2. «Чиновничество» или «бюрократия»: различия в терминах или в содержании?

Автор первой специальной работы о русских чиновниках Е.П. Карнович писал в 1890-е гг. о предмете своего исследова­ния: «Для обозначения состава всех лиц, служащих по различным гражданским ведомствам, не находится в русском языке вполне

6 Градовский А.Д.

подходящего слова, потому что слову "чиновничество", которое в данном случае было бы как нельзя более уместно, придается у нас более ограниченное значение. (...) У западноевропейских народов для обозначения "чиновничества" употребляется лати-но-греческое слово "бюрократия"». По наблюдению автора, как в Европе, так и в России эти слова (бюрократия и чиновничество) употребляют в «порицательном смысле». Карнович видит своею задачей вернуть слову «чиновник» его первоначальное значение и напоминает читателям, что в древности «чиновником» называ­ли книгу, по которой велась церковная служба, а «чин» — общий корень этих слов — обозначал «дело и порядок». Отсюда «слово чиновник, — заключает автор, — означает и деятеля и упоряд-чика»7.

Еще более сложным было происхождение слова «бюрокра­тия». Латинское слово «burrus» (толстое сукно, каким в учреж­дениях покрывали письменные столы) во французском языке преобразовалось в «bureau» (бюро, канцелярия), а в сочетании с греческим «kratos» (власть, господство) образовало новое сло­во «bureaucratic», которое переводится буквально как «господство канцелярии». Исходя из этимологии этого слова, под бюрократи­ей можно понимать как систему управления, так и совокупность лиц, обеспечивающих работоспособность этой системы. Однако «порицательный смысл» этого слова, о котором писал Карнович, оказал решающее влияние практически на всех составителей сло­варей, независимо от времени и характера издания.

Так, «Словарь иностранных слов» дает два значения слова «бюрократ».

7 Карнович Е. Русские чиновники в былое и настоящее время. СПб., 1897. С. 4-5.

8 Словарь иностранных слов. М., 1986. С. 94; Даль В.И. Толковый сло­варь живого великорусского языка. Т. 1. М., 1994. Стб. 389; Карнович Е. Указ. соч. С. 5.

Энциклопедические издания XIX — начала XX в., признавая необходимость существования «чиновничества», противопостав­ляют его «бюрократии», которая олицетворяет худшие стороны правительственного аппарата9. Таким образом, под термином «бюрократия» подразумевают как чиновников, осуществляю­щих государственного управление, так и способ или форму этого управления. Однако и в том и в другом значении в это поня­тие вкладывают, как правило, негативный смысл: «бюрократия» воплощает только пороки и недостатки управления. Такая трак­товка не только сужает, но и искажает значение этого слова.

Единой точки зрения по этому вопросу не существует и в исторической литературе. Предметом дискуссий историков являются не только характер эволюции и роль этой социальной группы в системе государственного управления, но и само поня­тие «бюрократия». Так, одни авторы к бюрократии относят всех гражданских служащих, включая канцелярских служителей, дру­гие — только чиновников, третьи — только высших чиновни­ков. При таком подходе определяющим признаком бюрократии становится профессиональная общность лиц, занятых в сфе­ре управления государством. Попытки ввести дополнительную градацию и считать бюрократией только наиболее влиятельную часть гражданских служащих обусловлены стремлением сузить значение этого понятия.

Однако под «бюрократией» чаще всего понимают не просто совокупность служащих (всех или какой-то их части), занятых в сфере государственного управления; в ней видят особый со­циальный слой, обладающий набором определенных признаков, не столько профессионального, сколько социального характера. Исходя из наличия или отсутствия этих признаков (исторически обоснованных, взятых из современной практики или смоделиро­ванных немецким социологом М. Вебером), отечественные и за­рубежные историки пытаются найти ту хронологическую грань, за которой российское чиновничество становится бюрократией.

По оценке некоторых зарубежных историков, российское чиновничество никогда не было бюрократией10. Таким образом,

9 См., например: Юридический лексикон, объясняющий термины и институты права, судопроизводства, судоустройства и нотариата. Т. 1. Вып. 3-й: Б. / Сост. Я. Гурлянд. Одесса, 1885. С. 548—549.

10 Russian officialdom. The bureaucratization of Russian Society from the seventeenth to the twentieth century. Chapel Hill, 1980. P. 11.

8

в исторических работах достаточно прочно утвердился взгляд, что бюрократия и чиновничество это не равнозначные понятия. В бюрократии видят и олицетворение пороков правительствен­ного аппарата, и воплощение лучших его качеств, но лишь в ред­ких случаях ее рассматривают как явление историческое.

В России научный интерес к бюрократии возник в 1860-е гг. в связи с подготовкой реформ местного управления. Тогда пред­метом самых жарких споров стал вопрос о недостатках и пре­имуществах централизации и децентрализации управления (с за­конодательной точки зрения этот вопрос был особенно актуален в первой четверти XIX в.), который сводился в основном к проти­вопоставлению бюрократии самоуправлению11. Господствовав­шие тогда настроения отражает статья В.К. Ржевского «Взгляд на теорию бюрократической администрации».

Его современник А.Д. Градовский, напротив, считал, что воз­никновение бюрократии отражает закономерный этап развития государственного аппарата и ее формирование требует опреде­ленных условий. К ним историк относил «предварительную ни­велировку общества, уничтожение всех, или, по крайней мере, главных сословных преимуществ, повсеместное проведение начал личной заслуги, как единственного условия служебной деятельности и повышения». Следует заметить, что этим услови­ям русское общество и чиновничество в полной мере не отвечали даже в начале XX в. Исходя из такого понимания бюрократии, Градовский исключал применение этого понятия к приказной системе управления. «Несправедливо, — замечает он, — было бы назвать приказы бюрократическим учреждением. Не говоря уже о том, что вообще опасно объяснять русские учреждения

1' Градовский А.Д. История местного управления в России // Собрание сочинений. Т. 2. СПб., 1899. С. 23; Его же. Начала русского государственно­го права // Там же. Т. 9. СПб., 1908. С. 457.

12 Русский вестник. 1860. Т. 29. Октябрь. Кн. 2. С. 776, 791, 796, 810.

иностранными терминами, которых смысл и на Западе-то не уяснен как следует, объяснение это неверно уже по самому существу дела»13.

Тем не менее понятие «бюрократия» прочно утвердилось в работах отечественных историков и использовалось примени­тельно к правительственному аппарату не только XVIII—XIX вв., но и XVI—XVII вв. Приказных людей, превратившихся к концу XVII в. в многочисленную, самостоятельную группу, исследова­тели определяют, как «беспорядочная бюрократия»14, «приказная бюрократия»15, «дворянская бюрократия»16, «служилая бюрокра­тия»17, «ранняя профессиональная бюрократия»18, «централизо­ванная бюрократия»19.

Авторы этих работ, характеризуя приказных людей XVI— XVII вв. как бюрократию, неразрывно связывают ее появление с централизацией государства и вытекающей отсюда бюрократи­зацией системы управления в целом, признаками которой служит формирование определенной подчиненности учреждений и разде­ление их функций, оформление системы делопроизводства и др. «Московская эпоха, создавшая свою стойкую и сильную приказ­ную бюрократию, — писал Ю.В. Готье, — уже успела выработать определенные формы делопроизводства», многие из которых со­хранялись (часто под иностранными названиями) не только при

13 Градовский А.Д. Высшая администрация России XVIII столетия и ге­нерал-прокуроры// Собрание сочинений. Т. 1. СПб., 1899. С. 63.

14 Богословский М.М. Указ. соч. С. 520.

15 Готье Ю.В. Указ. соч. Т. 1. М., 1913. С. 302; Пресняков А.Е. Москов­ское царство // Пресняков А.Е. Российские самодержцы. М., 1990. С. 424; Шмидт С.О. «Писари русские» // Шмидт С.О. У истоков российского абсо­лютизма. Исследование социально-политической истории времени Ивана Грозного. М., 1996. С. 304; Ерошкин Н.П. История государственных учреж­дений дореволюционной России. М., 1968. С. 66—67.

16 Устюгов Н.В. Эволюция приказного строя русского государства в XVII в. // Абсолютизм в России (XVII—XVIII вв.). М., 1964. С. 166.

17 Демидова Н.Ф. Бюрократизация государственного аппарата абсолю­тизма в XVII—XVIII вв. // Там же. С. 207; Демидова Н.Ф. Служилая бюрок­ратия в России XVII в. М., 1987.

18 Plavsic В. Seventeenth-century chanceries and their staffs // Russian officialdom. The bureaucratization of Russian Society from the seventeenth to the twentieth century. P. 19.

19 Медушевский А.Н. Указ. соч. С. 26. Бюрократический характер уп­равления XVII в. отмечали и другие историки. См., например: Карнович Е. Указ. соч. С. 11—17; Ключевский В.О. Боярская Дума древней Руси. Птб., 1919. С. 411; Платонов С.Ф. Полный курс лекций по русской истории. СПб., 1997. С. 405.

10

Петре I, но и в последующие эпохи20.

Не все историки разделяли и разделяют эту точку зрения. По мнению С.М. Троицкого, только в первой четверти XVIII в. государственный аппарат приобрел отличительные черты, при­сущие бюрократии, а именно: систематическое и иерархическое разделение функций между отраслями управления и между отде­льными чиновниками; прохождение службы чиновниками в за­висимости от личной выслуги и способностей, а не от сословных привилегий; изменение материального обеспечения чиновни­ков, что выразилось в замене поместного и натурального жало­вания постоянными денежными окладами23.

П.А. Зайончковский, согласившись в целом с характеристи­кой бюрократии, вместе с тем справедливо заметил, что не толь­ко в XVIII и XIX вв., но даже в начале XX в. (вплоть до 1905 г.) дворяне сохраняли привилегии при поступлении на службу и при получении первого классного чина24.

Точку зрения С.М. Троицкого в вопросе о времени появле­ния российской бюрократии разделяет Н.И. Павленко, который считает что, «не всякое лицо, причастное к управлению, можно назвать бюрократом», и что «ни в XVI, ни в XVII столетиях бю­рократия в России еще не сложилась». Ее возникновение он свя­зывает «с появлением уставов, наставлений, инструкций, опре­деляющих унифицированные для всей страны функции каждого учреждения и персонала, его обслуживающего», т.е. с преобразо-

20 Готье Ю.В. Указ. соч. Т. 1. С. 302. См. также: Мрочек-Дроздов-ский П.Н. Указ. соч. С. 104—121.

21 Шмидт С.О. О приказном делопроизводстве в России второй поло­вины XVI в. // Указ. соч. С. 439-467.

22 Демидова Н.Ф. Бюрократизация государственного аппарата абсолю­тизма в XVII-XVIII вв. //Абсолютизм в России (XVII—XVIII вв.). М., 1964. С. 206—242; Она же. Служилая бюрократия в России XVII в. М., 1987.

23 Троицкий С.М. Указ. соч. С. 5, 10.

24 Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978. С. 20.

11

ваниями Петра I25. В этой связи необходимо заметить, что в сов­ременной немецкой историографии также не существует единого мнения о времени появления своей национальной бюрократии26.

Несмотря на существующие различия, в работах российских историков утвердилось определение бюрократии, сформулиро­ванное Н.Ф. Демидовой и уточненное С.М. Троицким, как «осо­бого слоя, специализирующегося на управлении государством и обладающего рядом привилегий»27.

Многие историки в трактовке понятия «бюрократия» исходят из концепции «рациональной бюрократии», разработанной М. Ве-бером. Немецкий социолог определяет бюрократию как «органи­зацию с пирамидальной структурой власти, использующую силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержать эту структуру, и уделяющую главное внимание недискреционным28 ас­пектам управления»29. Согласно его теории, идеальный бюрократ должен отвечать определенным требованиям: иметь соответству­ющую квалификацию, быть человеком лично свободным и во всех сферах служебной деятельности (продвижение по службе, ис­полнение своих обязанностей, отношение к начальству, коллегам и пр.) подчиняться строгой дисциплине и закону30.

Американские историки В. Пинтнер и Д. Роуни, редакторы и авторы коллективной монографии о русской и советской бю­рократии, считают, что типология М. Вебера составлена без учета исторической реальности, поэтому не универсальна по своему ха­рактеру. По их мнению, концепция бюрократии Вебера неприме­нима к России, где роль закона всегда резко ограничивалась как

25 Павленко Н.И. У истоков российской бюрократии // Вопросы исто­рии. 1989. № 12. С. 3; Он же. Историческое значение преобразований Пет­ра // Павленко Н.И. Петр I. (Приложение). М., 2000. С. 423.

26 Вопреки устоявшемуся взгляду, связывающему возникновение не­мецкой бюрократии с правлением короля Фридриха Вильгельма I, совре­менника Петра I, некоторые немецкие историки относят ее появление к бо­лее позднему периоду, считая, что «профессиональное чиновничество есть порождение конституционной абсолютной монархии 1800—1820 годов». См: Левинсон К.А. Чиновники в городах Южной Германии XVI—XVII вв.: опыт исторической антропологии бюрократии. М., 2000. С. 229—230.

27 Демидова Н.Ф. Бюрократизация государственного аппарата. С. 207; Троицкий С.М. Указ. соч. С. 5.

28 От слова «дискреционный» (лат. discretio) — действующий по соб­ственному усмотрению.

29 Цит. по: Оболонский А. В. Бюрократия для XXI века? Модели госу­дарственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М., 2002. С. 23—24.

30 Подробно см.: Миронов Б.Н. Социальная история России. Т. 2 СПб 2000. С. 162, 191; Оболонский А.В. Указ. соч. С. 22-25; и др.

12

обществом в целом, так и самим чиновничеством, что, однако, не мешает России представлять важный пример бюрократизации31. В отличие от Вебера, американские ученые связывают появление бюрократии с бюрократизацией управления, представляющей особый тип его организации. «Бюрократизация, — отмечают ав­торы, — происходит, можно так сказать, с институтами, которые уже существуют, но организованы другим способом. Институты могут быть реорганизованы и таким образом бюрократизирова­ны. Отдельные чиновники и группы чиновников могут быть дис­циплинированы в соответствии со специальными требованиями бюрократической организации (делопроизводство и чинопроиз­водство) и таким образом бюрократизированы. Общества также могут быть бюрократизированы, при условии, что их социальные, политические и экономические функции все в большей и боль­шей степени подчиняются бюрократической дисциплине. Так мы можем говорить о бюрократизации промышленности, сельского хозяйства и, возможно, даже спорта»32.

Таким образом, отправной точкой в процессе бюрократи­зации, которая, как считают авторы, может охватить все сто­роны жизни не только государства, но и общества, является введение бюрократической дисциплины, т.е. четко организо­ванной системы или регламентации в сфере чинопроизводс­тва и делопроизводства. Рассматривая эволюцию российского чиновничества с позиции теории бюрократизации, авторы приходят к выводу, что только к концу XVIII в. в этой груп­пе населения утратили свое значение такие характерные для предыдущего периода черты, как: а) семейные связи; б) про­фессиональная неподготовленность гражданских служащих; в) смешивание военной и гражданской профессий. Поэтому не реформы Петра I, а конец XVIII в. стал, по мнению авторов, той гранью, которая разделила российскую администрацию на предбюрократическую XVII—XVIII вв. и бюрократическую XIX века33.

Введение новых терминов не упрощает, а усложняет задачу изу­чения бюрократии, уводит исследователей на путь терминологиче­ских споров. Чем больше признаков закладывается в то или иное понятие, тем меньше возможностей остается у исследователей для того, чтобы понять природу этого явления. В конечном итоге,

31 Russian officialdom. The bureaucratization of Russian Society from the seventeenth to the twentieth century. P. 11.

32 Ibid. P. 10.

33 Ibid. P. 371-375, 381, 383, 385.

13

стремление разработать своеобразную «матрицу», позволяющую быстро решить вопрос о характере государственного аппарата, мешает проследить эволюцию бюрократии, вычленить времен­ные и национальные особенности этого процесса.

Представляется, что более конструктивный путь в изучении этого вопроса избрали те историки, которые не ищут грань, отде­лявшую чиновничество от бюрократии, а рассматривают эволюцию этой профессиональной группы с учетом преобразований в облас­ти государственного управления и особенностей развития России. Иными словами, признают бюрократию категорией историче­ской, способной к развитию, и, в зависимости от времени, стра­ны и господствовавшей там системы управления, имеющей свои, только ей присущие черты. Такой подход сформулирован в работе А.Н. Медушевского, обратившего внимание на изменение роли и значения бюрократии в зависимости от общественной и государс­твенной системы. По его определению, бюрократия — это «адми­нистрация, непосредственно реализующая функции управления», положение которой является «результатом длительной историче­ской эволюции, зависит от характера общественной системы в це­лом и неодинаково в политических системах разного типа»34.

В такой трактовке бюрократия предстает категорией историче-ккой, а это означает, что она не только воплощает черты породив­шей ее системы государственного управления, но и несет на себе отпечаток своего времени и национальных особенностей народа, частью которого она является. При таком подходе в центре внима­ния историков оказываются общие или, наоборот, отличные черты, характерные для бюрократии разных систем государственного уп­равления: «приказной» XVII в., «коллежской» XVIII в. и «министер­ской» XIX в., а слово «бюрократия» не противоречит такому поня­тию, как «чиновничество вообще», а совпадает с ним.