Государственный строй первой четверти XVIII в. Реформы Петра I

Становление абсолютизма было взаимосвязано с созданием четкой структуры органов власти и управления, всецело подчиняющихся монарху. Поэтому вместо старой громоздкой приказной системы Петр I постепенно создавал новую, эффективно функционирующую систему.

Начавшиеся в конце XVII в. преобразования первоначально были нацелены на

совершенствование старой системы приказов. В 1689 г. был

образован Преображенский приказ с функциями судебно - полицейского органа

власти. В 1696 г. в связи с подготовкой к Азовскому подходу был

образован Корабельный приказ, именовавшийся также по -

новому Адмиралтейским. В 1700 г. вместо Боярской Думы была образована

Ближняя канцелярия. В связи с начавшейся Северной войной

учреждался Провиантский приказ, путем слияния Рейтарского и Иноземного приказов образовывался Приказ военных дел.

В 1708 г. старая система учреждений начала пересматриваться. Петр I приступил к масштабной реорганизации сначала местных органов управления, затем в 1711 г. эти изменения коснулись и центральной власти.

В процессе петровских преобразований складывалась следующая вертикаль центральных и местных органов власти и управления.

331

Центральные органы власти. Сенат - высший орган исполнительной, судебной, отчасти законодательной власти. Функции и полномочия Сената формировались в течение всего периода правления Петра I. Созданный в 1711 г. сенат просуществовал до 1917 г. Поскольку полномочия Сената в 1 - й четверти XVI11 в. менялись, логичнее рассматривать высший орган власти в его историческом развитии. Отправляясь в 1711 г. в Прутский поход и помня прежние стрелецкие восстания, Петр I учредил Сенат как временный институт государственной власти, заменявший царя на время его отсутствия в стране, - Петр I именно так объяснял учреждение Сената. Этим же объясняется наличие четырех несистемных указов о создании Сената, датированных февралем - мартом 1711 г.

332

Сенат лишался законодательной, но получал законосовещательную и контролирующую функцию прокурорского надзора. Для этого в 1722 г. вводилась должность генерал - прокурора, определялся его заместитель. В обязанности генерал - прокурора входили контроль за деятельностью всех государственных органов власти, присутствие на всех заседаниях Сената. Обер - прокурор обязывался лично докладывать царю обо всех выявленных нарушениях. Функция обер - прокурора принципиально отличалась от фискалов, так как осуществлялась не тайно, а открыто. При обер - прокуроре, подчинявшемуся непосредственно царю, создавалась система прокурорского надзора. В 1722 г. Сенат приступил к ревизии центральных и местных органов власти, для него организовывались комиссии, руководство которыми осуществляли назначенные сенаторы.

Важнейшие функции Сената и его структура определялись следующими актами:

- 5 февраля 1722 г. "Наказ рекетмейстеру", "Инструкция геральдмейстеру";

- Указ 22 февраля 1711г. "Об учреждении правительствующего Сената и о бытии при оном разрядному столу вместо разрядного приказа и по два комиссара из губерний";

- Указы 27 апреля 1722 г. "О должности генерал - прокурора" и 27 апреля 1722

г. "О должности Сената";

- 5 февраля 1722 г. Петр I подписал два закона: "Инструкцию герольдмейстеру" и "Наказ рекетмейстеру". Обе должности определялись при Сенате. Функции герольдмейстера состояли в документальной регистрации дворянского состояния, прохождения службы, то есть определялись функции кадровой работы, в том числе при высшей администрации. "Наказ рекетмейстеру" определял процессуальную сторону (процедуру) подачи прошений, жалоб в Сенат и контроль над деятельностью судов и предписывал регулярно отчитываться о фактах злоупотребления или волокиты в судах;

- Указ "О должности генерал - прокурора" 27 апреля 1722г. состоял из 12 пунктов. Указ определял достаточно

333

большие полномочия генерал - прокурора (надзор за деятельностью Сената, прохождением в нем законов и их регистрацией). За надлежащим исполнением функций Сенат регулярно отчитывался императору. Указ определял субординацию должностей и структуру Сената;

- Указ "О должности Сената" 27 апреля 1722 г. завершал формирование Сената и его структуру, определял порядок прохождения дел (делопроизводство), вводил обязательную письменную регистрацию решений. Петр I так определял функции: "Сенат собирается вместо присутствия Нашей персоны". Так как часть правительственных учреждений оставалась в Москве, была создана Московская контора Сената.

Создание и формирование Сената в 1711 - 1722.гг. показывает, что, как и другие преобразования Петра I, они начинаются бессистемно, постепенно принимая завершенные формы, создавая, таким образом, систему.

Коллегии - центральные отраслевые органы государственного управления создавались в 1717 - 1718 гг., формирование продолжалось по 1722 г. Коллегии сосуществовали параллельно с приказами и постепенно вытесняли последних. Само название "коллегии" говорит, что решения принимались коллегиально, а не единолично, как в приказах. Коллегии находились в непосредственном подчинении Сената. Всего было создано 12 коллегий, сферы деятельности которых были четко регламентированы в соответствии с уставами, которые составлялись индивидуально для каждой коллегии. Функционально коллегии можно разделить на несколько групп. Важнейшими сферами государственной жизни ведали Иностранная, Военная и Адмиралтейская коллегии - именно им придавалось большое значение. Эти коллегии имели больше самостоятельности от Сената. Отдельная группа коллегий ведала вопросами торговли и промышленности. Сюда относились Берг - , Мануфактур - и Коммерц - коллегии. Камер - , Штац - , Ревизион - коллегии соответственно

334

ведали доходами, расходами и проводили контроль всей финансовой системы: податями, налогами, пошлинами, другими статьями бюджета страны. Три названные коллегии справлялись со всеми обязанностями лучше, чем до этого громоздкая система свыше шестнадцати финансовых приказов. Юстиц - коллегия осуществляла руководство гражданским судопроизводством, Вотчинная коллегия ведала дворянским землевладением. Главный магистрат руководил магистратами и ратушами, осуществлявшими управление административно - территориальными единицами - городами и посадами России. Особняком стоял "святейший правительствующий Синод", называвшийся также "Духовной коллегией". По одним параметрам Синод приравнивался к Сенату, по другим - к коллегиям.

Все сферы центрального администрирования коллегии не охватывали, кроме них существовали также конторы, канцелярии, департаменты, приказы, которые подчинялись или Сенату, или соответствующей коллегии.

Структурно коллегии состояли из присутствия и канцелярии.

отпуска и т.д. Большое значение придавалось и внешнему облику государственных учреждений, правилу поведения в них, субординации. В общем, при Петре I во многом были заложены основы отечественной бюрократии, многие элементы которой дожили до наших времен.

335

Созданная Петром I система коллегий намного эффективней справлялась с возложенными на них задачами, лучше отвечала новым историческим условиям. Данный вывод соответствует и всей системе центральных органов власти.

Местные органы управления и городская реформа. В первой четверти XVIII в. местные органы управления претерпели значительные изменения.

В 1699 г. вводилась Бурмистрская палата в Москве. Новый орган управления создавался посадом. Во главе местной администрации теперь стоял бурмистр, независимый от воеводы. В 1700 г. вводился новый орган - Ратуша.

В 1702 г. - осуществлялся переход на коллегиальное управление уездом и городом во главе с воеводой и выборными дворянскими советами. Уездов стало более 300, и это усложняло структуру управления, ее функциональность ухудшалась.

Указ 18 декабря 1708 г. вводил иное административно - территориальное устройство. Территория России разделялась на 8 губерний с постепенным увеличением их числа до 11 (1713 - 1714 гг.). Определялись новые должности - губернатор, вице - губернатор. В подчинении губернатора находились советники из дворян (ландраты).

В 1721 г. был издан регламент городовым магистратам, а в 1724 г. инструкция городовым магистратам. С 1724 г. территория

336

страны была разделена на полковые дистрикты (прообразы военных округов). Реформы в области административного территориального устройства (1699 - 1724гг.) считаются неоконченными, а сами губернии значительно отличались и по своим размерам и по числу жителей.

Судебные органы. Укрепление судебных органов было взаимосвязано с социально - экономическими причинами, внутриполитической борьбой и в связи с Северной войной. Эти обстоятельства сказывались на структуре судебных органов В течение первой четверти XVIII в. формировалась следующая судебная система.

Высшую судебную власть при такой форме правления, как абсолютная монархия, осуществлял царь, который вовсе не должен был как - либо мотивировать свое решение. Но Петр I рассматривал лишь те дела, в которых ему виделись наиболее опасные преступления против самодержавия и государства. Стрелецкие казни, расправы над участниками антифеодальных восстаний показывают, что многие решения царь принимал единолично. Известно, что по возвращении из Великого посольства Петру показались слишком мягкими наказания за очередной стрелецкий бунт. Царь не только ужесточил наказание, но и приказал приближенным лично участвовать в казни стрельцов. Всевластие царя формально - юридически могло быть закреплено решением суда, например, Тайной канцелярией розыскных дел в Санкт - Петербурге. Тайная канцелярия розыскных дел и Преображенский приказ в Москве тоже функционировали для следствия, которое вел сам царь по наиболее важным политическим делам.

Формально, следующей после царя судебной инстанцией являлся Сенат. Решения Сената считались окончательными и обжалованию не подлежали. Сенат рассматривал дела, передаваемые по инстанции нижестоящими судебными учреждениями, однако Сенат мог являться и судом первой инстанции по наиболее важным политическим делам и должностным преступлениям. Но царь часто вмешивался в

337

дела сената, часто присутствовал на его заседаниях. Понятно, что верноподданные сенаторы рассматривали все дела в угоду царя. Следствие и суд над царевичем Алексеем Петровичем, приговоренным единогласно Сенатом к смертной казни, лучшее тому подтверждение.

В подчинении Сената находились коллегии, которые также обладали судебными функциями. Например, Юстиц - коллегия создавалась и функционировала как специальный высший и апелляционный судебный орган по отношению к судам низшей инстанции. В основном Юстиц - коллегия рассматривала наиболее значимые уголовные дела, по которым предусматривалась смертная казнь. Кроме того, свои судебные органы имели Камер - , Коммерц - и Мануфактур - коллегии. Как правило, они рассматривали дела по должностным, финансовым, производственным преступлениям подчиненных им структур. Однако президенты коллегий входили в Сенат.

Получается, что коллегии сами себя и контролировали. При сплошной коррупции высших должностных лиц (например, А. Меншикова) вряд ли приходится говорить об объективности и принципиальности решений, выносимых коллегиями на рассмотрения Сената. Только если факты мздоимства Меншикова становились известны царю, следовало наказание (царь мог высечь за злоупотребления). Но санкций по закону не следовало.

В 1713 - 1719 гг. в губерниях были введены должности ландрихтеров, затем надворные, провинциальные и городские суды. Президентами надворных судов являлись сами губернаторы или вице - губернаторы, всего в суде коллегиально заседали до шести членов. Названные судебные органы являлись и первой апелляционной инстанцией по отношению к нижним судам. В компетенции надворных судов находились гражданские и уголовные дела. В компетенции нижних коллегиальных и единоличных судов были менее значимые уголовные и гражданские дела. Однако воеводы или губернаторы при неразделенной административной и

338

судебной власти не могли быть объективны. К тому же, губернаторы сами часто нарушали закон.

Кроме этого существовали еще суды для горожан, церковный сословный суд, замыкавшийся на Синоде. Правом суда над своими крестьянами по незначительным преступлениям имели помещики, в других случаях дело передавалось в нижний или надворный суд (в зависимости от состава преступления).

Нововведения в судебной структуре были систематизированы в 1722 г.

Судебная реформа вводила высшую судебную инстанцию - надворные суды по отношению к низшей судебной инстанции - провинциальному суду (низший суд по реформе 1722г. упразднялся). Провинциальный суд состоял из воеводы и двух асессоров. В компетенцию этого суда входили незначительные уголовные и гражданские дела.

По "Краткому изображению процессов или судебных тяжеб" (1715г.) вводился военный суд - кригсрехт, он состоял из высшей и низшей инстанций: генеральный кригсрехт и полковой кригсрехт. Высшая инстанция состояла из семи членов суда под председательством президента суда, которым мог быть только высший офицер (фельдмаршал или генерал). Генеральный кригсрехт рассматривал наиболее опасные преступления и являлся апелляционным судом по отношению к низшему кригсрехту. Полковой кригсрехт также состоял из семи членов суда под председательством полковника или полуполковника.

Надзор за правильной деятельностью суда осуществляли в кригсрехте - аудиторы (с 1715 г.), в надворных судах - прокуроры (с 1720 г.), в Сенате и

Синоде, коллегиях - оберпрокуроры. В общем, по стране Прокуратура была учреждена в 1711 - 1722гг.

Итак, система судов была достаточно сложной, запутанной. Сословность суда, низкий уровень образованности (в том числе юридической) судей и чиновников, коррупция слабо отвечали не только правосудию, но и требованиям

339

времени. Вместе с тем сравнительно с прежней судебной системой 1649 г. реформы Петра I были шагом вперед.

Военная реформа. Первые сражения Северной войны показали отсталость русских вооруженных сил в управлении, в боевой подготовке, в вооружении, в комплектации. Военную реформу вооруженных сил пришлось осуществлять в условиях войны. По рекрутской системе 1705 г. создавалась мощная регулярная армия, а по образцу "потешных" Преображенского и Семеновского полков формировались новые боеспособные части с единообразным вооружением, штатом, обмундированием. Вместе с этим реформировались неэффективные дворянская конница и стрелецкие полки. Реорганизации подверглось управление вооруженными силами. Управление вооруженными силами из специальных приказов передавалось Разрядному приказу и Приказу военных дел, а с 1718 - 1719 гг. - Военной коллегии и Адмиралтейству. Россия окончательно перешла на новую комплектацию вооруженных сил в соответствии с рекрутской системой и подушной переписи. Население, занесенное в "ревизские сказки", поставляло: от 500 человек - в год одного рекрута для несения пожизненной воинской службы. Рекрут переходил из состава податных слоев в солдаты. Новая система позволила быстро укомплектовать армию. На практике рекрутские наборы проводились чаще чем 1 раз в год. Иногда проводилось два набора в год, а рекрута забирали не с 500 человек, а с 300 и даже со 100 человек.

Создание регулярной армии и флота влияло на формирование правовой базы. В 1715 г. был введен Артикул воинский. В 1716 г. был издан Воинский устав, а Артикул воинский включен в качестве второй части в устав. В 1720 г. вышел Морской устав. Уставы определяли организацию армии и флота, ее состав и субординацию.

В результате военной реформы Петра I были созданы регулярная армия и флот общей численностью до 280 000 человек. Вместе с этим на службе у царя находились казачьи

340

войска. Самое многочисленное стало донское казачество, численность которого в XVIII в. превысила численность казаков Запорожской Сечи.

8.4.