибирской железной дороги

и Дальнего Востока

Грандиозное предприятие, каким стало сооружение Транссибирской железнодорожной магистрали, повлек­ло за собой создание на высшем уровне специального ор­гана управления — Комитета Сибирской железной дороги (КСЖД). Он был образован 10 декабря 1892 г. по инициати­ве министра финансов С. Ю. Витте после предварительно­го обсуждения в особом совещании под председательством Д. М. Сольского[785]. С. Ю. Витте в своих мемуарах так опи­сывал цель создания КСЖД: « Чтобы двинуть дело (построй­ки. — A. Р.) Сибирской дороги, когда я сделался министром финансов, я решил, что надо образовать Особый комитет Сибирской железной дороги — комитет, который бы имел значительные полномочия для того, чтобы избегать вся­ких проволочек по различным сношениям с министрами и затем различных затруднений — как в Комитете мини­стров, так и в Государственном совете, чтобы этот комитет был снабжен не только полномочиями по вопросам, касаю­щимся управления постройкой дороги, но и по решениям, касающимся постройки, законодательного свойства»[786]. При этом он вспомнил, как Александр III жаловался ему, что уже 10 лет встречает в этом деле затруднения со сто­роны членов Государственного совета и Комитета мини­стров. Александр III также настоял на том, чтобы состав нового комитета не был многочисленным. Первоначаль­но в состав КСЖД вошли министры финансов, внутрен­них дел, путей сообщения и государственный контролер. Позднее, еще до первого заседания, к ним присоедини­лись военный министр и управляющий Морским мини­стерством. Кроме них на заседания часто приглашались министры юстиции, императорского двора, иностранных дел, а также иркутский, приамурский и степной генерал- губернаторы. Впрочем, положение о КСЖД в значитель­ной степени повторяло положение о Комитете министров, а главной его функцией декларировалось «направление и объединение деятельности отдельных ведомств»[787]. Глав­ным отличием стало то, что, по инициативе С. Ю. Витте, председателем комитета был назначен наследник престо­ла вел. кн. Николай Александрович. Очевидно, при этом воспользовались имевшим место в истории российского железнодорожного строительства прецедентом, когда Ко­митет Санкт-Петербургско-Московской железной дороги возглавлял наследник вел. кн. Александр Николаевич (будущий император Александр II)[788]. Ho были и другие причины. Вопрос о председателе решался более месяца. Выдвижением на этот пост наследника С. Ю. Витте уда­лось отвести кандидатуру А. А. Абазы, которого усилен­но рекомендовал министр внутренних дел И. H. Дурново. Bcex устроила компромиссная комбинация с назначени­ем председателем наследника, а вице-председателем — председателя Комитета министров H. X. Бунге, которо­го И. H. Дурново рассчитывал использовать в качестве противовеса усиливавшемуся влиянию С. Ю. Витте[789]. Впрочем, комбинация наследник престола — H. X. Бунге во главе КСЖД вполне устраивала и С. Ю. Витте[790], тем более что наследник был увлечен Дальним Востоком, и руководство построением Сибирской железной дороги как бы входило в программу подготовки будущего цар­ствования.

Ho назначение наследника на пост председателя КСЖД преследовало не только воспитательные цели. С. Ю. Вит­те, безусловно, рассчитывал на то, что, связав имя буду­щего императора со строительством дороги, можно будет успешно его завершить. Он прямо писал в своих мемуарах, что назначение наследника председателем «было гаран- тиею осуществления Великого сибирского пути в сравни­тельно незначительный срок, ибо наследник-цесаревич, сделавшись в самое непродолжительное время императо­ром, оставил за собою председательствование в Комитете Сибирской дороги, а так как в то время монархия была не­ограниченная, то само собой разумеется, решения Сибир­ского комитета имели значение законов, так как — вернее говоря — в тех случаях, когда надо было обращаться в за­конодательное учреждение, а именно в Государственный совет, вопросы уже заранее были предрешены государем императором»[791].

H. X. Бунге, как председатель Комитета министров, олицетворял личную унию двух высших учреждений, что также соответствовало традиции организации прежних высших комитетов. Кроме того, он получил возможность продолжить обучение своего воспитанника вел. кн. Ни­колая Александровича, перейдя от теории к практике. Особую роль в при этом играли предварявшие заседания доклады управляющего делами КСЖД, которые согласо­вывались с H. X. Бунге и цель которых состояла в «под­готовке наиболее соответствующего обстоятельствам дела решения»[792], а в делах комитета наследник разбирался «всегда с посторонней помощью»[793]. Вместе с тем он живо интересовался порученным ему делом и в дальнейшем по­стоянно демонстрировал желание следовать отцовским за­ветам. Вступив на престол, Николай II сохранил за собой председательствование в КСЖД[794]. «На что в обыкновен­ном течении бюрократического делопроизводства потре­бовались годы, — вспоминал А. H. Куломзин, — разреша­лось в несколько недель»[795]. Хотя воцарение Николая II повлекло за собой сокращение числа заседаний комитета (в первые два с половиной года после создания комитета было 19 заседаний, а в последующие 10 лет — всего 23), зато увеличилось количество дел, рассмотренных на одном заседании. H. X. Бунге и А. H. Куломзин стремились к тому, чтобы комитет «не сделался для государя непосиль­ным бременем»[796]. Bce это повышало роль канцелярии ко­митета, где готовились материалы для заседаний и проек­ты резолюций царя.

Ведущую роль в комитете, несомненно, играл министр финансов С. Ю. Витте. Ho вряд ли справедливо утверж­дение В. Ф. Борзунова, что ему удалось подчинить свое­му влиянию и наследника, и «добродушного старца» H. X. Бунге[797]. Скорее следует говорить о совпадении воз­зрений в начальный период деятельности КСЖД взглядов этих крупных государственных деятелей царской России на освоение Сибири. Если роль H. X. Бунге в комитете и была менее заметна, чем роль С. Ю. Витте, то это объясняет­ся определенной тактикой поведения первого. H. X. Бунге предпочитал действовать не напрямую, а через кого-то, по­степенно проводя свои взгляды. Хорошо знавший внутрен­ние пружины деятельности КСЖД А. H. Куломзин писал по этому поводу: «Объективно вдумываясь в умственный и нравственный облик остальных (помимо С. Ю. Витте. — А. P.) участников комитета, нельзя не выделить на первый план Николая Христиановича Бунге, участие которого в делах комитета в первые два года его существования имело решительное и самое благотворное влияние на направле­ние его деятельности — влияние, сохранившееся и после кончины Николая Христиановича»[798].

Делопроизводство КСЖД было поручено канцелярии Комитета министров. С. Ю. Витте первоначально попы­тался учредить особую канцелярию, поставив во главе ее свою креатуру — директора канцелярии министра финан­сов П. М. Романова, что позволило бы контролировать и направлять подготовительную работу по КСЖД. Ho это­му воспротивился H. X. Бунге, который добился соеди­нения управления делами вновь создаваемого комитета с управлением канцелярией Комитета министров. Решаю­щим доводом, «в глазах экономного Александра III, было утверждение, что такая комбинация потребует значитель­но меньших затрат»[799]. Это еще раз подчеркивало близость КСЖД по составу и компетенции к Комитету министров, но никак не зависимость его от последнего, и ни вспомо­гательную роль. А. H. Куломзин как управляющий общей канцелярией этих двух высших учреждений стремил­ся установить такой порядок, при котором деятельность КСЖД не шла бы «в ущерб» Комитету министров.

А. H. Куломзин сосредоточил дела Комитета министров в трех отделениях канцелярии, освободив таким образом одно отделение для КСЖД. Возглавлял «сибирское отде­ление» канцелярии Комитета минйстров сначала буду­щий министр финансов И. П. Шипов[800], а затем земляк А. H. Куломзина по Костроме и его любимец H. JI. Петер­сон. По словам А. H. Куломзина, в этом отделении царила исключительно деловая атмосфера. Журналы КСЖД «рез­ко отличались от обычного петербургского воплощенного писания всякой возвышенной дребедени: ни шоколадного слога Государственного совета, ни низкопробной хлеста­ковщины последних дней Министерства внутренних дел — все просто, без вычур, объективно и удобопонятно », — вспо­минал А. H. Куломзин[801]. Насколько важной представля­лась деятельность канцелярии свидетельствует следующий факт. Когда молодой чиновник И. И. Тхоржевский посту­пал туда на службу, помощник управляющего делами Ко­митета министров Э. Ю. Нольде так охарактеризовал его будущее поприще: «...Сибирское отделение — самое боевое и видное, туда труднее всего попасть. Председатель Коми­тета Сибирской железной дороги — сам государь; он лично проехал всю Сибирь на лошадях, возвращаясь — еще как наследник — из Японии. Он очень интересуется Сибирью, ее колонизацией и всем, что для этого делается. Там будет вам легче всего выдвинуться на работе»[802].

Таким образом, управление делами КСЖД попало в руки А. H. Куломзина, роль которого в сибирском управлении оказалась заметно выше официально занимаемого им поло­жения. Примечательно, что именно он стал автором проекта царского манифеста о начале строительства магистрали[803]. Особую роль при этом играли предварительные доклады управляющего делами вице-председателю и председателю. А. H. Куломзин объяснял H. X. Бунге, на чем именно он на­мерен остановить внимание председателя, и, только полу­чив одобрение, шел докладывать цесаревичу[804]. А. H. Ку­ломзин вспоминал, что при докладах председателю должен был действовать с «известной осторожностью», чтобы цеса­ревич не заподозрил его в желании навязать ему свое мне­ние, что по каждому вопросу он стремился осветить все сто­роны дела, разъяснить все детали, излагая их постепенно для лучшего восприятия, и тем самым подготовить своего собеседника к принятию «наиболее соответствующего об­стоятельствам дела решения»[805]. Предпочитая оставаться в тени, А. H. Куломзин нередко проводил свои мнения при помощи того или иного министра. Эти же методы он пере­нес и на управление делами КСЖД. У А. H. Куломзина был собственный взгляд на задачи деятельности КСЖД, кото­рый он изложил в особой записке. Ho H. X. Бунге посовето­вал ему не представлять самому свои мнения, а «исподволь поднимать в ней (записке. — А. Р.) вопросы, стараясь ини­циативу предоставить другим, дабы тем вернее достигать цели»[806]. Такого рода воздействие начальника канцеля­рии на его руководителя имело общее распространение в бюрократической практике имперской России, а опытный А. H. Куломзин просто довел этот механизм до виртуоз­ности. Это дает объяснение, почему в журналах КСЖД деятельность А. H. Куломзина получила весьма скромное отражение. B 1899 г. он был назначен членом КСЖД с со­хранением руководства канцелярией, а после восшествия на престол Николая II и смерти H. X. Бунге в 1895 г. ока­зался одним из наиболее деятельных членов комитета, осо­бенно в вопросах переселенческой политики.

Первое заседание КСЖД состоялось 10 февраля 1893 г. в зале Комитета министров в Мариинском дворце[807]. Ком­петенция КСЖД была гораздо шире, чем требовало само сооружение магистрали. Однако существовали некоторые ограничения, которые А. H. Куломзин объяснял рядом обстоятельств: «Сферу деятельности комитета всячески старались ограничить прямыми его задачами, хотя в эти задачи, несомненно, могло бы войти дальнейшее обсуж­дение как торговой нашей деятельности на Востоке, так и вообще начертание общих принципов отношений наших к сопредельным странам. Состав комитета вполне соответ­ствовал такому расширению его значения, но непреодо­лимым препятствием служил общий порядок заведыва- ния государственными делами при самодержавном строе, где каждый министр выше всего ставил охранение его ис­ключительного преобладания в сфере, ему присвоенной. Пока комитет был под председательством юного наслед­ника, вмешательство его в дела высшего государственного управления непременно возбудило бы, чему были примеры в царствование Александра II, ревность государя, но и впо­следствии, когда наследник, сделавшись вскоре государем сохранил за собою председательство в комитете, Витте рев­ниво оберегал свое влияние в делах Востока от какого-либо вмешательства комитета; таково было существо тогдаш­него нашего строя, имевшего неизбежным последствием “самодержавие” министров»[808].

За основу положения о КСЖД, определявшего его структуру и компетенцию, было взято «Учреждение Коми­тета министров»[809]. Формально лишенный законосовеща­тельных функций, комитет получил возможность избегать внесения значительной части законопроектов в Государ­ственный совет, проводя их, по примеру того же Комитета министров, через соединенное присутствие КСЖД и Депар­тамента государственной экономии Государственного сове­та, а то и просто высочайше утвержденными положениями самого КСЖД. Это ускоряло процесс разработки и при­нятия новых законов, связанных как со строительством железной дороги, так и с мерами, принимаемыми для эко­номического развития Сибири. Хотя для обсуждения неко­торых законопроектов требовались совместные заседания комитета и Департамента законов Государственного сове­та, их удалось избежать. А. H. Куломзин объяснял это так: «Законодательным же постановлениям Сибирского коми­тета, которые касались собственно устройства переселенцев в Сибири, я придавал по форме значение законов местных и временных, всемерно избегая затрагивать законодатель­ные нормы, регулирующие народную жизнь европейских губерний империи. Поэтому Департамент законов никогда призываем не был: да и приглашать [М. H.] Островского, председателя Департамента законов, я считал опасным, так как переселение было ему не по сердцу...»[810]

Совместно с H. X. Бунге А. H. Куломзин предложил для «сохранения за существующими государственными учреждениями их влияния на дела» рассматривать вопро­сы о направлении отдельных участков дороги на совмест­ных заседаниях КСЖД, Комитета министров и Департа­мента государственной экономии. Ho это предложение встретило решительную оппозицию со стороны С. Ю. Вит­те. Вероятно, Витте, имевший преобладающее влияние на решение дел по сооружению Сибирской магистрали, не желал расширения круга лиц, которые могли бы противо­действовать его планам. Пользуясь доверием Александра III, министр финансов заявил, что неопытному в государ­ственных делах наследнику будет трудно председатель­ствовать «в столь многочисленном собрании, тогда как Сибирский комитет нарочно был образован из небольшого числа членов»[811]. Однако А. H. Куломзин считал, что пред­седательствование в КСЖД как раз и должно было научить наследника выслушивать разные мнения и вырабаты­вать собственное решение из противоположных доводов. А. H. Куломзин впоследствии обвинял Витте в бесприн­ципности, заявляя, что ему «до устойчивости наших госу­дарственных учреждений не было никакого дела» и что он «по свойственному ему нахальству позировал на истолко­вателя всех высочайших указаний по Комитету Сибирской железной дороги, как до заседания, так и после него»[812]. Од­нако мнение С. Ю. Витте было поддержано Александром III, который, как известно, и сам не любил многочисленных со­браний. Ho H. X. Бунге и А. H. Куломзину удалось насто­ять на том, чтобы Департамент государственной экономии всегда участвовал в рассмотрении вопросов о направлении отдельных участков магистрали «ввиду очевидной их свя­зи с денежными отпусками»[813]. Ho С. Ю. Витте сумел зару­читься поддержкой Д. М. Сольского как председателя Де­партамента государственной экономии Государственного совета и председателя Комитета финансов. По утверждению А. H. Куломзина, он «влез в душу Сольского, как он один умеет это делать, и мало-помалу настолько овладел всем его существом, что Сольский на все смотрел глазами С. Ю. Вит­те. Всем это было ясно, и когда Плеве, не терпевший ни того ни другого, сказал мне однажды, что Сольский представля­ет не что иное, как изношенную туфлю Сергея Юльевича, — он вполне был прав. Пока Сольский покорно по существу и торжественно вторил идеям Витте в делах финансовых, в коих Витте, обученный Николаем Христиановичем Бунге и быстро усвоивший себе это искусство, показал удивитель- нуюизворотливость,—государственноеделонестрадало»[814].

С. Ю. Витте удалось на время получить фактическое лидер­ство в правительстве, что отразилось и на его преобладаю­щем влиянии в сибирских и дальневосточных делах[815].

КСЖД, как и Комитет министров, был лишен исполни­тельной власти, которая сохранялась по-прежнему за ми­нистерствами. 3 июня 1893 г. в составе МПС было образова­но Управление по сооружению Сибирской железной дороги (существовало до 1899 г., когда его функции были переда­ны Управлению по сооружению железных дорог МПС), а в МВД создано Переселенческое управление. Согласно зако­ну КСЖД должен был только объединять и направлять де­ятельность ведомств, координировать и контролировать их действия. А. H. Куломзин сообщает, что именно H. X. Бун­ге настоял на этом. Предвидя при строительстве дороги не­избежные злоупотребления и перерасходы, он постарался освободить комитет от ответственности за них, «чтобы имя наследника престола не было примешиваемо к подобного рода делам»[816].

Определенным административным новшеством стало создание 4 марта 1893 г. Подготовительной комиссии при КСЖД из представителей заинтересованных ведомств, председателем которой бессменно являлся А. H. Куломзин. B комиссии вопрос получал всестороннюю разработку, что в большинстве случаев предрешало будущее заключение комитета. Это значительно облегчало его работу и устра­няло многие разногласия еще на стадии предварительного обсуждения. А. H. Куломзин считал, что такая предвари­тельная подготовка вопросов избавляет председателя от лишних хлопот[817]. Подготовительная комиссия факти­чески монополизировала решение вопросов, связанных с переселением крестьян, устройством в Сибири церквей и школ, что также увеличивало влияние А. H. Куломзина на сибирскую политику. Известный французский путеше­ственник и публицист Жюль JIerpa со знанием дела писал, что именно от А. H. Куломзина «зависит аграрное будущее

и о 20

огромной колонии»^.

Через КСЖД осуществлялось финансирование пересе­ленческого движения за Урал. Как вспоминал служивший в те годы в канцелярии иркутского генерал-губернатора А. А. Корнилов, «средства эти отпускались по сметам, со­ставлявшимся на местах местными главными начальства- ми; затем рассматривались подготовительной комиссией при Комитете Сибирской дороги под председательством

А. H. Куломзина и, наконец, утверждались в самом Особом комитете»[818]. Чтобы на месте ознакомиться с состоянием переселенческого дела, А. H. Куломзин дважды, в 1896 и 1897 гг., совершил поездки в Сибирь. Эти поездки не толь­ко изменили его взгляд на переселенческий вопрос, но и существенно скорректировали всю правительственную миграционную политику. Ho хотя с 1896 г. переселение официально было разрешено, Переселенческое управление МВД, за спиной которого стояли «аграрии», «всемерно ста­ралось ограничить применение утвержденных комитетом принципиальных мер»[819].

КСЖД просуществовал до конца 1905 г., но фактиче­ски прекратил свою деятельность раньше: последнее (42-e) заседание состоялось 17 декабря 1903 г. За время своего функционирования комитет рассмотрел большое количе­ство вопросов, способствовавших развитию Сибири. Осо­бенно сложными оказались проблемы переселения, с ко­торыми МВД тесно увязывало охранительную политику и смягчение аграрного кризиса в центре страны. Столкно­вение в переселенческом вопросе с министром внутренних дел В. К. Плеве, полагал А. H. Куломзин, и положило на­чало ликвидации комитета. C 1903 г. лидерство в прави­тельственных сферах от С. Ю. Витте перешло к его про­тивнику В. К. Плеве, который заказал А. В. Кривошеину подготовить «критику» всей переселенческой деятельно­сти комитета[820]. Бороться с В. К. Плеве А. H. Куломзин считал бесполезным, так как знал о его влиянии на царя, да и пример падения в 1903 г. «столь сильного человека», как С. Ю. Витте, стоял y него перед глазами. B такой ситуа­ции А. H. Куломзин неоднократно высказывался за закры­тие комитета. Так, им была предпринята попытка упразд­нить комитет в июне 1905 г., вместе с Комитетом Дальнего Востока. Ho тогда Николай II ответил, что это неудобно: «Выйдет, как будто мы все ликвидируем»[821]. Впрочем, в сентябре 1905 г. появилась надежда, что КСЖД не упразд­нят, и он продолжит свою работу в связи с прокладкой вто­рой колеи Транссибирской магистрали. Министр путей со­общения кн. М. И. Хилков считал, что такое строительство займет около четырех лет[822]. Однако с изданием Манифеста 17 октября 1905 г. и реформированием Совета министров было признано невозможным дальнейшее существование «особых комитетов с полузаконодательными функциями», так как это нарушало новый законодательный порядок. По докладуА. H. Куломзина 15 декабря 1905 г. КСЖД был закрыт, а подведомственные ему дела впредь должны были направляться в общем порядке[823].

Несмотря на, казалось бы, свое узкоспециальное на­значение, КСЖД на целое десятилетие соединил руковод­ство правительственной политикой освоения Сибирского и Дальневосточного регионов. He случайно его даже в офици­альных документах часто именовали «Сибирским комите­том» , как бы подчеркивая преемственность с ранее бывши­ми комитетами. B компетенцию КСЖД входили не только вопросы, связанные с направлением отдельных участков магистрали, ассигнованиями на их строительство, но и решение комплекса социально-экономических проблем: освоение природных ресурсов края, гидротехнические ра­боты, развитие сухопутного, морского и речного транспор­та и т. д. B поле зрения комитета оказывались и некоторые внешнеполитические вопросы, вызванные прежде всего строительством Китайско-Восточной железной дороги. Ре­ально в период своей деятельности КСЖД стал высшим го­сударственным органом по выработке правительственной политики в Сибири и на Дальнем Востоке России.

Одной из важнейших проблем управления Дальним Вос­током в конце XIX — начале XX в. продолжала оставаться плохая координация действий различных ведомств. От­сутствие единства в правительственной политике транс­лировалось на региональный уровень, усложняя проблему координации решений министерств, действующих по от­раслевой вертикали, и генерал-губернаторов, призванных по властной горизонтали реализовать единство территори­ального управления. Влиятельный и весьма осведомлен­ный журналист Ф. А. Львов вспоминал, что в начале XX в. на Дальнем Востоке царили «туман и сумбур» в понимании задач России в регионе, а в управлении существовал «трой­ственный разлад» министерств: иностранных дел, финан­сов и военного[824]. Ho этот перечень был явно неполным, так как особые ведомственные интересы преследовали и другие министерства (морское, путей сообщения, юсти­ции, внутренних дел и даже Синод), имевшие в регионе свои учреждения и чиновников. В. И. Гурко с возмущени­ем писал, что С. Ю. Витте «выкроил себе на Дальнем Восто­ке целое царство, имеющее все атрибуты самостоятельного государства»[825]. Впрочем, сам С. Ю. Витте в мемуарах без обиняков заявлял, что на рубеже XIX-XX в. «вопросами Дальнего Востока занимался исключительно я»[826].

И без того непростая управленческая ситуация в на­чале XX в. осложнилась вмешательством в дальневосточ­ную политику близкой ко двору и самому царю группы дельцов, известной под наименованием «безобразовского кружка» (А. М. Безобразов, H. Г. Матюнин, В. М. Вон- лярлярский, А. М. Абаза, К. И. Вогак и др.). Имен­но H. Г. Матюнин как признанный среди «безобразовцев» специалист по Дальнему Востоку выдвинул идею концен­трации власти в одних руках с целью отстранить мини­стров (прежде всего министра финансов С. Ю. Витте) от руководства дальневосточными делами[827]. Уже в эмигра­ции В. М. Вонлярлярский вспоминал, что «потребова­лось более 5 лет борьбы, чтобы изъять y Витте “бескон­трольное и безответственное хозяйничанье на Дальнем Востоке”»[828]. «Безобразовцы» убеждали Николая II, что с созданием на Востоке наместничества удастся достичь наилучшего способа сближения имперской периферии с центром. B ход были пущены ссылки на исторические примеры управления другими российскими окраинами, прежде всего Кавказом. План действий по реорганиза­ции дальневосточного управления генерал К. И. Вогак «совершенно доверительно» разъяснил будущему на­местнику E. И. Алексееву в письме от 21 мая 1903 г.: «Учреждение на Дальнем Востоке (Квантун, Приамурье и, конечно, Маньчжурия) наместничества (название мо­жет быть и другое) необходимого ввиду выяснившейся невозможности управлять делами из центра и сознанной необходимости дарования самой широкой и ответствен­ной власти местному начальнику. Высшее руковод­ство делами Дальнего Востока изволил принять на себя непосредственно государь император, причем для дело­производства будет образована Особая канцелярия, куда будет поступать переписка от наместника одновременно с направлением ее в соответствующие министерства. Этим над деятельностью последних будет установлен надлежа­щий контроль, который должен прекратить те нежела­тельные явления, которые наблюдались до сих пор. Ве­роятно, что будет образован особый Комитет (наподобие существовавшего Кавказского) совещательного характе­ра под председательством Государя Императора, из соот­ветствующих министров»[829].

B спешке и тайно от большинства министров 30 июля 1903 г. было учреждено дальневосточное наместниче­ство[830]. Несмотря на то что вопрос об объединении власти на Дальнем Востоке поднимался неоднократно и давно, это стало для многих неожиданностью. Решение с подачи «без- образовцев» Николай II принял лично, без каких-либо со­ветов с министрами. По мнению историка Б. А. Романова, этот акт свидетельствовал о каком-то «принципиальном недоверии к министрам» со стороны Николая II. В. К. Пле­ве откровенно поведал А. H. Куропаткину, что «государь был крайне недоволен противодействием ему министров. Нельзя ему резко противоречить. Вот почему государь и обратился к “безобразовым”»[831]. Создание для Дальнего Востока особых органов управления было еще и средством «вернуть лицо самому самодержавию»[832].

30 сентября 1903 г., через два месяца после указа о на­местничестве, в Петербурге был создан Комитет Дальне­го Востока, председателем которого стал сам император, а вице-председателем — В. К. Плеве[833]. Целью создания ново­го высшего учреждения, как официально декларировалось, являлось согласование предположений главного на Даль­нем Востоке начальства «с общегосударственными видами и деятельностью отдельных министерств». Комитет должен был заменить аморфное Особое присутствие по делам Даль­него Востока Государственного совета. Проводилась также аналогия с существовавшим в 1862-1882 гг. Главным ко­митетом по устройству сельского состояния. При всей види­мой разнице за обоими комитетами признавалось «чрезвы­чайное, вызванное особыми обстоятельствами значение»[834].

І

Наибольшее сходство вновь образованный комитет имел с КСЖД, где также председательствовал Николай II. Управ­ляющий делами Комитета Дальнего Востока А. М. Абаза, дабы полностью контролировать ситуацию, получил право присутствовать в Комитете министров, Комитете Сибир­ской железной дороги и Государственном совете, когда там рассматривались вопросы, касающиеся Дальнего Востока.

Фактически вся работа «мифического» (по определе­нию Б. А. Романова) Комитета Дальнего Востока сосре­доточилась в его канцелярии во главе с А. М. Абазой и его помощником Г. H. Матюниным. B Комитет Дальне­го Востока, по замыслу «безобразовцев», должны были перейти из Комитета Сибирской железной дороги вопро­сы организации переселения крестьян на Дальний Вос­ток. По свидетельству А. H. Куломзина, образовалась «новая камарилья», и царь был лично заинтересован во вновь созданном учреждении. Николай II считал миссию КСЖД (где засели главные противники «безобразовцев») исчерпанной и полагал, что «Сибирский комитет мало- помалу превратится в Комитет Дальнего Востока». Борь­бу за ликвидацию КСЖД повел А. М. Абаза, за спиной которого, как считал А. H. Куломзин, стоял все тот же

В. К. Плеве[835].

Это была не только замена одного учреждения другим, но и смена основных действующих лиц в дальневосточной политике. Выработка дальневосточного курса не только переместились в другие руки, но и получила в системе го­сударственного управления отдельное институциональное оформление. «Безобразовцы» вышли из тени и приняли на себя официальное руководство политикой России на Дальнем Востоке. Как вспоминал осведомленный в заку­лисных делах чиновник канцелярии Комитета министров И. И. Тхоржевский, Николаю II, увлекшемуся азиатской политикой, «наскучило вечное сопротивление С. Ю. Витте его дальневосточным планам»239.

МВД взяло на себя общее руководство разработкой по­ложения об управлении Дальним Востоком, стремясь впи­сать его в общий курс «децентрализации» местной вла­сти[836]. Ho расчеты В. К. Плеве не оправдались, Комитет Дальнего Востока, вместо того чтобы легализовать влияние «безобразовцев», стал для них лишь официальной шир­мой. А. М. Безобразов, по мнению В. И. Гурко, перехитрил

В. К. Плеве и отстранил от дальневосточных дел не только его, но и других министров[837]. 06 опасности своего альянса с А. М. Безобразовым В. К. Плеве говорил 7 ноября 1903 г. в откровенной беседе с А. H. Куропаткиным. Последний даже поспешил сделать вывод: «Ему, очевидно, становит­ся ясно, в какую кашу он втянул государя и Россию, при­соединившись к безобразовым. Сам признается, что совер­шенно не знает дел Дальнего Востока»[838].

Для разработки экономической составляющей нового дальневосточного курса в начале 1904 г. было созвано «пред­варительное совещание для обсуждения вопросов по финан­совым, промышленным и хозяйственным предприятиям России на Дальнем Востоке» под председательством быв­шего восточносибирского генерал-губернатора гр. А. П. Иг­натьева. Предметом рассмотрения стала записка В. М. Вон- лярлярского, в которой тот разъяснял, что теперь, когда учреждены Комитет Дальнего Востока и наместничество, нужно потребовать от Китая различные концессионные права. Для этого необходимо использовать созданную еще в 1901 г. Восточно-Азиатскую компанию, которая «долж­на действовать как частное общество de jure, но как ор­ган правительства de facto»[839]. При этом он ссылался на опыт Российско-американской компании и деятельность бельгийцев в Конго. Им же были сформулированы перво­очередные задачи, уже в самой их постановке проясняющие роль, которую отводили «безобразовцы» Комитету Даль­него Востока и дальневосточному наместнику: «1) Каким образом дела по финансовым и экономическим вопросам будут восходить на решение Комитета Дальнего Востока, заменяющего для наместничества высшие государствен­ные учреждения (Государственный совет, Комитет мини­стров). 2) Как будут разграничены функции наместника и г. г. министров по касающимся до их ведомств вопросам » [840]. C отставкой С. Ю. Витте с поста министра финансов в авгу­сте 1903 г. «безобразовцы» рассчитывали, что Восточно- Азиатская промышленная компания при Комитете Даль­него Востока сможет выполнять функции «министерства (сухопутных, сопредельных с метрополией) КОЛОНИЙ»[841]. Впрочем, как показали дальнейшие события, столь широ­кие полномочия были скорее продекларированы, нежели подкреплены реальными мерами. А. М. Абаза пояснил, что в Комитет Дальнего Востока или к царю следует обра­щаться лишь по вопросам «общего или принципиального характера», в остальных же случаях — действовать через министерства. Получив шифрованную телеграмму с подоб­ным пояснением, дальневосточный наместник E. И. Алек- сеевнаписал наней: «Туманно»[842].

Раздраженный тем, что его отстранили от руководства дальневосточной политикой, военный министр А. H. Ky- ропаткин написал Николаю II, что ему неизвестен состав канцелярии Комитета Дальнего Востока, «но позволяю себе выразить уверенность, что без установления при озна­ченном Комитете органов, соответственных Главному штабу и Главным управлениям Военного министерства, сознательное проведение через управляющего делами Oco- бого комитета по делам Дальнего Востока “всех без исклю­чения” дел военного ведомства по Дальнему Востоку мало исполнимо»[843]. А. H. Куропаткин продолжал настаивать на невозможности изъятия войск на Дальнем Востоке из ведения Военного министерства, доказывая царю, что дела законодательные и денежные должны доходить до Петер­бурга, пройдя через главные военные управления и Воен248

НЫИ COBeTz40.

24 ноября 1903 г. E. И. Алексеев представил в Комитет Дальнего Востока проект положения об управлении намест­ничеством, главным смыслом которого было предоставле­ние наместнику прав, «превышающих по действующим законоположениям власть министров и главноуправляю­щих». По инициативе А. М. Безобразова в Петербурге ко­миссию по обсуждению положения об управлении дальне­восточными областями возглавил В. К. Плеве, который в это же время готовил губернскую реформу, предусматри­вавшую передачу части властных полномочий из центра на места[844]. При этом имелись в виду не полномочия действо­вавшего в то время главноначальствующего на Кавказе, а более обширные прерогативы бывшего кавказского намест­ника, определенные еще законами 1845 и 1846 гг. B кан­целярии Комитета Дальнего Востока была по этому пово­ду составлена историческая справка о наместничествах в Польше и на Кавказе[845]. Канцелярия Комитета Дальнего Востока подготовила также справку об административном устройстве французских и британских колоний в Азии, а также германских — в Африке[846].

Созданная под председательством В. К. Плеве и при уча­стии А. М. Абазы комиссия так и не приступила к работе. Очевидно, предвидели, что в таком виде проект E. И. Алексеева вызовет резкую критику министров и будет обре­чен на долгое обсуждение. Только через год вспомнили о проекте, поручив возглавить подготовительную комис­сию члену Государственного совета В. П. Череванскому. Тогда же, чтобы соблюсти видимость законности, было решено передать проект на рассмотрение соединенного присутствия Департамента законов Государственного со­вета и Комитета Дальнего Востока под председательством Э. В. Фриша. И В. П. Череванского, и Э. В. Фриша по этому случаю назначили членами Комитета Дальнего Востока[847]. Только после этого проект направили на отзывы в мини­стерства, которые те должны были представить прибывше­му в Петербург наместнику E. И. Алексееву. Поступившие из министерств отзывы свидетельствовали об их несогласии с новой постановкой управления дальневосточными дела­ми. Переходное положение явно затягивалось, министры не собирались без сопротивления сдавать свои позиции, и E. И. Алексеев так и не дождался принятия «Положения об управлении областями Дальнего Востока».

B такой ситуации надежды на успех «безобразовцы» могли возлагать лишь на Хозяина, как они именовали в переписке между собой Николая II. А. М. Безобразов писал 21 июня 1904 г. из Бадена своему соратнику А. М. Абазе: «Если не удастся будущие дела на Дальнем Востоке поста­вить органически в лучшие условия, то наша роль не может быть иной, как очень жалкой. Органическая же постанов­ка есть дело Хозяина, и только; после прямого и ясного его приказания можно будет приступить к делу. Слава богу, что у нас есть еще хозяйская власть, а то мы с нашими под­лецами и идиотами, приставленными к разным бюрократи­ческим машинам, просто даром погибли бы»[848]. Убийство 15 июля 1904 г. В. К. Плеве окончательно спутало планы «безобразовцев». А. М. Абаза писал через два дня после этого события жене: «Смерть Плеве меня удручает во мно­гих отношениях. Он был “союзник”, а теперь я один! У него в руках была комиссия об учреждении наместничества и о финансовом устройстве, и я был спокоен, что все пройдет в должном виде. Теперь я даже не знаю, кому следует все это передать. B самом Комитете Дальнего Востока он был вице-председателем, а теперь кто будет? Очень боюсь, что лопнет все дело!»[849] Должной замены В. К. Плеве «безобра- зовцы» так и не смогли найти. Это, признавался В. М. Вон- лярлярский, «разрушило все наши начинания»[850].

Явно потерявший в условиях военных неудач интерес к Комитету Дальнего Востока Николай II назначил 17 ян­варя 1905 г. председательствовать в нем вместо В. К. Пле­ве одного из старейших сановников, но всегда далекого от дальневосточных дел председателя Департамента законов Государственного совета Э. В. Фриша[851]. 31 мая 1905 г. Николай II поручил также главноуправляющему I Отде­лением СЕИВК А. С. Танееву переговорить с E. И. Алек­сеевым «о способе прекращения действий канцелярии Особого комитета Дальнего Востока»[852]. А. С. Танеев пред­ложил упразднить комитет, мотивируя эту меру «необхо­димостью объединения порядка обсуждения вопросов по управлению Дальним Востоком с действующим в империи общим порядком»[853]. B пример опять приводился Кавказ, где восстановление в 1905 г. наместничества не повлекло за собой воссоздания Кавказского комитета.

Несмотря на то что идея особого высшего комитета по дальневосточным делам была дискредитирована «безоб- разовцами», необходимость такой меры все еще созна­валась. Так, один из старейших российских дипломатов П. А. Сабуров 2 апреля 1905 г. обратился к Николаю II с запиской, в которой в качестве одной из причин внешне­политических неудач России за последние пятьдесят лет называл узковедомственный характер деятельности ди­пломатов и предлагал обсуждать вопросы иностранной по­литики в межминистерском «совещательном собрании» наподобие существовавшего негласно почти сто лет, вплоть до 1906 г., Комитета финансов[854]. Однако это пред­ложение было отвергнуто министром иностранных дел гр. В. H. Ламздорфом, который не намеревался связывать себе руки наличием постоянно действующего высшего ор­гана и предпочитал обсуждать наиболее сложные дела во временных совещаниях во главе с царем.

8 июня 1905 г. последовал указ об одновременном за­крытии Комитета Дальнего Востока и упразднении даль­невосточного наместничества. Остановлены были также и все работы по реформированию управления Дальним Востоком[855]. Николай II попытался разобраться в причинах неудачи своей политики на Дальнем Востоке, приведшей к военному поражению. О. Б. Рихтеру, пользовавшемуся осо­бым доверием царя, вместе с В. П. Череванским было пору­чено ознакомиться с документами, чтобы составить «исто­рический очерк сношений России с китайским и японским правительствами». Для этого им и были переданы доку­менты Комитета Дальнего Востока, который О. Б. Рихтер вернул назад уже в апреле 1906 г.[856] B условиях революции и всеобщего общественного раздражения, вызванного не­удачами в войне, самодержавие готово было жертвовать непопулярными учреждениями и фигурами. Вместе с тем было бы неоправданным видеть в создании Комитета Даль­него Востока и наместничества только одну интригу «без- образовцев», как это пытался представить в своих мемуа- pax С. Ю. Витте[857]. «Безобразовцы» сумели использовать объективно назревшие потребности в создании «объеди­ненного правительства» и децентрализации местного уп­равления в своих целях. Возражая С. Ю. Витте, В. И. Гур­ко уже в 1922 г., в парижской эмиграции писал, что учреж­дение наместничества имело целью устранить двоевла­стие могущественного Министерство финансов во главе с

С. Ю. Витте и бесправной и безденежной местной админи­страции. Подобная децентрализация, по его же мнению, уже существовала в истории России, наместничества были в Царстве Польском и на Кавказе, имелись и особые выс­шие комитеты по управлению отдельными территориями. «Быть может, неудачен был выбор наместника, — заклю­чил В. И. Гурко, — но самая мысль о наместничестве, про­тив которой восстает Витте, была правильная»[858]. He слу­чайно П. А. Столыпин пошел по этому же пути, создав Комитет по заселению Дальнего Востока[859].

Борьба за власть стала главным препятствием на пути решения одной из наиболее сложных проблем дальнево­сточного регионального управления, хотя создание на­местничества и Комитета Дальнего Востока внешне впи­сывалось в рамки традиционной «окраинной» политики. Высшие территориальные комитеты в Петербурге как бы завершали во многом параллельную министерским отрас­левым учреждениям территориальную вертикаль генерал- губернаторской (наместнической) власти, позволяя на региональном уровне частично снять остроту проблемы «объединенного правительства», повысить эффективность регионального управления. Нараставшая централизация и усиление ведомственного присутствия министерств в реги­онах только усиливали несогласованность управленческих действий. Вопрос об усилении власти на дальневосточной окраине имел несомненную связь с общей проблемой со­хранения самодержавия. Это было обусловлено извест­ным недоверием Николая II к своим министрам, кото­рый, пребывая в плену старомосковских представлений о роли царя, опасался расхищения монархической власти бюрократией. Одновременно он пытался играть самостоя­тельную роль в дальневосточной политике, которая могла сулить ему славу покорителя Востока. Именно на Даль­нем Востоке Николай II намеревался проявить свою само­стоятельность и инициативу, найти новое поприще для «славного» царствования. Сдержанность и осторожность министров создавали лишь досадные помехи, от которых он и поспешил отделаться, создав иную вертикаль регио­нальной власти: наместник — Комитет Дальнего Восто­ка — император.

Широкое развитие системы дополнительных координа­ционных органов приводило к умалению значения Комите­та министров, демонстрировало его неспособность обеспе­чить единство в действиях министерств на приоритетных политических и экономических направлениях. Дополни­тельная нагрузка в управлении переносилась с централь­ных учреждений на высшие комитеты, где также ведущую роль играли министры, которые не смогли отрешиться OT ведомственных приоритетов. Возрастание необходимости образования чрезвычайных межминистерских координа­ционных органов указывало на кризисные явления в самой системе высшего управления, на низкую эффективность постоянно действующих учреждений, на их несовершен­ство, на потребность структурных преобразований в госу­дарственном строе.